TRIBUNAL DE CUENTAS Nº 819

Transcripción

1 TRIBUNAL DE CUENTAS Nº 819 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN APLICADOS POR LA SOCIEDAD EMPRESA NACIONAL DE INNOVACIÓN, S.A. (ENISA) EN EL DESARROLLO DE SU OBJETO SOCIAL DURANTE LOS EJERCICIOS 2004 A 2006

2

3 EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 18 de diciembre de 2008, el Informe de fiscalización de los procedimientos de gestión aplicados por la Sociedad Empresa Nacional de Innovación, S.A. (ENISA) en el desarrollo de su objeto social durante los ejercicios 2004 a 2006 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

4

5 I N D I C E I.- INTRODUCCION...7 I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO...7 I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN...7 I.3.- ANTECEDENTES...7 II.- TRÁMITE DE ALEGACIONES...13 III.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN...13 III.1.- INTRODUCCIÓN...13 III.2.- FINANCIACIÓN DE PROYECTOS EMPRESARIALES MEDIANTE LA CONCESIÓN DE PRÉSTAMOS PARTICIPATIVOS A PYMES...14 III Selección de las inversiones...21 III Seguimiento y control de las inversiones...30 III.3.- INVERSIONES EN FONDOS DE CAPITAL RIESGO...34 III.4.- TRANSFERENCIAS DE CAPITAL PERCIBIDAS CON CARGO A LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO...36 IV.- CONCLUSIONES...38 V.- RECOMENDACIONES...40 ANEXOS: ANEXO I: BALANCE DE SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE ANEXO II: CUENTA DE PÉRDIDAS Y GANANCIAS ANEXO III: CONVENIOS FIRMADOS POR ENISA PARA LA CONCESIÓN DE PRÉSTAMOS PARTICIPATIVOS ANEXO IV: NÚMERO DE PROYECTOS QUE COMPONEN EL SALDO DE LOS PRÉSTAMOS PARTICIPATIVOS AL CIERRE DE CADA EJERCICIO ANEXO V: MOVIMIENTOS Y SALDOS DE LOS PRÉSTAMOS PARTI- CIPATIVOS

6

7 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 7 I.- INTRODUCCION I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 27 de febrero de 2007, el Programa de Fiscalizaciones para el año 2007, incluyendo entre las actuaciones previstas la fiscalización de los procedimientos de gestión aplicados por la Sociedad Empresa Nacional de Innovación, S.A. (ENISA) en el desarrollo de su objeto social durante los ejercicios 2004 a 2006, que se lleva a cabo a iniciativa del propio Tribunal. I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN La fiscalización tiene por objeto el análisis de las actividades realizadas por ENISA, comprobando los procedimientos aplicados en el desarrollo de sus principales operaciones y verificando si las actividades llevadas a cabo son acordes con el objeto social de la Entidad y los procedimientos adecuados para el debido cumplimiento de sus fines. I.3.- ANTECEDENTES Empresa Nacional de Innovación, S.A. (ENISA) es una sociedad estatal constituida en febrero de 1982 que está adscrita al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de la Dirección General de Política de la Pequeña y Mediana Empresa. La Empresa se creó con el objeto principal de propiciar el desarrollo de la actividad innovadora en la pequeña y mediana Empresa. Desde su creación ENISA ha ido variando sus líneas de actividad en función de las circunstancias y necesidades que se han presentado bajo las indicaciones de su accionista principal. ENISA se creó en 1982 por el Instituto Nacional de Industria (INI) como una sociedad de ámbito nacional orientada, en principio, a la promoción de Empresas tecnológicamente avanzadas y de proyectos innovadores dentro del sector PYME. La modalidad de actuación era mediante aportaciones de capital con pacto de recompra, financiando ENISA su actividad con capital propio. Posteriormente comenzó también a apoyar proyectos, sin

8 8 Tribunal de Cuentas exigir contenido tecnológico alguno, enfocados al desarrollo de zonas deprimidas, especialmente las afectadas por la reconversión industrial. En noviembre de 1989 dejó de ser el INI el único accionista, incorporándose al accionariado el Instituto Nacional de Hidrocarburos como accionista principal junto al INI y el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI) y el Instituto para el Desarrollo y Ahorro de la Energía (IDAE) como accionistas minoritarios. El cambio accionarial se tradujo en un nuevo enfoque del objeto social centrándose la actividad de ENISA en dos áreas: por un lado, como Agencia del Ministerio de Industria, en la ejecución de políticas específicas relacionadas con la promoción de la captación de inversiones extranjeras y su ubicación en zonas económicamente deprimidas; y, por otro lado, en la realización de operaciones de capital riesgo, prestando especial atención a proyectos relacionados con las reconversiones industriales. En 1995 hubo un cambio importante en su accionariado pasando a ser el accionista mayoritario de ENISA el Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa Industrial (IMPI). Dentro de la estrategia de política de innovación financiera desarrollada por el IMPI, se preveía que ENISA promocionara nuevas figuras de inversión a largo plazo, entre las que se encontraba el préstamo participativo. Tras la desaparición del IMPI en diciembre de 1996 se traspasaron todas sus acciones a la Dirección General del Patrimonio del Estado, asumiendo competencias en la gestión de la Sociedad la Dirección General de Política de la Pequeña y Mediana Empresa. Hasta el ejercicio 2001 ENISA ejercía su actividad financiándose sólo con sus fondos propios. A partir de 2001 además, mediante la firma de convenios de financiación, obtuvo fondos del Ministerio de Ciencia y Tecnología y posteriormente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Con los fondos obtenidos a partir del ejercicio 2001 ENISA gestiona la línea de financiación de préstamos participativos para Empresas de base tecnológica y desde el ejercicio 2005 la línea de financiación PYME. Durante el periodo la estructura accionarial de ENISA ha sido la siguiente: - El 90,83% corresponde a la Dirección General del Patrimonio del Estado. - El 8,67% corresponde al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI). - El 0,5% corresponde al Instituto para la Diversificación y Ahorro Energético (IDAE).

9 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 9 El capital social a 31 de diciembre de 2006 ascendía a miles de euros. Durante el periodo la Empresa no repartió beneficios, transfiriéndose íntegramente a reservas. A 31 de diciembre de 2006 los fondos propios de ENISA ascendían a miles de euros ( miles en 2005 y en 2004). Constituye el objeto social de ENISA: A) La promoción y desarrollo propios de nuevos productos y proyectos de innovación, tanto para la constitución de nuevas Empresas en las que tome participación como para su transmisión a terceros. B) El desarrollo de nuevos productos y proyectos de innovación, promovidos por terceros, mediante la toma de participación en las Empresas que se constituyan o estén constituidas a tal efecto. C) Prestar a las Empresas, en las que participe o a terceros, los servicios adecuados al cumplimiento de los objetivos de promoción y desarrollo relacionados en los apartados anteriores. D) Conceder préstamos y/o créditos a personas físicas o jurídicas, especialmente, a las pequeñas y medianas Empresas. E) Proponer, adoptar y ejecutar, en su caso, las directrices, políticas y actuaciones de promoción económica y de innovación, particularmente en relación con las pequeñas y medianas empresas, pudiendo a tales efectos realizar toda clase de actividades y servicios, tanto en relación con las Administraciones y Empresas públicas como con cualesquiera entidades, Empresas y personas privadas. F) Asignar, gestionar y controlar cualesquiera subvenciones e incentivos financieros para fines de promoción económica y de innovación de las pequeñas y medianas Empresas. G) Realizar los trabajos que le asigne y estudios que le encargue cualquier Ministerio, Departamento Ministerial u Organismo dependiente de ellos, así como organismos dependientes de la Unión Europea o de carácter internacional, pudiendo percibir cualquier tipo de subvenciones. H) A los efectos previstos en los apartados anteriores, ENISA podrá desarrollar actividades de asistencia técnica, consultoría, información, asesoramiento, financiación y comercialización, en general, de medidas de promoción económica, productos financieros, realizar inversiones directa o indirectamente en proyectos de interés por su contenido innovador, en sociedades constituidas o de nueva creación.

10 10 Tribunal de Cuentas Los Estatutos de ENISA indican que el objeto social podrá ser desarrollado por la sociedad, total o parcialmente de modo indirecto, mediante la titularidad de acciones o participaciones en sociedades con objeto idéntico o análogo. La actividad de ENISA se centra en la pequeña y mediana Empresa española, buscando los efectos de desarrollo pretendidos dentro del territorio nacional. En la actualidad ENISA realiza su actividad a través de su sede central en Madrid, no teniendo ninguna sucursal o dependencia. ENISA se rige por la Ley de Sociedades Anónimas y por sus Estatutos, estando íntegramente sometida en su actuación, incluida la contractual, al ordenamiento jurídico privado y a la Ley General Presupuestaria en cuanto a su régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control financiero. En su actividad de concesión de prestamos participativos le es de aplicación el artículo 20 del Real Decreto Ley 7/96, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberación de la actividad económica, modificado por la Ley 10/1996, de 18 de diciembre. Los contratos de concesión de préstamos participativos están sometidos a los principios de publicidad y concurrencia de acuerdo con la disposición adicional sexta del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Aunque ENISA no aparece oficialmente calificada como entidad de capital- riesgo a los efectos de la regulación específica prevista para estas entidades, ENISA es socio de pleno derecho de la Asociación Española de Capital Inversión (ASCRI), junto con más del 90% de las entidades de capital riesgo o capital inversión existentes en España. Los socios de pleno derecho de ASCRI son sociedades u organismos cuya actividad y objeto social consiste fundamentalmente en la financiación de proyectos empresariales de pequeñas y medianas Empresas mediante participaciones temporales y generalmente minoritarias en su capital social. Los recursos financieros con los que cuenta ENISA para el cumplimiento de sus funciones proceden fundamentalmente del capital suscrito por sus accionistas, que a 31 de diciembre de 2006 ascendía a miles de euros, y a los préstamos que le fueron concedidos en virtud de los Convenios suscritos con el Ministerio de Ciencia y Tecnología (hoy Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) que ascendían a miles.

11 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 11 Al 31 de diciembre de 2006 la cartera de inversiones de ENISA se componía de 198 operaciones por un valor de miles de euros, de las que 188 eran préstamos participativos, por un valor de miles, y 9 participaciones en capital por un valor de miles (básicamente participaciones en Empresas y Fondos de Capital Riesgo por un valor neto contable de miles), y una imposición a largo plazo de 229 miles. Estos préstamos participativos se sitúan en orden a la prelación de créditos después de los ordinarios y se consideran patrimonio contable a efectos de la reducción de capital y liquidación de sociedades previstas en la legislación mercantil. ENISA rentabiliza sus excedentes de tesorería principalmente en deuda repo, deuda pública con pacto de recompra y vencimientos inferiores a tres meses. A finales de 2006 ENISA tenía invertidos por este concepto miles de euros. A 31 de diciembre de 2006 ENISA contaba con un activo total de miles de euros ( miles en 2005 y miles en 2004) financiado básicamente con su capital social ( miles) y por los convenios de financiación firmados con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ( miles en 2006, miles en 2005 y miles en 2004). Los componentes más relevantes de su activo eran los créditos concedidos que a finales de 2006 ascendían a miles ( miles en 2005 y miles en 2004), sobre los que se había constituido una provisión por insolvencias de miles (8.074 miles en 2005 y miles en 2004), las inversiones financieras temporales, básicamente deuda repo procedente de los excedentes de tesorería, que ascendían a finales de 2006 a miles ( miles en 2005 y miles en 2004), y la cartera de valores a largo plazo que a finales de 2006 ascendía a miles (3.814 miles en 2005 y miles en 2004). En los ejercicios 2006 y 2005 ENISA obtuvo unos beneficios de explotación de 633 y 226 miles de euros, respectivamente, mientras que en el ejercicio 2004 tuvo pérdidas de explotación por valor de 485 miles. Los gastos más significativos durante ese periodo fueron los de personal y los relativos a la variación de las provisiones de tráfico y pérdidas de créditos incobrables, que descendieron desde miles en 2004 a los 952 miles de 2005 y a 328 miles en Los ingresos de explotación fueron miles de 2004, miles de 2005 y miles de Durante los tres ejercicios obtuvo resultados financieros positivos crecientes (fundamentalmente por la colocación de sus excedentes

12 12 Tribunal de Cuentas de tesorería) que pasaron de 714 miles en 2004, a miles en 2005 y miles en ENISA obtuvo unos beneficios del ejercicio de 684 miles en 2004, de 928 miles en 2005 y de miles en Durante los tres ejercicios ENISA ha contabilizado como subvención de capital la transferencia de capital a su favor percibida con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. No obstante, hubo un cambio de criterio en la imputación a resultados de la subvención, ya que en 2004 se imputó a resultados el total de la percibida en el ejercicio mientras que en 2005 y 2006 se imputó al ejercicio una parte de la subvención igual a la dotación a la provisión del ejercicio en concepto de préstamos participativos de dudoso cobro. En los anexos I y II de este informe se recogen los datos del balance y de la cuenta de resultados de los ejercicios 2004 a 2006.

13 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 13 II.- TRÁMITE DE ALEGACIONES En cumplimiento de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las actuaciones practicadas fueron puestas de manifiesto a la Entidad fiscalizada y a los anteriores responsables de las operaciones objeto de análisis, habiéndose recibido las alegaciones que se incorporan a este Informe, a cuyo tratamiento se hace referencia en los apartados correspondientes. III.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN III.1.- INTRODUCCIÓN Actualmente ENISA tiene como finalidad principal la promoción y desarrollo de planes estratégicos empresariales orientados a la creación de nuevas Empresas o a la ampliación o expansión de Empresas ya existentes, concretándose su actividad en la concesión de préstamos participativos a pequeñas y medianas Empresas domiciliadas en España para el desarrollo de planes estratégicos que supongan una mejora de su competitividad. Con carácter secundario, desde el ejercicio 2006 ENISA ha comenzado a participar en Fondos de Capital Riesgo a fin de conseguir una mayor difusión en el desarrollo y fomento de la pequeña y mediana Empresa; aunque en su objeto social no figura de manera explícita la participación en Fondos de Capital Riesgo. Como actividad residual, ENISA mantiene también la participación en el capital de sociedades, sin que en esta actividad se hayan producido movimientos significativos durante el periodo fiscalizado. ENISA recibe del accionista principal, la Dirección General del Patrimonio del Estado (D.G.P.), instrucciones para su funcionamiento interno; remitiendo ENISA mensualmente a la D.G.P. la misma información que envía a su Consejo de Administración. Desde abril de 2005 ENISA cuenta con un comité de auditoría compuesto por tres miembros del Consejo de Administración que son Consejeros no ejecutivos.

14 14 Tribunal de Cuentas III.2.- FINANCIACIÓN DE PROYECTOS EMPRESARIALES MEDIANTE LA CONCESIÓN DE PRÉSTAMOS PARTICIPATIVOS A PYMES Durante los años 2004 a 2006 ENISA planificaba la concesión de préstamos participativos teniendo en cuenta sus fuentes de financiación, distribuyendo los préstamos entre tres líneas: la línea general (línea ENISA), la línea de Empresas de base tecnológica (línea EBT) y la línea para la pequeña y mediana Empresa (Línea PYME). Los préstamos de la línea ENISA se financiaban con los recursos propios de la Empresa; y los préstamos de las líneas EBT y PYME se financiaban con cargo a los fondos asignados a ENISA en los Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio en virtud de los convenios de colaboración firmados con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio o, en su caso, con el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Al 31 de diciembre de 2006 el importe total percibido por ENISA del Ministerio para financiar su actividad de concesión de prestamos participativos ascendía a miles de euros, de los que miles correspondían a la línea EBT y miles de euros a la línea PYME. Los convenios de colaboración firmados para la Línea EBT fueron el convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Ciencia y Tecnología y ENISA el 27 de Marzo de 2001 para el desarrollo de la línea de préstamos participativos, establecida en la disposición adicional segunda de la Ley 6/2000 de Medidas fiscales urgentes de estímulo al ahorro familiar y a la pequeña y mediana Empresa (convenio EBT 2001), con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de 2001, y el convenio específico de colaboración entre el Ministerio de Ciencia y Tecnología y la Empresa Nacional de Innovación, S.A. para el desarrollo de la línea de préstamos participativos, establecida en la disposición adicional segunda de la ley 6/ (convenio EBT 2002), con cargo a los Presupuestos de Los prestamos de la línea PYME se financiaron con cargo a los fondos asignados a ENISA en virtud del convenio de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de la Secretaría General de Industria, Dirección General de Política de la Pequeña y Mediana Empresa, y ENISA para el desarrollo de la línea de préstamos participativos, establecida en la disposición vigésimo quinta de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 (convenio PYME).

15 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 15 Tanto el convenio EBT 2002 como el convenio PYME se entendían prorrogados en anualidades sucesivas si existía partida presupuestaria nominativa a favor de ENISA que permitiera al Ministerio realizar su aportación. Los convenios EBT tienen como objetivo fijado por el Ministerio concedente la promoción y desarrollo de proyectos empresariales de Empresas de base tecnológica, promocionándose así la innovación tecnológica en el ámbito de la pequeña y mediana Empresa. El convenio PYME contempla, a su vez, como objetivo de actuación de la Dirección General de Política de la PYME, y en última instancia del Ministerio, la potenciación de la inversión, en general, y de inversión innovadora, en particular, como factores determinantes de la competitividad y del crecimiento así como de la generación de riqueza y empleo. ENISA, en el ámbito de la línea PYME ha interpretado el concepto de innovación en un sentido amplio, de manera que también ha concedido préstamos participativos para cualquier tipo de variación en la actividad de la Empresa, cambios en los procesos productivos y de gestión que persiguieran un aumento de la competitividad o una mera ampliación o desarrollo del negocio. Los préstamos concedidos por el Ministerio a ENISA en virtud de los convenios EBT tienen un periodo máximo de amortización de ocho años y los concedidos en virtud del convenio PYME tienen un periodo máximo de amortización de diez años, a contar desde la fecha en la que ENISA percibiera el préstamo. Los convenios prevén que estos préstamos se concedan a tipo de interés cero y sin necesidad de garantías, siendo reembolsables mediante un único pago al vencimiento. Los convenios de colaboración prevén que los préstamos participativos concedidos por ENISA a los promotores tengan un periodo de amortización de hasta siete años para la línea EBT y nueve años para la línea PYME, con un periodo de carencia de amortización de capital de hasta cinco años (siete años para la línea PYME). Se concedían por importes comprendidos entre 150 y 900 miles de euros por promotor (desde noviembre de 2005 entre 100 y miles de euros). Los préstamos participativos concedidos por ENISA le otorgaban el derecho a percibir, además de un interés fijo, un interés variable en función del beneficio obtenido por la Empresa prestataria. ENISA calculaba el tipo de interés aplicable en cada ejercicio, de

16 16 Tribunal de Cuentas acuerdo con los convenios de colaboración con el Ministerio, como el porcentaje resultante de dividir la suma de los beneficios antes de impuestos más el coste financiero del préstamo participativo entre la suma de los fondos propios medios desembolsados más el capital vivo medio del préstamo participativo, todo ello del ejercicio al que corresponde la liquidación de intereses. En todo momento el interés tenía como límite inferior (interés fijo) el euribor a un año mas 0,25 puntos porcentuales y como límite superior el límite inferior incrementado hasta 6 puntos porcentuales. Posteriormente, mediante adendas a los convenios firmados (en septiembre de 2005 para la línea PYME y en noviembre de 2005 para la línea EBT), se facilitó el cálculo del tipo de interés obteniéndose con arreglo al porcentaje de rentabilidad de los fondos propios desembolsados. No obstante, ENISA en los contratos de préstamo celebrados en 2004 y 2005 antes de firmarse las adendas ya aplicaba este último criterio, no ajustándose a lo establecido en los convenios vigentes en el momento de la firma del contrato. Los préstamos participativos se contabilizaban en el momento de su concesión en el activo de ENISA como deudores de las operaciones del tráfico a largo plazo, traspasándose posteriormente a corto plazo de acuerdo a su vencimiento. La contabilización se realizaba en cuentas individualizadas, asignando un código distinto en función de cuál fuera el préstamo del Ministerio a ENISA con el que se financiaba el préstamo participativo. Los intereses de los préstamos se liquidaban y contabilizaban por trimestres naturales. En los casos en que se considerara que el capital prestado o los intereses eran de difícil cobro se dotaba la correspondiente provisión para insolvencias. En la concesión del préstamo participativo los convenios de colaboración preveían que no se exigieran garantías adicionales a las del propio proyecto empresarial; pero la Empresa prestataria quedaba obligada a facilitar a ENISA información periódica sobre su evolución económica y financiera. Cuando la Empresa prestataria pertenecía a un grupo de sociedades se exigía que la sociedad matriz afianzara solidariamente a la prestataria para garantizar la totalidad de las obligaciones contraídas en el contrato de préstamo participativo. Los convenios de colaboración exigían la concurrencia de una serie de requisitos en los beneficiarios de los préstamos participativos que consistían básicamente en:

17 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 17 a) Ser pequeña y mediana Empresa de acuerdo con las Recomendaciones de la Comisión de la Unión Europea de 3 de abril de 1996 y de 6 de mayo de b) Tener su domicilio social en España. c) Contar entre sus partícipes con socios que tuvieran experiencia empresarial previa o currículo apropiado. d) Contar con un plan económico y financiero viable que permitiera el desarrollo de sus planes y que cubriera de forma razonable los compromisos derivados de su estructura financiera. e) Estar al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y para con la Seguridad Social. f) Ser Empresas de base tecnológica (en los convenios EBT). Los préstamos participativos concedidos por la línea ENISA tenían un periodo de amortización de hasta diez años y un periodo de carencia de hasta ocho años. El tipo de interés y los requisitos que, a nivel general, debían cumplir los beneficiarios para concederles el préstamo participativo eran similares a los previstos en el convenio PYME. ENISA, con arreglo a los convenios de colaboración, tenía a su cargo la gestión y administración del préstamo participativo y la elaboración de un informe semestral (trimestral en el convenio EBT 2001) sobre la actividad y la situación económico- financiera de la línea de financiación que, aunque debía remitirse al Ministerio firmante, no se remitió porque ENISA entendía que era suficiente enviarlo a la Comisión de Seguimiento, de la que formaban parte los representantes del Ministerio. Al devolver el préstamo al Ministerio mediante un pago único a su vencimiento, la liquidación del préstamo se calculaba deduciendo del importe prestado el que había resultado fallido en los préstamos participativos y añadiendo el 80% del exceso de los intereses efectivamente cobrados sobre el interés mínimo, sin perjuicio de que los importes fallidos que se recuperaran posteriormente fueran reintegrados al Tesoro Público. Durante el periodo no se produjo ningún vencimiento ya que el del primero de los préstamos concedidos por el Ministerio vencía en Mayo de Los convenios preveían la posibilidad de denunciar el convenio o sus prórrogas con tres meses de antelación por alguna de las partes firmantes, sin necesidad de expresar causa

18 18 Tribunal de Cuentas alguna. En caso de resolución del convenio se procedería a la inmediata liquidación del préstamo del Ministerio a ENISA con el consiguiente reembolso al Tesoro Público en función de la disponibilidad por ENISA de los fondos del convenio o prórroga denunciados. En el caso de la línea EBT 2001, en caso de que se denunciara el convenio se debía devolver íntegramente el importe prestado por el Ministerio, menos los fallidos, independientemente que los prestamos participativos que financiaban no hubiesen vencido. Los convenios de colaboración preveían la constitución de comisiones de seguimiento para velar por el correcto funcionamiento de los convenios. Las Comisiones de Seguimiento estaban formadas por un número igual de miembros de ENISA y del Ministerio, siendo sus funciones principales: a) Valorar el contenido tecnológico de los proyectos (convenios EBT) o informar los proyectos (convenio PYME), previamente a que sean sometidos a la aprobación por el Consejo de Administración de ENISA. b) Conocer semestralmente de la actividad y situación de la línea de financiación. c) Aprobar el valor de liquidación del préstamo del Ministerio. d) Autorizar el reintegro al Tesoro Público del valor de liquidación. Para la gestión de los préstamos participativos ENISA tenía implantado un Sistema Integrado de Gestión que se apoyaba en un programa informático denominado Sistema de gestión de préstamos participativos (SGPP) con el que se tramitaba todo el procedimiento relativo a los préstamos participativos, desde el primer contacto con la Empresa hasta la cancelación de los préstamos. El SGPP incluía tanto datos económicos de los préstamos (básicamente importe y fecha de los préstamos aprobados, concedidos, desembolsados, reintegros, fallidos, intereses periódicos liquidados e intereses de demora imputados), como aspectos de la concesión (seguimiento de datos pendientes de obtener de la Empresa prestataria y explicaciones de los analistas sobre incumplimiento de plazos) e información relativa al seguimiento de la Empresa prestataria, que contenía la que tenía que rendir el prestatario, la rendida realmente y un sistema de alarmas que avisaba de la que no se había rendido en plazo y estaba pendiente de recibir.

19 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 19 SGPP se dividía básicamente en tres bloques: Clientes, Proyectos e Inversión. El bloque relativo a Proyectos comprendía toda la información relativa al procedimiento de concesión de los préstamos participativos que incluía entre otra información, los datos económicos de los proyectos y la fase de la tramitación en la que se encontraba dentro del procedimiento, así como las fechas del primer contacto con el cliente, de la aprobación por el Consejo de Administración de la propuesta de inversión y el desembolso del préstamo. Desde el primer contacto se activaba el bloque de Clientes con sus datos, personas de contacto y proyectos asociados a un mismo prestatario. Una vez concedido, el préstamo se daba de alta en el bloque de Inversión, donde se registraban los datos relativos a las condiciones del contrato firmado y la situación actualizada del préstamo. Una vez dado de alta en el bloque de Inversión se introducían en el bloque de Clientes datos para llevar a cabo el seguimiento de la inversión: accionariado, estados financieros desde del ejercicio precedente al de la concesión hasta la finalización de la vida del préstamo, datos relativos a las obligaciones formales a cumplir y su cumplimiento por las Empresas prestatarias. Los análisis realizados han puesto de manifiesto algunas deficiencias que, aunque son poco significativas, muestran ciertas debilidades del sistema. ENISA disponía de manuales de procedimientos referidos tanto a la concesión como al seguimiento de los préstamos, aunque fueron objeto de actualizaciones en los años 2005 y No obstante, los manuales no recogían los aspectos relativos a la publicidad de la actividad de concesión de los préstamos participativos; y el procedimiento de concesión no estaba diseñado teniendo en cuenta la concurrencia en la selección entre las distintas solicitudes de financiación, no estando previsto ningún tipo de análisis comparativo entre las peticiones presentadas. Por otro lado, en materia de seguimiento de inversiones no se concretaban los criterios para realizar el análisis de la información financiera remitida por la Empresa prestataria, ni se establecían los criterios que debían de mantener en el análisis. Además, el manual de procedimientos del ejercicio 2004 (aplicable hasta mayo de 2005) preveía, con anterioridad a la elaboración de la propuesta de inversión, el envío al Ministerio de un informe elaborado por ENISA en el que se destacaran los aspectos técnicos de cada proyecto para, posteriormente, remitir el Ministerio a ENISA una evaluación tecnológica del proyecto; pero de hecho no se elaboraron ni remitieron tales informes, considerando

20 20 Tribunal de Cuentas ENISA que el Ministerio quedaba informado a través de su representación en la Comisión de Seguimiento. ENISA percibía cada año los fondos para la concesión de préstamos participativos por los importes previstos en los Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio propuestos por el Ministerio, sin que esté vinculada su percepción a concesiones concretas de prestamos participativos por parte de ENISA. En el periodo ENISA recibió del Ministerio préstamos por un importe total de miles de euros, correspondientes a la línea EBT y miles correspondientes a la Línea PYME. Durante los ejercicios 2001, 2002 y 2003 se habían recibido fondos por importe de miles. Al ser la inversión realizada en préstamos participativos menor que los fondos percibidos, durante el periodo fiscalizado se produjeron importantes excedentes de tesorería. A continuación se señala la situación al cierre del ejercicio de la financiación percibida con cargo a cada uno de los convenios o prórrogas, el importe invertido y el excedente de tesorería resultante: Ejercicio 2004: Línea de financiación Importe percibido del Ministerio Importe concedido en préstamos participativos Excedente de tesorería resultante EBT EBT EBT EBT TOTAL Ejercicio 2005: Línea de financiación Importe percibido del Ministerio Importe concedido en préstamos participativos Excedente de tesorería resultante EBT EBT EBT EBT EBT PYME TOTAL Miles de euros Miles de euros

21 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 21 Ejercicio 2006: Línea de financiación Importe percibido del Ministerio Importe concedido en préstamos participativos Excedente de tesorería resultante EBT EBT EBT EBT EBT EBT PYME PYME TOTAL Miles de euros ENISA no disponía de un Plan de Inversiones de los excedentes de tesorería, limitándose a invertir los fondos en repo o cuentas remuneradas atendiendo a criterios de rentabilidad; y tampoco planificaba las disposiciones de fondos de acuerdo a las previsiones de concesión de préstamos participativos. Una adecuada planificación de la obtención y aplicación los recursos disponibles y su mantenimiento actualizado podría contribuir a la mejora de la gestión financiera de los recursos de ENISA, facilitando el cumplimiento puntual de sus compromisos y la inversión de los excedentes de tesorería bajo criterios de mayor rentabilidad, no teniendo que limitarse a operaciones a corto o muy corto plazo. La Tesorería materializada en repo o cuentas remuneradas suponía un volumen importante con respecto al total activo de la Empresa. El siguiente cuadro muestra la Tesorería y la Deuda Repo en relación con el total activo de la Empresa al cierre de cada uno de los ejercicios: EJERCICIO I. Total Tesorería y Deuda Repo II. Total Activo Relación I/II 48,3% 54,8% 43,5% Miles de euros III Selección de las inversiones La actividad de ENISA de concesión de préstamos participativos a través de sus tres líneas de financiación (EBT, PYME y ENISA) tenía como finalidad promocionar planes estratégicos de pequeñas y medianas Empresas en desarrollo que establecían los

22 22 Tribunal de Cuentas objetivos pretendidos por el promotor y los medios materiales y financieros precisos para conseguirlos. La línea EBT financiaba los planes estratégicos de Empresas de base tecnológica. De acuerdo con el convenio EBT 2001 son Empresas de base tecnológica aquellas que llevan a cabo proyectos para conseguir nuevos productos, procesos o servicios, así como mejoras significativas de los ya existentes. El convenio EBT 2002 define las Empresas de base tecnológica, de acuerdo con el artículo 2 del Real Decreto 601/2002 de 28 de junio por el que se regulan las bases y régimen de funcionamiento de la línea de apoyo a la capitalización de Empresas de base tecnológica, como aquellas Empresas no financieras que llevan a cabo en España proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico cuyo resultado suponga un avance tecnológico en la obtención de nuevos productos, procesos o servicios o la mejora sustancial de los ya existentes. En las líneas PYME y ENISA se financiaban planes estratégicos de cualquier tipo de pequeña y mediana Empresa que dieran lugar a una mejora de su situación en el mercado o aumento de competitividad, supusiera innovación o no, pudiendo consistir en meras actuaciones de ampliación del negocio, apertura de nuevas tiendas o sucursales o simplemente para aumentar su actividad. ENISA concedía préstamos participativos a pequeñas y medianas Empresas españolas de cualquier sector de actividad, salvo aquellas cuyo objetivo principal fuera la realización de operaciones inmobiliarias o financieras. El importe total financiado por ENISA a la Empresa prestataria no podía ser mayor a la suma de los fondos propios y los préstamos participativos mantenidos por la Empresa prestataria con otras entidades. No existía un criterio preestablecido de selección de las Empresas, analizándose cada caso en concreto. La actividad de ENISA no se orientaba a priori a zonas determinadas del territorio español y su actividad no se concentró en proyectos o promotores con perfiles concretos. La decisión de por cuál de las tres líneas se habían de financiar los proyectos atendía a criterios técnicos y de disponibilidad financiera. Sí suponía una innovación tecnológica se intentaba financiar con la línea EBT; en caso de no suponer una innovación tecnológica o no obtener la aprobación de la Comisión de Seguimiento de la línea EBT, se intentaba financiar con la línea PYME; y de no obtener la aprobación de la Comisión de Seguimiento de esta línea se planteaba la posibilidad de financiarse con la línea ENISA. En la práctica

23 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 23 desde que surgió la línea PYME, dada la amplitud de sus objetivos, así como la similitud de éstos con los fines de ENISA, se ha producido una marcada disminución de la financiación de proyectos con la línea ENISA. Cuando se comenzaba la tramitación de un proyecto en la base de datos se preasignaba el proyecto a la línea ENISA y sólo cuando se aprobaba por la Comisión de Seguimiento (EBT o PYME) se imputaba a la línea EBT o a la línea PYME. Por ello, de los proyectos rechazados o abandonados antes de su paso por la Comisión de Seguimiento no hay una información que permita analizar qué línea era la que producía más rechazos o abandonos. Una vez asignadas definitivamente a las líneas PYME o EBT el proyecto se imputaba al préstamo más antiguo obtenido del Ministerio, teniendo en cuenta el periodo por el que se concede el préstamo participativo y la fecha de devolución del préstamo al Ministerio. ENISA forma parte de la Asociación de Entidades de Capital Riesgo (ASCRI). Fuera de este ámbito ENISA ha dado a conocer su actividad de concesión de prestamos participativos, fundamentalmente, a través de cuatro canales: suscripción de convenios con entidades del sistema financiero, instituciones, organizaciones y asociaciones empresariales; inserciones en prensa; participación como ponente en jornadas de difusión de la actividad de ENISA; y a través de su página web. La promoción de la actividad de concesión de préstamos participativos a través de la firma de convenios de colaboración con otras entidades se impulsó a partir de Al 31 de diciembre de 2006 había 35 convenios firmados (Anexo III). Estos convenios han tenido durante el período fiscalizado poca repercusión en el volumen de negocio de ENISA. La actividad de concesión de prestamos participativos está sometida al principio de publicidad con el que se pretende que tengan la misma oportunidad de solicitar el préstamo participativo todas las posibles Empresas interesadas para garantizar una utilización de los recursos de ENISA acorde con los principios de buena gestión de los fondos públicos. ENISA no disponía de estudios estadísticos o de otro tipo que soportaran la suficiencia de los medios de difusión utilizados, pese a que es relevante el volumen de recursos no utilizados. El procedimiento de selección de inversiones se realizaba íntegramente por personal de ENISA, que informaba al promotor sobre ENISA, su actividad, los préstamos participativos

24 24 Tribunal de Cuentas que concedía y características de esta inversión, así como los requisitos exigidos al promotor, enviándole la guía para la elaboración del informe preliminar del plan empresarial y registrándose la fecha del primer contacto y los datos del promotor en el SGPP. Este informe preliminar era un documento de extensión breve que contenía información básica sobre diversos aspectos de la Empresa y sobre su plan estratégico. Una vez recibido el informe preliminar, se analizaba por el analista de inversiones que, si lo valoraba positivamente, emitía un informe que revisaba el director de inversiones. Si se aceptaba preliminarmente el proyecto, se enviaba al promotor una guía para la elaboración del plan de negocio o plan empresarial. En Mayo de 2005 el informe preliminar dejó de existir y exigiéndose directamente el plan de negocio o plan empresarial, que desarrollaba más profundamente y con más detalle los aspectos analizados en el informe preliminar. El plan empresarial incluía, entre otros aspectos, en relación con la Empresa y su actividad, información detallada del accionariado, mercado objetivo, competencia, clientes, productos, sistema de producción, distribución y comercialización, publicidad, política de precios, tecnología, actividades de investigación y desarrollo, instalaciones, proveedores, equipo directivo, recursos humanos, estructura organizativa, información económico- financiera; y en relación con el plan estratégico, indicaba, entre otros aspectos, los objetivos específicos, actuaciones de la Empresa y plan de trabajo previsto en relación con la política comercial, producción, tecnología, investigación y desarrollo, instalaciones y recursos humanos, así como el plan económico- financiero. Si el plan empresarial se adaptaba a los criterios de inversión de ENISA, el analista elaboraba la propuesta de inversión teniendo en cuenta, además de la información que figuraba en el plan empresarial, la que resultara de las visitas realizadas por el analista o el director de inversiones a la Empresa, de consultas y peticiones realizadas a la Empresa, o de información del promotor y su sector procedentes de otras fuentes. En la propuesta de inversión se daba información técnica, económica, financiera y estructural de la Empresa, incluyendo previsiones financieras para todos los años que dure el préstamo hasta su total devolución. La propuesta de inversión era revisada por el director de inversiones y, en caso de ser aceptada, también por el Consejero delegado, quien la aceptaba, rechazaba o devolvía al analista de inversiones para su modificación.

25 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 25 En numerosas ocasiones los datos económicos que contienen las propuestas de inversión no coincidían con los del plan empresarial, circunstancia que según ENISA era debida a haberse tenido en cuenta otra información o haber introducido el analista los ajustes al alza o a la baja que considerara oportuno. En todo caso, de la justificación de estas diferencias no quedaba constancia en el expediente del proyecto. Con frecuencia el horizonte temporal de las previsiones económicas de los planes empresariales no cubría toda la vida del préstamo, estimando el analista las previsiones de los años que no figuran en el plan empresarial. No quedaba constancia alguna del cálculo de las previsiones realizado por el analista. Cuando el analista de inversiones consideraba que el informe preliminar o el plan empresarial no se adaptaba a los criterios de inversión de ENISA se lo comunicaba por escrito al promotor, registrando la situación de rechazo en el SGPP, sin que el rechazo del analista fuera objeto de supervisión por el personal de ENISA. De igual manera, cuando tras la revisión del director de inversiones o del Consejero delegado se rechazaba el proyecto, el analista lo comunicaba al promotor registrándose en el SGPP. En la práctica la mayoría de los proyectos no aceptados eran rechazados por los analistas. La propuesta de inversión revisada por el Consejero delegado era enviada a la Comisión de Seguimiento correspondiente para verificar la adecuación del proyecto con el convenio firmado con el Ministerio. En caso de no aprobarse, el director de inversiones decidía si denegarlo definitivamente o financiarlo a través de otra de las líneas, debiendo en este caso elaborar otra propuesta de inversión que era revisada por el director de inversiones y el Consejero delegado. La situación de aprobación o rechazo por la Comisión era registrada en el SGPP. La evaluación de la viabilidad técnica de los proyectos de contenido tecnológico, los financiados con la línea EBT, no se realizaba por personal técnico especializado, ya que los analistas de inversiones tenían una cualificación básicamente económica; concretándose la revisión de la Comisión de Seguimiento de la línea EBT en la existencia de contenido tecnológico para los proyectos no rechazados por el analista (o ulteriormente por el director de inversiones o el Consejero delegado).

26 26 Tribunal de Cuentas Hasta noviembre de 2005 la entidad no disponía de un sistema de baremación que tratara de objetivar la decisión de aceptar o rechazar los proyectos de inversión en lo referente a los aspectos económicos del proyecto y estructurales de la Empresa promotora. A los proyectos cuyas propuestas de inversión se enviaron al Consejo de Administración para su aprobación a partir de noviembre de 2005 se les aplicó una baremación preestablecida, quedando constancia de la valoración dada por el analista al proyecto. El analista calificaba 35 aspectos del promotor, de la Empresa y del proyecto, dándoles una puntuación a cada uno de ellos a partir de la cual se obtenía una valoración global del proyecto. Los aspectos analizados se agrupaban en 6 tipos: apoyos con los que cuenta el proyecto y el tipo de accionariado de la Empresa; mercado, competencia y modelo de negocio; tecnología, producción e investigación y desarrollo; equipo directivo, recursos humanos y estructura organizativa de la Empresa; económico- financieros; y plan empresarial. Se presentaban al Consejo los proyectos que obtenían una calificación global igual o superior al 50% y en cada uno de los grupos valorados al menos el 25%, salvo el grupo relativo al equipo directivo que debía tener una calificación igual o superior al 50%. Las ponderaciones en la calificación global de cada uno de los grupos era del 15%, salvo los aspectos relativos al plan empresarial que era del 25%. Sólo quedaba constancia de la baremación aplicada a los proyectos que se sometían a la aprobación del Consejo de Administración de ENISA, no conociéndose la valoración dada a los proyectos rechazados. Una vez que la propuesta de inversión era aprobada por el Consejero delegado y evaluada positivamente por la Comisión de Seguimiento, el analista comunicaba al promotor las condiciones de financiación de la propuesta de inversión para que las aceptara explícitamente. Si las condiciones eran aceptadas por el promotor, la propuesta de inversión se remitía al Consejo de Administración para su aprobación. La aprobación o rechazo del Consejo se le comunicaba al promotor y se registraba en el SGPP por el analista de inversiones. Durante el periodo analizado el Consejo de Administración aprobó la práctica totalidad de las propuestas presentadas, si bien con cierta frecuencia las aprobaciones del Consejo quedaban condicionadas al cumplimiento previo de una serie de condiciones por la Empresa prestataria, normalmente relativas a un incremento de la autofinanciación mediante ampliaciones de capital y a la obtención de un informe de

27 Procedimientos de gestión aplicados por ENISA (2004 a 2006) 27 auditoría de los estados financieros de la Empresa prestataria del último ejercicio cerrado antes de la firma del contrato. En el proyecto presentado por una de las Empresas seleccionadas no coincidían los datos económicos que constaban en el plan empresarial, la información remitida a la Comisión de Seguimiento y los presentados al Consejo de Administración en la propuesta de inversión, siendo estas diferencias superiores al 50% y a los miles de euros. El contrato se realizaba en documento público y llevaba la firma del Consejero delegado y de un director de ENISA (normalmente el director de inversiones). Tras la firma del contrato en el departamento financiero se procedía a dar de alta el préstamo en el SGPP introduciendo los datos del contrato en el sistema. En este momento se activaba el subsistema de inversiones del SGPP con los datos del préstamo ya concedido. El departamento financiero contabilizaba todas las operaciones relativas a la concesión del préstamo. En uno de los proyectos analizados el Consejo de Administración exigió, para la firma del contrato, que el promotor realizara dos ampliaciones de capital por importe total de miles de euros. El promotor amplió capital por importe de 133 miles, si bien con una prima de emisión de miles, lo que supone que no se ha cumplido en sus propios términos lo aprobado por el Consejo. En el contrato de préstamo participativo firmado con la Empresa prestataria se incluía la obligación de la prestataria de remitir a ENISA periódicamente: a) Un presupuesto anual de cuenta de resultados, inversiones, balance y tesorería referidos a la Sociedad antes de los 30 días siguientes al comienzo de cada ejercicio social. b) Estados financieros trimestrales. c) Comunicación, con 15 días de antelación, de las Juntas Generales y Consejos de Administración y documentación referente al orden del día, con objeto de permitir la presencia, con voz pero sin voto, de un representante de ENISA. d) Las cuentas anuales y el informe de gestión, junto con el informe de auditoría de las cuentas anuales, dentro de los 10 días siguientes a su aprobación por la junta general de accionistas.

28 28 Tribunal de Cuentas Esta información era introducida en el SGPP de ENISA. Además la Empresa prestataria adquiría, entre otras obligaciones, las siguientes: a) Destinar los beneficios obtenidos, una vez dotada las reservas legales y estatutarias, a un fondo o provisión, cuyo destino o finalidad sea la amortización del principal del préstamo. b) Poner en conocimiento de ENISA las modificaciones estatutarias, fundamentalmente las relativas al objeto social y a la estructura del órgano de administración. c) Dar información puntual y suficiente sobre todo hecho o decisión relevante y circunstancias contingentes que puedan afectar a la evolución del negocio, rentabilidad o situación financiera de la prestataria. En el contrato se establecía el compromiso de la prestataria de destinar el importe del préstamo exclusivamente a la financiación del plan empresarial presentado. No se hacía constar ningún compromiso de los promotores referido a los presupuestos y plazos contenidos en las previsiones económicas y financieras incluidas en las propuestas de inversión elaboradas por ENISA. El contrato incluía cláusulas por las que ENISA podía considerar vencido el préstamo anticipadamente, entre otras: el impago de intereses o capital por parte de la prestataria; cuando se comprobase el falseamiento o inexactitud grave de los datos o documentos presentados por la prestataria, que hubieran servido de base para la concesión del préstamo o en cumplimiento de lo dispuesto en el contrato; cuando la prestataria incumpliera cualquier obligación derivada del contrato de préstamo o de cualquier otro contrato celebrado con ENISA; y cuando los fondos propios de la prestataria descendieran por debajo de un importe concreto o de un porcentaje con respecto al total pasivo determinados específicamente para cada contrato. En la práctica, la única causa por la que ENISA ha considerado vencido anticipadamente el préstamo participativo fue el impago de capital o intereses. Durante el periodo analizado se abandonaron 768 proyectos, 192 en 2004, 260 en 2005 y 316 en 2006; y se rechazaron 95 proyectos (30, 28 y 37 en 2004, 2005 y 2006, respectivamente) por importe de miles de euros (4.275, y en 2004,