La Política Comercial

Transcripción

1 La Política Comercial La política comercial se refiere a las medidas que aplican los gobiernos para regular los flujos comerciales con el resto del mundo y determina el grado de contacto de productores y consumidores nacionales con los precios mundiales. En la medida en que sus distintos instrumentos (como los aranceles, las cuotas o los subsidios) afectan a los precios y a las cantidades producidas, el ámbito de la política comercial es esencialmente microeconómico. No obstante, no siempre resulta fácil discernir la política comercial de algunas políticas sectoriales. A modo de ejemplo, cuando se aplica un arancel sobre un producto industrial, estamos ante una política comercial o ante una política industrial? Numerosas políticas sectoriales recurren a instrumentos de la política comercial, por lo que es importante comprender sus consecuencias. En este apartado se analizan los efectos de los principales instrumentos de la política comercial sobre los precios y la producción, pero también sobre el bienestar social del país que los aplica. Los instrumentos de la política comercial son numerosos y, en ocasiones, difíciles de identificar. Los cuadros 1 y 2 recogen los principales instrumentos empleados por los gobiernos para regular los flujos internacionales de mercancías. El cuadro 1 presenta las medidas destinadas a frenar las importaciones, mientras que en el cuadro 2 se enumeran las principales medidas utilizadas para fomentar las exportaciones. El instrumento más utilizado es el arancel, que puede ser específico (10 euros por cada zapato importado) o ad valorem (un 10% sobre el precio internacional del zapato). El empleo de la mayor parte de estos instrumentos está regulado por la Organización Mundial del Comercio (OMC), que tiende a sustituir las medidas no arancelarias por las arancelarias buscando una mayor transparencia en los sistemas de protección de sus países miembros. Puesto que los efectos de todas las barreras arancelarias y no arancelarias, así como los de los distintos tipos de subsidios a la exportación, son muy semejantes, limitaremos nuestro análisis a los efectos del arancel, las cuotas y los subsidios a la exportación. Para ello, recurriremos a los conceptos microeconómicos de excedente del productor y excedente del consumidor. El gráfico 1 representa los efectos del arancel en equilibrio parcial, tanto para un país grande como para un país pequeño, donde O es la curva de oferta del bien considerado, D su curva de demanda, P i el precio internacional y P a el precio tras la 1

2 imposición de un arancel específico (P a = P i + a). En primer lugar, tenemos el efecto sobre el precio: el precio nacional aumenta de P i (sin arancel, el precio nacional es igual al precio internacional) a P a. En segundo lugar, el incremento del precio motiva un aumento de la producción nacional (de O 1 a O 2 ) y un descenso del consumo doméstico (de D 1 a D 2 ), reduciendo el comercio del bien de O 1 D 1 a O 2 D 2. En tercer lugar, el Estado recauda el importe obtenido de multiplicar el arancel por la cantidad importada (P i P a O 2 D 2 ). Veamos ahora quién sale beneficiado y quién perjudicado por la imposición del arancel. Como el lector recordará, el excedente del productor es el triángulo delimitado por la curva de oferta, el eje de ordenadas y el precio del bien (entre la curva O y el precio), mientras que el excedente del consumidor es el triángulo delimitado por la curva de demanda, el eje de ordenadas y el precio del bien (entre la curva D y el precio). En el gráfico 1 pueden apreciarse los efectos redistributivos de la imposición de un arancel, tanto en un país pequeño como en un país grande. Supongamos primero que se trata de un país pequeño, incapaz de alterar con las variaciones de su demanda el precio internacional, quien impone el arancel. Los efectos sobre el bienestar social son los que siguen. Primero, se incrementa el excedente del productor en la magnitud del área a del gráfico, pues con el arancel dicho excedente llega hasta P a, en vez de hasta P i. Segundo, se reduce el excedente de los consumidores en la magnitud del área a+b+c+d, ya que éste limita en P a, en vez de en P i. Tercero, el Estado recauda el área c, que suponemos que redistribuye entre el conjunto de la sociedad. En este caso, el efecto neto del arancel es un descenso del bienestar de la sociedad: los productores ganan a, mientras que los consumidores pierden a+b+c+d y el Estado sólo puede redistribuir c. El conjunto de la sociedad pierde a+b+c+d y sólo gana a+c: hay una pérdida neta representada por los triángulos b y d, la cual puede ser interpretada como una merma en la eficiencia debida a la distorsión en los incentivos que conlleva la introducción del arancel; dicha distorsión implica a su vez una asignación ineficaz de los recursos. El triángulo b se corresponde con la pérdida ocasionada por la distorsión de la producción, ya que el arancel conduce a los productores a producir una cantidad excesiva del bien. El triángulo d es una pérdida debida a la distorsión del consumo, pues el arancel supone que se consume demasiado poco de ese mismo bien. Para un país pequeño, por tanto, el arancel siempre reduce el bienestar. 2

3 Si en vez de partir del supuesto de país pequeño precio-aceptante consideramos los efectos del arancel en un país grande, capaz de alterar el precio internacional del bien afectado al reducir su demanda de éste, las conclusiones varían considerablemente. En el caso de un país grande, el arancel actúa reduciendo el precio internacional del bien gravado: al caer la demanda global del bien, su precio internacional pasa de P i a P*, pero suponemos que el precio doméstico se mantiene en P a para asegurar la protección de la producción interna, elevando el arancel a P*P a. En el gráfico 1 se aprecia que ahora debemos añadir a las ganancias el rectángulo e, que representa el ingreso arancelario adicional (P i P* O 2 D 2 ). En la medida en que el ingreso arancelario adicional puede superar a los triángulos que representan las pérdidas de eficiencia en producción y consumo mediante la mejora de su relación real de intercambio, un país grande puede llegar a obtener, en teoría, una ganancia de bienestar tras la imposición del arancel. No obstante, este análisis obvia el hecho de que los países afectados por el arancel pueden tomar represalias y gravar las exportaciones del país que lo impone, empeorando su relación real de intercambio. De este modo, las represalias eliminarían dicho efecto a nivel global: la mejora de la relación real de intercambio de un bien puede verse erosionada, anulada o superada por el deterioro de la relación real de intercambio de los bienes exportados por el país grande, si éstos son penalizados por las represalias arancelarias del resto del mundo. Para un país grande, el arancel tiene un efecto ambiguo sobre el bienestar, que dependerá de la evolución de la relación real de intercambio y de la adopción o no de represalias por parte de sus socios comerciales. Otro instrumento proteccionista muy utilizado es la cuota de importación, consistente en una restricción directa a la cantidad de un bien que puede importarse en un país (por ejemplo, la limitación anual de las importaciones de automóviles japoneses a un número determinado de unidades). En este caso se producen unos efectos muy similares a los estudiados para el arancel. La disminución de la cantidad ofertada presiona al alza los precios de las importaciones restringidas y aumenta la producción nacional del bien. Pero hay una diferencia importante: el arancel genera renta para el Estado en forma de ingresos arancelarios susceptibles de ser redistribuidos entre el conjunto de la sociedad, mientras que con restricciones cuantitativas serán los importadores quienes se apropien en exclusiva de la renta de la cuota (diferencia entre el precio internacional y el precio nacional). Un caso diferente es el de las restricciones voluntarias a la exportación (voluntary export restraints-ver), por las que los países 3

4 auto-limitan sus exportaciones, normalmente ante presiones o amenazas de instaurar cuotas de importación, aranceles elevados u otras medidas proteccionistas por parte de sus socios comerciales. Dado que serán los exportadores quienes se apropien de la diferencia entre el precio internacional y el nacional (venden menos cantidad, pero a precios más altos), las VER suponen la transferencia de la renta de la cuota de los importadores a los exportadores y, por ello, son preferidas por éstos. Una VER, por tanto, tiene un mayor coste que la cuota convencional para el país importador, pues las áreas c y e se transfieren al exportador. A su vez, una cuota es más perjudicial que el arancel para el conjunto de la sociedad, pues el ingreso arancelario se redistribuye, mientras que la renta de la cuota sólo beneficia al importador. El instrumento principal de la política comercial encaminada a fomentar las exportaciones es el subsidio a la exportación. Se trata de una ayuda otorgada a los productores o exportadores por vender un bien al resto del mundo, ya sea una cantidad determinada (subsidio específico) o un porcentaje del precio del bien (subsidio ad valorem). El objeto es acercar los precios de un producto nacional no competitivo a los precios internacionales, permitiendo así exportarlo a precios inferiores a los vigentes en el mercado nacional. Los subsidios directos a la exportación están prohibidos por la OMC y las ayudas relacionadas con el crédito a la exportación se encuentran severamente restringidas por el denominado consenso OCDE. No obstante, muchos de los instrumentos de promoción de las exportaciones aceptados por los compromisos internacionales funcionan igual que un subsidio: reducen los costes de los productores (véase el cuadro 2). En consecuencia, el análisis del subsidio puede ser fácilmente extendido a otros mecanismos de apoyo a la exportación. En el gráfico 2 se pueden apreciar los efectos del subsidio: el consumo nacional del bien subsidiado se reduce, mientras que su producción y la cantidad exportada aumentan. Los efectos en los precios son opuestos a los del arancel. Tratándose de un país grande, el precio en el mercado nacional del bien exportado aumenta hasta P s (precio nacional tras el subsidio) y se reduce hasta P* (precio internacional tras el subsidio) en el país importador, con lo que el incremento del precio en el mercado nacional es inferior al importe del subsidio. Los efectos redistributivos del subsidio son los siguientes: primero, los productores ganan el área a+b+c (aumento del excedente del productor); segundo, los consumidores pierden a+b (descenso del excedente del 4

5 consumidor); tercero, el Estado debe financiar el subsidio y, por tanto, pierde b+c+d+e+f+g (el importe del subsidio por la cantidad exportada, P*P s D 2 O 2 ). La pérdida neta de bienestar es la suma de las áreas b+d+e+f+g, como el lector puede comprobar. Las pérdidas representadas por los triángulos b y d responden a las distorsiones de la producción y el consumo estudiadas para el arancel. Pero el subsidio, a diferencia del arancel, empeora la relación real de intercambio del país que lo aplica. En consecuencia, debemos añadir dicha pérdida, representada por la suma de las áreas e+f+g. El corolario es que un subsidio a la exportación supone siempre una pérdida de bienestar social. En general, la teoría microeconómica aplicada al análisis de la política comercial considera el proteccionismo y el apoyo a la exportación como una situación subóptima frente al libre comercio. El proteccionismo supone un nivel de producción nacional más elevado, pero a expensas de mayores precios y de un menor consumo. En consecuencia, tenemos dos tipos de efectos: los relacionados con la eficiencia y los redistributivos. La protección, al generar una asignación de recursos subóptima, genera pérdidas de eficiencia. Pero la protección actúa también como un mecanismo de redistribución de rentas: redistribuye renta del consumidor al productor vía precios. Por el contrario, la liberalización comercial implica precios más bajos y, en consecuencia, un nivel de consumo más elevado, transfiriendo renta de los productores a los consumidores. Desde el punto de vista de la eficiencia, la política comercial debería consistir en asegurar niveles bajos (o nulos) de protección que maximicen el consumo y el bienestar social. No obstante, la protección y los subsidios a la exportación se emplean a menudo como instrumentos de redistribución de rentas a favor de sectores concretos, como la agricultura o las industrias maduras incapaces de competir en el mercado internacional. La política comercial como mecanismo redistributivo tiene, al menos, dos inconvenientes: las pérdidas de eficiencia que acarrea y la opacidad. Este carácter opaco es lo que hace al proteccionismo muy atractivo, pues los productores obtienen rentas extraordinarias sin que sea evidente de donde proceden. La actuación óptima consistiría en incluir en los presupuestos generales una partida destinada a transferir rentas directamente a los sectores que se quiere preservar, pero entonces la sociedad es consciente del coste exacto que le supone tal política. En cambio, la protección da la falsa impresión de ser gratis, es decir, se favorece a determinados sectores sin que la sociedad sea consciente del coste del proteccionismo. Nada más lejos de la realidad, 5

6 como hemos visto en las páginas precedentes, pues el proteccionismo tiene un coste cierto en cuanto a bienestar social. 6

7 Cuadro 1: instrumentos de política comercial tendentes a frenar las importaciones. A. BARRERAS ARANCELARIAS A.1. Aranceles e impuestos especiales A.2. Precios de referencia A.3. Derechos variables A.4. Derechos anti-dumping A.5. Derechos compensatorios B. BARRERAS NO ARANCELARIAS B.1. Actúan sobre cantidades Directamente B.1a. Licencias/restricciones cuantitativas B.1b. Comercio de estado B.1c. Compras públicas B.1d. Control de cambios Indirectamente B.1e. Restricciones en la distribución o la comercialización B.2. Actúan sobre precios o costes Directamente B.2a. Depósitos previos a la importación B.2b. Restricción crédito a la importación B.2c. Subvención, desgravación y ventajas crediticias a la producción interna Indirectamente B.2d. Obstáculos técnicos/normas B.2e. Trabas administrativas B.3. Sin efectos aparentes B.3a. Monopolios de producción/distribución B.3b. Monopolios de transporte B.3c. Medidas de ajuste B.3d. Programas estatales de I+D Cuadro 2: instrumentos de política comercial tendentes a fomentar las exportaciones. A. Ayudas a la exportación A.1 Subvenciones directas A.2 Desgravación fiscal y ventajas crediticias B. Regímenes económicos en aduana B.1 Admisión temporal B.2 Otros regímenes económicos en aduana C. Actuaciones institucionales C.1 Seguro a la exportación C.2 Centros de Promoción de Exportaciones C.3 Zonas francas D. Supresión barreras a la exportación D.1 Licencias a la exportación D.2 Impuestos a la exportación D.3 Monopolios de exportación D.4 Trabas administrativas D.5 Trabas a la inversión extranjera D.8 Precios de referencia D.7 Depósitos previos a la importación para empresas exportadoras E. Supresión del control de cambios a la exportación 7

8 Gráfico 1: efectos del arancel, equilibrio parcial P D O Pa Pi a b c d P* e Q O 1 O 2 D 2 D 1 8

9 Gráfico 2: efectos de un subsidio, equilibrio parcial P D O Ps Pi a b c d e f g P* Q D 2 D 1 O 1 O 2 9

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