ADMINISTRACION DE LOS USOS DEL AGUA EN MEXICO. Agustín Félix Villavicencio RESUMEN

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1 ADMINISTRACION DE LOS USOS DEL AGUA EN MEXICO Agustín Félix Villavicencio Gerencia de Evaluación y Desarrollo, Subdirección General de Administración del Agua Av. de los Insurgentes Sur 1863, 6º piso. Col. Guadalupe Inn México, D.F., Tel. (5) , Fax (5) RESUMEN Es responsabilidad de la Comisión Nacional del Agua administrar las aguas nacionales y sus bienes inherentes, así como reconocer los derechos y vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los usuarios, funciones que contribuyen al cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, ya que se otorga seguridad jurídica a los usuarios en el derecho al uso del agua, impulsando el desarrollo social y económico del país, protegiendo al medio ambiente. Actualmente nuestro país enfrenta problemas de escasez, desperdicio y contaminación del agua, dando lugar a menor disponibilidad de este recurso con la calidad adecuada para los principales usos, situación que da lugar a conflictos entre los usuarios, estados y regiones. En la administración de los usos del agua, la participación de los usuarios es un aspecto fundamental para decidir a qué usos se les dará prioridad y qué calidad desean para sus ríos, lagos, acuíferos, etc... INTRODUCCION En el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Mexicano, se establece como premisa fundamental, lograr el desarrollo económico en equilibrio con el medio ambiente en donde el agua juega un papel prioritario. Los principales foros internacionales relacionados con el agua coinciden en que la escasez natural del agua se agrava por el despilfarro y la contaminación, lo cual amenaza cuatro aspectos fundamentales de la seguridad humana: La producción de alimentos. La salud humana. El equilibrio de los ecosistemas. La estabilidad social, económica y política. México cuenta con 90 millones de habitantes, una superficie de casi dos millones de kilómetros cuadrados y una precipitación media anual de 777 milímetros, lo cual equivale a una disponibilidad per cápita promedio de 5,000 metros cúbicos por año, cantidad suficiente de

2 acuerdo a los estándares internacionales, pero su desigual distribución en espacio y tiempo así como la escasez de agua con la calidad requerida para los diferentes usos, derivan en frecuentes conflictos entre usuarios y regiones. En cuanto al uso del agua, se estima una extracción anual de 210,000 millones de metros cúbicos, de los cuales el 58% se destina a la generación de energía eléctrica, 32% a actividades agropecuarias y 10% al uso público - urbano e industrial. MARCO LEGAL La Constitución Política de 1917 establece en el artículo 27, que las aguas son propiedad de la nación, incluyendo las del subsuelo y que solo pueden usarse mediante concesión del Ejecutivo Federal. En 1926 se promulgó la Ley sobre irrigación con aguas federales, enfocada al uso del agua con fines agrícolas, dando lugar a la construcción de los grandes distritos de riego en la zona norte del país. La creciente demanda de agua para los diferentes usos, requirieron de una nueva ley que contemplara y regulara el uso del agua, por lo que se publica la Ley Federal de Aguas en el año de 1972 y se emite el primer reglamento en materia de prevención y control de la contaminación. Después de veinte años, la Ley Federal de Aguas ya no respondía plenamente a los problemas que se generaron al intensificarse el uso y contaminación del recurso, por lo que el Ejecutivo Federal envió al H. Congreso de la Unión la iniciativa de la Ley de Aguas Nacionales que una vez aprobada, entró en vigor el 2 de diciembre de En la Ley de Aguas Nacionales se reafirma el principio de que el uso de las aguas se realizará mediante concesión que otorgará el ejecutivo federal a través de la Comisión Nacional del Agua, destacando entre los objetivos más importantes, los siguientes :. Regular el uso de las aguas nacionales, su distribución y control, así como la preservación de su calidad, para lograr el desarrollo sustentable del recurso. Administrar integralmente el agua, en cantidad y calidad, considerando tanto las aguas superficiales como las subterráneas. Tomar como marco de referencia para la planeación y manejo del aprovechamiento del agua a la cuenca hidrográfica. Propiciar una mayor participación de los usuarios en el aprovechamiento y administración del recurso, a través de los consejos de cuenca. Establecer el mercado de agua a través de las trasmisiones de concesiones que se regulan mediante el Registro Público de Derechos del Agua (REPDA). En las concesiones otorgadas, se establecen los derechos y obligaciones que tienen los usuarios en relación al uso o aprovechamiento de las aguas nacionales ; de igual manera, para verter aguas

3 residuales a cauces, ríos, lagos o el mar, se requiere un permiso en el cual se indican los valores máximos permisibles de las sustancias contaminantes que puede contener la descarga.. La Ley de Aguas Nacionales integra diversos instrumentos básicos que permiten el adecuado manejo del recurso, destacando los siguientes : Regulatorios : Define los derechos y obligaciones de los usuarios para el uso y descarga de agua y establece los plazos y términos para el cumplimiento de la ley, así como las sanciones y medios de defensa para el usuario. Reconoce la necesidad de establecer caudales ecológicos. El Gobierno Federal puede reservar los volúmenes de agua requeridos para garantizar el interés público. Económicos : Establece la obligación del pago de derechos por el uso de aguas nacionales o por la prestación de servicios a cargo de la Comisión Nacional del Agua y que los derechos de uso del agua puedan comercializarse a través de un mercado regulado. Participativos : Considera la participación de la sociedad a través de los consejos de cuenca, instancias de coordinación entre los usuarios, autoridades federales, estatales y municipales, cuya finalidad es aprovechar el recurso en las condiciones que defina la sociedad. En relación a los instrumentos económicos existe otra disposición legal que es fundamental para lograr el uso eficiente del agua y la preservación de su calidad: La Ley Federal de Derechos. Esta ley fiscal se basa en el principio el que usa el agua la paga en función de la disponibilidad del recurso y el que contamina paga, dependiendo del uso del agua del cuerpo receptor en donde se realiza la descarga y su capacidad para asimilar la contaminación ; su objetivo es propiciar el saneamiento de los cuerpos receptores de agua de tal manera que los usuarios que presenten sus proyectos de construcción de plantas de tratamiento para mejorar la calidad del agua de sus descargas no pagan, así como tampoco aquellos que cumplen con las normas de calidad. Se han promovido cambios a la Ley Federal de Derechos desde 1989, ya que existe la facilidad de que el H. Congreso de la Unión realice adecuaciones anualmente. Entre las principales modificaciones destacan : Ajustes en las cuotas para que tiendan a reflejar el costo de oportunidad del recurso. Inclusión de contribuciones que coadyuven al tratamiento de las aguas residuales. Disminución en las cuotas de los servicios de trámite para obtener concesiones a los usuarios de escasos recursos. Adecuaciones en las cuotas para usos no consuntivos como el sector eléctrico.

4 ACCIONES PARA LA ADMINISTRACION DE LOS USOS DEL AGUA El proceso de la administración de los usos del agua, se inicia con la solicitud del usuario para utilizar aguas nacionales y sus bienes inherentes, misma que se dictamina por la CNA y autoriza en caso de existir disponibilidad; posteriormente se inscribe en el REPDA y finalmente se entrega al usuario el documento que garantiza jurídicamente sus derechos. Antes de 1992 solo se habían otorgado alrededor de 1,200 concesiones debido principalmente a que los funcionarios que operaban a nivel regional no tenían facultades para tal efecto, ya que la firma de las concesiones estaba centralizada en tres personas únicamente (el Presidente de la República, el Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos y el Subsecretario de Infraestructura Hidráulica) ; además, se habían otorgado permisos provisionales con los cuales los usuarios consideraban amparado su derecho al uso del agua. A partir de 1993, con fundamento en la nueva Ley de Aguas Nacionales, se inicia un programa intensivo de titulación, considerando los siguientes aspectos: Delegación de facultades a las áreas regionales y estatales para la expedición de títulos. Se establece la prioridad de realizar acciones para regularizar a los usuarios que utilizaban grandes volúmenes. Simplificación de trámites, a través de la solicitud única de servicios hidráulicos. En este contexto se expidieron en el período de 1993 a septiembre de 1995 alrededor de 25,890 títulos de concesión. Posteriormente, en octubre de 1995 se publicaron tres decretos presidenciales que otorgan facilidades administrativas y condonan contribuciones a los usuarios de aguas nacionales, que resuelven los principales problemas legales y económicos que impedían agilizar el proceso de regularización de los usuarios. Entre las facilidades otorgadas por los Decretos destacan : No pagar el costo de los servicios de trámite para obtener sus títulos de concesión. Condonación del pago de multas por no contar con los documentos que autorizan la extracción y/o descarga del agua. Condonación total o parcial de algunas contribuciones fiscales en materia de agua. Para darle difusión a los decretos se han realizado intensas campañas de promoción a través de la radio y prensa, así como reuniones con cámaras y asociaciones empresariales y organizaciones campesinas, incluyendo convenios con el Instituto Nacional Indigenista para que a través de sus sistema de radiodifusoras en las distintas lenguas, se difundan los beneficios de los decretos mencionados en las comunidades rurales. Durante el período de vigencia de los decretos, es decir entre el 12 de octubre de 1995 y el 11 de octubre de 1996, se adhirieron alrededor de 176,000 usuarios, de los cuales el 56% corresponde al sector agropecuario. Sin embargo, en virtud de que ésta cifra solo representaba el 50% del

5 universo total estimado, fue necesario prorrogar los plazos para que los usuarios puedan disfrutar de los beneficios, estableciéndose para el sector agropecuario y las comunidades rurales como fecha límite de adhesión el 31 de diciembre de 1998 ; además se modificaron los criterios para el otorgamiento de las concesiones con base en un esquema de confianza en el usuario. De esta manera, las concesiones se están otorgando por un período de diez años, y se están autorizando los volúmenes solicitados por el usuario de acuerdo a su capacidad instalada bajo protesta de decir verdad. Posteriormente los volúmenes se ajustarán en función de la disponibilidad de agua, con la participación conjunta de los usuarios, a través de los consejos de cuenca, que son las instancias de coordinación entre las autoridades y los usuarios. Lo anterior ha permitido que a la fecha se tengan 205,000 usuarios adheridos y 90,000 inscripciones en el REPDA, que representan el 61% del volumen de agua utilizada y 53% del volumen de agua descargada. CONCLUSIONES Un aspecto fundamental para la adecuada administración de los usos del agua es la participación de los usuarios, así como un seguimiento especial a los siguientes aspectos: Mejorar el conocimiento de la disponibilidad del agua, mediante la modernización de las redes de medición de la ocurrencia y calidad del agua. Intensificar la creación de los consejos de cuenca a fin de que estén operando en sus totalidad antes del año Conjuntamente con los usuarios, establecer las acciones para reducir la sobreexplotación de las fuentes de suministro de agua en el marco de los consejos de cuenca. Reestructuración y desarrollo de la capacidad institucional de la Comisión Nacional del Agua en el marco del Programa de Modernización de la Administración Pública. Mejorar la calidad en la atención al usuario a lo largo del proceso de otorgamiento de las concesiones y permisos, así como en el control de la transmisión de derechos de agua. Por otra parte es de esperarse que la vigilancia del cumplimiento de la ley tendrá como efectos la interposición de recursos por parte de los usuarios ante las instancias judiciales, quienes también deberán capacitarse para emitir resoluciones apegadas a derecho. Asimismo, la Comisión debe prepararse para asumir con eficiencia el papel de árbitro cuando los usuarios se lo soliciten. Otro aspecto fundamental es el mejoramiento de los sistemas de información para el registro y control de la atención de las solicitudes de los usuarios y el cumplimiento de sus obligaciones administrativas y fiscales, con el fin de apoyar la toma de decisiones en los niveles directivos con información confiable y oportuna. Finalmente es preciso comentar que uno de los aspectos claves para lograr el desarrollo sustentable del agua es la educación, por lo tanto es necesario que desde los primeros grados de enseñanza se cree conciencia sobre la importancia del uso eficiente del agua y la preservación de su calidad.