INTRODUCCIÓN. Equipo de trabajo de la Asesoría Económica. Contacto: En Internet: Sección Estudios Económicos

Transcripción

1 Boletín Estadístico Año 2009

2 INTRODUCCIÓN Esta publicación es elaborada anualmente por la Asesoría Económica de la DGI. La información principal contenida en este boletín está constituida por las estadísticas de recaudación. Se presenta con diferentes criterios de desagregación, poniendo énfasis en el año 2009, pero también se hace referencia a la evolución de las distintas variables descritas. La fuente principal de datos es la contabilidad de la DGI, de ahí se extraen los registros definitivos de recaudación. Asimismo, para la elaboración de algunos indicadores se utilizan datos recopilados y procesados por otras dependencias del Ministerio de Economía y Finanzas, por el Banco Central del Uruguay y por el Instituto Nacional de Estadística. En la Parte 1 se expone una descripción sobre el comportamiento de la recaudación en el año de referencia. Se aportan elementos de análisis procurando explicar tanto la evolución de la recaudación total (Sección 1) como la de los principales impuestos (Sección 2). Además, se presentan indicadores que intentan medir la influencia de la gestión de la DGI en la recaudación y una medición de la evasión en el IVA (Sección 3). La Parte 2 está constituida por una serie de cuadros con las estadísticas de recaudación y otros datos relativos a la DGI y su gestión. Salvo escasas excepciones, se optó por presentar los datos tal como aparecen en los registros contables de la DGI, sin ningún tipo de procesamiento. Con esto se busca no condicionar al lector del boletín al momento de utilizar la información aquí proporcionada. El criterio de acercar al usuario datos sin valor agregado y dejar que sea éste quien determine cómo y para qué utilizarlos también está presente en la construcción de la sección Estudios Económicos del sitio en la Internet de la DGI, que está a cargo de esta Asesoría. En este sitio el usuario encontrará las series mensuales y anuales de recaudación de todos los impuestos administrados por la DGI. También se encuentran a disposición diversos artículos de análisis e investigación; algunos de éstos han sido utilizados como referencia en la Parte 1 de este boletín. Los objetos de estudio de los trabajos realizados por la Asesoría Económica son articulados con las necesidades de esta Administración en el cumplimiento de sus objetivos. No obstante, la DGI no es responsable por las implicancias de los resultados y las apreciaciones vertidas en las publicaciones, en tanto éstas son firmadas ya sea por integrantes de la Asesoría o por todo el equipo resaltando así el carácter subjetivo de toda aproximación al conocimiento. Equipo de trabajo de la Asesoría Económica. Contacto: estecon@dgi.gub.uy En Internet: Sección Estudios Económicos 2 DGI Asesoría Económica

3 3 DGI Asesoría Económica

4 CONTENIDO Parte 1. La recaudación durante el año Evolución de la recaudación y recaudación en Evolución de la recaudación La recaudación total en el año Análisis de la recaudación de los principales impuestos administrados por la DGI Impuestos al Consumo Impuesto al Valor Agregado (IVA) Impuesto Específico Interno (IMESI) Impuestos a la Renta Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) y adicionales Impuesto a la Renta de Personas Físicas (IRPF) Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) Impuesto a las Rentas de los No Residentes (IRNR) Impuestos a la Propiedad Impuesto al Patrimonio (IP) Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales Valuación de los cambios normativos que afectaron a la recaudación de Cambios normativos que afectaron a la recaudación de 2009 agrupados por objetivos de política Mediciones de la Eficiencia de la DGI y de la Evasión Impositiva La recaudación en ausencia de cambios en la normativa tributaria Índice de eficiencia de la DGI Productividad del IVA (base consumo final privado) Estimación de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado mediante el método del consumo Eficiencia y evasión en el IVA Parte 2. Estadísticas de recaudación Cuadros 1. Recaudación Total. Período Recaudación Bruta y Neta mensual. Año Recaudación Bruta mensual (millones de pesos corrientes). Años 2008 y Recaudación Bruta mensual (millones de pesos constantes). Años 2008 y Recaudación por Domicilio Fiscal. Años 2008 y Recaudación por Caja Receptora. Años 2008 y Recaudación según Materia Gravada. En porcentaje del PIB. Años 2008 y Recaudación según Materia Gravada. En porcentaje del PIB. Período Recaudación del IMESI. Años 2008 y Recaudación por Destino. Años 2008 y Presión de la Recaudación Neta y de la Recaudación Bruta. Período Presión Impositiva de los Principales Impuestos. En porcentaje del PIB. Años 2008 y DGI Asesoría Económica

5 13. Gastos Operativos de la DGI. Años 2008 y Evolución del Costo de la Recaudación. Período Gráficos Anexo 1. Recaudación Anual DGI Recaudación por Domicilio Fiscal (en porcentaje). Año Recaudación por Domicilio Fiscal - Interior (en porcentaje). Año Recaudación según Materia Gravada (en porcentaje). Año Estructura de Recaudación del IMESI (en porcentaje). Año Recaudación por Principales Destinos (en porcentaje). Año Gastos Operativos DGI (en porcentaje) Año Evolución del Costo de la Recaudación Recaudación Total de la DGI. Apertura por Impuesto. Año DGI Asesoría Económica

6 Parte 1 La recaudación de la DGI durante el año DGI Asesoría Económica

7 7 DGI Asesoría Económica

8 1. Evolución de la recaudación y recaudación en Evolución de la recaudación En el Gráfico 1.1 se expone la evolución de la recaudación total bruta de la DGI medida a precios constantes (en índice, con base 100 en el año 1998) en comparación con la evolución del Producto Interno Bruto (PIB, también en índice con igual base y a precios constantes) Gráfico 1.1 Evolución de la recaudación bruta y del PIB Índices - base 1998 = 100 Rec Bruta PIB 100,0 98,1 96,2 92,5 85,3 86,0 90,3 97,1 101,2 108,8 118,1 121,5 Rec Bruta 100,0 92,4 89,6 90,0 83,0 87,3 102,6 111,4 120,5 129,3 145,8 149,5 Fuente: elaborado en base a datos del BCU y DGI PIB Se advierte una recuperación de la recaudación por encima de la evolución del PIB a partir de la segunda mitad del año Esta brecha de crecimiento entre la recaudación y el PIB se ha venido ampliando año tras año. 1.2 La recaudación total en el año 2009 La recaudación total bruta de la DGI en 2009 aumentó un 2,6% en términos reales respecto a En este resultado, el efecto de los precios sobre la recaudación fue considerado utilizando la variación anual promedio del Índice de Precios al Consumo (IPC) entre 2008 y 2009 publicado por el Instituto Nacional de Estadística (la inflación promedio de 2009 fue de 7,06%). Para saber si este crecimiento de la recaudación estuvo acorde con el nivel de desempeño de las actividades económicas que configuran las hipótesis de generación de los distintos impuestos administrados por la DGI, es necesario comparar el resultado recién comentado con algunos indicadores de la evolución de estas actividades. El contraste que habitualmente se establece es entre la recaudación y el PIB estimado en las Cuentas Nacionales que publica el Banco Central del Uruguay (BCU). La producción de bienes y servicios se vincula, ya sea directa o indirectamente, con los hechos generadores de todos los impuestos administrados por la DGI; por consiguiente, el contraste sintético entre recaudación y PIB además de ser internacionalmente utilizado es una referencia para identificar el nivel de eficiencia con el que esta oficina se viene desempeñando en el cumplimiento de sus objetivos. El crecimiento real del PIB fue de 2,86% en 2009 (que se corresponde con un crecimiento a precios corrientes de 8,88%), mientras que el incremento real observado en la recaudación fue de un 2,6% (correspondiente a un crecimiento a precios corrientes de 9,77%) 1. 1 El deflactor utilizado para la recaudación es la variación del IPC en el período, que como ya se señaló, fue del 7,06% entre 2009 y Por su parte, el deflactor implícito del PIB varió 5,77% en el período. 8 DGI Asesoría Económica

9 En una primera mirada estos resultados indicarían un rezago de la evolución de la recaudación respecto de la del PIB, sin embargo, debe tenerse en cuenta que durante el año analizado operaron diversas modificaciones en la legislación tributaria que, consideradas globalmente, implicaron una pérdida de recaudación (ver sección 2.4). En la sección 3.1 se estima la recaudación en ausencia de cambios en la normativa tributaria, que muestra un crecimiento real de 7,2% en 2009 respecto a 2008, es decir, una tasa de crecimiento casi 2 veces y media superior a la del PIB. En períodos de crecimiento económico, es habitual observar que el nivel de cumplimiento voluntario de los contribuyentes aumente en respuesta a una menor disposición a tomar riesgos (de evadir impuestos y ser detectado), lo que repercute en un crecimiento de la recaudación más acelerado que el del producto. Pero a pesar de este fenómeno, los indicadores presentados en la secciones 3.1 a 3.3 muestran que el proceso de mejora de gestión de esta Administración Tributaria está explicando una parte significativa del crecimiento diferencial de la recaudación respecto del PIB. En suma, se reconoce que las fuentes principales del crecimiento de la recaudación impositiva durante el período analizado fueron: el crecimiento de la actividad económica, el mayor cumplimiento voluntario y el aumento de la eficiencia recaudatoria de la DGI. 9 DGI Asesoría Económica

10 2. Análisis de la recaudación de los principales impuestos administrados por la DGI Impuestos Cuadro 2 Variación de la estructura de recaudación Principales impuestos Participación en la recaudación total de 2008 Participación en la recaudación total de 2009 Variación real de la recaudación ) Impuestos al consumo 64,3% 63,1% 0,7% IVA 55,2% 53,5% -0,5% IMESI 9,1% 9,6% 8,1% 2) Impuestos a la renta 26,6% 27,9% 4,0% IRAE (a) 13,9% 14,0% 3,2% IMEBA 0,7% 0,6% -20,4% IRPF 10,6% 10,4% -6,7% IASS 0,5% 1,5% 199,8% IRNR 0,8% 1,3% 62,2% 3) Impuestos a la propiedad 6,5% 7,0% 16,7% Impuesto al Patrimonio 5,5% 6,3% 23,7% Impuesto a las Transmisiones Patrim. 1,0% 0,8% -20,5% 4) Impuestos de control (b) 0,2% 0,2% -0,1% 5) Otros impuesto (c) 1,1% 1,1% -3,8% 6) Impuestos derogados 1,0% 0,1% -84,7% 7) Ingresos no tributarios 0,3% 0,6% 102,4% 8) Total Bruto (suma de (1) a (7)) 100,0% 100,0% 2,6% (a) Incluye recaudación registrada en códigos del IRIC que se imputa al IRAE (b) Corresponde a ICOSA (c) Incluye los restantes impuestos administrados por la DGI comprendidos en el sistema tributario vigente: adicionales de IMEBA, Impuesto a los ingresos de las entidades aseguradoras, ISAFI, FIS, Detracción a la Exportación. Fuente: DGI, INE En las secciones siguientes se describen las características más relevantes vinculadas a la recaudación de los principales impuestos administrados por la DGI. En los casos que corresponde, se adjuntan cuadros indicando las principales modificaciones en la normativa de estos impuestos que afectaron a su recaudación durante el año Impuestos al Consumo Los impuestos indirectos al consumo muestran una caída de 1,2 puntos porcentuales en su participación, pasando de un 64,3% en 2008 a un 63,1% en No obstante, el desempeño recaudatorio del impuesto general al consumo (IVA) fue distinto al del selectivo (IMESI) Impuesto al Valor Agregado (IVA) En el año 2009 la recaudación de IVA medida a precios constantes cayó un 0,5% con respecto al año anterior, alcanzando de esta manera, una menor participación en la recaudación total en 2009 (53,5%) respecto de lo que fuera la misma en 2008 (55,2%). El consumo final, que es base de imposición del IVA y explica la mayor parte de su recaudación potencial, creció 2,0% a precios constantes en el período analizado. El contraste entre la evolución del consumo y de la recaudación del IVA estaría indicando un menor dinamismo de esta última; sin embargo, debe considerarse que durante 2009 se establecieron modificaciones en la normativa del impuesto (ver recuadro) que, en su conjunto, implicaron una pérdida neta de recaudación, estimada en millones de pesos (a precios promedio de 2009, ver sección 2.4), lo que representa el 2,4% de la recaudación del IVA del año en cuestión. Por consiguiente, si se analiza la evolución de la recaudación del IVA en ausencia de cambios en la normativa del impuesto, la variación real negativa de ésta (-0,5%) se convertiría en positiva y alineada con la evolución del consumo (1,9%; ver sección 3.1 para una ampliación de este tema). 10 DGI Asesoría Económica

11 Pero como ya fue comentado en la sección 1, en períodos de crecimiento económico lo esperable es que la recaudación aumente más rápidamente que su base imponible, resultado que no se observa en el IVA después de realizados los ajustes por cambios en la normativa. Sin embargo, como se verá en la sección 3.4, la evasión en el IVA sí disminuyó, lo cual es consistente con el contexto de crecimiento económico y con la mejora en la eficiencia recaudatoria de esta Administración Tributaria. Cabe preguntarse entonces cómo es posible que la evasión en el IVA haya disminuido con una caída simultánea en la recaudación de ese impuesto (sin ajustes). La respuesta es que la recaudación potencial del IVA, es decir, el valor de su base imponible, también disminuyó. Si bien, como fue señalado, el consumo final aumentó, y también lo hizo la inversión gravada con IVA realizada por el gobierno, los restantes componentes de la recaudación potencial del IVA tuvieron comportamientos recesivos. En efecto, el IVA generado en el consumo intermedio y en la inversión, en ambos casos con destino a la producción de bienes y servicios exentos y de exportación (en ambos destinos no hay deducción del IVA en el cómputo de la recaudación bruta 2 ) registraron disminuciones importantes en 2009 respecto al año anterior. El resultado global es una caída en la recaudación potencial del IVA más acelerada que la disminución de la recaudación efectiva. Dicho de otro modo, en 2009 se recaudó efectivamente una porción mayor del IVA potencial, lo que se traduce en una disminución de la tasa de evasión. En conclusión, el comportamiento recaudatorio del IVA no mostró dinamismo en 2009, pero tampoco lo hizo su base imponible, en cambio, la eficiencia recaudatoria sí siguió en aumento. Principales modificaciones en la normativa del IVA El período de análisis de este documento es el bienio , por lo que se analizan las modificaciones acontecidas durante ese lapso. Si bien en el período no hubo modificaciones estructrurales en el sistema, como sí ocurrió en el 2007 con la entrada en vigencia de la Ley , hubo modificaciones que afectaron diferencialmente la recaudación de los dos años a comparar. En el 2008 se exoneró del IVA a la importación y la comercialización en el mercado interno de manzanas, papas, ajos y cebollas. El plazo de la exoneración establecido originalmente en el decreto fue de 60 días, el que luego fue extendido por 60 días más, exclusivamente para las manzanas (Decreto 368/2008). En el 2009, a través del Decreto 90/009 se exoneró del IVA las mismas operaciones referidas a naranjas, manzanas, papas, boniatos, cebollas, zanahorias, ajos, morrones, zapallos y zapallitos desde le 17 de febrero al 31 de mayo. A través de la Ley , se otorga un crédito a las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva, correspondiente al IVA de ciertas prestaciones, que ascendió a 6 puntos porcentuales, para los meses enero a abril de 2009 y a 4 puntos a partir del mes de mayo inclusive. La normativa establece que el crédito se aplicará en la propia liquidación del IVA de los contribuyentes, pudiendo usarse los excedentes, si los hubiera, para el pago de otros tributos administrados por DGI o BPS. Por otra parte se amplió la nómina de sujetos que pueden descontar el IVA incluido en las adquisiciones de gasoil. Así, los decretos 232/009 y 404/009, con vigencia mayo y agosto respectivamente, incluyeron a los contribuyentes que desarrollen actividades industriales manufactureras y a quienes realicen actividades industriales extractivas. En el mes de octubre de 2009 se incorporaron modificaciones en el sistema de tributación simplificado denominado IVA mínimo, que tratan de alentar la formalización de los contribuyentes de reducida dimensión económica, a través de una reducción del costo de tributación. Las modificaciones alcanzan a aquellos contribuyentes que inicien actividades a partir del 1 de octubre de 2009 y a los que iniciaron actividades a partir de enero de 2008, entre otros. Quienes se amparen a éste régimen, deberán pagar en el primer ejercicio de actividad, el equivalente al 25% del valor normal de la cuota de IVA mínimo, el 50% durante el segundo ejercicio y recién a partir del tercer ejercicio, el contribuyente deberá pagar el 100% del valor de la cuota fija. El Decreto 134/009 designó responsables por obligaciones tributarias de terceros a las empresas minoristas de Grandes Contribuyentes y aquellas con giro supermercado del grupo CEDE cuyos ingresos en el ejercicio anterior hayan superado los 60 millones de UI, por las compras que realicen a sus proveedores de bienes. Se dispuso un plazo de 60 días para verter las retenciones, lo que implicó una disminución en la recaudación del IVA del año 2009 correspondiente al IVA retenido en las adquisiciones de bienes en el mes de noviembre. En lo que refiere a la nueva reglamentación de la Ley de inversiones (Dto. 455/007), los beneficios relacionados con este impuesto consisten en la devolución del IVA compras de los bienes incluidos en el proyecto promovido y en la exoneración del IVA importación para el caso de que los bienes incluidos en la inversión sean importados. La utilización de este beneficio se intensificó considerablemente en el año Por otra parte en el año 2009, como ya sucediera desde el 2008, la contabilidad de la recaudación del IVA incluye al IVA mínimo, impuesto que con anterioridad a la entrada en 2 Debe tenerse en cuenta que la evasión del IVA se mide a través del contraste entre la recaudación efectiva bruta (sin deducir la devolución de impuestos) y la recaudación potencial del impuesto. Si bien los exportadores pueden deducir el IVA de sus compras solicitando certificados de crédito, esta deducción aparece registrada en la recaudación neta, no así en la recaudación bruta. 11 DGI Asesoría Económica

12 vigencia del Nuevo Sistema Tributario se encontraba en la órbita del IRIC. El IVA mínimo es un impuesto de suma fija que pagan únicamente aquellos contribuyentes exonerados del IRAE (Lit. E Art. 52 Tít. 4 T.O.1996). Para acceder a este régimen las empresas deben estar comprendidas en el ámbito del IRAE, con algunas restricciones subjetivas, y tener ingresos anuales inferiores a las Unidades Indexadas. La coexistencia de este régimen simplificado con un impuesto de tasa proporcional (como el IRAE) puede habilitar la utilización de este instrumento para maniobras elusivas. Hasta la entrada en vigencia del Nuevo Sistema Tributario los contribuyentes de IRIC podían deducir indiscriminadamente los gastos realizados con las empresas comprendidas en el Lit. E. A partir del 1 de julio de 2007, se elimina esta situación, y los contribuyentes de IRAE no pueden deducir los gastos efectuados a las pequeñas empresas. La recaudación por IVA mínimo en 2009 cayó en términos constantes un 2,9% con respecto al Ésta disminución se debe a que en el período analizado el número de contribuyentes que efectuaron pagos se redujo un 10% Impuesto Específico Interno (IMESI) La recaudación del IMESI aumentó un 8,1% en términos reales entre 2009 y 2008, lo que incrementa su participación relativa en la estructura global, pasando de un 9,1% de la recaudación total en 2008 a un 9,6% en Este crecimiento se alinea al desempeño de los dos principales rubros del IMESI: Combustibles (con una participación del 40,8% en el IMESI total) cuya recaudación aumentó en términos reales un 14,7%, y Tabacos y Cigarrillos (con una participación del 25,2% en el IMESI total), cuya recaudación aumentó un 2,9% en términos reales. Los rubros que siguen en importancia son Vehículos automotores (12,4% de la recaudación del impuesto) cuya recaudación cayó un 4,2% en términos reales, Bebidas sin alcohol (9,3%) cuya recaudación aumentó un 16,7% real, y Bebidas Alcohólicas y Alcohol potable (4,5%) cuya recaudación creció en términos reales un 15,9%. El resto de los rubros (en orden de importancia: Cerveza, Grasas y lubricantes; Artículos de perfumería y cosmética; Vermouth, vinos finos y licorosos; Combustibles, grasas y lubricantes de aviación civil) que participa con el 8% restante de la recaudación del impuesto, registró en promedio un crecimiento del 15,0% en términos reales. Principales modificaciones en la normativa del IMESI La Ley estableció que, con excepción de los tabacos, cigarros, cigarrillos y combustibles, se adecuaría gradualmente la estructura del impuesto intentando pasar de precios fictos a reales de venta. En congruencia con el objetivo de que las bases específicas de cálculo se adecúen a los precios reales de venta, se establecieron nuevas bases para las bebidas alcohólicas del numeral 4 del art.1 del Título 11. Las bases específicas se vieron modificadas disminuyendo su monto un 24% aproximadamente en los casos del whisky, caña y grapa y demás bienes y un 36% en el caso de otros bienes hasta 5% vol. La tasa aplicable a estos bienes también se modificó pasando de 48% a 54%. Siguiendo con las modificaciones en la tributación de las bebidas alcohólicas se otorgó a los fabricantes de bebidas de origen nacional, a través del Decreto 789/008, un subsidio de carácter transitorio de un monto de $3,98 por litro de cerveza, para todo el Asimismo el Decreto 790/008 al fijar los montos fijos por unidad, vigentes para el año 2009, estableció un incremento del 100% para los valores de la base específica de la cerveza, pasando ésta de $20 a $40,7. Como consecuencia de estos cambios, si bien la base específica de la cerveza aumentó $20,7 por litro, esto no tuvo impacto en la cerveza nacional ya que al otorgarse el subsidio, el impuesto unitario de la cerveza nacional permaneció invariable. A partir de junio de 2009 a través del Decreto 268/009 se modificaron las tasas y las bases de los tabacos, cigarros, cigarrillos. La base ficta de los cigarrilos pasó de $30,71 a $40, dando como resultado un IMESI por cajilla de $28, antes era de $21,5. En el caso del tabaco se modificaron los factores a aplicar y la tasa aplicable pasando ésta de 28% a 50%. La recaudación del rubro Combustibles del IMESI depende principalmente de la comercialización de las naftas, en razón de los volúmenes vendidos. De esta manera, el aumento en términos reales de la recaudación del IMESI en este rubro (14,7%), se considera 12 DGI Asesoría Económica

13 alineado con el crecimiento de los volúmenes físicos vendidos de naftas en el período de referencia 3, que fue de 18%. Por su parte, el crecimiento en términos reales de 2,9% en la recaudación correspondiente al rubro Tabacos y cigarrillos viene explicado por un magro crecimiento en los volúmenes físicos de este tipo de productos (0,4% en tabacos y cigarrillos, excluido todo lo comercializado vía free shop), y principalmente por el aumento de la base de cálculo de tabacos, cigarros y cigarrillos, y el aumento de la tasa aplicable al tabaco (ver recuadro). En el caso del rubro Vehículos automotores, la caída real de la recaudación respectiva del 4,2% tiene su explicación en el crecimiento casi nulo de las ventas de unidades de automóviles cero kilómetro en 2009 en comparación con el año anterior (0,2%). En este análisis del desempeño del IMESI debe considerarse que durante 2009 se establecieron modificaciones en la normativa del impuesto (ver recuadro). La valuación del cambio establecido en la tributación de cigarrillos y tabacos arroja una ganancia neta de recaudación estimada en 386 millones de pesos (a precios promedio de 2009, ver sección 2.4). Además, el resultado neto del cambio en la base imponible de las cervezas y el subsidio a las enajenaciones de cerveza nacional implica una ganancia de recaudación estimada en 10 millones de pesos. En conjunto, la recaudación adicional por estas modificaciones representa el 3,1% de la recaudación total del impuesto en el año analizado. Por consiguiente, si se analiza la evolución de la recaudación del IMESI en ausencia de estos cambios en la normativa del impuesto, el crecimiento de ésta (8,1%) se reduce a un 4,7% en términos reales (ver sección 3.1 para una ampliación de este tema). 2.2 Impuestos a la Renta Los impuestos directos sobre las rentas y utilidades muestran un incremento en su participación de 1,3 puntos porcentuales, pasando de un 26,6% en 2008 a un 27,9% en Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) Si bien el IRAE rige desde el 1 de julio de 2007, su sustitución por el derogado IRIC en los registros de recaudación es un proceso que recién terminó de completarse en el año 2009 (ver recuadro Sustitución del IRIC por el IRAE ). Por consiguiente, el análisis del desempeño recaudatorio por impuestos a la renta empresarial debe considerar tanto al IRAE como al IRIC en los dos años a comparar. La comparación referida a la recaudación de estos impuestos muestra una variación a precios constantes de 3,2%. Este resultado se debe principalmente al incremento de la recaudación correspondiente a las empresas privadas (39% en términos constantes). En contraposición, la recaudación correspondiente a las empresas públicas disminuyó un 67% en términos constantes. El aumento en la recaudación proveniente de las empresas privadas es sobresaliente, sobre todo si se tiene en cuenta que 2009 fue un año en el que el crecimiento de la actividad económica se desaceleró considerablemente en comparación con los años anteriores. La recaudación de un impuesto como el IRAE está condicionada, en gran medida, por lo que ocurra con la rentabilidad de las actividades económicas. Debido a la mecánica recaudatoria de este impuesto, en el resultado de 2009 inciden tanto la rentabilidad de 2008 como la de 2009, y también la evolución de las ventas durante este último año. Por consiguiente, el buen desempeño de la recaudación del IRAE correspondiente a empresas privadas es, en parte, una derivación de los buenos resultados económicos observados en 2008, pero también se sostiene en rentabilidades positivas durante 2009 en gran parte del sector empresarial. 3 El período de referencia para comparar la recaudación de 2009 con la de 2008 es 11/ /2009 contra 11/ /2008. Este desfase de dos meses respecto del año calendario responde a la modalidad dispuesta para liquidar este rubro del impuesto. 13 DGI Asesoría Económica

14 Por supuesto que este resultado no es homogéneo en todo el universo de empresas privadas, algunos sectores de actividad se vieron especialmente perjudicados por la coyuntura económica de 2009, pero el resultado global en términos de recaudación de impuestos a la renta empresarial es notoriamente positivo. Además, este resultado se potencia si se toma en cuenta que los cambios en las normas tributarias practicados en 2009 implicaron un menor potencial recaudatorio en comparación con 2008 (ver sección 2.4). En el caso de las empresas públicas, la menor recaudación observada en 2009 originada en sus pagos es consecuencia, mayoritariamente, de cir- cunstancias económicas adversas presentadas durante el año 2008 para algunas de estas empresas, lo que se tradujo en menor rentabilidad y por consiguiente en saldos y anticipos del impuesto disminuidos. En particular, la considerable suba en el precio del petróleo observada en 2008, junto con la importación de energía eléctrica y/o la producción de ésta en centrales térmicas (energía más cara) debido al déficit hídrico, fueron circunstancias que afectaron especialmente al resultado de las empresas públicas. Los cambios incorporados referidos a la imposición a la renta empresarial (ver recuadro Principales modificaciones en la normativa de la imposición a las rentas empresariales ) implicaron tanto pérdidas como ganancias de recaudación respecto a la recaudación que se hubiese obtenido bajo la normativa vigente en Además, la tasa reducida del IRAE respecto al IRIC también siguió generando pérdidas de recaudación en 2009 (ver recuadro Sustitución del IRIC por el IRAE ). El resultado neto de todas estas modificaciones normativas, implicó que en 2009 el potencial recaudatorio de la imposición a la renta empresarial fuera considerablemente inferior al de La pérdida de recaudación fue estimada en millones de pesos (a precios promedio de 2009, ver detalle en sección 2.4). De esta manera, el crecimiento en 2009 respecto a 2008 Sustitución del IRIC por el IRAE Con la entrada en vigencia del Nuevo Sistema Tributario, los contribuyentes del Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio (IRIC) pasaron a ser contribuyentes del IRAE. El nuevo impuesto rige para los ejercicios iniciados a partir del 1 de julio de Esto implicó que el IRIC se siguiera recaudando en 2008, inclusive en el segundo semestre de ese año, al tiempo que comenzaba a sustanciarse la recaudación del IRAE. Los últimos contribuyentes en ingresar al IRAE son aquellos con mes de inicio de su ejercicio económico en junio: en ese mes de 2007, al ser anterior a la entrada en vigencia del IRAE, iniciaron el ejercicio tributando IRIC y la declaración correspondiente debió ser presentada ante la DGI en setiembre de 2008 como último plazo (4 meses después de cerrado el ejercicio). Los contribuyentes que estaban en esta situación, recién iniciaron su primer ejercicio de IRAE en junio de 2008 y, por lo tanto, su primera declaración referida a este impuesto debió haber sido recibida en setiembre de 2009 o antes. Por consiguiente, en el caso de este tipo de contribuyentes, la pérdida de recaudación que se deriva de la diferencia de tasa entre el IRAE (25%) y el IRIC (30%) se terminó de concretar recién en el año Principales modificaciones en la normativa de la imposición a las rentas empresariales En la recaudación de los años 2008 y principalmente 2009, se apreció el efecto de la reducción de saldos y anticipos del IRAE por la aplicación, por parte de los contribuyentes, de los beneficios incluidos en la nueva reglamentación de la Ley de Promoción de Inversiones (Dto. 455/007). La misma dispone un abatimiento del impuesto de hasta un 90%, lo que implica menores saldos a pagar, menor coeficiente de anticipos para el ejercicio siguiente y por ende menores pagos de anticipos. Por otra parte, la Ley incorporó dos modificaciones que implicaron una importante pérdida de recaudación para la DGI en 2008 y Las mismas refieren a habilitar la opción de la realización del ajuste por inflación para la determinación de la renta fiscal a efectos del IRIC y comprendió a los ejercicios del período junio 2007 a mayo 2008 y a habilitar la elección del índice para el referido ajuste cuya vigencia es a partir de junio de A partir de esta modificación, el contribuyente puede optar por la utilización del IPC o del IPPN para efectuar el cálculo del denominado AIPI. En el 2009 se reglamenta la deducción incremental relacionada con promoción del empleo, por medio de la cual las empresas pueden deducir como gasto adicional en su liquidación del IRAE la cifra que surja de comparar ciertas variables relacionadas con la variación en indicadores relacionados con el empleo. La vigencia de este ajuste se estableció para el 1 de julio de de la recaudación correspondiente a impuestos a la renta empresarial, ajustado por los cambios en las normas tributarias, alcanza una tasa de 14,7% a precios constantes Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) y adicionales La recaudación del IMEBA y sus adicionales en el año 2009 disminuyó un 16,1% en términos reales respecto al año A los efectos de contrastar la recaudación de este impuesto con las actividades económicas vinculadas a su base imponible, se observa que el índice de volumen físico del PIB correspondiente al sector agropecuario mostró un crecimiento en 2009 respecto al año anterior de un 2,9%. Sin embargo, la composición sectorial de la recaudación 14 DGI Asesoría Económica

15 del IMEBA es considerablemente diferente a la composición sectorial del PIB agropecuario. Esta diferencia responde a que no existe una tasa homogénea del IMEBA para todos los productos agropecuarios. En particular, es destacable que la tasa que grava la enajenación de productos derivados de la cría de ganado es de 2,15%, mientras que la tasa que grava la enajenación de cereales y oleaginosos es de 0,10%, o sea, 21,5 veces menor a la tasa que recae sobre los productos del ganado. En el año 2009, el sector agropecuario recibió varios de los efectos de la crisis económica mundial que irrumpió a partir del último trimestre de 2008, a lo que se suman perjuicios económicos derivados de inclemencias climáticas, sobre todo de la sequía. No obstante, como se señaló, en este contexto el PIB agropecuario no cayó sino que inclusive creció moderadamente; pero algunos subsectores dentro de la actividad agropecuaria se vieron particularmente perjudicados por las circunstancias señaladas. Entre los subsectores perjudicados, se encuentran los de la ganadería y la lechería. El primero de los mencionados, es responsable por más de la mitad de la recaudación del impuesto, lo cual es resultado de su importancia relativa en el sector agropecuario y de que sus productos están gravados con la tasa más alta vigente en el IMEBA. La recaudación proveniente de la enajenación de productos derivados de la cría del ganado explica la mayor parte de la variación negativa de la recaudación total del IMEBA observada en Impuesto a la Renta de Personas Físicas (IRPF) Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) Con la sustracción de las pasividades de la base imponible del IRPF y la consecuente creación del IASS en julio de 2008, la observación comparada de los registros de recaudación del IRPF correspondientes a 2009 y a 2008 puede inducir a conclusiones erróneas. En efecto, mientras que en 2008 se obtuvo recaudación de IRPF sobre pasividades durante la primera mitad del año, en 2009 la recaudación por este concepto fue nula. Por consiguiente, con el objetivo de describir y analizar el desempeño recaudatorio, es preferible observar la evolución conjunta de la recaudación del IRPF y del IASS. La variación de la recaudación del conjunto IRPF-IASS fue de 2,3% medida a precios constantes. Este crecimiento se potencia al tener en cuenta las pérdidas de recaudación por cambios en la normativa tributaria que afectan a la comparación. Uno de estos cambios fue el comentado en el párrafo anterior: el IASS tiene una configuración que resulta menos gravosa sobre las pasividades en comparación con el IRPF cuando éste alcanzaba a aquella categoría de ingresos; por lo tanto, la sustitución de IRPF por IASS en las pasividades significó una pérdida de recaudación que distorsiona la comparación , ya que en este último año el IRPF estuvo vigente durante la primera mitad del mismo, mientras que en 2009 solamente rigió el IASS en toda su extensión. La duplicación del monto a deducir por cada hijo menor a cargo y la elevación del mínimo no imponible (MNI) también produjeron pérdidas de recaudación y afectan a la comparación, ya que estas disposiciones entraron en vigencia en setiembre de Por lo tanto, durante la mayor parte de 2008 el IRPF se recaudó con su estructura de deducciones y MNI originales, mientras que estas modificaciones rigieron durante todo 2009 reduciendo la base de recaudación de ese año. Adicionalmente, en el mes de julio de 2009 se dispuso una norma que cambió el procedimiento de retención de IRPF sobre el medio aguinaldo cobrado el mes anterior por los asalariados. La norma estableció que la retención sobre el medio aguinaldo se calculara en forma separada de la retención calculada respecto al sueldo cobrado en el mismo mes, además de disponer franjas y tasas específicas a aplicar en la primera. Al no acumularse el aguinaldo con el sueldo a los efectos de la retención, el monto de ésta resulta menor. Esta disposición tuvo el propósito de minimizar la probabilidad de que personas contribuyentes del impuesto generaran a fin de año un crédito ante la DGI por retenciones en exceso. Al reducirse las retenciones en exceso, se elimina el perjuicio financiero que éstas provocan en las personas que fueron sujeto de retención y, además, se reducen significativamente los costos de gestión en los que incurre la Administración Tributaria, ya que se minimiza la cantidad de devoluciones. En la comparación interanual, este cambio normativo implicó una pérdida de recaudación, ya que en el año 2008 no se aplicó una disposición semejante. 15 DGI Asesoría Económica

16 El conjunto de los cambios normativos reseñados significó una pérdida neta en 2009 por valor de millones de pesos, lo que representa el 13,9% de la recaudación efectivamente observada ese año en el conjunto IRPF IASS (ver detalle en sección 2.4). Esto determina que la variación a precios constantes de la recaudación del conjunto IRPF IASS, en ausencia de estos cambios normativos, habría sido de 16,6%. Esta tasa de crecimiento es consistente con la evolución de los ingresos alcanzados por estos impuestos observada en 2009, en particular con aquellos ubicados en la parte superior de la distribución, que son los de mayor peso relativo en la recaudación de IRPF e IASS. Como es sabido, el IRPF está dividido en dos categorías y cada una tiene una forma de tributación distinta. La Categoría II, que grava a la rentas derivadas del trabajo, es la que concentra la mayor parte de la recaudación del impuesto (86,5% en 2009) y la Categoría I, que grava rentas de capital e incrementos patrimoniales, es la de menor peso relativo (el restante 13,5% de la recaudación del IRPF). Dado que la Categoría I alcanza a tipos de ingresos bien diferentes de los gravados por la Categoría II y el IASS (las bases imponibles de estos últimos se vinculan directa o indirectamente al mercado de trabajo), merece una mención aparte, ya que su desempeño recaudatorio no tiene por qué ser semejante a los impuestos que gravan rentas derivadas del trabajo. La variación a precios constantes de la recaudación del IRPF Categoría I fue prácticamente nula: 0,3%. No obstante, este resultado encubre importantes cambios en la composición interna de la categoría. El Cuadro resume estos cambios, considerando las tres subcategorías principales en las que se divide la Categoría I del IRPF. Cuadro Variación en la estructura de recaudación del IRPF - Categoría I Subcategoría Participación en 2008 Participación en 2009 Variación real de la recaudación Arrendamientos y otras rentas de capital inmobiliario 45% 49% 10% Rentas de capital mobiliario 8% 17% 117% Incrementos patrimoniales 48% 34% -28% Total 100% 100% 0,3% Nótese que la participación mayoritaria se repartía en porciones casi idénticas en 2008 entre las subcategorías de arrendamientos e incrementos patrimoniales, con un peso menor de la subcategoría rentas de capital mobiliario. Esta última subcategoría comprende, principalmente, a la recaudación de IRPF por rentas financieras y por utilidades y dividendos distribuidos. Mientras que la subcategoría arrendamientos mostró un desempeño recaudatorio dinámico en 2009, la recaudación por la subcategoría incrementos patrimoniales se retrajo considerablemente, principalmente en respuesta a un menor dinamismo en la compra-venta de inmuebles. Este menor dinamismo también se reflejó en la recaudación del Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP), comentada más adelante en la sección Por su parte, la subcategoría rentas de capital mobiliario alcanza un nivel de recaudación en 2009 que representa, a precios constantes, más del doble de lo obtenido en Este crecimiento responde principalmente al aumento en la recaudación por concepto de utilidades y dividendos distribuidos Impuesto a las Rentas de los No Residentes (IRNR) La recaudación del IRNR registró un crecimiento a precios constantes de 62,2% en 2009 respecto a Este extraordinario crecimiento hizo que la participación de este impuesto en la recaudación total de la DGI pasara de 0,84% en 2008 a 1,33% en Esta tasa de crecimiento debe considerarse extraordinaria, ya que cerca de la mitad de este crecimiento se atribuye a componentes de la estructura de recaudación de este impuesto que se comportan con alta volatilidad. No obstante, los componentes más estables de la recaudación del mismo también crecieron en forma significativa, a una tasa de 33% a precios constantes. 16 DGI Asesoría Económica

17 Con la introducción del IASS en julio de 2008, las rentas provenientes de pasividades de no residentes dejaron de estar incluidas en la órbita del IRNR, por lo que en el análisis del desempeño recaudatorio entre 2009 y 2008 este cambio normativo distorsiona la comparación. La pérdi- Principales modificaciones en la normativa del IRNR En mayo de 2009, el Decreto 226/009 estableció un régimen opcional de determinación de la renta generada en las operaciones de venta de metales preciosos, en el 10% del precio de venta. Asimismo se estableció la obligación para los sujetos responsables del IRNR, de retener el 1,2 % del total de lo pagado o acreditado a no residentes por las compras de estos bienes. da asociada al mismo fue valuada en 74 millones de pesos (ver sección 2.4). De esta manera, la tasa de crecimiento entre 2009 y 2008 de la recaudación del IRNR, en ausencia de cambios en la normativa tributaria, se elevaría a 68,9% (a precios constantes). 2.3 Impuestos a la Propiedad Los impuestos a la propiedad muestran un leve crecimiento en lo que respecta a su participación en la recaudación total, pasando de un 6,5% en 2008 a un 7% en Impuesto al Patrimonio (IP) La recaudación del IP tuvo una variación nominal de 25,7% entre 2009 y 2008, por lo tanto, con una inflación promedio de 7,06% en el período, implica un incremento de 23,7% en términos reales. Prácticamente el 96% de la recaudación de este impuesto recae sobre las personas jurídicas, que en su mayoría son sujetos pasivos del IRAE. El resto corresponde al pago por parte de personas físicas, núcleos familiares y sucesiones indivisas. Una variación en la rentabilidad de las empresas implica generalmente una variación patrimonial de igual signo y esta asociación debería traducirse en una correlación positiva entre las recaudaciones de IRAE e IP. En el período analizado esta correlación se cumple, ya que tanto la recaudación de los impuestos a la renta empresarial como la del IP crecieron en términos reales en el período. La reducción de tasas prevista en la normativa del IP para las personas físicas (ver recuadro) implicó una pérdida fiscal en el año 2009 estimada en 2 millones de pesos a precios promedio de Asimismo la pérdida fiscal en el impuesto al patrimonio de personas jurídicas asociada a promoción de inversiones fue estimada para el año 2009 en 219 millones de pesos a precios promedio de De esta forma, la pérdida total en el IP (tanto de personas jurídicas como físicas) representó el 2,6% de la recaudación del impuesto en dicho período (Ver sección 2.4) Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales Principales modificaciones en la normativa del IP La Ley establece reducciones de las tasas aplicables al patrimonio gravado de las personas físicas, núcleos familiares y sucesiones indivisas. En concreto, dispone la reducción de las tasas correspondientes a las últimas tres escalas, esto es, la escala 5 (entre 6 y 9 veces el mínimo no imponible), la 6 (entre 9 y 14 veces) y la 7, que corresponde al excedente. La Ley dispone un programa de reducciones graduales de las tasas correspondientes a todas las escalas. Este programa comienza en el año 2008 y, de acuerdo a las magnitudes de las reducciones que establece para cada año, culminaría en el año En ese año, todas las escalas tendrían una tasa uniforme de 0,10%. El ITP tuvo en términos reales una disminución del 20,5% en el año 2009 con respecto al año Esta disminución se explica entre otros factores por una caída de aproximadamente el 10% en el número de transacciones que configuran el hecho generador del impuesto, en su mayoría ventas de inmuebles. A priori es de esperar una evolución similar de la recaudación del ITP y de la recaudación de la categoría I del IRPF en su sección correspondiente a incrementos patrimoniales. 17 DGI Asesoría Económica

18 Efectivamente, si se compara la evolución de estos impuestos entre los años 2008 y 2009, se observa una caída en el ITP de un 20,5% en términos reales, mientras que el IRPF por incrementos patrimoniales también registra una caída, del 28% medido en términos reales. 2.4 Valuación de los cambios normativos que afectaron a la recaudación de 2009 En las secciones 2.1 a 2.3 se describieron en recuadros de texto las principales modificaciones en la normativa de los impuestos que afectaron a la recaudación de 2009 y que establecieron condiciones diferenciales de recaudación para dicho año en comparación con el año anterior. El Cuadro 2.4 que se presenta en esta sección contiene la recaudación detallada por impuesto correspondiente al año 2009; las cifras están expresadas en millones de pesos a precios promedio de ese año. De las tres columnas con valores, la primera corresponde a la recaudación efectiva del año 2009 y las dos siguientes presentan, respectivamente, las pérdidas y las ganancias en relación a la situación del año anterior. Lo que se analizó para completar este cuadro está constituido por el conjunto de modificaciones en la normativa tributaria que afectó diferencialmente a los años comparados (2008 y 2009) en términos de recaudación. Así, se considera una pérdida de recaudación en 2009, al monto que se dejó de recaudar en ese año en comparación con el anterior, por efecto de un cambio normativo. Por su parte, se considera una ganancia de recaudación en 2009, al monto que se recaudó de más en ese año en comparación con el anterior, por efecto de un cambio normativo. En la mayoría de los casos, los montos de pérdidas y ganancias debieron ser estimados. La descripción del procedimiento utilizado en cada caso para realizar estas mediciones excede a los propósitos de comunicación de este boletín. A continuación se comentan brevemente los cambios considerados en cada caso y la importancia relativa de las pérdidas y ganancias asociadas. Impuesto al Valor Agregado (IVA). Como se observa en el Cuadro 2.4, las pérdidas de recaudación en el año 2009 tienen 4 fuentes: 1) El establecimiento de exoneraciones (manzanas, papas y boniatos; CD y DVDs.; carne picada congelada; promoción de inversiones). 2) Cambios en la liquidación del impuesto (deducción del IVA gasoil en la industria manufacturera y minería). 3) Cambios en el sistema de tributación simplificado: IVA mínimo reducido al 25 y 50% para el primer y segundo ejercicio, respectivamente. 4) Otras modificaciones (otorgamiento de 6 y 4 puntos de crédito en el IVA para las IAMC; establecimiento de un sistema de retenciones a minoristas por parte de los supermercados). En suma, los cambios en la normativa del IVA que afectaron diferencialmente a los años 2008 y 2009 implicaron una pérdida de recaudación en este último año valuada en millones de pesos. Esta pérdida representa el 2,4% de la recaudación efectivamente percibida en Impuesto Específico Interno (IMESI). En el caso del IMESI, las modificaciones en su normativa implicaron una ganancia en el rubro tabacos y bebidas alcohólicas. 1) En lo referente a tabacos, cambios en las bases imponibles de cigarrillos y tabacos, así como cambios en la tasa de tabacos, provocaron como resultado una ganancia valuada en 386 millones de pesos. 18 DGI Asesoría Económica

19 2) En bebidas alcohólicas aumentó la base específica de las cervezas y se otorgó un subsidio de $3,98 por litro a las enajenaciones de cervezas nacionales, de esta forma se obtuvo una ganancia de IMESI proveniente de la cerveza importada. Esta ganancia fue estimada en 10 millones de pesos. La ganancia total equivale al 3,1% de la recaudación del IMESI en Imposición a las rentas empresariales (IRIC, IRAE). Si bien se toma en cuenta la recaudación de ambos impuestos (tanto IRIC como IRAE) a los efectos de estimar el peso de las modificaciones en la recaudación, éstas afectaron exclusivamente al IRAE en el año Las modificaciones que afectaron a la comparación de la recaudación de los impuestos a la renta de las empresas tienen 4 fuentes: 1) La tasa reducida del IRAE respecto del derogado IRIC, que en 2009 todavía siguió generando pérdidas de recaudación (ver recuadro Sustitución del IRIC por el IRAE en sección 2.2.1), aunque en menor medida que lo informado respecto a la comparación 2008/2007. La pérdida en 2009 por este concepto fue valuada en 164 millones de pesos. 2) El establecimiento de exoneraciones asociadas a promoción de inversiones, las cuales representan una pérdida que asciende a millones de pesos. Importa aclarar que este régimen también estuvo vigente durante la segunda mitad de La pérdida de recaudación estimada para 2009 tiene en cuenta la diferencia en el sacrificio fiscal observado entre ambos años. 3) Cambios en la liquidación del impuesto: pérdida estimada por opción de realizar ajuste por inflación utilizando IPC o IPPN; pérdida estimada por reglamentación de deducciones incrementales asociadas a promoción del empleo; ganancia estimada por recuperación de saldos del impuesto por ajuste por inflación y ganancia estimada por no aplicación de la opción de realizar el ajuste por inflación. Estos cambios implicaron tanto pérdidas como ganancias de recaudación respecto a la recaudación que se hubiese obtenido bajo la normativa vigente en El resultado neto es una pérdida estimada en millones de pesos, lo que representa el 11,1% de la recaudación efectiva de Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF). Durante el año 2008 se introdujeron modificaciones en la categoría 2 del impuesto (rentas del trabajo) que implicaron pérdidas de recaudación, las que se originan en: 1) Aumento del mínimo no imponible. 2) Aumento en las deducciones asociadas a gastos de educación y salud de hijos a cargo del contribuyente. 3) Eliminación del cómputo de las jubilaciones y pensiones para la determinación del monto imponible del impuesto. Adicionalmente, en 2009 se cambió el criterio de retención de IRPF sobre el medio aguinaldo de junio de ese año. Este cambio implicó rezagar recaudación de julio de 2009 para enero de 2010; por lo tanto, representa también una pérdida de recaudación en la comparación En conjunto, todas las modificaciones implicaron una pérdida en 2009 respecto a las condiciones de recaudación de 2008, valuada en millones de pesos, lo que equivale a 24,2% de la recaudación total efectiva del impuesto en 2009 (categorías 1 y 2). 19 DGI Asesoría Económica

20 Cuadro 2.4. Detalle de la recaudación por impuesto en 2009 Pérdidas y ganancias de recaudación respecto a 2008 por cambios en las normas tributarias CIFRAS EN MILLONES DE PESOS A PRECIOS PROMEDIO DE 2009 Recaudación Pérdidas Ganancias 1. Impuestos al Consumo Impuesto al Valor Agregado (IVA) Recaudación (incluye IVA mínimo) Exoneraciones Exoneración manzanas, papas, boniatos, etc. 14 Exoneración de CD y DVDs 17 Enajenaciones de carne picada congelada 1 Promoción de inversiones - Compensación de IVA interno por minorización del IRAE 709 Promoción de inversiones - IVA importación 593 Cambios en la liquidación Deducción IVA Gasoil Industria Manufacturera 40 Deducción IVA Gasoil Minería 15 Cambios en el sistema de tributación simplificado IVA mínimo reducido 1er y 2do ejercicio 25% y 50% 1 Otras modificaciones 6 y 4 Puntos de crédito en el IVA para las IAMC 234 Retención de supermercados a minoristas 137 Impuesto Específico Interno (IMESI) Recaudación Cambios en la base imponible de cigarrillos y tabacos. Cambios en la tasa de tabacos. 386 Cambio en la base imponible de cerveza y subsidio a enajenaciones cerveza nacional Impuestos a la Renta Impuesto a la Renta de Ind. y Com. (IRIC) - Impuesto a la Renta de las Activ. Eco. (IRAE) Recaudación IRIC Recaudación IRAE Tasa reducida del IRAE respecto al IRIC 164 Exoneraciones Promoción de Inversiones Dto. 455/ Cambios en la liquidación Ajuste por inflación opcional IPC - IPPM Ajuste por inflación opcional pérdida año Ajuste por inflación opcional recuperación saldos del impuesto 64 Promoción del empleo, reglamentación de deducciones incrementales 12 Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) Impuesto a la Renta de la Personas Físicas (IRPF) Categoría I Categoría II Aumento del Monto Mínimo No Imponible Aumento en la deducción por hijos a cargo 239 Eliminación del cómputo de las pasividades para la determinación del IRPF Cambio en el procedimiento de retención sobre aguinaldos 144 Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) Impuesto a la Renta de No Residentes (IRNR) Recaudación Eliminación del cómputo de las pasividades para la determinación del IRNR Impuestos a la Propiedad Impuesto al Patrimonio (IP) IP Personas Jurídicas IP Personas Físicas, Núcleos Familiares y Sucesiones Indivisas 366 Promoción de inversiones - IP Personas Jurídicas 219 Reducción de tasas Impuesto al Patrimonio PF, NF y SI 2 Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP) Impuestos de Control Impuesto de Contralor y Constitución de Sociedades Anónimas (ICOSA) Otros Impuestos Adicionales IMEBA 414 Impuesto a las Ingresos de las Entidades Aseguradoras Impuesto a las Sociedades Anónimas Financieras de Inversión (ISAFI) 209 Impuesto para el Fondo de Inspección Sanitaria (FIS) 315 Detracción a la Exportación Impuestos Derogados Ingresos No Tributarios Total Bruto (suma de (1) a (7)) Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS). Las jubilaciones y pensiones están gravadas con este impuesto desde julio de Se considera ganancia de recaudación al total de la recaudación obtenida por este impuesto durante el período enero-julio de 2009 en comparación con el mismo período del año anterior en el cual la misma fue cero (el primer mes de recaudación fue agosto de 2008). Los millones de pesos recaudados en el período señalado se consideran entonces una ganancia de recaudación. No obstante, por la misma 20 DGI Asesoría Económica

21 razón se dejó de recaudar IRPF por valor de millones, e IRNR por valor de 74 millones, por lo que el saldo neto de la introducción de este impuesto fue negativo. Impuesto al Patrimonio (IP). Se incluyen las pérdidas del IP de personas físicas y personas jurídicas, estas últimas son claramente las de mayor peso en la pérdida total. En el caso de personas jurídicas, la pérdida estimada se asocia a la exoneración establecida para las inversiones amparadas en el régimen de promoción de inversiones, la cual asciende a 219 millones de pesos. En cuanto al patrimonio de personas físicas, la modificación refiere a la reducción de las alícuotas del impuesto, cuya pérdida fue estimada en 2 millones de pesos. Otros impuestos. La pérdida que se registra en este rubro corresponde a los cambios en tasas del Impuesto a los Ingresos de las Entidades Aseguradoras (IIEA), el cual fue valuado en 95 millones de pesos. En definitiva, el total de pérdidas brutas de recaudación en 2009 respecto a 2008 fue de millones de pesos, lo que representa el 7,5% de la recaudación efectiva de ese año. Por su parte, las ganancias brutas sumaron millones de pesos, esto es, 3% de la recaudación efectiva de Por consiguiente, el resultado neto es una pérdida de recaudación valuada en millones de pesos, lo que equivale al 4,5% de la recaudación efectivamente percibida en Asimismo, esta pérdida equivale al 0,86% del PIB generado en el mismo año. 2.5 Cambios normativos que afectaron a la recaudación de 2009 agrupados por objetivos de política En esta sección se ordenan los resultados presentados en la sección anterior de acuerdo al objetivo de política pública perseguido por cada modificación en la normativa tributaria que se implementó (y generó una pérdida o ganancia de recaudación en 2009 respecto a 2008). El Cuadro 2.5 presenta, entonces, los resultados de las estimaciones ya mostradas en la sección 2.4, pero ahora ordenados según el criterio que acaba de comentarse. Es decir, en vez de mostrarse los resultados agrupados por impuesto tal como se presentó la información en el Cuadro 2.4, aquí se muestra ordenando los resultados por objetivo de política y, dentro de éstos, distinguiendo el tipo de instrumento utilizado. En el Cuadro 2.5 se distinguen los tres grandes objetivos manifiestos en oportunidad de la instrumentación del Nuevo Sistema Tributario, a saber: eficiencia, equidad y estímulo a la inversión y el empleo; este último es presentado en el cuadro con una dimensión algo más amplia al incluir el concepto producción. El objetivo que concentra la mayor parte de la pérdida de recaudación registrada en 2009 (respecto a las condiciones normativas de recaudación de 2008) a través de diversos instrumentos tributarios, es precisamente el orientado a la promoción de la producción, la inversión y el empleo. Dentro de este grupo de cambios normativos, el principal concepto en términos de sacrificio fiscal lo constituye la batería de instrumentos tributarios dispuestos en el actual régimen de promoción de inversiones. Nótese que este sacrificio fiscal vinculado a la promoción de inversiones ha sido parcialmente compensado por las menores pérdidas de recaudación respecto a 2008 originadas en los cambios en el procedimiento de ajuste por inflación en el IRAE (que se habían establecido ese año para otorgar facilidades a sectores con endeudamiento). Estos últimos se muestran en el cuadro con un resultado negativo de pérdida neta, lo que representa una ganancia, en el sentido de que en 2009 implicaron un sacrificio fiscal menor al registrado en El segundo grupo con mayor peso en la pérdida neta de recaudación de 2009 agrupa a los cambios en la normativa tributaria alineados con el objetivo de equidad. La pérdida fiscal originada en la creación del IASS y la consecuente eliminación de las pasividades de la base 21 DGI Asesoría Económica

22 imponible del IRPF y del IRNR es presentada dentro de este grupo, pero distinguiendo una separación del resto de los conceptos incluidos en el mismo. Con esta distinción se pretende señalar la diferente naturaleza que tuvo la medida en su origen, desde el punto de vista del proceso político: estas modificaciones se establecieron en atención a las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia en relación al tema. Cuadro 2.5 Pérdidas netas en la recaudación 2009 respecto a 2008 por cambios en la normativa tributaria Cambios normativos agrupados según objetivos de política Valores en millones de pesos a precios promedio de 2009 Objetivo Valor de la pérdida neta Eficiencia 234 3,8% Simplificación de la estructura impositiva (reducción de tasas en el IIEA) 95 1,6% Formalización de la economía, asegurar recursos públicos (retención de IVA en supermercados) 137 2,2% Adecuación del régimen de imposición al patrimonio de PF 2 0,0% Equidad ,2% Abaratamiento de la canasta básica de consumo (exoneraciones en IVA a alimentos) 15 0,2% Ajustes al régimen de imposición a las rentas de PF (elevación del MNI y aumento en deducciones) ,5% Cambios en el procedimiento de retención sobre aguinaldos 144 2,4% Adecuación del régimen de imposición a pasividades ,1% Incentivos a la producción, la inversión y el empleo ,0% Tasa reducida del IRAE respecto al IRIC 164 2,7% Promoción del empleo (IRAE) 12 0,2% Promoción de inversiones (Dto. 455/007) ,9% Incentivo a la producción manufacturera y actividades extractivas (deducción de IVA en el gasoil) 54 0,9% Facilidades a la pequeña empresa 1 0,0% Incentivo a la producción de cerveza nacional (IMESI a las cervezas) -10-0,2% Facilidades a sectores con endeudamiento (cambios en el ajuste por inflación en el IRAE) ,3% Facilidades a los servicios de salud mutual (crédito de IVA a las IAMC) 234 3,8% Otros ,0% Promoción de la cultura (exoneración de IVA a CD y DVDs) 17 0,3% Campaña contra el consumo de tabajo (IMESI a los cigarrillos y tabaco) ,3% TOTAL ,0% Por su parte, los cambios en la normativa orientados a mejorar la eficiencia del sistema tributario tienen una importancia relativa menor en el total de pérdidas de recaudación de Por último, se incluye un cuarto grupo que comprende a los cambios normativos orientados a otros objetivos de política. El concepto principal que se encuentra aquí refiere al aumento en la tributación a cigarrillos y tabaco a través del IMESI, enmarcado en la campaña de control del consumo de estos productos. % del total 22 DGI Asesoría Económica

23 3. Mediciones de la Eficiencia de la DGI y de la Evasión Impositiva 3.1 La recaudación en ausencia de cambios en la normativa tributaria Una forma de identificar en qué medida la DGI contribuyó a mejorar la recaudación de los impuestos que administra consiste en estimar el impacto en la recaudación de los cambios en la normativa tributaria (presentado en la sección 2.4) y, con los resultados obtenidos, realizar ajustes sobre la recaudación efectiva para obtener lo que podría denominarse una recaudación ajustada o recaudación en ausencia de cambios en la normativa tributaria. Obtenida esta recaudación ajustada se puede calcular su variación respecto al año anterior y contrastar esta última con la evolución del PIB en el mismo período. Si la recaudación ajustada crece más que el PIB, entonces la brecha (la diferencia entre la tasa de crecimiento del PIB y la de la recaudación ajustada) no estaría siendo explicada ni por la evolución de la actividad económica ni por los cambios en la normativa tributaria. Ciertamente esta brecha puede tener diferentes fuentes de explicación, entre otras, diversas referencias en la literatura económica argumentan que la evasión tiende a disminuir en períodos de crecimiento económico, aun bajo el mismo esfuerzo de control de la administración tributaria 4. No obstante, también puede concebirse como una señal de que la administración tributaria está contribuyendo a mejorar la recaudación. El Cuadro 3.1 resume los resultados obtenidos. Las cifras tanto para 2008 como 2009 están expresadas a precios promedio de 2009, por lo tanto, las variaciones mostradas son variaciones a precios constantes. Cuadro 3.1 Recaudación en ausencia de cambios en la normativa tributaria Cifras en millones de pesos a precios promedio de 2009 Impuesto Recaudación 2009 Variación Recaudación Recaudación Ajustes Recaudación Recaudación Recaudación 2008 efectiva ajustada efectiva ajustada IVA (incluye IVA mínimo) ,5% 1,9% IMESI ,1% 4,7% IRIC / IRAE ,2% 14,7% Impuesto al Patrimonio ,7% 26,9% IRPF / IASS / IRNR ,2% 20,0% Resto (incluye derogados) ,6% -6,6% TOTAL ,6% 7,2% En este análisis se consideraron todos los impuestos, y los valores presentados en la columna recaudación efectiva para el año 2009 coinciden con los presentados en el cuadro de la sección 2.4. La categoría Resto comprende a todos los impuestos que en el Cuadro 2.4 de la respectiva sección están bajo los títulos: impuestos de control, otros impuestos, impuestos derogados e ingresos no tributarios. Los valores de la columna ajustes corresponden a la suma algebraica de las pérdidas y ganancias relacionadas con las modificaciones normativas en cada impuesto ya reseñadas en la sección 2.4. Se advierte que la variación a precios constantes de la recaudación ajustada es 7,2%, considerablemente superior a la del PIB, que fue 2,9% en el mismo período, y también superior a la de la recaudación efectiva (2,6%). 4 Además, la recaudación no tiene por qué crecer exactamente en la misma proporción que el PIB, ya que hay heterogeneidad en el dinamismo de los distintos sectores que componen la economía y éstos no se encuentran igualmente gravados. 23 DGI Asesoría Económica

24 3.2 Índice de eficiencia de la DGI La Asesoría Económica elabora un índice denominado Índice de Eficiencia de la DGI que pretende medir los cambios de la eficiencia en la gestión del IVA impulsada por esta administración tributaria. De acuerdo a la metodología utilizada para la elaboración de este índice 5, la recaudación del IVA se ve afectada por el nivel de actividad económica, por las disposiciones sobre la base gravable y las tasas aplicables y por el nivel de cumplimiento de los contribuyentes. Adicionalmente, la hipótesis de trabajo es que los contribuyentes deciden el grado de cumplimiento de sus obligaciones tributarias considerando conjuntamente: su disposición a tomar riesgos, su percepción sobre el riesgo de ser hallado en incumplimiento y, su valoración sobre los premios y castigos por evadir. El Índice de eficiencia "depura" la recaudación del IVA de todos aquellos factores que no están vinculados con la gestión de la administración tributaria. Consecuentemente, las variaciones en la recaudación del IVA depurada son atribuibles a cambios en la eficiencia de la gestión de la DGI. Gráfico 3.2 Índice de Eficiencia 1 (con IVA de tendencia) base PIB promedios anuales - base100 = año ,0 135,0 130,0 125,0 120,0 115,0 110,0 105,0 100,0 95,0 90,0 101,8 100,7 100,0 100,1 101,6 129,4 131,4 126,5 122,0 116,3 110,3 105, En el Gráfico 3.2 se advierte que el Índice de eficiencia tuvo un nivel relativamente estable en el período , mientras que el período fue de continuo crecimiento. En particular, en el año objeto de análisis, el valor del índice llegó a 131,4, lo que significa un nivel de eficiencia 1,5% superior al de 2008 (131,4 / 129,4 1 = 0,015). 3.3 Productividad del IVA (base consumo final privado) Consiste en un indicador de construcción relativamente sencilla, utilizado internacionalmente, que mide el porcentaje de la base imponible del IVA que efectivamente se está cubriendo. En ausencia de evasión y de exoneraciones a la base, el porcentaje de cobertura sería completo (100%). Por consiguiente -haciendo abstracción de las exoneraciones a la base imponible-, un aumento de este porcentaje (productividad del IVA) significaría una disminución de la tasa de evasión y, por extensión, un crecimiento de la eficiencia en la administración del impuesto. Sin embargo, no toda vez que la evasión disminuye la eficiencia aumenta (y viceversa); la evasión 5 La metodología puede consultarse en Asesoría Económica DGI (2006). Eficiencia de la Administración Tributaria en la recaudación. Contribuye la gestión de la DGI a incrementar la recaudación impositiva? Documento disponible en 24 DGI Asesoría Económica

25 puede disminuir en respuesta a contextos económicos favorables que inducen a los contribuyentes a aumentar su cumplimiento voluntariamente, sin que se hayan registrado cambios en la eficiencia. En virtud de estas consideraciones, podría señalarse que la productividad del IVA es un indicador generoso del nivel de eficiencia con el que la DGI administra el impuesto. Aunque, utilizando el mismo argumento podría también afirmarse que tiende a subvaluar la presencia de la gestión de la DGI en fases de recesión. Como sea, su difundida utilización habilita comparaciones internacionales y la sencillez de su cálculo lo vuelve más inteligible que otros indicadores. La fórmula utilizada es la siguiente: Productividad del IVA (base consumo) t = (IVA t / Tasa media IVA t ) / C t Donde: IVA t es la recaudación del IVA en el año t expresada en valores constantes C t es el consumo final privado en el año t expresado en valores constantes Tasa media IVA t es un promedio ponderado de las tasas básica y mínima del IVA en el año t. En concreto su expresión matemática es: Tasa media IVA t = (IVAtb t / IVA t ) x tb t + (IVAtm t / IVA t ) x tm t En la cual, IVAtb t e IVAtm t representan la recaudación del IVA en el año t a tasa básica y mínima respectivamente y, tb t y tm t expresan los valores de estas tasas para el mismo año. En la definición de esta tasa media se están contemplando implícitamente una parte de los cambios normativos que afectan a la recaudación del IVA: los cambios en las alícuotas. No obstante, a diferencia de lo que ocurre con el Índice de Eficiencia de la DGI (sección 3.2), el indicador es permeable a los efectos que los cambios en la base gravable tengan sobre la recaudación, y en tal sentido es una aproximación grosera de la eficiencia recaudatoria de la Administración Tributaria. El IVA es un impuesto que grava al consumo final, por lo tanto es este último su base 6. No obstante, el indicador aquí calculado toma como base al consumo final privado, que ha representado en los últimos años alrededor del 86% del consumo final total; el restante 14% corresponde al consumo del gobierno. De todos modos, en tanto la participación en el total de los dos componentes del consumo final es estable, las variaciones de la productividad del IVA entre un año y otro, ya sea con base en el consumo total o en el privado, son muy similares. Se presenta a continuación la serie de valores de la productividad del IVA para el período En rigor, además del consumo final informado en las Cuentas Nacionales, la base imponible del IVA contiene otros componentes. Tanto la compra de bienes y servicios gravados que son utilizados como insumos intermedios o bienes de inversión en la producción de bienes y servicios exentos y de exportación, generan IVA no deducible. La estimación de la evasión en el IVA realizada por la Asesoría Económica de la DGI (sección 3.4) contempla estos aspectos. 25 DGI Asesoría Económica

26 Cuadro 3.3 Productividad del IVA - Base Consumo final privado. Cifras en miles de pesos a precios de 1997 Año Consumo final Recaudación privado a precios IVA a precios de de 1997 (*) 1997 (**) Tasa media Productividad del IVA ,32% 46,3% ,31% 44,6% ,31% 44,2% ,29% 46,0% ,23% 44,5% ,73% 49,5% ,63% 56,6% ,66% 59,7% ,71% 62,8% ,73% 66,9% ,25% 67,9% ,21% 66,4% (*) Surge de empalmar las series base 1997 y base 2005 publicada en la Revisión Integral de las Cuentas Nacionales (**) La deflación de los valores se hizo en base a un IPC-IVA calculado por el MEF 3.4 Estimación de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado mediante el método del consumo Justificación y metodología empleada El objetivo del estudio de la evasión en el IVA radica en la importancia del impuesto en la recaudación total, que representó un 53,5% en el año 2009, y es además una herramienta a utilizar por la Administración Tributaria para orientar mejor su fiscalización. El análisis toma como base el Informe de evasión en el IVA realizado por la propia institución para el período y actualiza los datos provenientes de fuentes internas y externas de información. En nuestro país, el IVA es un gravamen al consumo que se aplica en todas las etapas del proceso de producción y comercialización de bienes y servicios y, al poder deducirse el impuesto abonado en la etapa anterior, el mismo incide una sola vez en el precio final de los bienes. Por las características mencionadas del impuesto, se ha planteado como más recomendable la metodología del método del consumo (MC). El MC es indirecto porque se basa en la estimación de la recaudación potencial a partir de fuentes secundarias de información (como las Cuentas Nacionales, las encuestas de gastos e ingresos de los hogares) y su comparación con la recaudación efectiva. En contraposición, el método directo mide la evasión a través de fiscalizaciones que se efectúan a una muestra, infiriendo los resultados obtenidos a la población total de contribuyentes. La recaudación potencial representa la recaudación que se obtendría si todos los contribuyentes legalmente obligados pagasen sus impuestos. De esta manera, la tasa de evasión surge de comparar la recaudación efectiva en un determinado período con la recaudación potencial para igual período. 7 Esta sección constituye un resumen del documento Estimación de la evasión en el impuesto al valor agregado mediante el método del consumo DGI Asesoría Económica (2010). 26 DGI Asesoría Económica

27 Tasa de evasión = t Re caudación Potencial t Re caudación Potencial Re caudación Efectiva t t En el caso del IVA, el MC determina la recaudación potencial estimando el IVA no deducible. Este IVA no deducible se origina en el consumo final de bienes y servicios gravados, y en la compra de bienes y servicios gravados que son utilizados como insumos intermedios o bienes de inversión en la producción de bienes y servicios exentos Principales resultados En el Cuadro se presentan los resultados obtenidos de la estimación de la evasión en el IVA para el período De los mismos surge que la tasa de evasión alcanzó un máximo de 41,7% en el año 2000 y un mínimo de 16,1% en el año Año Cuadro Estimación de la evasión en el IVA Recaudación IVA* Potencial Efectiva Evasión* Tasa de evasión Recaudación con tasa de evasión año anterior Recaudación atribuible a disminución de la tasa de evasión* ,7% ,1% ,3% ,0% ,7% ,7% ** ,3% ** ,2% ** ,1% ** ,1% * Valores en millones de pesos corrientes. ** Datos preliminares. La última columna del Cuadro muestra la parte de la recaudación efectiva que sería atribuible a la disminución de la tasa de evasión. El resultado expuesto en esta columna surge de hacer la diferencia entre la recaudación efectiva de cada año y la recaudación que se hubiese obtenido si la tasa de evasión se hubiese mantenido igual a la del año inmediato anterior. La evolución del indicador ha sido decreciente desde el año 2003, tendencia que se acentuó en los años 2007 y 2008, registrando una reducción de 30% en dicho bienio. Considerando el período en su conjunto, la tasa de evasión descendió 61,4% (Gráfico ). 27 DGI Asesoría Económica

28 50% Gráfico Estimación de la evasión en el IVA Tasa de evasión en el IVA 45% 40% 35% 30% 25% 20% 41,7% 39,1% 40,3% 36,0% 31,7% 28,7% 27,3% 22,2% 19,1% 16,1% 15% 10% Las variaciones registradas se explicarían fundamentalmente por la evolución de la actividad económica, por la gestión de la Administración Tributaria y por los cambios en la normativa tributaria vinculada al impuesto: - En relación con el primero de estos factores, en general se observa en el período una relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en materia de evasión. La excepción a este comportamiento se observa en el año 2001, presumiblemente debido al ajuste fiscal que implicó la creación del COFIS (en tanto éste era base imponible del IVA). - La gestión de la Administración Tributaria, por su parte, cuya evolución se refleja en el Índice de eficiencia elaborado por la DGI, muestra una mejora continua, consistente con la reducción experimentada por la tasa de evasión a partir de En relación al año 2002, el incremento de evasión habría sido mayor de no haber operado la mejora de la gestión. - Los cambios en las alícuotas del impuesto repercuten en los incentivos de los agentes a evadir. En el período, algunos bienes y servicios exentos pasaron a estar gravados. Además, con el Nuevo Sistema Tributario se modificaron las tasas del impuesto, así como sus bases, por la inclusión de nuevos bienes y servicios que estaban exentos y por la eliminación del COFIS. Otro factor a considerar de la normativa tributaria es la existencia de agentes de retención del impuesto, los que aseguran una parte de la recaudación efectiva. En 2009 se designaron nuevos agentes de retención en el IVA, básicamente en sectores de elevada circulación del impuesto. En el Gráfico , que presenta los Índices de la tasa de evasión, del PIB real y de eficiencia, se aprecian las relaciones planteadas anteriormente. 28 DGI Asesoría Económica

29 Índices Gráfico Índices de la tasa de evasión, del PIB real y de eficiencia (Base 2000=100) 100,0 100,1 101,6 96,2 93,7 88,7 105,1 96,5 86,4 110,3 89,4 75,9 116,3 93,9 68,9 100,9 122,0 65,4 105,3 126,5 129,4 53,1 113,1 45,8 122,8 38,6 131,4 126, Tasa de evasión PIB real Índice de eficiencia La evolución del valor monetario de la evasión como porcentaje del PIB corriente en cada año confirma el comportamiento observado en la tasa de evasión en el período (Gráfico ). 5,5% Gráfico Ratio Evasión/PIB corriente 5,0% 5,0% 4,9% Ratio Evasión / PIB corriente 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 4,7% 4,6% 4,2% 3,8% 3,7% 2,9% 2,5% 2,0% 1,9% 1,5% DGI Asesoría Económica

30 3.4.3 Conclusiones Los resultados obtenidos, detallados en el punto anterior, muestran una tendencia decreciente del indicador desde el año 2003 y que se mantiene hasta el presente, acumulando a lo largo del período analizado un descenso de 61,4%, lo que ubica a la tasa de evasión para el año 2009 en un 16,1%. Las variaciones registradas estarían basadas en la evolución de la actividad económica, la gestión de la Administración Tributaria y por los cambios introducidos en la normativa vinculada al IVA en el período considerado. En relación al primer factor, el principal componente de la recaudación potencial es el consumo de los hogares y afecta la recaudación efectiva a través del cumplimiento de los contribuyentes ya que, en general, se observa en el período una relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en materia de evasión. La gestión de la Administración Tributaria, por su parte, muestra una mejora continua, consistente con la reducción experimentada por la tasa de evasión a partir del año 2003, asociada a la mayor percepción de riesgo por parte de los contribuyentes. Los cambios en la normativa del IVA referidos a las tasas y a la base aplicable del impuesto influyen en el cumplimiento tributario de los agentes, en particular, el Nuevo Sistema Tributario establece una reducción de las tasas de IVA aplicado a los diferentes bienes y servicios (que se amplifica con la eliminación del COFIS), que podría afectar la propensión a evadir, en tanto que el beneficio esperado de esta actitud es menor. En algunos casos la falta de información específica determinó que debieran realizarse ciertos supuestos para poder aproximar las variables involucradas en la estimación. El hecho de que los mismos se aplicaran al conjunto del período analizado garantiza que, aún en caso de que estos supuestos puedan no ser los más adecuados, el error cometido sería sistemático. En este sentido, el presente trabajo aporta una serie de tasas de evasión que resulta válida como indicativa de la evolución del incumplimiento en el IVA en el período analizado. 3.5 Eficiencia y evasión en el IVA Todo aumento de la eficiencia recaudatoria de la DGI tiene su contrapartida en una disminución de la evasión. No obstante, la evasión es un fenómeno multicausal, por lo tanto, es relevante para esta organización identificar qué parte de su reducción responde a un mejor desempeño en la gestión recaudadora. La evasión tiene un comportamiento contracíclico, hecho que ha sido analizado teóricamente y difundido en la literatura económica sobre el tema, además de ser comprobable en el caso uruguayo, tal como se ilustra en el Gráfico Este comportamiento implicaría entonces que en períodos de recesión económica la evasión tienda a aumentar y, sin embargo, al mismo tiempo la eficiencia de la Administración Tributaria puede mejorar. La situación inversa también es posible, es decir, disminuciones en la tasa de evasión en períodos de crecimiento económico que no sean enteramente atribuibles a mejoras de eficiencia. El Cuadro 3.5 que se presenta a continuación se construyó con base a la información del Gráfico y presenta las variaciones interanuales (en porcentaje) de la tasa de evasión del IVA, del PIB a precios constantes y del Índice de eficiencia de la DGI (presentado en la sección 3.2). En la última columna se muestra un ratio eficiencia / evasión, que no es más que el cociente entre la variación del índice de eficiencia y la de la tasa de evasión. El cuadro permite advertir que en el único año del período analizado en el cual la tasa de evasión aumentó (2002), la eficiencia recaudatoria también aumentó según las estimaciones realizadas para el índice de eficiencia. Para el resto de los años comprendidos en el período, la tasa de evasión disminuye al tiempo que el índice de eficiencia aumenta, razón por la cual el ratio eficiencia / evasión tiene signo negativo (excepto en el año 2002). 30 DGI Asesoría Económica

31 Cuadro 3.5 Ratio eficiencia / evasión en el IVA Variaciones respecto al año inmediato anterior AÑO PIB real Tasa de evasión del IVA Índice de eficiencia Ratio eficiencia / evasión ,3% -3,8% 0,1% -0, ,0% -7,7% 1,5% 0, ,5% 0,8% 3,4% -0, ,1% 5,0% 4,9% -0, ,3% 7,5% 5,4% -0, ,1% 4,3% 4,9% -0, ,8% 7,5% 3,7% -0, ,7% 8,5% 2,3% -0, ,8% 2,9% 1,5% -0,10 El hecho de que el valor absoluto del ratio sea menor a la unidad significa que las variaciones del índice de eficiencia son, en valor absoluto, de menor magnitud que las variaciones de la tasa de evasión del IVA. En otras palabras, la metodología de estimación del índice de eficiencia no atribuye toda disminución de la evasión a un aumento de la eficiencia. En efecto, en el procedimiento de cálculo del índice de eficiencia se establece una corrección que toma en cuenta la mayor o menor dificultad para recaudar según la fase del ciclo económico por la que esté atravesando la economía; implícitamente, esta corrección equivale a dejar fuera de la eficiencia a toda variación de la evasión que tenga origen en el comportamiento contracíclico de los contribuyentes. 31 DGI Asesoría Económica

32 Parte 2 Estadísticas de recaudación 32 DGI Asesoría Económica

33 33 DGI Asesoría Económica

34 Cuadro Nº 1 Recaudación Total Período Recaudación Bruta Años Millones $ Corrientes Millones $ dic. de 2009 (1) Variación anual (%) , , , , , , , , , , , , ,6 Recaudación Neta Años Millones $ Corrientes Millones $ dic. de 2009 (1) Variación anual (%) , , , , , , , , , , , , ,1 (1) Valores a diciembre de 2009, se obtienen actualizando los valores mensuales corrientes con el IPC mensual del I.N.E. 34 DGI Asesoría Económica

35 Cuadro Nº 2 Recaudación Bruta y Neta Año 2009 (millones de pesos corrientes) Concepto Recaudación Bruta Recaudación Neta Certificados de Crédito Certificados de Devolución Devoluciones IRPF en efectivo Total Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Gráfico Nº Recaudación Anual DGI Período (en millones de pesos corrientes) Recaudación Bruta Recaudación Neta 35 DGI Asesoría Económica

36 Cuadro Nº 3 Recaudación Bruta Mensual Años 2008 y 2009 (millones de pesos corrientes) Mes Variación Importe % Importe % Absoluta Relativa (%) TOTAL , , ,8 Enero , , ,7 Febrero , , ,8 Marzo , , ,4 Abril , ,1 38 0,3 Mayo , , ,8 Junio , , ,1 Julio , , ,1 Agosto , , ,8 Septiembre , ,3 46 0,4 Octubre , , ,2 Noviembre , , ,3 Diciembre , , ,0 Cuadro Nº 4 Recaudación Bruta Mensual Años 2008 y 2009 (millones de pesos constantes de diciembre de 2009) Mes Variación Importe % Importe % Absoluta Relativa (%) TOTAL , , ,5 Enero , , ,5 Febrero , , ,6 Marzo , , ,3 Abril , , ,4 Mayo , ,0 16 0,1 Junio , , ,4 Julio , , ,9 Agosto , , ,1 Septiembre , , ,0 Octubre , ,9 71 0,6 Noviembre , , ,7 Diciembre , , ,6 36 DGI Asesoría Económica

37 Cuadro Nº 5 Recaudación por Domicilio Fiscal - Años 2008 y 2009 (*) (miles de pesos corrientes) Concepto Variación Importe % Importe % Absoluta Relativa (%) Total Impuestos , , ,8 Artigas , , ,6 Canelones , , ,6 Cerro Largo , , ,9 Colonia , , ,5 Durazno , , ,1 Flores , , ,0 Florida , , ,4 Lavalleja , , ,8 Maldonado , , ,5 Montevideo , , ,1 Paysandú , , ,0 Rio Negro , , ,9 Rivera , , ,4 Rocha , , ,8 Salto , , ,2 San José , , ,2 Soriano , , ,2 Tacuarembó , , ,9 Treinta y Tres , , ,3 (*) Para determinar la recaudación departamental se ajustaron los montos recaudados con los montos retenidos. Se restó al departamento del agente retenedor y se sumó al departamento del agente retenido. Gráfico Nº 2 Recaudación por Domicilio Fiscal Año % 80% 70% 60% 50% 83,7% 40% 30% 20% 10% 0% Montevideo Interior 16,3% 37 DGI Asesoría Económica

38 Gráfico Nº 3 4,0 3,7 Recaudación por Domicilio Fiscal - Interior (en porcentaje) Año ,5 3,0 2,5 2,4 2,0 Cuadro Nº 6 1,5 1,0 0,5 0,0 Canelones Maldonado 1,4 1,2 0,8 0,7 0,7 0,7 Paysandú Colonia San José Lavalleja Salto Rio Negro Soriano 0,8 0,7 0,7 0,4 Rivera Tacuarembó Florida Cerro Largo Rocha 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 Durazno Flores Artigas Treinta y Tres 0,2 Recaudación por Caja Receptora Años 2008 y 2009 (miles de pesos corrientes) Caja Receptora Variación Importe % Importe % Absoluta Relativa (%) TOTAL , , ,8 Montevideo , , ,9 BPS IRPF , , BROU , ,0 Sistarbanc , , ,9 Abitab , , ,5 Redpagos , , ,6 Banred , , Correo , , ,3 CGN , , NBC , , Interior , , ,2 Regional , , ,2 Regional , , ,6 Regional , , ,9 Regional , , ,9 Regional , , ,2 Notas: 1] Los importes recaudados por el B.R.O.U, Abitab, Red Pagos, Correo, Banred y Débito Bancario reúnen pagos efectuados en Montevideo y en el interior. 2] Estas cifras no son reflejo de la tributación real del Interior, ya que muchos contribuyentes, pertenecientes a diferentes sectores económicos, efectúan sus aportes en Montevideo independientemente del lugar donde desarrollan sus actividades. 38 DGI Asesoría Económica

39 Cuadro Nº 7 Recaudación según Materia Gravada En porcentaje del PIB Años 2008 y 2009 (miles de pesos corrientes) Concepto Importe % PIB Importe % PIB Total General , ,76 1. Sobre las rentas y utilidades , , IRAE , , Las demas rentas , ,38 2. Sobre la propiedad , , Sobre la tenencia , , De las empresas y sociedades de capital , , De las personas físicas , , Sobre transferencia onerosa , , De bienes muebles 0 0,00 0 0, Bienes inmuebles , ,18 3. Sobre bienes y servicios , , Generales sobre ventas o valor agregado , , Selectivo sobre bienes , , Selectivo sobre servicios , , Sobre comercio exterior , ,00 4. Ingresos tributarios derogados e Ingresos no tributarios , ,06 Producto Interno Bruto (*) (*) Cifras preliminares según BCU. 39 DGI Asesoría Económica

40 Gráfico Nº 4 Recaudación según Materia Gravada Año 2009 Ingresos tributarios derogados y no tributarios 2,4% Sobre las rentas y utilidades 26,2% Sobre bienes y servicios 64,0% Sobre la propiedad 7,4% Cuadro Nº 8 Recaudación según Materia Gravada En porcentaje del PIB Período (millones de pesos corrientes) Año Sobre las rentas y Sobre la propiedad Sobre bienes y servicios utilidades Recaudación % PIB Recaudación % PIB Recaudación % PIB PIB ,0 1, ,9 1, ,6 10, ,7 2, ,6 1, ,1 10, ,5 2, ,5 1, ,0 10, ,2 2, ,6 1, ,9 10, ,2 1, ,7 1, ,6 10, ,8 1, ,9 1, ,3 10, ,6 1, ,8 1, ,3 11, ,6 2, ,6 1, ,4 12, ,1 2, ,0 1, ,0 13, ,5 3, ,1 1, ,1 13, (*) ,6 3, ,9 1, ,0 13, (*) ,9 5, ,2 1, ,1 12, (*) ,3 4, ,0 1, ,7 12, (*) (*) Cifras preliminares según BCU. 40 DGI Asesoría Económica