PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN ESTADOS UNIDOS

Transcripción

1 PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN ESTADOS UNIDOS Sesión 7: Políticas de activación para el mercado laboral en Estados Unidos Martha Burt, Urban Institute Demetra Nightingale, Johns Hopkins University

2 Objetivos de la sesión Comprender las estrategias activas para el mercado laboral en EE.UU. y su relación con las políticas en apoyo de la seguridad social (SS) Resumir las estrategias sobre bienestar y trabajo dentro del abanico más general de políticas de activación laboral de EE.UU.

3 Definir las políticas del mercado laboral LA TERMINOLOGÍA CAMBIA A nivel internacional, hay nuevo énfasis en la distinción entre políticas de mercado laboral, o fuerza laboral, pasivas y activas Pasivas: ingreso o salarios para desempleados Activas: programas y estrategias para promover el empleo, el reempleo y un mejor nivel económico a través de educación, capacitación, servicios de colocación laboral En EE.UU., el término política de activación no es de uso común. La política de mercado laboral (PML) abarca programas que se pueden considerar activos y pasivos y que están orientados tanto a los aspectos de la demanda como de la oferta de la economía Políticas de actuación sobre la demanda: estrategias dirigidas a actuales o potenciales trabajadores (conocimientos, educación, movilidad, oportunidad) Políticas favorables a la economía de la oferta: estrategias dirigidas a empleadores y sus necesidades de mano de obra y a la productividad y eficiencia general de la economía Sin considerar las definiciones, la PML afecta las medidas de protección social porque se relaciona con la seguridad económica, la equidad social la oportunidad y el contrato social

4 Política del mercado laboral en EE.UU.: Contexto Lo que en EE.UU. se conoce como política para la fuerza laboral o política de inversión en la fuerza laboral comprende cerca. de 100 programas federales. Tiene cinco objetivos generales: Satisfacer la actual y futura demanda de trabajadores de los empleadores Lograr y mantener una fuerza laboral calificada Garantizar la seguridad y previsión social de los trabajadores Mejorar las oportunidades de empleo Reforzar y premiar la ética laboral La política para la fuerza laboral es independiente, si bien relacionada, con otros ámbitos normativos: desarrollo económico, educación y bienestar (asistencia pública) Se mantienen las tensiones de larga data respecto de las políticas, en especial en lo que dice relación con las políticas focalizadas vs. universales y objetivos y estrategias activas macroeconómicos vs. individuales para la fuerza laboral

5 Política del mercado laboral en EE.UU.: Contexto Se usan seis mecanismos normativos para cumplir los 5 objetivos generales de la política para la fuerza laboral: (Nota: algunos programas usan varios mecanismos y otros se dirigen tanto a trabajadores como a empleadores) Seguro Regulación y mandatos Impuestos, incentivos y créditos Intercambio laboral e información Servicios e inversiones en capital humano Servicios sociales y de apoyo

6 Tipología general de las políticas laborales en EE.UU. Objetivos normativos generales Satisfacer la actual y futura demanda de trabajadores Lograr una fuerza laboral más calificada Garantizar seguridad y previsión de trabajadores Mejorar oportunidad económica y laboral Reforzar y premiar la ética laboral Seguro Regulaciones y mandatos Mecanismos normativos generales Impuestos, incentivos y créditos Intercambio laboral e información Servicios e inversión en capital humano Servicios sociales y de apoyo

7 Política del mercado laboral en EE.UU.: Contexto Las prioridades y objetivos nacionales de los programas y políticas para la fuerza laboral cambian con frecuencia, debido a: Ideología y prioridades de los líderes políticos en ejercicio (por ej., énfasis en trabajo y no en asistencia en efectivo, capacitación para trabajadores muy calificados y no para los poco calificados, estudios superiores) Estado de la economía (desempleo alto/bajo y sustitución del sector manufacturero por el tecnológico afectan la orientación y las prioridades de las políticas públicas) Actitudes y acciones de empleadores, empresas, industrias y negocios (por ej., decisiones acerca del establecimiento, apertura o cierre de plantas o servicios, o actividades de contratación externa)

8 Política del mercado laboral en EE.UU.: problemáticas públicas/privadas Tanto el sector público como el privado están involucrados en el desarrollo de la fuerza laboral: El sector privado (empresas e individuos) cumple una mayor función en la capacitación de la fuerza laboral general El sector público cumple una mayor función en la capacitación y entrega de servicios de empleo a grupos demográficos especiales Los negocios y empresas gastan 6 a 10 veces más en capacitación laboral que gobierno Las fuerzas del mercado definen los tipos de políticas activas para la fuerza laboral que puede aplicar el gobierno, porque la intervención del gobierno en las prácticas de contratación y empleo de las empresas (más allá de la fiscalización de las leyes salariales, de jornada laboral y no discriminación) enfrenta gran resistencia

9 Política del mercado laboral en EE.UU. ejemplos fiscales, tributarios y reguladores Seguros Seguro de desempleo, reservas para reajuste del régimen comercial, indemnización por accidentes de trabajo, prestaciones de invalidez del seguro social Regulación y mandatos Salario mínimo, ayuda y seguridad ocupacional, cumplimiento de la ley para Americanos con discapacidades, protección de los derechos civiles, regulaciones laborales para inmigrantes, leyes de negociación colectiva Leyes, incentivos y créditos tributarios Crédito impositivo al ingreso proveniente del trabajo, créditos al impuesto de contratación, crédito impositivo a las actividades económicas para educación

10 Política del mercado laboral en EE.UU. ejemplos de programas de servicio directos Inversiones en capital humano Programas de inversión en fuerza laboral, educación primaria y secundaria, educación profesional, educación de adultos, alfabetismo, rehabilitación profesional, educación postsecundaria/superior y programas para grupos específicos (como desfavorecidos, desplazados, beneficiarios de asistencia social) Programas permanentes y programas temporales financiados por donaciones Servicio de colocación Búsqueda de empleo, información del mercado laboral, asesoría laboral, asistencia en colocación laboral, listados del America s Job Bank Apoyos de asistencia social y salud para los trabajadores Seguro de salud, atención infantil, asistencia de transporte, ayuda de emergencia, transferencias según necesidades

11 Política del mercado laboral en EE.UU.: Red de programas a nivel nacional Múltiples corrientes de financiamiento, legislación y programas cada uno con diferentes reglas de elegibilidad, regulaciones y administración Diversos organismos federales administran algunos programas orientados a la fuerza laboral Ministerio del Trabajo es el principal organismo: Sistema de inversión en fuerza laboral, incluidos Centros de avance profesional centralizados, capacitación laboral, readiestramiento, Americas Job Bank, seguro de desempleo y servicio de colocación Ministerio de Educación (escuelas primarias y secundarias, educación postsecundaria, educación profesional, alfabetismo) Ministerio de Salud y Servicios Sociales (bienestar/tanf) Ministerio de Agricultura (cupones para alimentos) Ministerio de Vivienda y Urbanismo (vivienda pública y servicios para indigentes) Administración de Veteranos Ministerio del Interior (programas para indígenas norteamericanos) Ministerio de Justicia (prisioneros y ex prisioneros)

12 Políticas activas para el mercado laboral de EE.UU. pertinentes a las medidas de protección social Estrategias para crear o mantener empleos (creación de empleos) Ejemplos: subsidios a la contratación, créditos tributarios a empresas y empleos públicos para desempleados o beneficiarios de la asistencia social Estrategias para aumentar la oferta o calidad de los trabajadores (capital humano) Ejemplos: incentivos financieros y créditos tributarios a trabajadores, aprendizaje, capacitación laboral, programas de transición de la escuela al trabajo, educación de nivelación y desarrollo de conocimientos, readiestramiento, experiencia laboral, pasantías Estrategias para fomentar o ayudar en la movilidad laboral (servicio de colocación) Ejemplos: servicios de colocación y búsqueda de empleos para empresas y trabajadores, bolsas de empleo, asistir o reemplear a trabajadores desplazados Estrategias para reforzar la ética laboral (tests de trabajo) Ejemplos: exigencias de trabajo para calificar a la asistencia, tests de trabajo para seguro de desempleo, prestaciones de la asistencia social condicionados al trabajo

13 Políticas activas para el mercado laboral de EE.UU.: programas públicos de empleo y empleos en la administración pública Gobierno como empleador en última instancia en distintas épocas han existido programas públicos de empleo: cerca de un millón de desempleados estuvieron en empleos públicos remunerados en el New Deal de los años treinta durante la Gran Recesión y en los años setenta como parte de la lucha contra la pobreza Varias inquietudes llevaron a su desaparición en los años ochenta Deficiente focalización en los pobres muchos eran de ingreso medio y no pobres Mala administración mecanismos administrativos complicados para crear y supervisar los empleos, dificultad para hacer coincidir conocimientos de trabajadores con asignaciones laborales adecuadas Sustitución fiscal por estados y ciudades uso de fondos federales para trabajadores públicos en lugar de fondos estatales /locales

14 Políticas activas para el mercado laboral de EE.UU.: programas públicos de empleo y empleos en la administración pública Renovada aplicación de empleos con subsidio público en decenios de 1990 y 2000 programas más focalizados, en general no a gran escala Programa público de empleo exige trabajo no remunerado a cambio de prestaciones; ahora en cerca de la mitad de los estados, pero en general para pocas personas (a excepción de Ciudad de Nueva York, con más de en trabajo de este tipo). Empleos en servicios comunitarios para bienestar y pobres, generalmente con salario mínimo y por hasta 30 horas a la semana; a veces capacitación/educación a tiempo parcial (incluso en NYC) Trabajos de transición para los que carecen de conocimientos y experiencia, generalmente cada vez con más responsabilidades Urban y horas; Institute, remunerado 2007 o no. Se populariza en programas TANF

15 Bases para el nuevo énfasis laboral en programas de protección social en EE.UU. Las políticas de protección social en EE.UU. asumen cada vez más que el trabajo es bueno todos deberían trabajar, a menos que tengan una buena razón para no hacerlo Antes de los años ochenta, se aceptaba en general que las madres debían permanecer en casa con los hijos pequeños El trabajo se transformó en un aspecto medular de la reforma al bienestar en los años ochenta y noventa, en especial para el cambio de la cultura de dependencia Normas sociales habían cambiado el público cree que debido a que la mayoría de las madres trabajan en el mercado laboral regular, las madres del bienestar también deberían trabajar Preocupación por dependencia intergeneracional del bienestar muchas familias estuvieron en el sistema de bienestar por varias generaciones; la opinión pública se inclina crecientemente a que se debería exigir el trabajo y no permitir una dependencia permanente del bienestar

16 Programas con nuevo énfasis en el trabajo TANF TANF es el programa estadounidense más focalizado en el trabajo, pero hay gran disparidad entre los estados en el tipo de programas de trabajo: Mayoría de estados exigen búsqueda de empleo; algunos en forma inmediata, aun antes de postular a las prestaciones Algunos estados exigen a beneficiarios que trabajen en empleos de servicio a la comunidad (remunerados o no) Casuística declinó en los años noventa; es más difícil emplear a los adultos que siguen en el sistema de bienestar; estados ahora enfrentan el desafío de crear programas focalizados en el trabajo para quienes tienen dificultades graves para trabajar.

17 Programas con nuevo énfasis en el trabajo Otros Cupones para alimentos (personas pobres) Beneficiarios adultos deben inscribirse para trabajar, aceptar el empleo que les ofrezcan y participar en programas de empleo y capacitación Los adultos físicamente capaces entre 18 y 50 años sin cargas familiares pueden obtener cupones para alimentos sólo por 3 meses de cualquier período de 36 meses en caso de no trabajar ni participar en un programa de capacitación aprobado Programas de beneficios en efectivo para personas con discapacidad (SSDI/SSI) Antes de los años noventa, no existía énfasis en el trabajo. Ahora se prueban nuevas iniciativas y programas experimentales: ticket para trabajar, NetWork, PASS, varias excepciones y otras estrategias legislativas para promover el empleo, pero no como exigencia Incluso programas de asistencia para personas sin hogar y personas con enfermedad mental grave están probando con Urban programas Institute, 2007 laborales, pero no representan un requisito

18 Exigencias laborales de AFDC/TANF Presentación general : actividad voluntaria pequeños programas federales que financiaban educación y capacitación laboral para madres dependientes de la asistencia social 1968 hasta hoy en día: incentivos financieros para fomentar el trabajo fórmulas que hacen caso omiso del ingreso para determinar la elegibilidad y el nivel de las prestaciones permiten mezclar trabajo y bienestar; EITC para trabajadores de bajo ingreso 1968 hasta hoy en día : exigencias laborales exigencias laborales federales cada vez más estrictas para padres (1968), madres sin niños en edad preescolar (1972), todos los padres (1996) hasta hoy en día : participación obligatoria exigencias federales cada vez más estrictas respecto de tipos de actividades exigidas en relación con el trabajo: Registro de programa laboral para padres (1968) y madres sin niños preescolares (1972) Capacitación laboral o búsqueda de empleo para madres sin niños preescolares (1988) Trabajo regular o bastantes horas de participación en actividades específicas (1996)

19 Reforma al bienestar con enfoque en el trabajo LEY DE REFORMA AL BIENESTAR DE 1996 Cambio al bienestar como derecho a asistencia temporal: se agrega urgencia a la necesidad de dejar atrás el bienestar y trabajar Exige a estados: Establecer el requisito de trabajar para los beneficiarios después de 2 años (o menos) Cumplir con tasas de participación laboral determinadas por el nivel federal (es decir, estados deben demostrar que un alto porcentaje de beneficiarios están trabajando o participan en actividades específicas relacionadas con el trabajo) Permite que estados decidan qué proporción de sus fondos del TANF dedicarán a programas laborales versus prestaciones en efectivo y servicios de apoyo. Los fondos son en primer lugar para familias que reciben asistencia social, pero también se pueden usar para brindar empleo y servicios a otras familias de bajo ingreso. Motivó acelerar la puesta en marcha de programas laborales en TANF (que se habían expandido en mayoría de estados a principios de los años noventa) muchos de los cuales tenían una fuerte prioridad en El trabajo primero, lo que significa que se espera que los clientes avancen rápida y directamente a un empleo

20 Política activa para el mercado laboral y objetivos de programas TANF Estrategias activas para la fuerza laboral en TANF tienen dos objetivos Objetivos relacionados con capital humano: mejorar aptitud para el empleo, conocimientos y oportunidad económica de individuos que se trasladan de bienestar al trabajo Objetivos relacionados con exigencia laboral: aplicar requisitos laborales de clientes del TANF y cumplir tasas estatales de participación laboral Los dos objetivos ejercen presiones opuestas en programas: (1) invertir en desarrollo de conocimientos y aptitud para el empleo o (2) imponer a los clientes el requisito riguroso de ingresar rápidamente al mercado laboral aceptando cualquier trabajo.

21 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: requisito de trabajar Programa público de empleo que exige trabajar a cambio de prestaciones del bienestar es muy controvertido Preocupación por violación de ley de horas y salarios Preocupación de naturaleza sindical por supresión de salarios o desplazamiento de trabajadores regulares Preocupación por la poca supervisión de los programas públicos de empleo, su reducida generación de valor y su nulo desarrollo de conocimientos útiles. No obstante, el requisito obligatorio de trabajar se puede combinar con servicios e incentivos para aumentar empleos e ingresos y reducir la pobreza (por ejemplo, con el uso de empleos de transición)

22 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: Empleos de transición Los empleos de transición (ET) son comunes en TANF y se basan en enfoques anteriores como empleos en la administración pública, experiencia laboral y programas públicos de empleo. Existen varias definiciones, pero surgen algunos consensos: ET se refiere generalmente a trabajo temporal pagado cuyo objetivo es servir de puente a un empleo en el mercado laboral regular. Características principales de los ET Asignación temporal de trabajo, generalmente menos que jornada completa Pago por hora, no por trabajo Componentes complementarios Educación o capacitación ocupacional junto con ET de media jornada Servicios de apoyo laboral Colocación laboral, ayuda en la preparación para el trabajo Varios objetivos: ingreso, experiencia laboral, exploración ocupacional, preparación previa a capacitación, desarrollo de conocimientos, capacitación profesional, pasantías, empleos de prueba, etc. Los ET tienen gran potencial, pero aún no se dispone de resultados provenientes de una evaluación rigurosa.

23 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: Subsidios y créditos impositivos Complementos de salario pueden sacar a trabajadores de la pobreza y servir como incentivos para trabajar Crédito impositivo al ingreso salarial tiene un efecto positivo en el empleo y reduce la pobreza pero se aplica una alta tasa impositiva marginal a quienes ven aumentados sus ingresos sobre el nivel de eliminación gradual, situación que significa una reducción drástica en los ingresos de algunas personas

24 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: Modelos auspiciosos Servicios de empleo enriquecidos más allá de El trabajo primero son auspiciosos (por ejemplo, manejo de casos antes y después de iniciar un empleo, combinación de búsqueda de trabajo con educación y capacitación). Aquellos a quienes les cuesta más conseguir un empleo necesitan una combinación de servicios y atención/manejo de casos por largos períodos. Los más modelos más auspiciosos son los empleos de transición bien supervisados en combinación con servicios de capacitación, educación y apoyo. Los servicios deben mantenerse en el período posterior al empleo.

25 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: Modelos auspiciosos Ampliación de la definición de requisitos de trabajar para incluir actividades previas al trabajo (por ejemplo, avanzar en educación, tratamientos de salud mental, capacidades de cuidado de los hijos, desarrollo de conocimientos para toda la vida) Colaboración entre organismos para ampliar abanico de servicios, en especial servicios especializados, salud y tratamientos de salud mental Desarrollo de asociaciones con empleadores para diseñar capacitación, patrocinar pasantías, garantizar empleos, preparación individual posterior al empleo Uso de ONG para mejorar alcance, acceso a servicios y preparación individual y tutoría

26 Lecciones de programas orientados al trabajo en EE.UU.: Desafíos Estrategias activas para el mercado laboral, como educación, capacitación y colocación en el empleo, pueden complementar las políticas de exigencia de trabajo para calificar para el bienestar. La cultura del trabajo se puede incorporar al bienestar. Mayoría de beneficiarios puede trabajar y mayoría de programas pueden imponer la exigencia de trabajar. Expectativas deben ser modestas. En Estados Unidos, reforma al bienestar ha generado aumento de empleo, pero hacia mercado laboral de empleos poco calificados donde salarios son bajos y rotación es alta. Si ingresos aumentan sobre niveles de pobreza, programas deberían considerar complementos salariales (trabajar sólo en el mercado laboral regular suele ser inadecuado para brindar a trabajadores salarios sobre nivel de pobreza). Si se exige trabajar, autoridades deberían considerar estrategias de empleo público, empleos protegidos para quienes no pueden trabajar en un empleo regular, empleos de transición y empleos provisorios donde individuos puedan trabajar durante períodos de desempleo. Si el objetivo es la autosuficiencia económica, programas deberían tener opciones para obtener mayor nivel educacional, capacitación para desarrollo profesional y certificaciones ocupacionales. Los asuntos de ejecución son fundamentales, para garantizar la integración de servicios, estrategias complementarias de activación (por ejemplo, programa público de empleo más educación), servicios de larga duración después de ingresar al empleo.