Año Informe Educación N 10 CUADERNOS DE INVESTIGACIÓN

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1 Año 2008 Informe Educación N 10 CUADERNOS DE INVESTIGACIÓN 1

2 Cuaderno de Investigación Caracterización del Sistema de Educación en Chile Enfoque Laboral, Sindical e Institucional Research, Policy and Practice With Regard to Work Related Mental Health Problems in Chile: A Gender Perspective Proyecto Araucaria Septiembre de 2008 Documento preparado por: Valentina Doniez Licenciada en Antropología Social Marco Kremerman Economista FUNDACIÓN SOL 2

3 I.- Algunos Antecedentes 1 Informe Educación Los hitos más importantes de la educación chilena, comienzan a trazarse a partir de 1860, año en que se promulga la Ley General de Instrucción Primaria y con ello se da inicio a la formación de un sistema de educación pública, de carácter nacional y gratuito. La motivación central, era poder acercar la educación a todo el territorio chileno, sin distinción de sexo, ya que en las décadas anteriores las niñas sólo marginalmente podían acceder a la posibilidad de educarse formalmente. Sin duda, esto no se podría haber realizado sólo a través de escuelas privadas. Las escuelas se clasifican en elementales y superiores. Adicionalmente, se determina que se establecerá una escuela de niños y otra de niñas por cada dos mil habitantes. Sin embargo, este primer paso resulta insuficiente, ya que el porcentaje de niños, y niñas fuera del sistema educativo seguía siendo muy alto, al igual que la tasa de analfabetismo. Un segundo gran hito en la educación chilena, corresponde a la aprobación en 1920 de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria. De esta forma, se da el primer paso en aras de la universalización de la educación, asegurando enseñanza pública gratuita durante los primeros cuatro años de instrucción formal antes que el niño o niña cumpla trece años. Esta ley nace como una respuesta por parte del Estado, a la necesidad de integrar al sistema educativo a los sectores que no pertenecen a las elites, quienes a comienzos del siglo XX, comienzan a exteriorizar sus diversas demandas sociales y económicas, período que se conoce como La cuestión social. La educación primaria era parte de las responsabilidades del Ministerio de Instrucción Pública. Los curriculum se extienden a variadas materias, tales como educación cívica, educación política, artes, actividades deportivas, lenguaje y ciencias y finalmente se acepta la creación de escuelas vocacionales. En 1929, se eleva a seis años la obligatoriedad de la educación primaria. De esta forma, se comienza a construir un sistema de educación pública que atendía a la gran mayoría de la población escolar y que es responsabilidad del Estado y paralelamente existían establecimientos particulares que cooperaban con la meta de elevar la cobertura, y que recibían un aporte estatal. El financiamiento de la educación chilena se basaba en la entrega de recursos directamente a cada escuela para que pudiera lleva a cabo su plan educativo. Posteriormente, en 1965, bajo el Gobierno de Eduardo Frei Montalva, se dictó una ley que aseguró ocho años de educación obligatoria, bajo una nueva arquitectura del sistema educativo que extendía de seis a ocho años la educación primaria o básica. En relación a la Educación Superior, a inicios de la década del 70, la estructura y la institucionalidad eran muy simples. Existían sólo 8 universidades con sedes regionales que impartían educación profesional y técnica. Estas eran la Universidad de Chile, la 1 Este capítulo del informe recoge gran parte de los argumentos presentados en los documentos de Kremerman, M.: El Desalojo de la Universidad Pública y Radiografía del Financiamiento de la Educación Chilena: Diagnóstico, Análisis y Propuestas ( y La Privatización de la Educación: Estudio del caso Chileno ( 3

4 Universidad Católica, la Universidad de Concepción, la Universidad Técnica del Estado (hoy Universidad de Santiago), la Universidad Católica de Valparaíso, la Universidad Austral, la Universidad Católica del Norte y la Universidad Técnica Federico Santa María. En promedio, un 80% de los recursos que requerían estas instituciones eran provistos por el Estado a través de la Ley de Presupuesto y Leyes Especiales. Los alumnos no debían pagar por la educación recibida y sólo cancelaban cuotas de mantención diferenciadas de acuerdo a la capacidad de pago de cada estudiante, para costear gastos de materiales, alimentación, entre otros. Con la irrupción de la dictadura militar en 1973, este proceso se detuvo. Durante la década del 70, la educación básica, media y superior fue intervenida y desde 1980 en adelante se cambiaron completamente los paradigmas del sistema educativo. Los colegios de propiedad fiscal fueron traspasados a los municipios, algunas escuelas que impartían educación media técnica profesional fueron traspasadas a Corporaciones de Administración Delegada y comenzó la proliferación de las escuelas particulares subvencionadas (que reciben subvención del Estado), las cuales, podrían seleccionar a sus alumnos y perseguir fines de lucro y obtener ganancias o utilidades en virtud de los servicios de educación que proporcionan a sus alumnos. Las municipalidades pudieron organizarse de dos formas para administrar los colegios que le fueron traspasados. La primera, creando dentro del municipio, un Departamento de Administración de la Educación Municipal (DAEM). La segunda, a través de Corporaciones Municipales, las cuales operaban como organizaciones de derecho privado. También se efectuaron grandes cambios en la manera de entregar recursos a los colegios. Se pasó de la histórica asignación a las escuelas a una subvención mensual por cada alumno que asistía a clases, tomando un promedio de los últimos tres meses. De esta manera, mientras más alumnos tiene un establecimiento y menos inasistencia presentan sus alumnos, más recursos puede captar ese colegio. El valor de subvención por alumno, quedó establecido por ley, según el tipo de educación, nivel educacional y el tipo de jornada en que los establecimientos impartían la enseñanza. En una primera etapa, este monto se fijó en Unidades Tributarias Mensuales, UTM, para adecuarlo con las variaciones de los precios de la economía. Sin embargo, a partir de 1982, la subvención comenzó a reajustarse de acuerdo al índice de sueldos y salarios del sector público. La crisis económica de 1982, detiene algunas reformas y precipita un recorte importante en el gasto público. De hecho, el gasto público en educación cae en un 28,2% en términos reales entre 1982 y 1990, mientras el gasto público total sólo cae un 9%. El sistema educacional sufre un golpe tres veces más profundo que lo que sucede con el gasto promedio. Como consecuencia, el monto de la subvención en términos reales también sufre una caída considerable de 24,5% para el mismo período y las remuneraciones de los profesores se deterioran ostensiblemente. La recuperación de la economía en 1986 no se tradujo en mayores recursos para el sistema educacional y tampoco se recuperó el valor de la subvención escolar que existía 4

5 antes de la crisis económica. En resumen, se configuró un sistema educacional estructuralmente distinto y delineado por cuatro eventos paradigmáticos: Traspaso de las escuelas fiscales a las municipalidades. Financiamiento ligado a la asistencia de los alumnos. Creación masiva de escuelas privadas con y sin fines de lucro que reciben recursos públicos y seleccionan a sus alumnos. Gran recorte del gasto público en educación y del monto de la subvención. Por otro lado, entre 1973 y 1980, la institucionalidad que velaba por el funcionamiento de los establecimientos que entregaban educación superior (Ministerio de Educación y Consejo de Rectores), quedó sometida a la discrecionalidad y autoritarismo de la Junta Militar. Se sucedieron múltiples cambios y la matrícula bajó a menos de 120 mil estudiantes. El aporte fiscal a las ocho instituciones disminuyó desde un 80% a un 66%. El 30 de diciembre de 1980 se dicta la Ley General de Universidades que faculta al presidente la reestructuración de éstas. De esta forma, nacen las universidades derivadas, que correspondían a las sedes regionales de los planteles tradicionales y se cambia el sistema de financiamiento ostensiblemente, eliminándose la gratuidad. Al mismo tiempo se legisla para que instituciones privadas, a nivel técnico y profesional puedan crearse, de tal forma de poder elevar la cobertura, tal como ocurrió en la educación primaria y secundaria. El Estado disminuye progresivamente su aporte a las instituciones y el sistema antiguo de financiamiento se reemplaza por otro que incorpora tres pilares: i) Un Aporte Fiscal Directo (AFD) para las universidades que pertenecen al Consejo de Rectores (tradicionales y derivadas); ii) Un Aporte Fiscal Indirecto (AFI) para todas las instituciones que capten a los alumnos de mejor rendimiento en la prueba de admisión y iii) Un Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT) que financia proyectos individuales de los docentes. A partir de este proceso, cada alumno debe pagar su arancel y quién presente una situación socioeconómica deficitaria y se matricule en alguna de las universidades tradicionales y derivadas, podrá optar a un Crédito Fiscal Universitario, el cual a partir de 1987 comenzó a ser administrado por cada Universidad. El 10 de marzo de 1990, un día antes que culminara la dictadura militar, se promulgó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, LOCE, la cual ha sido objeto de muchas críticas y se ha transformado en el corazón del sistema educativo chileno, dando prioridad a la libertad de enseñanza por sobre el derecho a ser educado y fijando requisitos irrisorios para la creación y reconocimiento de establecimientos privados. Esta ley, aseguró el pleno funcionamiento del sistema educativo, que incorpora las modificaciones que se realizan a partir de Cuando se recupera la democracia en 1990, los gobiernos de la Concertación de los partidos por la Democracia, intentan revertir este proceso fundamentalmente, a través del aumento de recursos para la educación. De esta forma, a fines de 1994 y por encargo del ex presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, una comisión de expertos redactó un sendo informe, conocido como Informe Brunner, que detalló un sinnúmero de falencias del sistema educativo chileno y se constituyó como el documento base para la Reforma 5

6 Educacional que comienza a operar a partir de 1996 y que propone 9 objetivos centrales: i) Aumentar la Cobertura en educación; ii) Aumentar los salarios de los profesionales de la educación; iii) Mejorar los currículums, ideando contenidos mínimos y obligatorios para cada nivel de enseñanza; iv) Incorporación de Tecnología en el proceso educativo; v) Mejorar la infraestructura de liceos y colegios públicos y privados incorporados al sistema público; vi) Mejorar y distribuir textos de estudio a todos los alumnos del sistema público; vii) Implementación y desarrollo de la Jornada Escolar Completa para elevar la calidad en la educación primaria y secundaria; viii) Entregar alimentación a los alumnos del sistema público, tanto en educación primaria como secundaria y ix) Asistencia focalizada a los grupos sociales más vulnerables. Sin embargo, en 1993, se había incorporado el sistema de Financiamiento Compartido, que posibilita el copago mensual de padres y apoderados en colegios municipales (sólo enseñanza media) y en establecimientos particulares subvencionados. Se intenta acudir al aporte financiero de las familias para mejorar la calidad de la educación. Finalmente, en el año 2003, se dicta la ley que extiende a doce el número de años de educación obligatoria, asegurando el ciclo primario y secundario completo. De esta forma, actualmente, el sistema educacional chileno se estructura de la siguiente manera: a) Educación Parvularia o Preescolar: Tiene cinco niveles secuenciales: sala cuna, medio menor, medio mayor, transición 1 y transición 2. En promedio, a este tipo de enseñanza acceden los niños y niñas entre 0 y 6 años de edad. La oferta de establecimientos es variada y se puede agrupar de la siguiente manera: Institución Oferta Edades Financiamiento Supervisión Escuelas municipales Gratuita 4 a 6 años Subvención estatal Mineduc Escuelas particulares subvencionadas sin financiamiento compartido Escuelas particulares subvencionadas con financiamiento compartido Gratuita 4 a 6 años Subvención estatal Mineduc Pagada 4 a 6 años Subvención estatal y aporte de los padres Mineduc Junta Nacional de Jardines Infantiles Gratuita 3 meses a 6 años Fiscal JUNJI Fundación Integra Gratuita 3 meses a 6 años Fiscal y privado INTEGRA Jardines Infantiles y Salas cunas particulares Pagada 3 meses a 6 años Padres JUNJI Colegios particulares Pagada 3 meses a 6 años Padres Mineduc Salas Cunas y Jardines Infantiles de empresas ONGs, Instituciones Comunitarias y de Iglesia Fuente: Ministerio de Educación de Chile Instituciones que ofrecen Educación Parvularia Gratuita 3 meses a 6 años Empresa Mineduc o JUNJI De ambos tipos Depende de la institución Privadas, Particulares, Cofinanciadas con los Padres JUNJI Servicios de cuidado infantil públicos, prestados y financiados por organismos del Estado: Se trata de establecimientos gratuitos dependientes de los Municipios y aquellos que pertenecen a la Junta Nacional de Jardines 6

7 Infantiles (JUNJI) 2, creada en el año 1970 por la ley y la Fundación INTEGRA, creada en el año Salas Cunas y Jardines Infantiles Privados: Corresponde a establecimientos particulares subvencionados o particulares pagados, que entregan servicio de cuidado infantil al interior de escuelas o colegios o de manera independiente. Los jardines particulares subvencionados, se encuentran a cargo de un sostenedor privado a quien el Estado otorga una subvención mensual por alumno, y cuando existe financiamiento compartido, los padres o apoderados deben co-financiar un arancel que varía de acuerdo a cada establecimiento. A este tipo de instituciones acceden hijos de padres de niveles socioeconómicos medios y altos. Jardines Infantiles Comunitarios: Nacen producto de iniciativas de la sociedad civil y de alianzas público-privadas y se trata de soluciones no convencionales para un grupo de mujeres que a partir de una inserción laboral más precaria, no cuentan con una solución de cuidado infantil adecuada, como es el caso de las trabajadoras temporeras. Salas cuna de empresas: De acuerdo al Código del Trabajo chileno, es obligatorio para las empresas que han contratado a 20 o más trabajadoras, instalar servicios de cuidado infantil para atender a niños menores de 2 años. b) Educación Básica: Este nivel de enseñanza se compone de un ciclo de 8 años, desde primero básico a octavo básico. En este sentido, corresponde a lo que internacionalmente se conoce como educación primaria, más dos años adicionales. Los niños y jóvenes que acceden a la educación básica, en promedio, tienen entre 6 y 14 años. c) Educación Media: Consiste en cuatro años de enseñanza, desde primero medio a cuarto medio, y presenta dos formatos o modalidades: i) Educación Media Científico- Humanista y ii) Educación Media Técnico Profesional, la cual corresponde a programas vocacionales con orientación al trabajo, en el área Comercial, Industrial, Técnica, Agrícola y Marítima. La enseñanza media chilena es análoga a lo que internacionalmente se conoce como upper secondary education. En tanto, los dos últimos años de la educación básica (séptimo y octavo básico), corresponden a la nomenclatura internacional denominada, lower secondary education. d) Educación Especial: Se refiere a la enseñanza para aquellos alumnos que requieren necesidades educativas especiales, en virtud de problemas de alteración del lenguaje, discapacidad mental, auditiva, visual u otras. Existe la modalidad en donde se integra a 2 JUNJI: Institución del Estado de Chile, corporación autónoma, con personalidad jurídica de derecho público, que depende del Ministerio de Educación. Atiende a niños y niñas desde los 84 días de edad hasta su ingreso a la educación básica. Su misión consiste en entregar educación parvularia integral a niños y niñas menores de 6 años en situación de pobreza y vulnerabilidad social, mediante administración directa y en convenio con instituciones y organismos sin fines de lucro y crear y planificar, coordinar, promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de jardines infantiles en Chile. 3 Fundación privada sin fines de lucro que forma parte de la Red de Fundaciones de la Presidencia de la República, y que tiene por función lograr el desarrollo integral de niños y niñas, de entre tres meses y cinco años de edad, que viven en situación de pobreza o vulnerabilidad social. ( 7

8 niños y niñas a las escuelas convencionales y otra en donde ellos acuden a establecimientos independientes. e) Educación de Adultos: Corresponde al nivel de enseñanza, en donde hombres y mujeres que no pudieron terminar sus estudios formales, acceden a distintos establecimientos, en los cuales existen modalidades especiales para que estos culminen los respectivos ciclos escolares. Existe el formato regular y los programas de Educación Fundamental de Adultos (EFA) y Educación Técnica Elemental de Adultos (ETEA). La oferta de establecimientos que existe actualmente para la educación básica, media, especial y de adultos, dependiendo de su administración y cuáles son las fuentes que utilizan para financiarse, se puede clasificar de la siguiente manera: Tipología de Establecimientos Educacionales Tipo de Colegio Administración del Colegio Fuentes de Financiamiento Escuelas Municipales Departamento de Administración Educación Municipal (DAEM), parte de la burocracia municipal Corporación Municipal, persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro presisdida por el alcalde de cada comuna Colegios Concesionados a Terceros (Ley Nº16.845, Artículo 8º) Subvenciones Estatales; Contribuciones Municipales variables; Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) para infraestructura; otros aportes públicos; donaciones educacionales, Ley Nº19.247; pago padres y apoderados sólo para enseñanza media (financiamiento compartido) Corporaciones de Administración Delegada Es un tipo de administración utilizado en la Enseñanza Media Técnico Profesional. El Ministerio de Educación, mediante un convenio estableció un sistema en que 21 Instituciones (Corporaciones y Fundaciones), se comprometen a entregar los servicios educacionales a 70 establecimientos Reciben un aporte fijo del Estado que dependen de los rangos históricos que se estipularon en el momento del traspaso de los colegios y un aporte adicional por cada alumno matriculado Colegios Particulares Subvencionados con Fines de Lucro Colegios Particulares Subvencionados Católicos Persona natural o jurídica. Sostenedores Individuales, Sostenedores que controlan más de un establecimiento, Sociedades anónimas, sociedad de responsabilidad limitada, Empresa individual de responsabilidad limitada. Congregaciones de la Iglesia Católica, incluye órdenes religiosas, arquediócesis y Fundaciones religiosas. Subvenciones Estatales; pago padres y apoderados (financiamiento compartido); cuotas de centros de padres Subvenciones Estatales; pago padres y apoderados (financiamiento compartido); cuotas de centros de padres; Contribuciones Iglesia, donaciones educacionales, Ley Nº Colegios Particulares Subvencionados Protestantes (Evangélicos) Iglesia Protestante. Incluye Iglesia Metodista, Bautista, Pentecostal, Anglicana, Evangélica, Luterana y Presbiteriana. Subvenciones Estatales; pago padres y apoderados (financiamiento compartido); cuotas de centros de padres; Contribuciones Iglesia, donaciones educacionales, Ley Nº Colegios Particulares Subvencionados Laicos sin Fines de Lucro Particular Pagado Fundaciones, Universidades, ONGs Persona Jurídica con o sin fines de lucro.iglesia Católica; Iglesias Protestantes; Empresas o individuos con fines de lucro; Fundaciones sin Fines de Lucro. Subvenciones Estatales; pago padres y apoderados (financiamiento compartido); cuotas de centros de padres; Contribución de la Fundación u organización, donaciones educacionales, Ley Nº Pago de padres y apoderados; cuotas de centros de padres; Contribuciones Iglesia y Fundaciones Fuente: Elaboración Propia sobre la base de G. Elacqua, Public, Catholic, and for-profit school enrollment practices in response to vouchers: Evidence from Chile, Marzo

9 La subvención la reciben los establecimientos municipalizados, las corporaciones de administración delegada (Decreto Nº3.166 de 1980) y las escuelas particulares subvencionadas. Existen colegios municipales gratuitos que reciben la subvención tradicional y otros que operan bajo el formato del financiamiento compartido y que pueden cobrar en enseñanza media una cuota a padres y apoderados, además de la subvención. Sus escuelas pueden ser administradas por Departamentos de Administración de la Educación Municipal (DAEM) o Corporaciones Municipales, y quien recibe finalmente los recursos es el director educacional o el gerente de la corporación respectivamente. Los establecimientos particulares subvencionados también se dividen en aquellos que son gratuitos y sólo reciben la subvención fiscal y aquellos que además de la subvención, pueden cobrar una cuota mensual a padres y apoderados. Pero, a diferencia de las escuelas municipales, el financiamiento compartido también se puede extender a la educación básica. La administración de estos colegios puede estar a cargo de personas naturales o jurídicas. f) Educación Superior: Todos aquellos jóvenes que hayan terminado los cuatro años de educación media, podrán dar una Prueba de Selección Universitaria (PSU), y en base al puntaje que hayan obtenido, tendrán la posibilidad de ingresar a los distintos establecimientos que entregan educación superior: 16 Universidades Estatales pertenecientes al Consejo de Rectores, 9 Universidades Privadas pertenecientes al Consejo de Rectores que reciben recursos públicos directos y un sinnúmero de Universidades Privadas, Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales (ambos privados). Matrícula Total y Nº de Establecimientos según Tipo de Educación, Año 2007 Tipo de Educación Matrícula Establecimientos Parvularia Común Especial Básica * Media C-H Media T-P Parvularia Junji Parvularia Integra SubTotal Educación Superior Universidades Consejo de Rectores Privadas Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica Educación Adultos * Total Final Fuente: Elaboración Propia en base a datos entregados por Ministerio de Educación y Compendio Estadístico 2007 Educación Superior *Incluye Establecimientos que imparten Educación a Adultos Según las cifras del año 2007, en Chile, la matrícula de estudiantes en los distintos niveles de enseñanza alcanza a personas. Estos se distribuyen a lo largo de 9

10 Irlanda España Japón República Checa Holanda Alemania Australia Reino Unido Francia Finlandia México Chile Suecia Nueva Zelanda Dinamarca Corea del Sur Estados Unidos Israel todo el territorio nacional en casi 15 mil establecimientos, incluyendo educación superior, educación especial o diferencial, educación de adultos y todas las modalidades de la educación parvularia. Chile ha alcanzado buenos índices de cobertura en educación básica y educación media. Más del 95% de los niños y jóvenes entre 11 y 16 años, están matriculados en algún establecimiento formal. Por tanto los principales déficit son la equidad, la calidad y la educación parvularia, sin embargo existe una campaña oficial por parte del actual gobierno de la presidenta Bachelet, para reducir las brechas de cobertura en la educación de la infancia temprana, sobretodo entre los hogares de menores ingresos. El déficit en equidad y calidad, principalmente se debe a la ruta seguida por Chile durante los últimos 30 años para elevar la cobertura: un sistema subvencionado mixto que incluye colegios públicos (administrados por los municipios) y colegios privados, que reciben recursos según el número de alumnos que asisten a clases y a nivel general, a través de estas transferencias deben resolver todas sus necesidades para conformar un proyecto educativo. En las últimas dos décadas Chile, casi ha quintuplicado los recursos destinados al sistema educativo. El gasto en educación, ha fluctuado entre el 7% y el 6% del Producto Interno Bruto, ubicándose como uno de los países que más gasta en educación. Sin embargo, prácticamente la mitad de ese gasto proviene de fuentes privadas, vale decir, las familias chilenas. % 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 Gasto Total en Educación como % del PIB para algunos países seleccionados 4,6 4,7 4,8 Promedio OCDE 5,7% 4,9 5,1 5,2 5,9 5,9 6,1 6,1 6,4 6,4 6,7 6,9 7,2 7,2 7,4 8,3 4,0 3,0 2,0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2007, OECD De hecho, en la educación superior, el 85% del gasto proviene de las familias chilenas y en educación básica y media, más del 30% corresponde a fuentes privadas, en oposición a lo que se observa en los países desarrollados, en donde el Estado se hace cargo casi completamente de la provisión de educación. 10

11 Portugal Suecia Dinamarca Irlanda Francia España Israel Promedio OCDE Japón Estados Unidos República Checa Nueva Zelanda Reino Unido México Australia Alemania Corea del Sur Chile Gasto Privado en Educación Primaria y Secundaria como porcentaje del Gasto Total en Educación Primaria y Secundaria % 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 0,1 0,1 2,2 3,6 7,3 7,5 8,1 8,3 8,7 8,7 11,4 12,5 13,4 16,6 16,8 18,1 20,5 31,1 Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Education at a Glance 2007, OECD El Gasto Público, principalmente corresponde al los aportes del Gobierno Central, a través del presupuesto que año a año se entrega al Ministerio de Educación, más el aporte a infraestructura que se hace a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el Fondo Social del Ministerio del Interior. Adicionalmente, los municipios aportan con recursos extras para la administración de sus colegios, ya que el aporte por la vía de las subvenciones resulta insuficiente. El Gasto Privado, fundamentalmente, incluye el desembolso que deben realizar las familias en aranceles y gastos de mantención en los colegios municipales, particulares subvencionados y particulares pagados y establecimientos de educación superior, cuando resulte necesario. No sólo es pertinente destacar que Chile es uno de los países en donde existe mayor participación del gasto privado (familias) en el sistema educativo, sino que también es necesario mencionar que un porcentaje importante del gasto público se invierte en instituciones privadas de manera directa o indirecta. Específicamente, un 40,3% del gasto público destinado a educación básica y media se asigna a instituciones privadas, lo cual equivale a casi cuatro veces más que lo que se observa en los países de la OCDE, en donde sólo un 11,6% de los recursos públicos se destinan a privados. En consecuencia, se puede concluir que: 6 de cada 10 pesos gastados en educación en Chile, son administrados por instituciones privadas o provienen de fuentes privadas. Este panorama, sin duda, es un reflejo de la evolución de la matrícula durante las últimas tres décadas. En 1981, año en que recién comienza a operar el traspaso de las escuelas fiscales a los municipios, la matrícula en las escuelas administradas por éstos corresponde al 78% del total. 11

12 Estructura del Gasto en Educación en Chile Gasto Total en Educación Gasto Público en Educación Gasto Privado en Educación Gasto Gobierno Central Gasto Municipalidades Gasto de las Familias Donaciones Presupuesto Ministerio de Educación Pago Mensual Colegios Particulares Pagados Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Fondo Social Financiamiento Compartido Colegios Particulares Subvencionados y Municipales Transporte, Alimentación, Materiales y Otros Fuente:Elaboración Propia Aranceles y Matrícula Establecimientos Educación Superior En cambio, el año 2007, la matrícula en los establecimientos particulares subvencionados por primera vez, sobrepasa a la matrícula municipal o pública, llegando a un 46,5% del total. De esta forma, Chile se ubica entre uno de los países que mayor matrícula privada presenta a nivel mundial. Por ejemplo, si tomamos la matrícula en educación primaria, se puede observar que gran parte de las naciones desarrolladas tienen una estructura en donde más del 90% de los niños y niñas se educan en escuelas públicas. Mientras en 1990 existían establecimientos, de los cuales dos de cada tres eran administrados por los municipios, en el 2007, se registran casi 12 mil escuelas, de las cuales un 43% corresponde a la modalidad particular subvencionada. Aún más, entre 1990 y el 2007, la oferta de colegios particulares subvencionados aumenta un 87,6%, en cambio el número de escuelas municipales cae un 6% y las particulares pagadas un 3,7%. 12

13 En promedio, un poco más del 60% de los alumnos que están matriculados en escuelas particulares subvencionadas se concentra en los establecimientos con fines de lucro, un 28,2% en colegios católicos, 3,3% en protestantes y 8,2% en escuelas laicas. 90% 80% 70% 60% 50% % 40% 30% 20% 10% 0% Porcentaje de alumnos matriculados según dependencia administrativa, 1981 y ,0% 45,0% Municipales 15,1% 46,5% Particular Subvencionado 6,9% 7,0% Particular Pagado 0,0% 1,6% Corporaciones Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por Mineduc El sistema educacional chileno se ha configurado como un verdadero apartheid y la segregación se observa tanto entre como al interior de los distintos tipos de establecimientos. La primera división existe según la dependencia de los establecimientos (municipales, particulares subvencionados, particulares pagados y corporaciones de administración delegada). En los establecimientos municipales, de cada 100 alumnos que asisten, 84 pertenecen a los tres primeros quintiles de ingreso (60% de las familias más pobres de Chile), vale decir, a aquellos hogares en donde el ingreso per cápita es inferior a $130 mil (260 dólares mensuales) o en donde el ingreso mensual promedio de una familia de cuatro personas no sobrepasa los $520 mil (1.040 dólares mensuales). En cambio, en los establecimientos particulares pagados, de cada 100 alumnos que asisten, 63 pertenecen al 20% de los hogares más ricos en Chile. En las escuelas particulares subvencionadas, en tanto, se observa una distribución de alumnos mucho más homogénea, a excepción del 10% de los hogares más ricos que participan en menor proporción. Una segunda división existe al interior de cada dependencia. En el caso de los establecimientos municipales, existen importantes diferencias entre las escuelas de un municipio rural u otra que agrupa mayoritariamente a familias de menores recursos y aquellas que dependen de municipios más ricos, los cuales cuentan con una mejor infraestructura y colocan recursos adicionales a los que reciben vía subvención desde el Ministerio de Educación. En los colegios particulares subvencionados también se observan varios matices. Existen los colegios con fines de lucro, aquellos vinculados a congregaciones religiosas y otros de carácter laico. La adopción del Financiamiento Compartido a partir de 1993, 13

14 ha permitido que existan colegios en donde padres y apoderados pagan $5.000 (10 dólares), $ (30 dólares), $ (60 dólares) o más pesos mensuales, lo cual funciona como criterio de diferenciación y signo de status. Sin embargo, no existe una verificación empírica que demuestre que un copago más alto, signifique necesariamente educación de mejor calidad. Incluso en algunas comunas o barrios, no se cuenta con escuelas municipales gratuitas cercanas y a los padres no les queda otra opción que matricular a sus hijos en escuelas particulares subvencionadas, lo cual podría constituir una amenaza o violación al derecho de ser educado. Como consecuencia natural de esta segmentación, niños y niñas de diversos estratos socioeconómicos, sólo marginalmente conviven en una misma escuela, lo cual ha traído serias repercusiones en su sociabilidad y generará importantes deficiencias en la convivencia futura. II.- Empleo Los trabajadores y trabajadoras que intervienen en el sistema educacional chileno, principalmente se pueden clasificar en: profesores o docentes, asistentes de la educación y otros profesionales que participan en el proceso educativo en los distintos establecimientos de la educación preescolar, básica, media y superior. Los cambios que se han observado en la educación chilena a partir de irrupción de la dictadura militar, también han afectado las condiciones laborales de los trabajadores de la educación. Para entender de mejor manera este proceso, resulta pertinente distinguir los distintos espacios en donde existe una relación laboral y algunas normas e instituciones que delimitan su campo de acción. II.1.- Ministerio de Educación En primer lugar, se puede describir el empleo generado por los organismos estatales que dirigen y diseñan las políticas públicas educativas. El Ministerio de Educación (MINEDUC), es la institución que se encarga de ello y para realizar sus distintas labores y funciones cuenta con personas que se desempeñan en las siguientes divisiones: Gabinete del Ministerio, Subsecretaría de Educación, División de Educación General, División de Educación Superior, División de Planificación y Presupuesto, División Jurídica, División de Administración General, Oficina de Dirección de Comunicaciones, Relaciones Internacionales, Unidad de Curriculum y Evaluación, Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP), Programa Chile Califica, Centro de Educación Tecnológica, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, Junta Nacional de Jardines Infantiles, División de Bibliotecas, Archivos y Museos y la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica Por otra parte, a lo largo del país existen las Secretarías Regionales Ministerial (SEREMI) de Educación y 43 Departamentos Provinciales del ministerio, cada una con una autoridad a cargo: Secretario regional ministerial y Jefe de departamento respectivamente. 14

15 Todas aquellas personas que trabajan en algún ministerio u otro organismo público y se desempeñen en funciones que le son propias a estas instituciones serán consideradas como trabajadores del Estado y por lo tanto se rigen por el Estatuto Administrativo. Según este, las plantas de personal son determinadas por ley y sólo pueden contemplar los siguientes cargos: Directivos, Profesionales, Técnicos, Administrativos y Auxiliares. El personal de planta queda afecto a la carrera funcionaria, salvo que se consideren como cargos de confianza, como es el caso de los/as SEREMI y los/as jefes/as de departamento o división. Complementariamente, existen ciertos trabajadores a contrata 4 (regidos por el Estatuto Administrativo, pero con un contrato que tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de cada año) quienes se desempeñan en labores transitorias y/o extraordinarias. Del total de la dotación que trabaja en el Ministerio de Educación, un 76,7% son mujeres. Además, un 3% se desempeña como directivo, un 37% son profesionales, 36% técnicos y 24% administrativos y auxiliares. El ministerio se encarga de elaborar el marco normativo que rige la educación de todo el país. Adicionalmente, planifica y desarrolla las políticas generales en todas las materias de su competencia: financiamiento, evaluación docente, currículo y programas, etc. Los SEREMI coordinan y supervigilan las políticas del ministerio a nivel regional, trabajando directamente con los gobiernos municipales y cumpliendo una función de nexo entre el gobierno central y el local. Asimismo, por ley, son los encargados de recibir las solicitudes de subvención de los sostenedores y de establecer el cierre de los establecimientos que lo ameriten. Es también una de sus funciones principales el fiscalizar en los establecimientos el cumplimiento de la normativa vigente. Los departamentos provinciales del ministerio (DEPROV) son las unidades donde se realizan la mayoría de los trámites locales tales como: llevar un registro de los sostenedores según sus características (ruralidad, desempeño difícil, etc), recibir el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM) de cada comuna y realizar observaciones, entre otros. Además, entregan apoyo técnico y administrativo a las DAEM o Corporaciones de su jurisdicción. Luego, los sostenedores (municipales o privados) son los encargados de administrar y gestionar los establecimientos a su cargo, respetando todas las normativas vigente, tanto en materia educacional como laboral. Ellos nombran a los directores para que se responsabilicen por el funcionamiento normal de los establecimientos y contratan el personal adecuado. II.2.- Educación Preescolar En los establecimientos que imparten educación preescolar, que contempla la modalidad sala cuna y jardín infantil, se pueden distinguir las siguientes funciones: director/a, coordinador/a pedagógica/o, educador/a de párvulos, cargos de administración, nutricionista, técnico en atención de párvulos (asistente de párvulos), manipulador/a de 4 El personal a contrata tiene contratos que se renuevan anualmente y que en caso de desvinculación del servicio no les da derecho a indemnización. 15

16 alimentos y auxiliar de servicios (aseo, mantención, administrativos). El número de personas que desempeña cada una de estas funciones está fijada por la normativa JUNJI, quedando determinada la matrícula por la cantidad de personal que exista en el establecimiento. Los establecimientos que no cumplan con la normativa no contarán con el reconocimiento oficial. Respecto a las relaciones laborales, estas pueden ser de dos tipos dependiendo si se trata del sector público o privado. La Junji es un organismo autónomo de derecho público, por lo que las personas que se desempeñan en sus establecimientos son consideradas como funcionarios/as del Estado y se rigen por el Estatuto Administrativo y la Escala Única de Remuneraciones de acuerdo a la función que realicen 5. En los jardines infantiles dependientes de establecimientos municipales, los/as educadores/as de párvulo se rigen por el Estatuto Docente y los/as técnico en atención de párvulos, por la ley sobre asistentes de la educación, ambas desarrolladas más adelante. En el caso de las instituciones privadas, las relaciones laborales se rigen íntegramente por el Código del Trabajo, incluyendo aquellas instituciones que reciben subvención estatal, tales como Fundación Integra. II.3.- Educación Obligatoria En la modalidad pública, los establecimientos son administrados de dos formas desde los municipios: DAEM (Departamento de Administración de la Educación Municipal) o Corporaciones Municipales de derecho privado. La primera forma es más común que la segunda, y en ambos casos el alcalde o alcaldesa, como responsable último de la comuna, tiene ciertas funciones. 6 En el DAEM existe un director/a, quien se elige según lo establecido en el Estatuto Docente, en el cual se señala que debe demostrar una trayectoria de al menos dos años en la administración educacional. Además, se pueden encontrar los siguientes cargos: subdirector/a, coordinador/a académico, encargado/a de contabilidad, encargado/a de computación, administrativos encargados de diversas áreas (programas de salud, adquisiciones, licencias médicas, etc.) y secretarios/as de diversas unidades (de dirección, de coordinación académica, etc.), encargado/a de prevención de riesgos, recepcionista y auxiliar de servicios 7. Estos departamentos, o en su defecto las Corporaciones, se encargan de administrar todos los establecimientos del municipio por lo que deben contar con las unidades que para este fin se hayan establecido en los reglamentos de cada municipalidad, no siendo las mismas en todas las comunas. En algunos casos cuentan con encargados de área propios y en otros casos puede funcionar en coordinación con otros departamentos de la misma municipalidad, por ejemplo con la Dirección de Administración y Finanzas. Los funcionarios del DAEM son considerados en términos laborales como funcionarios municipales y por tanto se rigen por el Estatuto Administrativo. 5 Las funciones reconocidas por el Estatuto administrativo son. Directivos (profesionales y no profesionales), profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares. 6 De acuerdo a las estadísticas entregadas en de los 345 municipios que existen en Chile, sólo 53 administran la educación a través de Corporaciones Municipales. 7 En base a la información aportada por la DAEM de la comuna de Independencia. 16

17 En el caso de las Corporaciones, estas se rigen por el Libro I del Código Civil. Los miembros del directorio de la organización, que incluye al menos un presidente/a, vicepresidente/a, secretario/a y tesorero/a, son los encargados de establecer los mecanismos para administrar los establecimientos. El cargo de presidente/a de la corporación lo ocupa el/la alcalde/sa de la comuna. Los otros funcionarios, tales como un/a director/a de educación, secretario/a ejecutivo, encargado/a de administración y finanzas, y trabajadores de diversas áreas de funcionamiento que determina cada municipio (Técnico-Pedagógica, Estudio y Planificación, Coordinación Curricular, Evaluación, Secretaría y Atención de Público, entre otras) rigen sus relaciones laborales por el Código del Trabajo. Los sostenedores municipales (bajo cualquiera de sus dos modalidades) deben elaborar un Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM) en el cual se define, en base a un estudio demográfico de la comuna y a consideraciones técnico-pedagógicas, entre otras, las actividades a desarrollar, la dotación docente y no docente para cada establecimiento, planes de retiro, etc 8. La generación de este Plan se realiza a fines de año, contemplando por ley la participación de los distintos actores (Ley artículo 4º) y sigue el esquema que se detalla a continuación: Debe considerar: matrícula, metas de la comuna, dotacion de personal necesario y recursos disponibles ALCALDE DAEM o Corporación PADEM 4 CONCEJO MUNICIPAL 5 6 Administración de recursos Se elabora tomando en cuenta proyecto educativo, PLADECO y normas técnicopedagógicas CENTRO DE PADRES CENTRO DE ALUMNOS DIRECTOR CONSEJO DE PROFESORES ASISTENTES DE LA EDUCACIÓN Necesidades Establecimiento 8 Los insumos y orientaciones generales y específicas que se utilizan para la elaboración de un PADEM, corresponden al marco normativo vigente (Ley de Subvenciones y sus modificaciones, Estatuto Docente y modificaciones, Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos y la reciente Ley de Subvención Preferencial), a los proyectos educativos desarrollados por cada establecimiento (PEI), a los Objetivos Comunales de Educación y a las oportunidades de financiamiento. 17

18 El paso 1, da cuenta de la participación de los distintos actores educativos de cada establecimiento, a través de sus comentarios y sugerencias, además de un informe completo del director sobre la situación anual de la educación en el municipio. Luego, el DAEM/Corporación, elabora el PADEM el cual es enviado al alcalde para que éste lo presente al Concejo Municipal (3) y también lo remita al Departamento Provincial de Educación. Posteriormente, el PADEM debe retornar a los establecimientos para que se le hagan las observaciones pertinentes (4). Todas estas acotaciones, si es que se realizan, llegan al Concejo Municipal (5) el cual finalmente deberá aprobarlo (6). Los sostenedores deben entregar los recursos monetarios necesarios para cada establecimiento y proveerles de los recursos humanos requeridos. Ambos aspectos son definidos en el PADEM y reglados por el Estatuto Docente. Para completar una dotación docente, los DAEM o Corporaciones deben administrar los concursos públicos al menos dos veces al año. Para ello, se crean Comisiones Calificadoras de Concursos integradas por: el/la director/a de la DAEM o Corporación, el/la directora/a del colegio y un/a docente elegido/a por sus pares, luego de lo cual el/la alcalde/sa debiera elegir las primeras mayorías. Es éste el que finalmente dicta el decreto o fija el contrato que crea una relación laboral con un/a docente, transformándose en su empleador directo. Además, podrán llenarse ciertos cupos (sin que superen el 20% del total) mediante la forma de contrato para cumplir funciones extraordinarias o temporales. Antes de que las escuelas fiscales fueran traspasadas a los municipios, los docentes que trabajaban en este sector, eran funcionarios públicos y se regían por el Estatuto Administrativo y el Decreto de Carrera Docente DL Posteriormente, y una vez que se produce el traspaso, estos pasan a ser trabajadores privados y sus condiciones laborales se determinan en el Código del Trabajo, al igual que los docentes que se desempeñan en escuelas particulares. Por otra parte, la intervención profunda que se realiza sobre las universidades y sus sedes, también afecta el proceso de formación de los profesores a través de la carrera de Pedagogía. En 1991, se promulga la ley , que equivale a un Estatuto de Profesionales de la Educación, o Estatuto Docente, el cual involucra el traspaso de los profesores desde el Código del Trabajo a un estatuto propio que regula sus condiciones laborales y sus remuneraciones, pero no incluye una carrera docente profesional, entendida como un sistema de ingreso, ejercicio, estabilidad, desarrollo, ascenso y retiro de las personas que ejercen la profesión docente. Además, este cuerpo legal si bien establece un piso mínimo en las remuneraciones de los docentes que trabajan en las escuelas particulares subvencionadas, rige principalmente para los docentes de establecimientos municipales. Bajo los gobiernos democráticos a través de leyes y programas específicos, se han aumentado las remuneraciones de los profesores, y se han establecido programas de capacitación, formación y perfeccionamiento y mejores incentivos para la jubilación o retiro. Retomando la descripción del empleo en el sistema educativo chileno, actualmente se observa que al interior de cada establecimiento, se puede distinguir los siguientes cargos o funciones: director/a, jefe/a de la Unidad Técnico Pedagógica (UTP), orientador/a, bibliotecario/a, inspector/a, docentes de aula de las distintas disciplinas, administrativos 18

19 (tales como secretario/a, contador/a), auxiliar de servicios, manipulador/a de alimentos, cocinero/a, portero/a, entre otros. En general, las distintas personas que laboran en una escuela se pueden clasificar en: Docentes de Aula, Docentes Directivos y Técnicos Pedagógicos y Asistentes de la Educación. El/la director/a es el encargado de especificar las funciones necesarias para el adecuado funcionamiento del establecimiento y, por lo tanto, del personal que deberá ser contratado. No obstante, quien finalmente toma esta decisión es el Concejo Comunal, al aprobar el PADEM, considerando (si los hubiera) los informes correspondientes. Aunque a veces, por falta de presupuesto, operan ciertas restricciones, por ejemplo, en la contratación solicitada de auxiliares de servicio u otros asistentes de la educación. Los/as docentes del sector municipal se rigen por lo establecido en el Estatuto Docente, el cual regula específicamente en su título III, las condiciones de estos profesionales. Entre los derechos del personal docente se destacan: una Remuneración Básica Mínima Nacional (RBMN), que se obtiene multiplicando el valor mínimo 9 de la hora cronológica que fije la ley por el número de horas para las cuales haya sido contratado cada profesor, los beneficios de salud y previsión establecidos por ley, la mantención de su condición laboral (años de servicio y beneficios, salvo la asignación por desempeño difícil) si es que es trasladado, además del derecho a perfeccionamiento y a la participación en ciertas decisiones del establecimiento mediante el Consejo de Profesores. La RBMN, además, sirve de base para calcular las asignaciones de experiencia, perfeccionamiento, desempeño difícil y responsabilidad contempladas en el Estatuto Docente y rige tanto para los docentes del Sector Municipal, como para los del Sector Particular Subvencionado, establecimientos de educación técnico profesional administrados por corporaciones privadas sin fines de lucro, de acuerdo a lo dispuesto en el decreto ley 3.166, de 1980 y profesores del Sector Particular Pagado. Adicionalmente, en el Estatuto Docente, se contemplan una serie de asignaciones y la fijación de una Remuneración Minima Docente. Entre las asignaciones se cuentan: la de experiencia, de perfeccionamiento, de desempeño en condiciones difíciles, de responsabilidad directiva y técnico-pedagógica, de refuerzo educativo, de excelencia pedagógica, Red de Maestros de Maestros, Especial de Incentivo Profesional (sólo para establecimientos municipales), entre otras. Sumados a éstas se establece: una Unidad de Mejoramiento Profesional Base y Complementaria, una Bonificación Proporcional (para todos los docentes según sus horas de contrato) y una plantilla complementaria para completar la cifra determinada como Remuneración Mínima Docente. De esta forma, para todos los docentes, con excepción de aquellos que trabajan en escuelas particulares pagadas, la RBMN va aumentando de acuerdo a la antigüedad de cada profesor, expresada en bienios. Para los primeros dos años de experiencia (un bienio) se establece un reajuste de 6,76% de la RBMN y para los siguientes bienios de 6,66% de la RBMN, con un tope de reajuste de 100% de la RBMN a los 30 años de servicio (15 bienios). Este reajuste se denomina Asignación de Experiencia. 9 Para el año 2008, el valor mínimo por hora establecido para un docente que trabaja en educación básica es de $8.364 y para quien trabaja en educación media alcanza a $ Estos valores aumentan año a año, de acuerdo al reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector Público. 19