Secretaría de Hacienda y Crédito Público Pagos por las Obligaciones de la Ley del ISSSTE Auditoría Especial: GB-034

Transcripción

1 Grupo Funcional Gobierno Secretaría de Hacienda y Crédito Público Pagos por las Obligaciones de la Ley del ISSSTE Auditoría Especial: GB-034 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar que el pago de la deuda originada por las obligaciones del Gobierno Federal asociadas a la Ley del ISSSTE, se efectuó de conformidad con la legislación y normativa. Alcance Miles de Pesos Universo Seleccionado 34,429,642.5 Muestra Auditada 27,627,312.1 Representatividad de la Muestra 80.2 % De las amortizaciones del pasivo de las obligaciones de la Ley del ISSSTE por 34,429,642.5 miles de pesos del ejercicio fiscal de 2011, se revisó una muestra de 75 operaciones por 27,627,312.1 miles de pesos (80.2%); además, del registro contable de las amortizaciones. Antecedentes Desde la creación del ISSSTE, el aumento en el monto de las pensiones es el problema más grave que ha enfrentado, lo que provocó la crisis financiera más severa de toda la historia del instituto. Esta problemática originó un déficit creciente en los fondos de pensiones y de salud, que requirieron de transferencias fiscales de mayor cuantía al transcurrir el tiempo. Por el constante deterioro económico del ISSSTE y la incidencia negativa que tenía para las finanzas públicas, el 31 de marzo de 2007, se expidió una nueva Ley del ISSSTE. Esta ley emprendió el camino hacia un sistema nacional de seguridad social que otorga la portabilidad de los servicios y derechos de la seguridad social al trabajador, al establecer el sistema de pensiones basado en cuentas individuales. El sistema de pensiones de capitalización individual implicó el reconocimiento del Gobierno Federal del pasivo laboral devengado por los trabajadores activos hasta antes de la entrada en vigor de la ley mediante la emisión de los bonos, lo cual se reflejó en los saldos de deuda del Gobierno Federal. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 El endeudamiento del Gobierno Federal se fundamenta en el artículo vigésimo primero transitorio de la Ley del ISSSTE, que establece que para cumplir con las obligaciones generadas con los trabajadores por la promulgación de la ley, se autorizó al Ejecutivo Federal para que, por conducto de la SHCP, celebrara los actos jurídicos necesarios para emitir y pagar los Bonos de Pensión del ISSSTE, así como, en su caso, a contratar, ejercer y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento de las obligaciones del Gobierno Federal asociadas con la ley. Para cumplir con la obligación, se emitieron y colocaron bonos de pensión para cada trabajador equivalentes al monto definido en el artículo noveno transitorio 1/ de la Ley del ISSSTE. El monto de los bonos de pensión en cada caso particular se determinó con base en los años de cotización y edad del trabajador, así como por el sueldo básico anual. Estos bonos están denominados en Unidades de Inversión (UDI) y resultan equivalentes al valor presente neto de la pensión de los trabajadores a la fecha de su retiro. En el periodo del 1 de enero al 14 de noviembre de 2008, los trabajadores tuvieron que elegir entre el nuevo esquema de pensiones y el régimen anterior, y de un total de 2,072,518 servidores públicos, 294,736 (14.2%) eligieron el nuevo régimen de cuentas individuales. Para reconocer los pasivos laborales del ISSSTE y afrontarlos, en 2008 el Gobierno Federal implementó algunas acciones con los resultados siguientes: El reconocimiento mediante depósitos a la vista por un monto de 43,030,900.0 miles de pesos (10,314.9 millones de UDI) para los trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de la reforma cumplían con los requisitos para jubilarse. La emisión de bonos de pensión por 177,448,000.0 miles de pesos (42,535.9 millones de UDI) para el resto de los trabajadores. Se reconocieron pasivos pensionarios por 220,478,900.0 miles de pesos equivalentes al 1.8% del Producto Interno Bruto (PIB) de Se asumieron pasivos por 70,900,000.0 miles de pesos equivalentes al 0.6% del PIB de 2008, para hacer frente a los costos de transición hacia el nuevo régimen 2/, con fundamento en el artículo vigésimo primero transitorio de la ley, en donde se establece 1/ 2/ Artículo noveno transitorio: el valor nominal de emisión expresado en unidades de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE que se calculará a cada Trabajador será el que se determine conforme a la tabla ( ). Para determinar el monto de los Bonos de Pensión del ISSSTE en cada caso particular, se deberá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla a los años de cotización y edad del Trabajador, por el Sueldo Básico, elevado al año y expresado en unidades de inversión, que estuviere percibiendo el Trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley. Estos costos resultaron del incremento en contribuciones del Gobierno Federal, contribuciones perdidas al depositarse en cuentas individuales, intereses por pasivos que se asumen con la reforma, transferencias extraordinarias al ISSSTE y contribuciones al ahorro voluntario de los trabajadores. 2

3 Grupo Funcional Gobierno que se puede recurrir al endeudamiento adicional para solventar esos gastos, con lo que se reconoció el gasto de manera anticipada y se financió con deuda pública 3/. El efecto total de la reforma al sistema de pensiones del ISSSTE equivalió al 2.4% del PIB de Resultados 1. Evaluación del diseño del sistema de control interno Se comprobó que el diseño del sistema de control interno de la SHCP proporciona una seguridad razonable en el cumplimiento del objetivo de contar con el soporte documental de las operaciones relacionadas con el pago de la deuda por las obligaciones del Gobierno Federal asociadas con la Ley del ISSSTE. 2. Amortizaciones de la deuda por las obligaciones de la Ley del ISSSTE Con el análisis del documento denominado Deuda Pública Interna y Externa del Gobierno Federal de la Cuenta Pública de 2008 a 2011, se determinaron los saldos históricos del endeudamiento por las obligaciones asociadas con la Ley del ISSSTE, que se presentan a continuación: DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO FEDERAL POR LAS OBLIGACIONES ASOCIADAS CON LA LEY DEL ISSSTE DE 2008 A 2011 (Miles de pesos) Movimientos Saldo al 31 de diciembre de: Saldo inicial ,533, ,859, ,033,036.1 Disponibilidad 302,143, ,853, ,751, ,293,808.5 Amortización 32,266, ,929, ,628, ,429,642.5 Endeudamiento interno neto 269,877,211.8 (83,065,397.9) (7,877,295.6) (26,135,834.0) Otros 1/ 656, ,400, ,051, ,035,551.6 Saldo final 270,533, ,859, ,033, ,932,753.7 FUENTE: Elaborado por la ASF, con datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2008 a / Corresponde al ajuste por efecto inflacionario y tipo de cambio. Como se observa en el cuadro, el monto del endeudamiento de Gobierno Federal por concepto de las obligaciones asociadas con la Ley del ISSSTE fue de 302,143,420.8 miles de pesos en 2008, y al cierre del ejercicio fiscal de 2011 su saldo ascendió a 171,932,753.7 miles de pesos. La emisión de deuda asociada con la Ley del ISSSTE tiene un perfil de vencimiento homólogo a las presiones de gasto por la transición a la nueva Ley del ISSSTE identificadas en cada año, de tal manera que conforme se vayan presentando los vencimientos de deuda, el Gobierno Federal los refinanciará mediante la emisión de nuevos valores gubernamentales. 3/ Cuenta de la Hacienda Pública Federal

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Con el análisis de los registros de las amortizaciones del Ramo 24 Deuda Pública del ejercicio fiscal de 2011, se constató que mediante 338 operaciones y registradas en 54 Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC) se amortizaron obligaciones asociadas a la Ley del ISSSTE por 34,429,642.5 miles de pesos, que incluyen 16,642,850.0 miles de pesos del costo de transición del régimen de pensiones anterior al nuevo. Del universo de 338 amortizaciones, se determinó una muestra por revisar de 75 operaciones por 27,627,312.1 miles de pesos correspondientes al 80.2% del monto total, registradas en 38 CLC, la que se obtuvo mediante muestreo aleatorio simple de tamaño n sin reemplazo, con nivel de confianza de 95.0%, y precisión o tolerancia al error de 10.0%, como se muestra a continuación: MUESTRA DE LAS AMORTIZACIONES POR LAS OBLIGACIONES DE LA LEY DEL ISSSTE EN 2011 Amortizaciones Monto Número de % de % % Total de CCL (Miles de pesos) amortizaciones amortizaciones CLC ,429, % % % Muestra revisada 27,627, % % % FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la SHCP. Con la revisión de la muestra de 75 amortizaciones por las obligaciones asociadas con la Ley del ISSSTE, se comprobó que 73 operaciones por 25,298,201.6 miles de pesos contaron con las CLC correspondientes, y 2, las núms del 10 de febrero de 2011, por 2,281,594.5 miles de pesos, y del 24 de febrero de 2011, por 47,516.0 miles de pesos, con la póliza de egresos por tratarse de operaciones efectuadas por el Banco de México, en su carácter de agente financiero del Gobierno Federal, en términos de los oficios núms DGAI y /2008, del 1 de diciembre de 2008 de la SHCP. Los recursos que se utilizaron para pagar las amortizaciones por 34,429,642.5 miles de pesos provinieron del endeudamiento neto del Gobierno Federal del ejercicio fiscal de Registro contable de las amortizaciones Con la revisión de los mayores auxiliares BNPNSIST (Bonos de PENSIONISSSTE), BNDBMX03 (Bonos de pensión del ISSSTE) y BNCTOTRN (Bono de costo de transición) del ejercicio fiscal de 2011, se comprobó que las 75 amortizaciones de la muestra revisada se registraron contablemente por un monto de 27,627,312.1 miles de pesos. 4. Costo de transición Con la revisión del pagaré del 19 de diciembre de 2008, se constató que el Gobierno Federal, mediante la SHCP, se comprometió a pagar 70,900,000.0 miles de pesos en cuatro amortizaciones a Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en su carácter de fiduciario del Fideicomiso para dar cumplimiento a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para cubrir las obligaciones previstas en el artículo vigésimo primero transitorio de la Ley del ISSSTE, como se muestra a continuación: 4

5 Grupo Funcional Gobierno CALENDARIO DE PAGOS DEL COSTO DE TRANSICIÓN POR LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DEL ISSSTE (Miles de pesos) Fecha de Vencimiento Monto A más tardar el 24 de diciembre de ,865, de enero de ,769, de enero de ,622, de enero de ,642,850.0 Total 70,900,000.0 FUENTE: Pagaré para el financiamiento a favor del Fideicomiso para dar cumplimiento a la Ley del ISSSTE. Con la revisión de la CLC núm del 13 de enero de 2011, la cual forma parte de la muestra de 75 operaciones determinadas para su revisión, se constató el pago de 16,642,850.0 miles de pesos 4/, correspondiente a la última amortización del pagaré a favor del Fideicomiso para dar cumplimiento a la Ley del ISSSTE por el costo de transición del régimen de pensiones anterior al nuevo, mediante depósito en la cuenta núm , que el Banco de México le administra a NAFIN. Consecuencias Sociales El pasivo pensionario del ISSSTE se trasladó al Gobierno Federal, quien lo asumió como deuda pública con la finalidad de cumplir con las obligaciones generadas con los trabajadores por mandato de la Ley del ISSSTE. El Gobierno Federal emitió deuda por 302,143,420.8 miles de pesos en 2008, y al cierre del ejercicio fiscal de 2011 el saldo ascendió a 171,932,753.7 miles de pesos. Esta deuda asociada con la Ley del ISSSTE tiene un perfil de vencimiento homólogo a las presiones de gasto por la transición a la nueva ley identificadas en cada año, de tal manera que conforme se vayan presentando los vencimientos de deuda, el Gobierno Federal los refinanciará mediante la emisión de nuevos valores gubernamentales. Dictamen: limpio La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cumplió con las disposiciones normativas aplicables al pago de la deuda originada por las obligaciones del Gobierno Federal asociadas con la Ley del ISSSTE. 4/ Este monto forma parte de las amortizaciones por las obligaciones de la Ley del ISSSTE que ascendieron a 34,429,642.5 miles de pesos. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del sistema de control interno de la SHCP relativo al pago por las obligaciones de la Ley del ISSSTE. 2. Revisar las CLC de las amortizaciones del pasivo de las obligaciones de la Ley del ISSSTE en el ejercicio fiscal de Revisar el registro contable de las amortizaciones de la deuda pública en el ejercicio fiscal de 2011, originada por la Ley del ISSSTE. 4. Comprobar el pago por el costo de transición a la nueva Ley del ISSSTE. Áreas Revisadas La Unidad de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 6