POLÍTICA ECONÓMICA (2012)

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1 POLÍTICA ECONÓMICA (2012) Licenciatura en Administración Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Universidad de la República Módulo I: TEORÍA BÁSICA, ELABORACIÓN Y PRÁCTICA C DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Punto I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre objetivos de la política económica: para qué y con qué medios interviene el Estado en la economía?

2 I. TEORÍA BÁSICA, ELABORACIÓN Y PRÁCTICA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA I.1. Estado y mercado: por qué interviene el Estado en la economía? Economía de mercado, fallos del mercado y del sector público, y economías mixtas. Intervencionismo vs liberalismo. Funciones económicas de los poderes públicos. I.2. Economía, política económica y política. La vertiente t económica del proceso de decisión (Teoría normativa): de qué tipo y cuánta intervención? La política económica como disciplina y como proceso. Teoría normativa y positiva de la política económica. Política económica y macroeconomía. Políticas de estabilización activas y la crítica de Lucas. Reglas, discrecionalidad y consistencia temporal. I.3. Evolución del Estado y perspectivas desde la vertiente política del proceso de decisión (Teoría positiva): cómo se realizó y realiza esa intervención? Breve aproximación ió histórica i al desarrollo, ampliación ió y reforma del Estado. Elaboración de la política económica. La interdependencia entre política y economía: Public Choice y ciclo político-económico. I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre objetivos de la política económica: para qué y con qué medios interviene el Estado en la economía? Políticas cuantitativas, cualitativas y de reforma. Micro y macroeconómicas. De corto y largo plazo. Fines últimos. Cuantificación de los objetivos. Tipos de instrumentos. Pluralidad lid d de objetivos vs planteamientos t monistas. Interrelación entre objetivos. Enfoques sobre vínculos entre política económica y política social.

3 I.4. Objetivos, instrumentos y conflictos entre objetivos de la política económica: para qué y con qué medios interviene el Estado en la economía? i. Políticas cuantitativas, cualitativas y de reforma. ii. Micro y macroeconómicas. iii. Políticas de corto y largo plazo. iv. Fines últimos. v. Cuantificación de los objetivos. vi. Principales tipos de instrumentos. vii. Pluralidad de objetivos vs planteamientos monistas. viii. Interrelación entre objetivos. ix. Enfoques sobre vínculos entre política económica y política social.

4 Definición y tipos de Política económica Cuadrado Roura (2001), caps. 3 y 4 Política económica: variación deliberada de cierto número de medios para alcanzar determinados objetivos. O más en general conjunto de decisiones gubernamentales en materia económica desde distintos organismos del gobierno en sentido amplio. Política económica real, existen distintas definiciones, pero todas contienen: Una autoridad Unos fines u objetivos Una conducta deliberada (sea una acción o inacción) Unos instrumentos (políticos especificas) Puede en parte compartirse con autoridades supranacionales Tipos de política: En función de los instrumentos: cuantitativas, cualitativas o de reforma En funciona del nivel de actuación: macro o micro, o bien sectorial Dimensión temporal: de corto, mediano o largo plazo

5 Políticas de ordenación versus las de proceso Políticas de ordenación: destinadas a limitar/ordenar el marco de actuación de las economía en general y de la política económica en particular. En economías mixtas, son políticas tendencialmente orientadas a mejorar el accionar del mercado: de competencia por ejemplo. Políticas de proceso: destinadas a corregir o resolver problemas del proceso económico (fallos de mercado, estabilización de los ciclos y distribución de renta). Son políticas económicas de corte finalistas.

6 i. Políticas cuantitativas, cualitativas y de reforma Cuantitativas: variaciones en el nivel de instrumentos ya disponibles Ejemplo: variación de tasa de política monetaria (TPM) del BCU. Claramente son de proceso. Ajustar los ciclos económicos. No cambian estructuras ni fundamentos de la economía. Cualitativas: orientadas a generar cambios estructurales en la economía, sin afectar la esencia de la organización económico-social Ejemplo: cambio legislación bancaria (pero no nacionalización de la banca!!). Las que en general y en Uruguay se denominan reformas. Muchas de ellas son de ordenación, pero otras no necesariamente. Otro ejemplo: la reforma tributaria. Reformas fundamentales: el fin último es cambiar los fundamentos o estructuras del sistema económico/organización económico-social Ejemplo: nacionalizaciones, restricciones derechos de propiedad, etc. Son políticas de ordenación. Muchas ni siquiera económicas, sino más bien político-jurídicas. Cambian reglas del juego!!!

7 No obstante, las fronteras son borrosas Lo más interesante es su vinculación con los instrumentos: Políticas cuantitativas: variación del nivel de un instrumento. Políticas cualitativas: variación de instrumentos o objetivos, por ejemplo. Políticas de reformas fundamentales: cambio de Políticas de reformas fundamentales: cambio de instrumentos o de objetivos?

8 ii. Micro y macroeconómicas. Las macro: La otra cara de la teoría macro (o deberían serlo desde la perspectiva económica del estudio de la Política económica). Procuran afectar agregados y variables macro. Para estabilización ió de los ciclos por ejemplo. Las micro: Correlato (o deberían serlo desde la perspectiva económica del estudio de la Política económica) de la teoría micro Son medidas tendientes a afectar la toma de decisiones o el comportamiento de los individuos con el fin de modificar la asignación de recursos en la economía. Ejemplo: política para afectar el precio de determinado sector o afectar las decisiones individuales de consumo-ahorro, de trabajo-ocio, etc. Nuevamente en la realidad, la diferencia no es tan clara. En la realidad (y también en la teoría por cierto) existe siempre un ida y vuelta entro lo micro y lo macro. Baste recordar la tendencia de la macroeconomía moderna a tener cada vez más y mejores fundamentos micro versus la macro tradición de corte y origen keynesiano clásico.

9 iii. Políticas de corto y largo plazo Corto plazo (1 o 2 años), mediano (4-5) y largo plazo (más de 8-10 y hasta 15 ), luego hablamos de tendencia de larga duración o similar. La temporalidad no obstante depende de ciertas variables: De la velocidad d de los cambios en al oferta (con fuertes cambios tecnológicos o en la economía-sociedad, el largo plazo puede ser solo algunos años). De las expectativas (en el marco de una hiperinflación, el corto plazo son solo día). Ejemplo de políticas de corto plazo: políticas de estabilización como la reducción del déficit fiscal para este año. Ejemplos de políticas de largo: redistribución de la renta. Políticas a corto y largo plazo dentro de un mismo objetivo: Empleo Remediar en el corto plazo el desempleo con políticas sociales Amentar el empleo o mejorar su calidad en el largo plazo. Crecimiento económico Política de estabilización de corto plazo (aumento de demanda agregada hasta PIB potencial cuando existe recesión y viceversa) Aumento del PIB potencial en el largo plazo con mayor educación o mejores reglas de competencia, etc. T í l l dif i l á ti Tampoco aquí es muy clara la diferencia en la práctica. Aparte, en todos los casos las líneas divisorias dependen mucho de las consecuencias de las políticas (buscadas o no)

10 iv. Fines generales - objetivos económicos e instrumentos de política En español fines es igual a objetivos. Pero en inglés no, los fines son más generales y los objetivos cuestiones más específicas. Así, tenemos fines generales: de la sociedad que los políticos interpretan. Ejemplo: bienes materiales, igualdad, etc. Luego, objetivos: cualificación y bajada a tierra de los fines: definición más precisa de los mismos que permita establecer un target o meta. Los objetivos tienen valor en sí mismos en tanto concreción de fines. Pero también son medios para ello Lo clave es que no son variables intermedias (con ellos se procura que los objetivos sean comprendidos fácilmente por la sociedad) y mucho menos instrumentos. Posible ejemplo: Fin: sociedad prospera y tranquila Objetivo: crecimiento económico Variable intermedia: PIB general o sectorial (agropecuario, etc.) Instrumentos: política de expansión de compras públicas hacia dicho sector o de subsidios al mismo, etc

11 Objetivos Objetivos económicos (o puros) de política económica, asociados a bienestar en general: Crecimiento económico Pleno empleo Estabilidad de precios Equilibrio externo: puede considerarse un cuasi objetivo en tanto su logro es importante para alcanzar otros, como los anteriormente t mencionados (pero en AL ha sido y es un tema muy relevante) Calidad de vida y conservación del medio ambiente Distribución de la riqueza SON LOS QUE TRATAREMOS EN ESTE CURSO: SU CONCEPTUALIZACIÓN TEORICA, MEDICIÓN, INSTRUMENTOS PARA LOGRARLOS Y PRINCIPALES PROBLEMAS PARA DICHO LOGRO Luego, puede haber cuasi objetivos (más medios que fines, de escaso impacto o visualización directa por parte de la ciudadanía): Equilibrio externo ya mencionado Aumento de la inversión Mejora de sectores clave Objetivos no económicos pero vinculados: Aumento de la población Mejorar estructura de edades de la población, etc. Objetivos sociales: 1. relacionados con bienestar general (muchos a su vez con el objetivo económico de calidad de vida) y 2. en general consumen recursos!!! Salud/educación (Gasto Público Social) Ayuda a otros países, etc.

12 v. Cuantificación de los objetivos Hay que establecer metas!!! Eso no siempre les gusta a los políticos porque son más fácilmente controlables. No siempre es fácil, por ejemplo en lo que respecta a la distribución de la renta Opciones, fijación de: nivel deseado de la variable en cuestión, del porcentaje de variación de la misma (lo que tiene el beneficio de no poner números fijos!!) o establecimiento de un máximo y un mínimo para su desenvolvimiento (mecanismo complementario a los otros dos).

13 vi. Principales tipos de instrumentos Todas las variables que pueden utilizar los tomadores de decisiones políticas para lograr los objetivos fijados en una determinada economía. No siempre son fácilmente controlados por la autoridad pública. No siempre se puede controlar el déficit it público, por ejemplo (UTE y el clima ). Tipos de instrumentos: Monetarios / crediticios (política monetaria). Tributarios y de gasto y endeudamiento (política fiscal). Cambiarios (política cambiaria). Comerciales. Controles y reglamentación directa (regulación), que puede estar al servicio de distintos objetivos y políticas (no son muy cuantificables, pero sí muy importantes). Política de rentas (consejo de salarios, por ejemplo). Políticas de control de precios. Cambios institucionales (ídem reglamentación). Asimismo, en función de cada uno de los objetivos de política económica, podríamos hablar de distintas políticas: Finalistas (de desarrollo económico, de empleo, de estabilización, etc.) que a su vez contienen otras Políticas específicas, que son o Instrumentales (monetarias, comerciales, fiscales, etc.) que se caracterizan por ser horizontales, o Sectoriales (industrial, turismo, etc.), de corte más bien verticales. Diferenciar con medidas de política, que son cambios en el propio instrumento.

14 Tres observaciones sobre los instrumentos En general tienen impactos en diferentes direcciones, es decir, existen trade-off afectando a distintos objetivos a la vez (ejemplo: política de aumento de comercio en productos que afectan negativamente la conservación del medio ambiente ). No son fines, aunque los políticos así lo planteen (ejemplo reforma tributaria de 2007 en Uruguay?). Todas las políticas deberían ir en línea con los grandes fines, aunque en general se tienda a análisis de política económica parciales según sean políticas comerciales, fiscales, monetarias, etc.

15 Esquema resumen En un modelo simplificado, la política económica implica: Fines: bienestar social, equidad, solidaridad internacional, etc. (políticas fundamentalmente de ordenación, y algunas cualitativas ). Objetivos económico-sociales básicos: traducción de los fines en objetivos concretos y cuantificables. Con alto interés de la población e impacto en sus vidas. Aparte de los mencionados pueden existir otros: reducción horas de trabajo, desarrollo de ciertas regiones, etc. Pueden ser considerados cuasi-objetivos dependiendo de cómo se los mire. Variables intermedias (medios para lograr los objetivos): de interés político por su visualización fácil por parte de la población o estrictamente económico. Instrumentos: parámetro pasible de ser controlado por las autoridades (el déficit puede o no ser controlado, el gasto sí!!!). Que configuran en sus familias los distintos tipos de políticas que veremos en el tercer bloque del curso (luego del receso). Medidas: un cambio específico sobre un determinado instrumento.

16 vii. Pluralidad de objetivos vs planteamientos monistas No se pueden lograr todos los objetivos y al mismo tiempo. Por las propias relaciones básicas entre las variables macroeconómicas y la limitación de los recursos. Hay por tanto que priorizar, a partir de traducir elección popular vía elecciones (en democracia) en preferencias de la ciudadanía Esas preferencias deberán no solo tener en cuenta objetivos exclusivamente económicos sino también los sociales. La Economía del Bienestar (una parte de la teoría economía que se ha encargado de estudiar los problemas de la intervención pública en la economía) intentó generar una función resumen (por ejemplo la función de bienestar social (FBS)) de dichas preferencias que sirviera como imagen objetivo resumen de lo que se pretendía, pero solo se han logrado avances muy modestos en esa línea. Por lo menos 3 críticas: La abstracción excesiva les lleva a olvidar que existen restricciones, y a veces solo se puede aspirar a un second best (o segundo óptimo). El concepto de bienestar económico y/o social es muy vago (mejor hablar de sus partes -empleo, etc.- entonces ). A su vez, es muy difícil de medir. Así, la discusión está planteada entre quienes abogan por la pluralidad de objetivos y aquellos que procuran encontrar una única función de bienestar social. Quienes abogan por lo primero, argumentan a su vez que los mismos no solo son muchos, sino que están (a diferencia de lo que surgía en general del esquema de política económica de Timbergen) interrelacionados entre sí y con aspectos sociales y demográficos. Lo mismo puede decirse de los instrumentos, los que en strictu sensu son los que presentan complementariedad, competencia o neutralidad

17 Paréntesis El bienestar como objetivo último y como posible criterio de evaluación? Cómo elegimos qué alternativas de política son preferibles? FUNCIÓN SOCIAL DE BIENESTAR = forma de la curva de indiferencia; permite ordenar las asignaciones de recursos, proveyendo un aporte adicional respecto al criterio de eficiencia de Pareto (que solo nos decía que una situación es mejor que otra si alguien gana y nadie pierde), que no aportaba elementos para ordenar distintos puntos sobre la Curva El gran problema: identificar la función social de bienestar (la forma de las curvas de indiferencia) Las Curvas de Indiferencia Social reflejan los valores (criterios de justicia) de la sociedad: si prefiere mejorar el bienestar de los pobres tendrá Curvas de Indiferencia de forma distinta de las de una sociedad que prefiera beneficiar a algún otro grupo

18 Uso de estos instrumentos para tomar decisiones i y/o elecciones sociales Se identifica el conjunto de oportunidades: las posibilidades que tiene la sociedad, d que caracterizamos por los niveles de utilidad d a obtener en cada opción posible: Curva de Posibilidades de Utilidad Se eliminan las opciones ineficientes en el sentido de Pareto (por debajo de la CPU): aquellos puntos que comparados con otros son ineficientes i porque en los otros alguien puede beneficiarse más sin que nadie se perjudique Cómo elegir entre los puntos posibles? Cómo evaluar si es mejor beneficiar a unos individuos id y perjudicar aotros? La Curva de Indiferencia i Social más alta para las opciones posibles de esa economía nos da los puntos que esa sociedad prefiere CPU CI Social

19 Cómo se obtienen las funciones sociales de bienestar Cuando no hay unanimidad id d entre lo que prefieren los distintos individuos (y raras veces ello ocurre) no hay un mecanismo aceptable para sumar sus preferencias. Luego, existen distinta alternativas planteadas: Teoría contractual del Estado: pero ella nos ayuda muy poco Rawls: el individuo debería decidir poniéndose en una situación que no supiera su situación social, de forma tal que nadie aceptaría reducciones en ninguna circunstancia de los niveles de bienestar de los menos pudientes. Utilitaristas: si el individuo no sabe en que situación está en la sociedad, en general se comporta como cuando se enfrenta a situaciones riesgosas: maximiza su utilidad media => puede demostrarse que es posible evaluar el bienestar bajo un criterio utilitarista.

20 Comparaciones interpersonales Grandes discusiones existen al respecto, siendo que en general ello no es posible. Como no hay base científica para hacer comparaciones de bienestar => muchos economistas piensan que solo se puede describir los efectos de las políticas públicas, siendo solo posible emitir juicios de valor ante las muy escasas situaciones de posibles mejoras en el sentido de Pareto.

21 De todas maneras según Stiglitz Las funciones de utilidad social no son más que un instrumento sistemático para evaluar las variaciones de los ingresos de las personas situadas en diferentes niveles de renta, siendo que preocuparse por la igualdad significa valorar más el aumento del ingreso de los más pobres Así, más allá de sus limitaciones, teniendo éstas en cuenta, son de utilidad usándoselas en buena forma y con cautela.

22 viii. Interrelación entre objetivos En todo caso la conflictividad de los instrumentos resumidamente puede ser estrictamente teórica, temporal o entre económicos y sociales: Conflictos fundamentales (ocio versus aumento del trabajo en una economía, o aumento del consumo versus aumento del ahorro). Complementariedad d (aumento de la producción y del empleo). Temporalmente puede haber complementariedad y luego conflicto. Neutralidad (muy raros, más bien existen solo en teoría, dado que en general existe algún tipo de interrelación).

23 Gráficamente

24 Objetivos de corto y largo plazo Los gobiernos deben combinar al mismo tiempo objetivos de corto y de largo plazo, que no siempre son compatibles!!! Es decir, existen también conflictos entre objetivos en razón del distinto t plazo en que pueden ser logrados. Por ejemplo: sostener el empleo, es bastante incompatible con otro objetivo de corto plazo como es el de reducir el déficit fiscal; pero también con el de largo plazo de reestructurar la actividad productiva, por ejemplo reestructurando algunos sectores productivos muy empleadores pero ineficientes internacionalmente, por ejemplo.

25 ix. Enfoques sobre vínculos entre política económica y política social También están interrelacionadas: ejemplo claro es la educación, pero también la salud, etc. Pero detrás siempre está el debate en torno a: Equidad versus eficiencia Equilibrio macroeconómico versus Gasto Público Social En Cuadrado-Roura se habla de que en última instancia es una elección política, en cada momento histórico y país considerado. El tiempo es clave dado que niveles de eficiencia y equidad solo son medibles en el mediano y largo plazo

26 CEPAL (1992) para AL Plantea que existen tres visiones respecto al crecimiento (eficiencia) y la equidad: Visión liberal pura (secuencial) => el crecimiento económico es la prioridad. Luego, mediante derrame o goteo el mismo conlleva al equilibrio económico-social. Es solo cuestión de tiempo. Visión liberal corregida (dicotómica, aborda por separado crecimiento económico y equidad): para lo primero está la política económica, y para lo otro políticas sociales. Las primeras son neutras respecto a la distribución del ingreso o solo un poco regresivas. Las segundas son secundarias, surge de aceptar que el mercado puede generar cosas no deseadas como pobreza o exclusión Enfoque propuesto por la CEPAL: enfoque integrado. Una visión sistémica. Ambas políticas impactan en ambas esferas y por tanto deben preocuparse de ambas esferas!!! Se propone poner el acento en las complementariedades y reducir la oposición. Esto sobre todo si la fuente del crecimiento es el progreso tecnológico, que va atado de mayor educación, etc. Es decir, aquellas esferas de política donde existe clara complementariedad más que competencia entre los objetivos social y económicos. La educación permite compatibilizar eficiencia y equidad, incluso fomenta ambas mediante el progreso técnico y el empleo productivo. Tres grandes políticas: Generación de empleo productivo (la más importante para AL y la más complementaria). Inversión en capital humano (quizás oposición en corto plazo, pero gran complementariedad en el largo) LO PRINCIPAL, incluso implica a la primera. Transferencias de ingresos (mayor grado de oposición). Si bien no necesariamente debe darse tal oposición (contradicción del planteo ).