Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica

Transcripción

1 Volumen 3 Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica México más productivo y más competitivo Manlio Fabio Beltrones Clara Luz Álvarez Omar Fayad Meneses Adrián Gallardo Emilio Gamboa Patrón Francisco Gil Díaz Ildefonso Guajardo Villarreal Héctor Gutiérrez de la Garza Javier Lozano Alarcón Gustavo Madero Muñoz Judith Mariscal Avilés Alejandra Palacios Prieto Carlos Ponce Agustín Ramírez Ramírez Gerardo Ruiz Esparza Adriaan Ten Kate Jesús Zambrano Grijalva Presentación César Camacho Coordinadores Adrián Gallardo Luz María de la Mora Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica

2 Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica México más productivo y más competitivo

3 César Camacho Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional Ivonne Ortega Pacheco Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional Adrián Gallardo Presidente de la Fundación Colosio, A.C. Luis Vega Aguilar Secretario de Finanzas y Administración del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional Adrián Gallardo Luz María de la Mora Coordinadores

4 Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica México más productivo y más competitivo Manlio Fabio Beltrones Clara Luz Álvarez Omar Fayad Meneses Adrián Gallardo Emilio Gamboa Patrón Francisco Gil Díaz Ildefonso Guajardo Villarreal Héctor Gutiérrez de la Garza Javier Lozano Alarcón Gustavo Madero Muñoz Judith Mariscal Avilés Alejandra Palacios Prieto Carlos Ponce Agustín Ramírez Ramírez Gerardo Ruiz Esparza Adriaan Ten Kate Jesús Zambrano Grijalva Presentación César Camacho Coordinadores Adrián Gallardo Luz María de la Mora MÉXICO 2014

5 Primera edición, 2014 Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica 2014 Fundación Colosio, A.C. Julio Verne No. 51 Colonia Polanco Delegación Miguel Hidalgo C.P , México, D.F Por características tipográficas y de diseño editorial Miguel Ángel Porrúa, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN volumen 3 ISBN obra completa Diseño de portada: Francisco Ortega Corral Imagen de portada: Emiliano Gironella Parra Paisajes (detalle), 2011 Técnica mixta: aclílico y hoja de oro sobre tela Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de la Fundación Colosio, A.C. y gemaporrúa, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO l i b r o i m p r e s o s o b r e pa p e l d e fa b r i c ac i ó n e c o l ó g i c a c o n b u l k a 80 g ra m o s Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, México, D.F.

6 La competencia no solo hace más productivas a las empresas y favorece al crecimiento económico, sino que también asegura mejores productos y servicios, así como precios justos para las familias mexicanas. Enrique Peña Nieto Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

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8 Contenido Presentación César Camacho Introducción Adrián Gallardo Capítulo 1 La Reforma de Competencia Económica Necesidad y racionalidad de la Reforma de Competencia Económica Ildefonso Guajardo Villarreal Un nuevo sistema de competencia económica Alejandra Palacios Prieto Las reformas a la competencia económica en México Emilio Gamboa Patrón Capítulo 2 La Reforma de Telecomunicaciones: el nuevo marco regulatorio Reformas en acción: telecomunicaciones y radiodifusión Gerardo Ruiz Esparza... 65

9 Reforma de Telecomunicaciones: innovación política y legislativa Héctor Gutiérrez de la Garza Una nueva etapa para las telecomunicaciones en México Omar Fayad Meneses La autonomía de los órganos reguladores Javier Lozano Alarcón Capítulo 3 Balance general de la Reforma de Telecomunicaciones La competencia económica y las telecomunicaciones en México Francisco Gil Díaz Los retos que enfrenta la Reforma de Telecomunicaciones Judith Mariscal Avilés Telecomunicaciones, reforma democrática? Clara Luz Álvarez Las reformas de telecomunicaciones: quimioterapia para combatir un tumor benigno Adriaan Ten Kate Capítulo 4 La sociedad civil en la Reforma de Telecomunicaciones La Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión Carlos Ponce Contenido

10 Medios públicos: una deficiencia notoria de la Reforma de Telecomunicaciones Agustín Ramírez Ramírez Capítulo 5 Visión plural sobre la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica México gana con las reformas de telecomunicaciones y competencia económica Enrique Peña Nieto Una nueva arquitectura jurídica para las telecomunicaciones Gerardo Ruiz Esparza Telecomunicaciones y competencia económica: un nuevo modelo de desarrollo nacional Jesús Zambrano Grijalva Mejores reglas para la competencia económica y mejores condiciones para el desarrollo del sector de las telecomunicaciones Gustavo Madero Muñoz Más y mejores servicios con las reformas de telecomunicaciones y competencia económica César Camacho Avanzando juntos pensando en México Manlio Fabio Beltrones Contenido 9

11 Anexos Anexo 1 Compromisos del Pacto por México en materia de Competencia Económica Anexo 2 Compromisos del Pacto por México en materia de Telecomunicaciones

12 Presentación César Camacho

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14 Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. y el Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Esta colección de textos recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente, Enrique Peña Nieto, y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos. El propósito central de esta Colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México. La colección incluye cinco volúmenes. El primero de ellos está dedicado a la Reforma Energética; el segundo aborda la Reforma Social y Hacendaria; el tercero se refiere a la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica; el cuarto trata de la Reforma Educativa; y el quinto volumen presenta la Reforma Político Electoral. Cada uno está integrado por una colección de ensayos escritos por quienes fueron protagonistas de la reforma respectiva desde los ámbitos 13

15 del Gobierno Federal, los partidos políticos, el Consejo Rector del Pacto por México y el Congreso de la Unión, así como por reconocidos académicos y especialistas nacionales e internacionales. También se han incluido algunos discursos emblemáticos de distintos protagonistas de las reformas en los que se expresa la visión de las diferentes fuerzas políticas. El presente volumen Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica está integrado por cinco capítulos. En el capítulo 1 se analiza la Reforma de Competencia Económica, en tanto que en el capítulo 2 se aborda la Reforma de las Telecomunicaciones en México, con énfasis en el nuevo marco regulatorio. El capítulo 3 está dedicado a realizar un balance general de la Reforma de Telecomunicaciones, mientras que en el capítulo 4 se presentan las perspectivas de la sociedad civil en torno a la Reforma de Telecomunicaciones. Finalmente, en el capítulo 5 se incluye una visión plural, desde la óptica de los diferentes actores de los poderes públicos y de las fuerzas políticas, sobre ambas reformas. Las reformas de telecomunicaciones y competencia económica dan a las personas, el poder de elegir más y mejores servicios a menores precios. Las telecomunicaciones, por su impacto en el Producto Interno Bruto y, sobre todo, por su transversalidad en toda vida pública, son vitales para el desarrollo del país y para la prosperidad de los mexicanos. La Reforma Constitucional devuelve al Estado mexicano la rectoría en la materia; involucra y articula el trabajo de los tres Poderes de la Unión, brinda certeza a las empresas pero, sobre todo, pone el poder de los medios de comunicación al servicio de las personas. Es, en suma, una decisión de Estado; una decisión democrática, de todos, para todos. Esta reforma significa el reconocimiento de derechos fundamentales superiores, un mejor diseño institucional del Estado en la materia y la garantía de competencia económica en el complejo mercado de las telecomunicaciones. El haber dotado de autonomía constitucional al naciente Instituto Federal de Telecomunicaciones y a la Comisión Federal de Competencia, 14 César Camacho

16 es congruente con la política de quien hoy gobierna al país, porque fortalece las capacidades institucionales de dichos órganos, a fin de que en el ejercicio de sus funciones sean los criterios técnicos, ningunos otros, en los que fundamenta sus decisiones, los que priven en sus determinaciones. De esta forma se propicia el equilibrio entre los agentes económicos, se acota el poder y se privilegia la rendición de cuentas. En relación con la garantía de competencia económica, se avanzará hacia la desconcentración del mercado y se incrementará el número de competidores para bajar los precios e incrementar la calidad de los servicios. El propósito es que una más intensa y mejor comunicación, en el sentido más amplio de la expresión, potencie la cohesión social; que en este clima de libertades, aprovechemos la pluralidad de la nación mexicana, y se consolide nuestra democracia. Esta reforma es un ejemplo del ejercicio democrático del poder. Es la presidencia democrática en acción, es México en transformación. De todo ello da cuenta el presente volumen. Expreso mi más amplio reconocimiento y gratitud a quienes generosamente colaboraron aportando sus textos para la realización de esta publicación. También reconozco a la Fundación Colosio, A.C., presidida por Adrián Gallardo, la iniciativa y el trabajo para coordinar y editar estos cinco volúmenes con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Estoy seguro que los textos que forman parte de la presente Colección habrán de convertirse en un referente obligado para todos aquellos interesados en conocer, desde una perspectiva plural, los contenidos, alcances y beneficios de estas históricas reformas. César Camacho Presidente del cen del pri

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18 Introducción Adrián Gallardo

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20 México más productivo y más competitivo Adrián Gallardo* México es una de las naciones con mayor riqueza histórica y cultural del mundo. Posee grandes recursos naturales y una ubicación geográfica envidiable. Cuenta también con una población joven que nos proyecta con fuerza hacia el futuro. Sin embargo, estas fortalezas contrastan con una realidad de desigualdad y pobreza. En el origen de dichos contrastes destaca el bajo nivel de crecimiento de nuestra economía. En comparación con otras economías emergentes, nuestro país muestra un rezago en el crecimiento de su Producto Interno Bruto. Mientras que China duplica el tamaño de su economía cada 10 años, a México le toma 30 años que esto suceda. En los últimos años, México ha mostrado menos dinamismo económico que otros países de América Latina. Algunos de los factores a los que podemos atribuir el limitado crecimiento económico son la baja productividad y la poca competencia. Frente a otros países, México se encuentra significativamente superado en materia de productividad. Por ejemplo: por cada hora de trabajo en México se produce menos de la mitad de lo que, en promedio, se produce en el resto de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). En lo que respecta a la competencia económica, la ocde ha publicado que los mexicanos gastan alrededor de un 40 por ciento más de lo que deberían pagar, debido a la existencia de mercados altamente *Presidente de la Fundación Colosio, A.C. 19

21 concentrados en los que un número pequeño de empresas domina el sector. En ese sentido, el reporte del Foro Económico Mundial sobre Competitividad Global , posicionó a México en el lugar 114 de 148 países en cuanto a la efectividad de las políticas de competencia. El bajo nivel de crecimiento que nuestro país ha experimentado se refleja en la calidad de vida de sus habitantes. Países que hace 30 años tenían un ingreso por habitante inferior al de México, hoy lo han rebasado. De 1982 a 2011, México multiplicó por dos el ingreso promedio de sus habitantes, mientras que Corea del Sur, en el mismo periodo, lo multiplicó por 10 apostando por las reformas necesarias para incrementar su productividad. Las telecomunicaciones son herramientas fundamentales para aumentar la productividad de la economía, porque disminuyen los costos de producción de las empresas, mejoran la calidad de sus productos o servicios y hacen más fácil su operación. Sin embargo, debido a las prácticas monopólicas y concentración del sector, en México las empresas enfrentan altos costos relacionados con las telecomunicaciones debido a los altos precios. La baja calidad de estos servicios afecta su operación y no les permite acceder a herramientas de innovación que las harían más competitivas. Además, la limitada inversión en el sector no permite que se generen los empleos que se podrían producir con condiciones de competencia, obstaculizando un mayor crecimiento económico. Por qué las reformas de telecomunicaciones y competencia económica? Un mercado en el que hay competencia es aquel en el que existen muchas empresas que ofrecen un producto o servicio. La competencia económica es una condición necesaria para que aumente el bienestar de la población, es decir, que los consumidores paguen menos por mayor calidad. Esta condición permite que al haber muchas opciones para adquirir un bien o 20 Adrián Gallardo

22 contratar servicio, los precios bajen. Además, los diversos competidores ofrecen mejor calidad de sus productos o servicios para atraer a los posibles compradores, lo cual, genera mayor inversión y empleo. En muchos sectores económicos de México esto no ocurre, la falta de competencia es consecuencia de que una o pocas empresas concentran y controlan la mayor parte del mercado de un producto o servicio; esto significa que existen monopolios, oligopolios o alguna otra estructura, que no favorece la competencia. También, en la mayoría de los casos, estas empresas son dueñas de la mayor parte de la infraestructura, lo que genera altos costos de entrada a estos mercados; como resultado, competir es muy difícil y no hay incentivos para que otras empresas inviertan. Cuando en algún mercado existen estas condiciones, el Estado debe regularlo para reducir el poder de estas empresas y fomentar la competencia. La falta de competencia genera que los consumidores paguen un sobreprecio debido a la falta de alternativas, esto favorece las ganancias de las empresas que concentran el mercado. En México existía una Ley Federal de Competencia Económica desde hace tiempo, así como órganos regulatorios que vigilaban los diferentes sectores económicos, sin embargo, estos instrumentos no habían sido suficientes para tener una economía con mayor competencia. El Índice Herfindahl-Hirschman (ihh) es una herramienta utilizada en la teoría económica para medir la concentración y falta de competencia en algún sector específico. El ihh se mide en una escala del 0 al 10 mil en la que el 10 mil es un mercado excesivamente concentrado en el que una sola empresa abarca todo el mercado. La medición del ihh en el año 2010 para México demostró la falta de competencia que existe en diversos sectores, por ejemplo: el sector de telecomunicaciones contó con 6,382 unidades de la escala del ihh, por su parte, el sector de medios contó con 5,994 unidades, transporte terrestre con 4,025, aerolíneas con 2,233, construcción presentó 1,721 unidades y, finalmente, bancos se posicionó con 1,694 unidades en la escala del ihh. Introducción 21

23 La importancia de las telecomunicaciones y la competencia económica La importancia de las telecomunicaciones radica en que juegan un doble papel: por un lado, impulsan el crecimiento económico y, por el otro, mejora las condiciones en el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, entre los que destaca el derecho a la información. Las telecomunicaciones tienen un efecto positivo sobre el desempeño en varios sectores de la sociedad: mejoran la prestación de los servicios que provee el gobierno, entre los que destacan los de salud y educación; disminuyen costos de producción y mejoran la productividad de las empresas; facilitan el intercambio de información entre los miembros de la sociedad y fomentan la transparencia y rendición de cuentas. Antes de la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica, en México el sector de telecomunicaciones estaba dominado por pocas empresas. Un ejemplo es el sector de telefonía, en el que una sola empresa concentraba el 80 por ciento del mercado de líneas fijas y el 70 por ciento del mercado de telefonía móvil. La falta de competencia en el sector telefónico resulta en tarifas muy altas en comparación con otros países, y en menor calidad y cobertura que en la mayoría de los países desarrollados. Los mexicanos enfrentan precios muy por encima del promedio de los países de la ocde, en relación a los servicios telefónicos fijos (en promedio 150 por ciento más caros) y móviles (en promedio 12 por ciento más caros), 1 ya sea en paquete o en la modalidad de prepago. En el caso de los servicios de Internet, los mexicanos también pagan un precio muy alto pues, según la ocde, México es el país que tiene las tarifas más altas de la Organización. Mientras en nuestro país se pagan 1 Estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) sobre Políticas y Regulación en Telecomunicaciones, Adrián Gallardo

24 en promedio más de 90 dólares mensuales por un paquete de Internet, en Estados Unidos se pagan 38 dólares, es decir más del doble. Aunado a los altos precios, la calidad de los servicios de Internet es muy inferior al de los países con más desarrollo. La velocidad promedio de Internet a la que se tiene acceso en México es cuatro veces menor que la de Corea del Sur, tres veces menor a la de Japón y sólo la mitad que la de Estados Unidos, situando a México en el lugar 58 de 175 países evaluados en un estudio hecho por la empresa experta en tecnología, Akamai, en La desigualdad regional en la penetración y accesibilidad es un problema que se presenta en los diferentes servicios de las telecomunicaciones. Ejemplo de ello, es que según la ocde, el Distrito Federal cuenta con 46.3 líneas fijas de teléfono por cada 100 habitantes, a comparación de estados como Chiapas donde sólo cuentan con 5.4 líneas fijas de teléfono por cada 100 habitantes. En ese sentido, comparado con otros países, México tiene un rezago considerable en la cobertura en todos los servicios de telecomunicaciones. Nuestro país ocupa los últimos lugares en el número de usuarios por cada 100 habitantes de estos servicios, entre los 34 países de la ocde. Asimismo, la inversión en el sector se coloca también muy por debajo del promedio de los países de la ocde. En el año 2011, la inversión pública en telecomunicaciones fue tan sólo de 45.6 dólares por habitante, mientras que el promedio de los países de la ocde en este sector fue de dólares por habitante, cifra tres veces mayor a la de nuestro país. La falta de competencia en el sector de las telecomunicaciones es un factor que inhibe el desarrollo de infraestructura, además, los altos precios y la baja calidad de los servicios generan un menor consumo. Esto tiene graves consecuencias en el bienestar de los consumidores: por un lado, los consumidores cautivos pagan precios muy altos y por el otro, muchos mexicanos no pueden contratar estos servicios. Esto lleva a que México incurra en pérdidas en bienestar por cargos excesivos y contrata- Introducción 23

25 ciones no realizadas. Según la ocde, esta pérdida en bienestar social, entre 2005 y 2009, ascendió a 129 mil millones de dólares lo que representa el 1.8 por ciento del Producto Interno Bruto. Por ello, México requería de una regulación eficaz del sector telecomunicaciones que garantizara las condiciones de competencia para que los consumidores paguen menores precios por servicios de mayor calidad. Una regulación efectiva genera mayor cobertura de los servicios telefónicos, de televisión, radio y de Internet. Lo anterior, estimula que este sector represente un motor para el crecimiento económico, refleje una mayor pluralidad en los contenidos y sea un factor de cohesión social en país. Reforma Constitucional y legislación secundaria La Reforma Constitucional, en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica fue aprobada por el Congreso de la Unión y la mayoría de las legislaturas locales, y promulgada el 10 de junio de 2013 por el presidente Enrique Peña Nieto. Esta reforma tiene como origen el acuerdo firmado por los principales partidos políticos, el Pacto por México, que contiene nueve compromisos por medio de los cuales se pretende cumplir tres objetivos: 1. Fortalecer la libertad de expresión y la libertad de información; así como garantizar el derecho al acceso a las tecnologías de información, comunicación, radiodifusión y de las telecomunicaciones. 2. Establecer medidas que fomenten la competencia en televisión, radio, servicio de datos, telefonía y telecomunicaciones. 3. Generar mayor infraestructura en los diferentes sectores económicos y hacer un mejor uso de ella, para mejorar los precios y la calidad de los servicios y productos, acompañado de una mayor cobertura de estos. 24 Adrián Gallardo

26 La Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica es una de las reformas más importantes de los últimos años, busca el desarrollo de un sector de las telecomunicaciones eficiente; en ella destacan seis principales ejes: Fortalecimiento de derechos fundamentales (artículo 6º, 7º y Transitorios). Marco institucional. Actualización del marco legal del sector telecomunicaciones. Promoción de la competencia. Política de Inclusión Digital Universal y Agenda Digital Nacional. Impulso a una mayor cobertura en infraestructura. Por su parte, en la legislación secundaria se establecen los nuevos lineamientos y regulación en materia de: Preponderancia y poder sustancial de mercado; Concesiones; Espectro radioeléctrico y recursos orbitales (espacios y posiciones satelitales); Multiprogramación; Retransmisión; Derechos de audiencias; Derecho de las audiencias con discapacidad; Derechos de usuarios; Larga distancia; Servicio de usuario visitante o roaming; Interconexión; Neutralidad en las redes; Derecho a la portabilidad del número telefónico; y Desagregación de la red local del preponderante. Introducción 25

27 Así, la Fundación Colosio, A.C., reconoce la visión de Estado y el liderazgo responsable del presidente Enrique Peña Nieto y valora la contribución de nuestros legisladores federales y locales, así como la madurez política y la altura de miras de quienes, desde otras trincheras políticas, participaron en este gran proceso de reformas históricas, en favor de México. En ese sentido, el presente volumen Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica: México más productivo y más competitivo, recoge la pluralidad de argumentos esgrimidos en el debate y las diversas visiones presentadas durante el proceso legislativo. Este volumen está integrado por cinco capítulos. El capítulo 1, La Reforma de Competencia Económica, incluye un artículo del secretario de Economía, Ildefonso Guajardo Villarreal, quien ofrece una perspectiva sobre la necesidad y racionalidad de la Reforma de Competencia Económica en México. El secretario Guajardo concluye que la nueva Ley Federal de Competencia Económica es equilibrada y refleja el justo medio entre la necesidad de contar con una agencia del Estado mexicano eficaz en su misión de combatir a los monopolios y las prácticas monopólicas, y la mayor certeza, justicia, predictibilidad y transparencia para todos los agentes económicos. Por su parte, Alejandra Palacios Prieto, Presidenta de la Comisión de Competencia Económica argumenta que hoy, como pocas veces en la historia de México, el país cuenta con un impulso en favor de la competencia, pues gracias a las reformas en la materia, se cuenta con una normatividad actualizada, una autoridad fortalecida y un tribunal especializado en la materia. El tercer texto en este capítulo es el del Senador Emilio Gamboa Patrón quien comparte su visión en torno a esta reforma y señala que uno de los principales ejes del proyecto de transformación que el Partido Revolucionario Institucional ha emprendido ha sido generar condiciones de competencia económica que puedan traducirse en beneficios concretos para los bolsillos de los mexicanos. Por ello, la Reforma de Telecomunicaciones y Competencia Económica buscó reordenar 26 Adrián Gallardo

28 ambos sectores económicos, reivindicar derechos fundamentales y fortalecer la rectoría del Estado. El capítulo 2, La Reforma de Telecomunicaciones en México: el nuevo marco regulatorio, da inicio con la contribución del secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, quien señala que en el marco del diálogo y los acuerdos con las principales fuerzas políticas del país participantes en el Pacto por México, se tomó la decisión de impulsar un cambio estructural que intensificara la competencia efectiva en los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, con la clara idea de que con ello se propiciará mayor bienestar para los mexicanos al generarse mejores condiciones para liberar el potencial económico del país. El segundo texto de este capítulo corresponde al Diputado Héctor Gutiérrez de la Garza, quien comenta que la Iniciativa de Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión se desarrolló dentro de un trabajo multidisciplinario con especialistas, académicos, gobierno e industria; se analizaron proyectos y el estado que guardaban las telecomunicaciones y la radiodifusión en nuestro país, lo que permitió llegar a la Reforma Constitucional en la materia y a la aprobación de la legislación secundaria donde destacan los siguientes temas: los agentes económicos preponderantes; el derecho de los usuarios y de las audiencias; la colaboración con la justicia; las concesiones y las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones. Por su parte, el Senador Omar Fayad comenta sobre la evolución de las telecomunicaciones en México; utiliza un comparativo entre España y México para mostrar los indicadores que hacían evidente la necesidad de esta reforma con el fin de superar costosos rezagos. También ofrece una perspectiva de los impactos positivos que la reforma ya está dando. En este capítulo también se incluye el posicionamiento del Senador Javier Lozano presidente de la Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado, durante las conclusiones del segundo día de foros públicos para el estudio de la Reforma de Telecomunicaciones realizado en la Ciudad de México el 11 de abril de 2013, pues Introducción 27

29 en éste se plasman temas y argumentos que definieron la reforma. En palabras del Senador Lozano, se propone dar autonomía plena y certidumbre jurídica a inversionistas y a usuarios, a las audiencias y a los beneficiarios de estos cambios constitucionales. El capítulo 3, Balance general de la Reforma de Telecomunicaciones, incorpora las visiones de especialistas y académicos en la materia. Francisco Gil Díaz, presidente de Telefónica México, reconoce la decisión del presidente Peña Nieto de mejorar las condiciones de competencia en las telecomunicaciones. En su opinión, la reforma a las telecomunicaciones contiene un conjunto de normas que son un hito en la legislación económica de México. Califica a la Reforma Constitucional como visionaria y señala que apunta en las direcciones correctas, sin embargo, también destaca que el éxito de la Reforma de Telecomunicaciones no está garantizado; ésta dependerá de las resoluciones del Instituto Federal de Telecomunicaciones (ift). Por su parte, Judith Mariscal del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), aborda cinco de los problemas regulatorios incluidos en la reforma que, en su opinión, podrían contribuir de forma más significativa a mejorar el desempeño del sector. Considera que desde el panorama regulatorio, la reforma lleva a una mayor rectoría del Estado en el rediseño institucional del órgano regulador y a una mayor capacidad para orientar la transición del sector hacia una situación con más competencia. Apunta que este regreso del Estado no es un retorno a las políticas industriales cepalinas de los años setenta sino a una intervención del Estado en coexistencia con una fuerte presencia del capital privado. El tercer ensayo de este capítulo es la contribución de Clara Luz Álvarez, quien ofrece una visión crítica y señala que la Reforma de Telecomunicaciones sometió a medidas asimétricas sólo a ciertos grupos de poder de telecomunicaciones, se privilegiaron algunos intereses particulares en tanto que se discriminó a los medios de uso social. Por su parte, Adriaan Ten Kate considera que las reformas en telecomunicaciones, tanto la constitucional como la legislación secundaria, fueron diseña- 28 Adrián Gallardo

30 das a partir de un diagnóstico equivocado del estado de la industria. Su visión es crítica y opina que es probable que en un futuro próximo las reformas en las telecomunicaciones den lugar a una desaceleración de las inversiones en la industria y a una profundización del rezago que ya se tiene. El capítulo 4, La sociedad civil en la Reforma de Telecomunicaciones integra visiones de los usuarios de este servicio tanto de la Asociación Mexicana de Internet (amipci) como de la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (amedi). Para la amipci, con la reforma y la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se dio un paso adelante en la regulación de telecomunicaciones y radiodifusión en el país. Sin embargo, la Asociación también señala ciertos riesgos a los que hay dar seguimiento puntual como son los derechos de los usuarios de Internet, los alcances de las obligaciones de cooperación de concesionarios y autorizados con las autoridades en materia de seguridad y procuración de justicia, la capacidad del ift para promover inversiones, el fomento de la competencia, el crecimiento de las redes y su cobertura, así como la capacidad de tribunales especializados para resolver de manera ágil y oportuna los litigios que puedan surgir en la materia. Por su parte, Agustín Ramírez Ramírez, presidente de la amedi, analiza los medios públicos y la Reforma de Telecomunicaciones y encuentra que la Ley secundaria contiene hipótesis regresivas pues los medios públicos seguirán sin posibilidades reales de transformar sus añejos esquemas de operación. Pero subraya que tampoco puede negarse el mérito de la Reforma Constitucional. Considera que le corresponde a la sociedad civil mantener la vigilancia para exigir el cumplimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresión y derecho a la información. El capítulo 5, contiene discursos pronunciados durante la presentación y la promulgación de la Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia por el presidente Enrique Peña Nieto, así como por funcionarios del Gobierno Federal y de diversos partidos políticos. Introducción 29

31 En Anexo se han incluido los compromisos del Pacto por México en materia de telecomunicaciones y competencia económica. Los textos incluidos en este volumen son testimonio de que las reformas de telecomunicaciones y de competencia económica significan una transformación cualitativa, a favor de un México más productivo y más competitivo para elevar el bienestar de los mexicanos.

32 Capítulo 1 La Reforma de Competencia Económica

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34 Necesidad y racionalidad de la Reforma de Competencia Económica 1 Ildefonso Guajardo Villarreal* Introducción La competencia es un fenómeno en el que los agentes económicos que participan en un mercado buscan maximizar sus utilidades. En ese esfuerzo por ganar mercado, normalmente buscan reducir costos para poder ofrecer precios más bajos a sus clientes y consumidores, aumentar la calidad y/o variedad de sus bienes o servicios que ofrecen, o bien, innovar para desarrollar nuevos productos. De esta forma, la competencia genera múltiples efectos positivos que por un lado favorecen el bienestar del consumidor, y que por otro lado, contribuyen a fortalecer la competitividad de una economía, impulsar la productividad y el crecimiento económico. Lo anterior toda vez que el robustecimiento del proceso de competencia tiene como efecto el incremento de la oferta de bienes y servicios con mayor calidad y a precios más bajos. De esta manera, los consumidores o usuarios tienen acceso a mayor variedad de productos, lo que se traduce en una mayor satisfacción de las necesidades de la población, y a la vez, incentiva el uso eficiente de los recursos. Una mayor competencia hace que las empresas estén más atentas a formas de innovaciones tecnológicas para volverse más productivas. De otra forma, podrían perder mercado ante sus competidores, ya sea por mejor calidad y variedad de productos o por menores precios. Por lo tanto, *Secretario de Economía del Gobierno de la República. 33

35 la sana competencia es una fuerza promotora de la innovación y el progreso tecnológico, y un incentivo para ampliar la capacitación laboral, impulsar la productividad y mejorar los salarios. En conjunto, la mayor producción de bienes y servicios en un ambiente de competencia implica una economía más innovadora y competitiva, un crecimiento económico más sólido y sustentable, más empleos y de mejor calidad, y el fortalecimiento del poder adquisitivo de las familias. En otras palabras, la competencia contribuye a lograr un mayor bienestar para el consumidor, sus familias, las pequeñas y medianas empresas, y la sociedad en su conjunto. En principio, la competencia generada por la libre participación e interacción de empresas y consumidores en los mercados es suficiente para alcanzar un elevado nivel de eficiencia que permita elevar el bienestar de una sociedad. Sin embargo, las fuerzas del mercado por si mismas no necesariamente nos llevan a dicho resultado. Las empresas pueden elegir racionalmente realizar conductas contrarias a la competencia afectando el funcionamiento óptimo de un mercado específico y, en última instancia, a los consumidores. En razón de lo anterior, es claro que toda economía requiere contar con una legislación que contenga los mecanismos necesarios jurídicos y operativos para poder defender el proceso de competencia, en beneficio de todos los ciudadanos. Los inicios de la legislación de competencia en México y sus faltantes La legislación pro-competencia en México no es reciente. Desde nuestra Constitución de 1857, el artículo 28 prohíbe expresamente la existencia de los monopolios y sus prácticas. 1 No obstante lo anterior, durante muchos 1 La alusión a los monopolios en nuestra Carta Magna es incluso anterior al conocido Sherman Anti-Trust Act (denominado así en alusión al Senador estadounidense John Sher- 34 Ildefonso Guajardo Villarreal

36 años no existió una Ley secundaria que desarrollara dicha prohibición constitucional, que penalizara las conductas anticompetitivas y que garantizara el derecho a la libre concurrencia y a la competencia económica. Por otro lado, al establecerse la participación activa del Estado mexicano en la economía, se estableció en nuestra Carta Magna que las actividades reservadas al Estado no se estipularan como monopolios. Así, por ejemplo, en los sectores petrolero y eléctrico, Pemex y la cfe no eran empresas legalmente consideradas como monopolios, aunque en sus mercados correspondientes cada una de ellas fuese la única empresa proveedora. A ello sumemos que aún a inicios de la década de los ochenta, muchos sectores económicos se encontraban protegidos de la competencia internacional, ya sea bajo la visión que señalaba que había que dar tiempo a la industria nacional para que fuese competitiva, o bien, bajo el auspicio de intereses económicos. Si bien este modelo de economía mixta con rectoría del Estado logró consolidar en sus inicios una base industrial, la ausencia de una auténtica competencia económica no incentivó la productividad e innovación, aletargó al sector privado y promovió la ineficiencia en las empresas públicas. En consecuencia, el sector empresarial no tenía acceso a insumos de calidad con precios competitivos, y los consumidores recibían una oferta de bienes y servicios de mala calidad y a altos precios, debido a una producción ineficiente e insuficiente de los mismos, tanto por parte de empresas privadas, como paraestatales. La globalización de la economía mundial y la grave situación de las finanzas públicas llevaron a que entre las décadas de los ochenta y los man, quien propuso esa Ley en los Estados Unidos). De hecho, es hasta 1890 cuando se estableció esa Ley (i.e. The Antitrust Law), que se considera el nacimiento de la legislación anti-monopolio o antitrust. El nombre de la Ley alude directamente a los trusts, es decir, a los grandes conglomerados que incluían empresas competidoras que, al actuar en conjunto, podían fijar y elevar el precio de mercado de sus productos, lo que generó gran descontento en la sociedad estadounidense de la época. Para mayor detalle, véase Letwin, W. (1965). Law and Economic Policy in America: The Evolution of the Sherman Antitrust Law. Chicago: University of Chicago Press. Necesidad y racionalidad de la Reforma 35

37 noventa, el país abandonara gradualmente este modelo y abriera la economía a la competencia internacional. Fue así que terminaron los controles de precios, se inició la privatización de empresas públicas, se promovió la desregulación de varios sectores económicos y se procedió a la apertura comercial. La apertura comercial, apuntalada con la entrada de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio ( gatt, por sus iniciales en inglés) en 1986, generó oportunidades de entrada a nuevos mercados para diversos sectores productivos, pero también los enfrentó a los oferentes extranjeros. Puede decirse que, desde ese año, y en los años subsecuentes, el proceso de apertura comercial le inyectó por sí mismo cierto grado de competencia a los mercados de nuestro país. Sin embargo, a principios de los noventa nuestras leyes seguían sin estipular penalizaciones para las empresas que llevasen a cabo conductas monopólicas, y no existía aún un ente regulador del proceso de competencia. En este sentido, el primer paso adelante se da en diciembre de 1992 con la emisión de la primera Ley Federal de Competencia Económica (en lo sucesivo la 1ª lfce ). Esta Ley reglamentó el mandato constitucional de prevenir y eliminar monopolios, las prácticas monopólicas y demás restricciones a la libre concurrencia que pudiesen afectar el proceso de competencia y el funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. También, la 1ª lfce tuvo como efectos la creación de la Comisión Federal de Competencia (en lo sucesivo la cfc ), la cual recibió la encomienda de ser la primera agencia de nuestro país facultada para vigilar y proteger la competencia en los mercados. Cabe destacar que la 1ª lfce fue sólo una de las muchas piezas del nuevo esquema de gobernanza económica que se estaba construyendo en México. De hecho, entre 1991 y 1996, se emitieron numerosas leyes, 2 la mayoría de ellas aún vigentes, para regular la 2 Por ejemplo: Ley de Propiedad Industrial (1991), Ley de Inversión Extranjera (1993), Ley de Comercio Exterior (1993), Ley de Puertos (1993), Ley Federal de Procedimiento Ad- 36 Ildefonso Guajardo Villarreal

38 actividad económica bajo el nuevo modelo de mercado y en respuesta a la nueva dinámica comercial que el país comenzó a experimentar. Conforme se fueron suscitando los casos que investigaba la cfc, se hizo evidente que aunque la emisión de la 1ª lfce era un avance, fallaba al no otorgar a la cfc suficientes herramientas de investigación ni poderes de sanción adecuados para realmente disuadir conductas anticompetitivas por parte de las empresas. A pesar de las evidentes debilidades de la 1ª lfce, los cambios legislativos a la misma se estancaron durante varios años. 3 En 2011, la 1ª lfce se modifica logrando por primera vez algunos cambios significativos: Dota de mayores facultades de investigación a la cfc; Introduce la figura de medidas cautelares, con posibilidad de ofrecer caución; Transparenta la actuación de los distintos actores al interior de la cfc; Incrementa los montos de las sanciones administrativas; y Criminaliza las prácticas monopólicas absolutas. Con esta reforma, se dio un paso importante en la dirección correcta para acercar al sistema de competencia económica mexicano a las mejores prácticas internacionales. ministrativo (1994), Ley Aduanera (1995), Ley de Aviación Civil (1995), Ley de Aeropuertos (1995), y la recién abrogada, Ley Federal de Telecomunicaciones (1995). 3 Cabe mencionar que en 2008 se aprobó modificar el artículo 253 del Código Penal Federal para catalogar como delito penal las prácticas monopólicas absolutas, pero debido a que quedó condicionado a que la empresa acusada tuviese poder sustancial en el mercado relevante, hizo prácticamente inaplicable esta modificación, ya que la lfce no lo requería y el análisis no lo podía efectuar la cfc. Necesidad y racionalidad de la Reforma 37

39 La necesidad de una reforma al Sistema de Competencia Económica Mexicano Al paso del tiempo, se hizo evidente que la 1ª lfce aún no otorgaba a la cfc suficientes dientes como para poder cumplir su mandato constitucional y legal de prevenir, combatir y castigar los monopolios y las conductas anticompetitivas ya que las herramientas de investigación con las que contaba eran insuficientes y su poder de sanción era muy débil. En suma, la cfc no poseía las herramientas suficientes para disuadir conductas anticompetitivas por parte de los agentes económicos. Las distorsiones a los mercados en México se vieron reflejadas en diversos estudios y reportes. Uno de ellos, el emitido por la ocde en enero de 2012, lo resumió de la siguiente manera: El 30 por ciento del gasto familiar en México se lleva a cabo en mercados con problemas de competencia. Como consecuencia de ello, los consumidores gastan alrededor de 40 por ciento más en estos mercados de lo que gastarían en caso de que existiese competencia. El impacto es aún mayor en el decil más pobre de la población, que gasta alrededor de 42 por ciento de sus ingresos en mercados altamente concentrados. 4 Como ya se mencionó, además de afectar la capacidad de compra y el bienestar de las familias mexicanas, la falta de competencia también eleva los costos de operación de las empresas. De acuerdo con un estudio publicado por el Centro de Investigación para el Desarrollo (cidac) en 2012, varios sectores estratégicos para el crecimiento de la economía mexicana presentaban una regulación que impide una competencia funcional, por ejemplo: el sector energético (petróleo y generación y distribución de energía eléctrica), telecomunicaciones, transporte terrestre, aerolíneas, construcción y banca. 5 4 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). (2012). Perspectivas ocde: México. Reformas para el cambio. México: ocde. pp Centro de Invenstigación para el Desarrollo, A.C. (cidac). (2012). Qué tan abierta es en realidad la economía mexicana? México: cidac. 38 Ildefonso Guajardo Villarreal

40 Esto significa que nuestras empresas, sobre todo las pymes pagan más por electricidad de lo que pagarían en un mercado de plena competencia y que nuestras empresas pagan más por el transporte de los insumos que adquieren y de los bienes que comercian, de lo que pagarían en economía con un mayor número de proveedores en este sector; y que la oferta de créditos que reciben nuestras pymes es reducida y cara. Esta falta de competencia afectó la evaluación de México en comparativos internacionales. En el subíndice de Efectividad de la política antimonopolio del Reporte sobre Competitividad Global 2013 del Foro Económico Mundial, México ocupó el lugar 114 de 148 economías, por detrás de países como Panamá (25º), India (29º), Zambia (37º), Brasil (40º), China (55º), El Salvador (59º), Colombia (78º), y Honduras (112º). 6 Era claro que México necesitaba de un nuevo sistema de competencia económica realmente eficaz en el combate a los monopolios y a las conductas anticompetitivas. Los cambios se requerían con más urgencia que nunca, ya que era evidente que México se rezagaba respecto a los avances de sus principales competidores en el ámbito internacional. La racionalidad de la Nueva Ley Federal de Competencia Económica Frente a este escenario, el presidente de la República, Lic. Enrique Peña Nieto, con apoyo del H. Congreso de la Unión, impulsó la Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica. En materia de competencia económica, esta reforma permitió la transformación de la anterior cfc en la nueva Comisión Federal de Competencia Económica (en lo sucesivo la cofece ), como un órgano constitucionalmente autónomo y con nuevas facultades para ejercer eficazmente las funciones que le fueron encomendadas. 6 Foro Económico Mundial. (2013). The Global Competitiveness Report Ginebra: World Economic Forum. Necesidad y racionalidad de la Reforma 39

41 Posteriormente y para dar seguimiento a este proceso de transformación, se impulsó la nueva Ley Federal de Competencia Económica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014) y que entró en vigor el 7 de julio de este año (en lo sucesivo la Nueva lfce ), cuyo diseño se realizó con base en tres elementos fundamentales: Las directrices fijadas en la Reforma Constitucional en materia de Competencia Económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, que incluye la instrumentación de las facultades incrementales tales como: I) ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia, II) regular el acceso a insumos esenciales y III) ordenar la desincorporación de activos; La experiencia ganada en nuestro país a lo largo de 20 años de la aplicación de una política de libre concurrencia y competencia económica, y particularmente los avances logrados en la reforma a la Ley Federal de Competencia Económica de 2011, y La revisión e inclusión de las mejores prácticas internacionales en la materia. Por lo tanto, la nueva lfce dota a nuestro sistema de competencia económica de un nuevo diseño institucional en donde la cofece cuenta con una renovada naturaleza jurídica, establece contrapesos internos y una estricta separación de funciones para favorecer una actuación transparente, imparcial y profesional. La Nueva lfce también incorpora nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, por lo que ahora la cofece tiene las herramientas necesarias para ejercer un sano contrapeso a su autonomía y poderes que evitarán la captura de dicha institución. En el sistema de contrapesos y separación de funciones, ahora la autoridad que realiza la investigación no es la misma que resuelve. Y tampoco la autoridad que resuelve es la misma que revisa sus resoluciones, 40 Ildefonso Guajardo Villarreal

42 sino que éstas están sujetas al control judicial eficiente por parte de juzgados de distrito y tribunales colegiados de Circuito del Poder Judicial de la Federación especializados en la materia. En lo que se refiere a los procesos y controversias legales, ahora contamos con una mayor eficiencia procesal y con procedimientos más cortos, gracias a que se ha limitado la posibilidad de interposición de recursos ordinarios que dilatan innecesariamente los procedimientos. Al respecto, la Nueva lfce estableció reglas para poner freno a la parálisis ocasionada por los abusos en el uso de los recursos de defensa jurídica que dilataban los procedimientos, por lo que ya no se permite la impugnación de actos intra-procesales, sino solamente de las decisiones finales por medio del juicio de amparo indirecto. Destaca además, que dichas decisiones ya no son susceptibles de suspensión, salvo en los casos que se trate de sanciones u órdenes de desincorporación de activos, lo que incentiva que los propios agentes económicos tengan el interés, en lugar de dilatar el procedimiento, de buscar una más rápida resolución de la autoridad. Un elemento crítico para desincentivar conductas anticompetivas es el de las sanciones. Por ello, la Nueva lfce fortalece las capacidades sancionatorias de la cofece al permitirle desincorporar activos en la proporción necesaria para restablecer las condiciones de competencia efectiva en los mercados. También se incrementan de manera sustancial las sanciones monetarias para los agentes/grupos económicos que incurran en infracciones (con hasta un 10 por ciento de los ingresos anuales), y se contempla la inhabilitación hasta por 5 años de los directivos de empresas que incurran en prácticas monopólicas e, incluso, la imposición de penas privativas de la libertad. Finalmente, para fortalecer la acción y procedimientos de la cofece, se introdujeron herramientas de investigación, como las visitas de verificación; se modificó el régimen penal, incorporando nuevos tipos y mayores Necesidad y racionalidad de la Reforma 41