Junta Consultiva de Contratación Administrativa

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1 INFORME 1/2007 DE LA JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE DIVERSOS ASPECTOS RELATIVOS A DETERMINADAS CONDICIONES ESTABLECIDAS EN LAS LICITACIONES PARA LA ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD. [Grupos 15.2 y 16.7] La Asociación Profesional de Compañías Privadas de Servicios de Seguridad (APROSER CANARIAS), mediante escrito de 2 de noviembre pasado, con entrada en esta Secretaría el día 10 de noviembre siguiente, formula consulta a la Junta Consultiva sobre diversos aspectos relativos a determinadas condiciones establecidas en las licitaciones convocadas por distintos Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma para la adjudicación de contratos de servicios de vigilancia y seguridad, concretando el objeto de la consulta en los tres apartados siguientes: 1º.- Si resuelta procedente la utilización de criterios de adjudicación tales como la oferta de horas de libre disposición o de mejoras técnicas, con el contenido que se expone en el escrito en que se formula la consulta. 2º.- Si procede la exigencia de prestaciones a realizar por el adjudicatario excluidas del ámbito de las empresas de seguridad privada por no contemplarse en el art. 1 del Reglamento de Seguridad Privada. 3º.- Al no ser susceptible de ocupación por trabajadores con minusvalía la práctica totalidad de las plantillas de empresas del sector de Seguridad Privada resulta procedente la aplicación del Decreto 84/2006 a las licitaciones de servicios de seguridad?. El escrito en que se plantea la consulta concluye proponiendo a esta Junta Consultiva que se eleve una recomendación a los órganos de contratación relativa a la necesidad de observar en los procedimientos de licitación de seguridad privada aquellas normas o medidas que se desprendan de la resolución de las cuestiones planteadas. Dado el diferente contenido de las tres cuestiones que se plantean en la consulta, su respuesta requiere una exposición igualmente diferenciada. 1º.- Los criterios de adjudicación respecto de los que, en el primer apartado de la 1

2 consulta, se cuestiona su procedencia, se concretan por la entidad consultante en los siguientes términos, reproducidos en síntesis: a) Ofertar la realización de servicios de vigilancia y seguridad a título gratuito, otorgándose mayor puntuación al licitador que oferte un mayor número de horas de servicio, sin coste para la Administración, como complemento al tiempo efectivo que constituye el objeto del contrato. En relación con este criterio, la entidad consultante expone que se han llegado a ofertar y adjudicar contratos de vigilancia y seguridad con bolsas de más de veinte mil horas gratuitas (concurso de Presidencia y Justicia), y más de diez mil horas gratuitas (concurso de la Dirección General de Patrimonio)..., lo que, a su juicio, contraviene los preceptos relativos a la determinación del objeto del contrato y a su necesidad para los fines del servicio público, en base, fundamentalmente, a la siguiente argumentación: la exigencia de un número de horas o tiempo de servicio a prestar con carácter gratuito y que supera las necesidades que imperativamente recoge el pliego, o bien resultan superfluas por innecesarias al superar las necesidades de interés público a satisfacer-, o bien son reflejo de una incorrecta plasmación en el pliego de las necesidades a satisfacer, pues éstas, si requieren de la utilización de las horas gratuitas, es que se habían contemplado con acreditada insuficiencia. Asimismo, se argumenta que la realización por el contratista de horas gratuitas suponen una alteración grave del precio del contrato, infringiéndose así la exigencia del precio cierto, viniendo a suponer, por otra parte, que el precio del contrato no se ajuste al mercado, pues la aplicación de la bolsa de horas de libre disposición constituye un decremento más o menos encubierto, efectivo y arbitrario del precio de licitación. b) Ofertar a título gratuito, como mejoras técnicas, la instalación de sistemas electrónicos de seguridad (circuito cerrado de televisión, grabadores digitales, sistemas electrónicos de detección de incendios, alarma de intrusión o robo, etc.), que nada tienen que ver con el objeto del contrato no debiendo ser incluidas como criterio ni valoradas como tales aquellas que no son técnicas y podrían suponer en su caso la licitación de un servicio de otra naturaleza. Dado que uno de los criterios de adjudicación cuya procedencia se cuestiona está referido a la oferta de horas de servicio sin coste adicional, que, según el escrito de consulta, 2

3 o bien resultan superfluas por innecesarias al superar las necesidades de interés público a satisfacer-, o bien son reflejo de una incorrecta plasmación en el pliego de las necesidades a satisfacer, lo que, a su vez, implicaría la indeterminación del objeto del contrato y la ausencia de justificación para la finalidad del servicio que se contrata, la respuesta a tal cuestión no podrá tener un contenido de aplicación generalizada, sino que, por el contrario, resultará necesario recurrir en cada caso a los términos concretos en que se plasme tal criterio de adjudicación en la licitación de que se trate. En el supuesto concreto del concurso convocado por la Dirección General de Patrimonio, citado por la entidad consultante como ejemplo en que se producen las circunstancias que motivan la consulta, el criterio de adjudicación de que se trata está recogido en la cláusula 10.2 del pliego en los siguientes términos: IV.- Mejoras a la disponibilidad general en horas de servicio, sin costo adicional alguno, para coadyuvar en la prestación del servicio, a fin de atender en determinadas ocasiones alteraciones de orden, incidentes no rutinarios, actividades extraordinarias, etc. Teniendo en cuenta que, tanto la cláusula 1 del citado pliego de cláusulas administrativas, como la cláusula 4 de las prescripciones técnicas anexas al mismo, concretan el número de horas de servicio a realizar para atender las necesidades ordinarias de vigilancia y seguridad de los edificios incluidos en el contrato, resulta evidente que la oferta de horas sin costo adicional a que se refiere el criterio IV de adjudicación establecido en la cláusula 10.2 de dicho pliego, tiene por finalidad atender exclusivamente, de forma ágil y sin que suponga modificación del contrato, posibles circunstancias excepcionales derivadas de actividades o incidentes extraordinarios que se pudieran producir en los edificios donde se va a prestar la vigilancia que se contrata. La prestación de tales servicios extraordinarios, que estaría plenamente justificada por la misma finalidad pública que persigue el contrato a realizar, tan sólo formaría parte del objeto del contrato si el licitador decide incluirlo como mejora en su oferta, en cuyo caso, de producirse los supuestos extraordinarios que hicieran necesarios tales servicios, el costo de su realización estaría incluido, como mejora, en el precio cierto ofertado por el adjudicatario para la ejecución del contrato, e integrado, por tanto, dentro del margen de riesgo y ventura que éste afronta en dicha ejecución. En este sentido, la cláusula 13.3 del citado pliego de cláusulas administrativas particulares, al detallar la documentación que los licitadores 3

4 deberán presentar en relación con el criterio IV de adjudicación de que se trata, estipula que aunque la oferta de estas horas no supondrá costo adicional para la Administración, no obstante deberá incluirse una valoración de su costo. Es evidente que la exigencia de incluir una valoración del costo de unos servicios complementarios cuya prestación quedaría incluida en el precio global que se oferte para la ejecución del contrato, tiene como finalidad esencial determinar los parámetros del equilibrio económico-financiero de partida del contrato a realizar, para así determinar, al propio tiempo, las márgenes del riesgo y ventura que el licitador está dispuesto a afrontar con su oferta. Tales márgenes quedan así determinados por el margen de beneficio inherente al precio cierto ofertado por la prestación del número de horas de servicio de vigilancia ordinario que, en todo caso, se van a realizar y cobrar, y el riesgo asumido por el adjudicatario respecto a la posibilidad de que se produzcan las circunstancias excepcionales derivadas de actividades o incidentes extraordinarios que motivarían la realización de las horas complementarias ofertadas como mejora. En consecuencia, la asunción de tal riesgo, decidida de forma voluntaria por el licitador en el momento de presentar su oferta, y acorde con el principio de libertad de pactos contemplado en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), no puede equipararse en ningún caso a una minoración del precio del contrato, o a una alteración de la equivalencia de las prestaciones inicialmente contratadas, que la Administración contratante pudiera imponer unilateralmente al adjudicatario en el momento posterior de la ejecución del contrato, como presupone la entidad consultante al formular la consulta. A mayor abundamiento, téngase en cuenta los supuestos similares que, en otras modalidades de contratos, se pueden producir respecto a prestaciones cuya efectividad queda condicionada a que se produzcan determinadas circunstancias a lo largo de la ejecución del contrato, y que, de llegar a realizarse, quedarían incluidas en el precio de adjudicación del contrato, sin alterarlo, con cargo al margen de riesgo y ventura del contratista. Tal es el caso de prestaciones que, en contratos de suministros, derivarían de ofertas que hayan incluido como mejora la posibilidad de incluir en sus prestaciones los repuestos, el mantenimiento o la asistencia técnica, si resultasen necesarios durante la ejecución del contrato. Dicha mejoras están contempladas como posibles criterios objetivos de adjudicación en la relación contenida, a título meramente enunciativo, en el artículo 86 del TRLCAP, y, por tanto, su 4

5 procedencia no ofrece dudas. Así pues, de acuerdo con lo expuesto, esta Junta Consultiva estima que la inclusión de un criterio de adjudicación en los términos antes referidos, no puede ser considerada como inclusión de prestaciones superfluas por superar las necesidades a satisfacer, ni son reflejo de una incorrecta plasmación de tales necesidades, no representando tampoco una infracción de la exigencia del precio cierto del contrato ni una alteración de su importe. Para completar la respuesta a este primer apartado de la consulta, sólo resta contemplar la cuestión que se plantea respecto a la procedencia de establecer como criterio de adjudicación de contratos de servicios de vigilancia y seguridad, la oferta de determinadas mejoras técnicas respecto de las que se cuestiona que guarden relación con el objeto del contrato y con la propia naturaleza del servicio que es objeto de licitación. A tal efecto, en el escrito de consulta se citan expresamente, como mejoras técnicas cuya procedencia se cuestiona, las siguientes: instalación de sistemas electrónicos de seguridad (circuito cerrado de televisión, grabadores digitales, sistemas electrónicos de detección de incendios, alarma de intrusión o robo, etc.). La respuesta a esta cuestión viene dada por el Reglamento de Seguridad Privada, en cuyo artículo uno se enumeran los servicios que pueden ser prestados por empresas de seguridad, y que, en consecuencia, podrán estar incluidos en las prestaciones a realizar en un contrato de servicios de vigilancia y seguridad como el que da lugar a la consulta. Concretamente, en el apartado e) del citado artículo se incluye la instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad. Así pues, en la medida en que los circuitos cerrados de televisión, los grabadores digitales y las alarmas de intrusión o robo, formen parte de dispositivos y sistemas de seguridad que tengan por finalidad completar o mejorar los servicios de vigilancia que se contratan, nada impide que puedan ser incluidos como mejoras a tener en cuenta como criterio de adjudicación en la licitación de un contrato de servicios de vigilancia y seguridad. 2.- La alusión expresa que se hace en el primer apartado de la consulta a la instalación de sistemas electrónicos de detección de incendios, permite enlazar con la cuestión que se plantea en el segundo apartado de la misma, relativo a la inclusión de prestaciones que no 5

6 pueden ser acometidas por empresas del sector de la Seguridad Privada, cuestión que, al igual que en el caso de las mejoras técnicas antes comentadas, ha de ser resuelta a la vista del contenido del artículo uno del Reglamento de Seguridad Privada. Dado que el citado artículo limita los servicios que pueden ser prestados por las empresas de Seguridad Privada a los expresamente enumerados en el mismo, tales empresas no podrán realizar por sí mismas aquellas prestaciones contractuales que no estén incluidas en alguno de dichos servicios, pues ello no sólo contravendría la citada norma sectorial, sino que incumpliría lo preceptuado en el artículo 197 del TRLCAP respecto a que las empresas adjudicatarias de los contratos de servicios deberán ser personas físicas o jurídicas cuya finalidad o actividad tenga relación directa con el objeto del contrato, según resulte de sus respectivos estatutos o reglas fundacionales. Téngase en cuenta, no obstante, que excede de las competencias de esta Junta Consultiva informar sobre si un determinado servicio pudiera considerarse incluido o no en el ámbito de las prestaciones enumeradas en el artículo uno del Reglamento de Seguridad Privada, por lo que, si la instalación de sistemas electrónicos de detección de incendios pudiera generar dudas respecto a si pueden o no considerarse incluidos en dispositivos de seguridad, en el sentido a que se refiere el Reglamento de Seguridad Privada, la entidad consultante debería formular la correspondiente consulta al órgano competente en la materia, si así lo estimase necesario. 3.- La tercera y última cuestión que se plantea en la consulta se refiere a si en las licitaciones de servicios de vigilancia y seguridad resulta procedente aplicar el criterio preferencial de adjudicación contemplado en el Decreto 84/2006, por el que se establecen medidas en la contratación administrativa para fomentar la integración laboral de colectivos con especiales dificultades de inserción laboral. La entidad consultante expone en su escrito de consulta la conclusión de que no procede aplicar el citado Decreto en las licitaciones del sector de Seguridad Privada, argumentando que las personas con minusvalía no pueden desempeñar, por imperativo legal, los puestos de vigilantes de seguridad que constituyen la práctica totalidad de las plantillas de las empresas de dicho sector, por lo que interpreta que en dichas empresas no podrá operar el porcentaje del 2% de trabajadores fijos minusválidos en su plantilla, al existir, 6

7 por el citado imperativo normativo, una imposibilidad práctica para la incorporación directa a las plantillas de nuestras empresas asociadas de tales colectivos. El artículo uno del Decreto 84/2006, cuya aplicación en el sector de la seguridad Privada se cuestiona, dispone, en síntesis, que en la adjudicación de los contratos de servicios mediante concurso, los pliegos de cláusulas estipularán que, en caso de igualdad entre dos o más proposiciones, tendrá preferencia en la adjudicación la empresa que cuente en su plantilla con un número de trabajadores fijos minusválidos no inferior al 2% de la misma (o superior a dicho porcentaje si emplea a más de cincuenta trabajadores). Dado que el citado precepto se refiere a la plantilla de las empresas licitadoras en término genéricos, sin hacer referencia, en ningún caso, a los trabajadores que vayan a ser adscritos expresamente a la prestación del servicio que es objeto del contrato, esta Junta Consultiva no considera fundados los argumentos empleados por la entidad consultante para llegar a la conclusión expuesta, pues resulta obvio que toda organización empresarial ha de contar con una plantilla de puestos de trabajo de diverso contenido, entre los cuales se integran los que han de prestar apoyo, administrativo o de otra índole, a los que directamente hayan de desempeñar los trabajos objeto del contrato de que se trate. En consecuencia, en la medida que en dicha plantilla se cuente con trabajadores fijos que, siendo minusválidos, desempeñen tales tareas de apoyo en número que alcance los citados porcentajes respecto del número total de trabajadores que integran la plantilla, nada impide considerar que la empresa que se encuentre en tales circunstancias, es susceptible de ser beneficiaria del trato preferencial preceptuado en el Decreto 84/2006. Por otra parte, la conculcación del principio de igualdad a que se refiere la entidad consultante al exponer esta cuestión, carece igualmente de fundamento, teniendo en cuenta que, tratándose de la licitación de un contrato de servicios de vigilancia y seguridad, todas las empresas licitadoras deberán pertenecer a dicho sector, y, en consecuencia, estarán en igualdad de condiciones respecto a los preceptos normativos que condicionan las circunstancias de capacitación de los trabajadores que han de conformar sus plantillas, y, por ende, en la misma igualdad respecto a las circunstancias que condicionan los límites de distribución porcentual que podrán representar los distintos colectivos laborales que las integran, en relación con el número total de los trabajadores que empleen. CONCLUSIÓN 7

8 1º.- Resultará procedente establecer como criterio de adjudicación de un contrato de servicios de vigilancia y seguridad la oferta, sin coste adicional, de servicios complementarios de los servicios que constituyen el objeto del contrato, tales como un número de horas disponibles para atender posibles circunstancias excepcionales derivadas de actividades o incidentes extraordinarios, o la instalación, el mantenimiento o reposición de sistemas electrónicos de seguridad, siempre que tales prestaciones, estando incluidas en el ámbito de los servicios que pueden ser realizados por las empresas del sector, se oferten como mejoras justificadas por la misma finalidad pública que persigue el contrato a realizar, y el costo de su realización esté incluido, como tal mejora, en el precio cierto ofertado para la ejecución del contrato, quedando integrado en el margen de riesgo y ventura que el adjudicatario afronta en dicha ejecución. La asunción de tal riesgo, decidida y valorada de forma voluntaria por el licitador en el momento de presentar su oferta, no supone una minoración del precio del contrato, o a una alteración de la equivalencia de las prestaciones inicialmente contratadas. 2º.- Las empresas del sector de la Seguridad Privada no podrán llevar a cabo prestaciones contractuales que estén excluidas, por su propia normativa sectorial, del ámbito de las actividades propias de dicho sector. 3º.- Las empresas que participen en la licitación de un contrato de servicios de vigilancia y seguridad, y cuenten en su plantilla con un número de trabajadores fijos minusválidos que alcance los porcentajes exigidos en el Decreto 84/2006 respecto del número total de trabajadores que integran la plantilla, podrán ser beneficiarias del trato preferencial preceptuado en el citado Decreto para la adjudicación del contrato. 4º.- A la vista de las conclusiones expuestas en los tres apartados anteriores, no resulta procedente formular la recomendación a que se refiere la entidad consultante, teniendo en cuenta, por otra parte, que el presente informe, como todos los que emite esta Junta Consultiva, es comunicado formalmente a todos los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma y a sus Organismos Autónomos. Las Palmas de Gran Canaria, a 25 de enero de

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