MMonografies. Metodologia i càlcul de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central l any Número

Transcripción

1 MMonografies Metodologia i càlcul de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central l any 2011 Número

2 Monografies Número 16/2014 Dipòsit legal: B Generalitat de Catalunya. Departament d Economia i Coneixement Aquesta obra està subjecta a una llicència Creative Commons del tipus reconeixement d autoria, usos no comercials i sense obra derivada. Resum de la llicència: Llicència completa: Edició i redacció Direcció General d Anàlisi i Seguiment de les Finances Públiques Passeig de Gràcia, Barcelona Maquetació Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions Disseny gràfic Enric Jardi

3 Sumari 0. lntroducció 5 1. Delimitació de l estudi Àmbit institucional Marc pressupostari Dades i fonts estadístiques Operacions considerades Tractament del dèficit o superàvit del sector públic central Metodologia per a la imputació territorial dels ingressos i les despeses Imputació territorial dels ingressos Els ingressos de l Estat Determinació dels ingressos imputables territorialment Criteris i indicadors d imputació territorial Resultats dels ingressos imputats a Catalunya Els ingressos dels organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Determinació dels ingressos imputables territorialment Criteris i indicadors d imputació territorial i resultats per a Catalunya Els ingressos de la Seguretat Social Determinació dels ingressos imputables territorialment Criteris i indicadors d imputació territorial de la Seguretat Social Resultats dels ingressos imputats a Catalunya Els ingressos de les empreses públiques El total d ingressos del sector públic central a Catalunya Imputació territorial de les despeses Criteris i indicadors d imputació territorial Criteris d imputació de la despesa de l Estat, els organismes autònoms, agències estatals i ens públics, i de les empreses públiques Criteris d imputació de la despesa de la Seguretat Social Determinació de les despeses imputables territorialment i resultats de la imputació a Catalunya Les despeses del subsector Estat 75

4 Les despeses dels organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Les despeses de la Seguretat Social Les despeses de les empreses públiques El total de les despeses del sector públic central a Catalunya Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central l any La balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central l any 2011 i la seva evolució des del Bibliografia de la sèrie d estudis de balança fiscal publicats per la Generalitat de Catalunya 99

5 0. lntroducció La Generalitat de Catalunya ha estat impulsora de l elaboració de les balances fiscals de Catalunya amb l Administració central, i, en els últims anys, s ha reforçat aquesta elaboració amb la creació de grups de treball formats per experts, els quals han analitzat i validat la metodologia de càlcul de la balança fiscal de Catalunya. El 2004 la Comissió Mixta de Valoracions acorda la creació d un grup de treball 1 per actualitzar i posar al dia les estimacions de la balança fiscal que aleshores arribaven fins al El gener del 2005 es van presentar els resultats per al període L any 2008, s encarrega al mateix grup de treball actualitzar les xifres de la balança fiscal i revisar-hi la metodologia aplicada. L octubre del mateix any es presenten les dades corresponents al període Posteriorment, la moció 4/IX del Parlament de Catalunya insta el govern a actualitzar la balança fiscal a partir de la metodologia acordada pel grup de treball, i el març del 2012 es presenten les dades del període El juliol del 2012, el Parlament aprova la llei 10/2012 de publicació de les balances fiscals, que preveu l actualització anual del càlcul de les balances fiscals de Catalunya i la creació d un grup de treball per tal de fer el seguiment i actualització de la metodologia del càlcul de les balances fiscals. La llei també preveu que mentre no es constitueixi el grup de treball, les dades s han d actualitzar en funció de la metodologia acordada fins aleshores. El maig del 2013 es van presentar els resultats de la balança fiscal del El 30 de juliol del 2013, el Govern de la Generalitat de Catalunya va constituir el grup de treball per al càlcul de les balances fiscals de Catalunya amb l Administració central que preveu la Llei 10/ Aquest grup de treball estava format per: Núria Bosch i Roca, Joan F. Corona Ramon, Joan Carles Costas Terrones, Marta Espasa i Queralt, Guillem López- Casasnovas, Eduard Rius i Pey, Joan Ramon Rovira i Homs, Xavier Sala-i-Martín, Joaquim Solé i Vilanova, Ramon Tremosa i Balcells, Maite Vilalta i Ferrer, Maties Vives i March, Antoni Zabalza i Martí. 5 Monografies

6 Formen part d aquest grup de treball: Núria Bosch i Roca Marta Espasa i Queralt Guillem López-Casasnovas Esther Martinez i Garcia Joan Rosselló i Vilallonga. El grup de treball està dirigit per Elsa Artadi, directora general de Tributs i Joc, i per Ivan Planas, director general d Anàlisi i Seguiment de les Finances Públiques. Des de la Subdirecció General de Finançament Autonòmic es duen a terme les tasques de secretaria del grup de treball. L esmentada llei també estableix que el Departament d Economia i Coneixement ha de calcular anualment la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central. A continuació, s exposa la metodologia acordada pel grup de treball sobre els diferents paràmetres de delimitació de l estudi: el concepte de balança fiscal, l àmbit institucional, el marc pressupostari, les dades i fonts estadístiques, les operacions considerades, el tractament de dèficit o superàvit de l Estat, i la metodologia per a la imputació territorial dels ingressos i les despeses. Igualment es presenta el càlcul de la balança fiscal d acord amb aquesta metodologia per al 2011, realitzat, com en altres ocasions, des de la Subdirecció General de Finançament Autonòmic del Departament d Economia i Coneixement. D aquesta manera es disposa d una sèrie de més de vint-i-cinc anys, atès que la Generalitat de Catalunya promou estimacions de la balança fiscal de Catalunya des de l any Monografies

7 1. Delimitació de l estudi L acció del sector públic central origina fluxos fiscals entre regions en la mesura que els impostos i les despeses públiques es distribueixen territorialment. Les balances fiscals mesuren l efecte redistributiu entre territoris de la política fiscal que fa el Govern central. La balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central s obté a partir de la diferència que hi ha entre la despesa que el sector públic central realitza en aquest territori i el volum d ingressos detrets de Catalunya per finançar el conjunt de la despesa pública central. És a dir, és la diferència entre els impostos i altres ingressos aportats des de Catalunya al sector públic central i les despeses que aquest mateix sector públic destina a Catalunya. Quan a un territori els recursos detrets superen les despeses que aflueixen als seus ciutadans, el signe del saldo dels fluxos fiscals originats pel Govern central en aquest territori és negatiu hi ha una sortida neta de recursos fiscals, és a dir, dèficit fiscal; en el cas contrari, hi hauria un superàvit fiscal Àmbit institucional L àmbit institucional considerat comprèn l Estat, els organismes autònoms, les agències estatals i altres organismes públics, la Seguretat Social i les empreses públiques que contribueixen a incrementar significativament l estoc de capital públic, 2 atès que aquests agents institucionals són els principals responsables dels fluxos fiscals interregionals. Una qüestió important a l hora d incloure les inversions d aquestes empreses públiques és el seu finançament. Si aquestes empreses es financen amb aportacions de l Estat, això es pot interpretar com si es tractés d inversions fetes directament per l Estat; en canvi, si es financen amb ingressos propis (com ara Ports de l Estat i AENA) s han de computar també les aportacions que s hi han fet des de Catalunya. 2 ADIF, AENA, les societats estatals d aigua, Ports de l Estat, SEIASA, SEITTSA i SIEPSA. 7 Monografies

8 Per poder oferir una estimació específica de la balança fiscal de la Seguretat Social, 3 els organismes autònoms que gestionen prestacions socials i que es financen, principalment, mitjançant cotitzacions socials obligatòries Servei Públic d Ocupació Estatal (SEPE), el Fons de Garantia Salarial (FOGASA) i les mútues de funcionaris ISFAS, MUGEJU i MUFACE s integren a la Seguretat Social. Per analogia, en aquesta metodologia també s integren a la Seguretat Social els ingressos de drets passius i les despeses de classes passives del pressupost de l Estat, que ofereixen les prestacions als funcionaris. Això implica una sèrie d ajustos tant en el subsector organismes autònoms i el subsector Estat com en el de la Seguretat Social Marc pressupostari El marc pressupostari utilitzat és el de la comptabilitat pública, ja que permet fer unes estimacions molt més precises que no la comptabilitat nacional a l hora d imputar la despesa pública, pel detall de les classificacions econòmica, funcional i orgànica del pressupost de despeses que ofereix. La comptabilitat pública es basa en dades de la liquidació del pressupost i, per tant, ofereix informació sobre els drets reconeguts i els ingressos recaptats, en el cas dels ingressos, i sobre les obligacions reconegudes i els pagaments efectuats, en el cas de la despesa. En la metodologia es tria com a opció considerar els drets reconeguts i les obligacions reconegudes. Cal fer una precisió sobre determinades operacions extrapressupostàries que quedarien fora del càlcul i que cal prendre en consideració, com és el cas de les bestretes de tresoreria extrapressupostàries dels anys 2009 i 2010 de l Estat cap a les comunitats autònomes derivades de l aplicació del model de finançament autonòmic aprovat el La Seguretat Social proporciona prestacions socials que es financen, principalment, mitjançant cotitzacions socials obligatòries. En concret, les prestacions socials rebudes per cada individu depenen, en gran manera, de les cotitzacions socials pagades al llarg de la seva vida laboral, però, així com les cotitzacions s abonen en el territori on es treballa, les prestacions es poden percebre en un moment molt diferent de la vida i a un territori diferent. Així doncs, l existència de desfasaments temporals importants entre cotitzacions socials i prestacions, i la possible mobilitat dels individus fan que es detalli de manera específica l impacte territorial dels fluxos esmentats. 4 El model de finançament actual va ser aprovat el 18 de desembre del 2009 (Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries) i acceptat per la Comissió Mixta d Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat el 22 de desembre del Monografies

9 Tant l any 2009 com el 2010, l execució del pressupost de l Estat no comptabilitza aquestes bestretes de recursos cap a les CA, i, per tal d incorporar tots els elements del model de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, en el càlcul de la balances fiscals del 2009 i del 2010 es van afegir aquestes bestretes extrapressupostàries. Òbviament, per evitar duplicitats en el càlcul de la balança fiscal, l any en què aquesta quantia es comptabilitzi pressupostàriament, no s ha d imputar. Per tant, en les dades de la liquidació del pressupost de l Estat del 2011 endavant s han d ajustar aquestes bestretes extrapressupostàries que es van afegir als càlculs de les balances fiscals dels anys 2009 i 2010 fins a la seva cancel lació total Dades i fonts estadístiques Les fonts d informació que s han utilitzat són les liquidacions dels pressupostos de l Estat, dels organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics, del sistema de la Seguretat Social i de les empreses públiques. La informació territorialitzada de la despesa de l Estat i els organismes autònoms prové del sistema d informació comptable i pressupostària (SICOP) que elabora la Intervenció General de l Administració de l Estat (IGAE). La informació disponible d aquest sistema, per a cada programa de despesa, és: la secció que l executa; els capítols, articles i conceptes pressupostaris en els quals es concreta, i la seva territorialització. La informació territorialitzada disponible provinent del sistema d informació comptable de la Seguretat Social (SICOSS) és a nivell de capítol, pel que fa tant a les entitats gestores i serveis comuns de la Seguretat Social com a les mútues d accidents de treball i malalties professionals, i també a nivell de cada programa de despesa, pel que fa a les entitats gestores i serveis comuns de la Seguretat Social. Com que a vegades la territorialització que ofereixen els sistemes d informació no és completa o no s ajusta als criteris metodològics de la balança fiscal, de manera complementària, s ha d utilitzar informació procedent d altres publicacions emeses per diferents ens públics (informes, anuaris estadístics, memòries, butlletins, etc.). En el cas de les empreses públiques, els ingressos d explotació territo rialitzats d AENA i Ports de l Estat s obtenen dels comptes que publiquen, mentre que la territorialització de les inversions de 9 Monografies

10 les empreses públiques considerades prové bàsicament de l Anuari Estadístic del Ministeri de Foment Operacions considerades A partir de la liquidació pressupostària es determinen quins són els ingressos i les despeses que s imputaran territorialment (operacions considerades). Això exigeix sotmetre les dades a un procés de depuració que consisteix a prescindir de determinades operacions i a ajustar-ne la quantia d unes altres. Seguint la metodologia acordada, queden fora de l estudi les operacions següents: Els ingressos i despeses que integren les operacions financeres (capítols 8 i 9 del pressupost d ingressos i de despeses); és a dir, les operacions originades per la variació d actius i passius financers, en les quals es modifica la posició financera, deutora o creditora, dels agents públics considerats. En realitat, no constitueixen altra cosa que el tancament de les operacions de naturalesa real que es financen a través del pressupost, de manera que incloure-les conduiria, a llarg termini, a una doble comptabilització (per l operació real i per la seva contrapartida financera). 5 S analitza, concretament, la conveniència d incloure o no les operacions del rescat bancari i els mecanismes extraordinaris de finançament (Fons de Liquidat Autonòmica [FLA] i Mecanisme de Pagament a Proveïdors [MPP]) en el càlcul de les balances fiscals. Quant als mecanismes extraordinaris de finançament (FLA i MPP), s acorda no incloure-los en el càlcul, atès que són operacions financeres i, com a tals, no es tenen en compte en els estudis de balances fiscals. Quant a les operacions del rescat bancari, els pressupostos de l Estat consideren aquestes despeses com a operacions financeres, per tant, no formarien part del dèficit públic. No obstant això, en termes de comptabilitat nacional sí que s inclouen en el càlcul del dèficit públic estatal; ara bé, amb vista al compliment dels objectius de dèficit amb Europa, aquestes despeses no s inclouen en el dèficit. Cal 5 Per exemple, la despesa real en inversions ja està comptabilitzada en la despesa no financera (capítol 6). El capítol 9 del pressupostos inclou el finançament de les inversions. Si consideréssim aquestes despeses, incorreríem en una doble comptabilització de la mateixa inversió. 10 Monografies

11 tenir present que aquestes despeses financeres poden acabar sent una subvenció en cas que no hi hagi retorn per part de les entitats que han rebut una porció d aquest rescat bancari. Es va concloure que aquestes operacions no s havien d incloure en el còmput de la balança fiscal, ja que se n desconeix quina part acabarà sent un préstec i quina part serà una subvenció. En cas que en un futur aquestes operacions passessin a ser no financeres (subvencions), s haurien d incloure en el càlcul de la balança fiscal. Els ingressos per alienació d inversions reals (capítol 6 del pressupost d ingressos). Les operacions amb la Unió Europea (UE). S exclouen del càlcul de la balança fiscal els ingressos procedents de la UE (fons europeus) i les aportacions de l Estat espanyol per finançar el pressupost comunitari (transferències en concepte de recurs IVA, recurs renda nacional bruta i recursos propis tradicionals) 6 per tal d obtenir la balança fiscal del sector públic central neta dels fluxos directes amb la UE. 7 Les transferències corrents i de capital de consolidació que s atorguen entre els diferents ens públics considerats a fi d evitar duplicitats en els diferents conceptes d ingressos i de despeses. El quadre ofereix el total d ingressos i de despeses no financeres consolidades del sector públic central per a l any També mostra els ingressos i despeses considerades amb relació al càlcul de la balança fiscal, resultants d extreure les operacions directes amb la Unió Europea i els ingressos per alienació d inversions reals. Atès que el volum d ingressos i de despeses que s analitza deixa fora algunes operacions, els resultats de superàvit o de dèficit públic que s obtenen no han de coincidir necessàriament amb els imports reals de dèficit o superàvit públic. No obstant això, com es pot veure, les diferències no resulten significatives. 6 Drets de duana, exaccions reguladores agràries i cotitzacions sobre el sucre i la isoglucosa. 7 Si es volgués trobar la balança fiscal originada únicament i exclusivament per l Administració central, s hauria d excloure dels ingressos estatals l aportació que Catalunya fa als ingressos comunitaris (recursos propis tradicionals que recapta l Estat i IVA) i, alhora, extreure de cada programa de despesa estatal la part finançada mitjançant fons europeus (la qual cosa és impossible de fer amb la informació disponible). Per tant, la balança fiscal d aquest estudi és el resultat de la imputació territorial dels ingressos i despeses gestionats directament per l Administració central amb independència que una part dels ingressos recaptats per l Estat s hagi de destinar a la Unió Europea i, també, amb independència que part de la despesa estigui finançada per la Unió Europea. 11 Monografies

12 Quadre Ingressos i despeses no financers totals consolidats i considerats l any 2011 (Milions d euros) Ingressos i despeses totals consolidats no financers Total ingressos Ingressos Estat Ingressos organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Ingressos Seguretat Social i els seus organismes* Ingressos empreses públiques** Total despeses Despeses Estat Despeses organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Despeses Seguretat Social i els seus organismes*** Inversions reals de les empreses públiques considerades Dèficit ( ) / superàvit (+) % sobre el PIB 3,7 Ingressos i despeses considerats no financers Total ingressos Ingressos Estat Ingressos organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Ingressos Seguretat Social i els seus organismes* Ingressos empreses públiques** Total despeses Despeses Estat Despeses organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics Despeses Seguretat Social i els seus organismes*** Inversions reals de les empreses públiques considerades Dèficit ( ) / superàvit (+) % sobre el PIB 3,6 * S hi inclouen els organismes autònoms que gestionen prestacions socials (SEPE i FOGASA) i les mútues de funcionaris (ISFAS, MUGEJU i MUFACE), i també els ingressos de drets passius. ** Ingressos d explotació AENA + Ports de l Estat. *** S hi inclouen els organismes autònoms que gestionen prestacions socials (SEPE i FOGASA) i les mútues de funcionaris (ISFAS, MUGEJU i MUFACE), i també les pensions de classes passives. 12 Monografies

13 1.5. Tractament del dèficit o superàvit del sector públic central Un altre aspecte metodològic del càlcul de les balances fiscals és la necessitat de neutralitzar l efecte de la situació financera del sector públic central, és a dir, l existència de dèficit o superàvit pressupostari en els diferents exercicis. Sovint, i especialment en èpoques de crisi econòmica, els ingressos són inferiors a les despeses i la diferència es cobreix amb endeutament. Les balances fiscals mesuren l efecte redistributiu entre territoris de la política fiscal estatal. El saldo fiscal ha de reflectir la relació entre el percentatge de la despesa del sector públic central realitzada a Catalunya i el percentatge d ingressos que aporta Catalunya a l Administració central per finançar el conjunt de la despesa pública i no s ha de veure afectat per la manera com es finança la despesa. Per tant, es considera que el sector públic central ni estalvia ni s endeuta, sinó que actua cada any amb pressupost equilibrat. Es poden considerar diverses alternatives sobre com imputar el dèficit o el superàvit del sector públic central, 8 en funció de com s interpreti que es farà l ajust pressupostari futur per equilibrar els comptes, si per la via de la despesa o per la de l ingrés. La hipòtesi que consisteix a ajustar les despeses als ingressos obtinguts representa que, en cas que hi hagi un dèficit públic, en el futur s haurà de produir un ajustament equivalent per tal d equilibrar els comptes reduint les despeses; i, a la inversa, les situacions de superàvit públic provocaran un augment proporcional de les despeses. Aquesta hipòtesi és coherent amb la imputació de les despeses d interessos que es fa en proporció a la despesa que es destina al territori, 9 que, de fet, és la càrrega del deute derivada dels dèficits públics successius. La hipòtesi d equilibrar el pressupost igualant els ingressos a les despeses que se sustenta en el concepte d equivalència ricardiana representa que, com a conseqüència de l existència del dèficit/ superàvit en els imports analitzats, en el futur s haurà de produir un augment/reducció equivalent dels ingressos del sector públic central. Aquesta interpretació és coherent amb el fet de suposar que en situacions de dèficit públic, que es tradueixin en endeutament, hi ha d haver un finançament extraordinari per a despeses de 8 Cal recordar que s està imputant el dèficit o superàvit que resulta de les operacions considerades, que no serà coincident amb el dèficit del sector públic central. 9 L apartat següent explica els criteris d imputació de les despeses. 13 Monografies

14 capital que generin beneficis futurs, que, consistentment, s han de finançar en períodes posteriors mitjançant ingressos impositius, en correspondència també amb aquells beneficis; i, a la inversa, una situació de superàvit públic pot comportar una futura reducció d impostos. La implementació d aquesta hipòtesi comporta distribuir el dèficit/superàvit públic en funció de la pauta resultant de la distribució territorial dels ingressos de l Estat cada any. Mitjançant aquesta neutralització, el total d ingressos que l Administració central rep dels territoris és igual a la despesa total de l Administració central, i el saldo fiscal reflecteix la diferència entre el percentatge d ingressos que aporta Catalunya a l Administració central i el percentatge de despesa central realitzada a Catalunya, que és el que mesura el resultat de la política redistributiva territorial estatal Metodologia per a la imputació territorial dels ingressos i les despeses La metodologia de càlcul es basa en les dues aproximacions metodològiques estàndards: la del flux monetari i la de la incidència càrrega-benefici. La utilització d un enfocament o de l altre depèn de l objectiu de l anàlisi que es vulgui fer: l enfocament del flux monetari intenta mesurar l impacte econòmic generat per l activitat del sector públic a un territori, mentre que l enfocament de la incidència càrrega-benefici intenta calcular l impacte de l actuació del sector públic central sobre el benestar dels individus residents a un territori. Es tracta de dos enfocaments vàlids, que es fonamenten en criteris sòlids, però que expliquen efectes econòmics diferents; no són substitutius, sinó complementaris. Així, el criteri del flux monetari és més correcte per analitzar la influència que té l acció del sector públic sobre el creixement econòmic d un territori; en canvi, el criteri de la incidència càrrega-benefici és més adient per analitzar l acció del sector públic en termes redistributius i d equitat. Concretament, a grans trets, pel mètode del flux monetari, els ingressos s imputen al territori on es localitza la capacitat econòmica sotmesa a gravamen, i la despesa s atribueix al territori on es realitza. Pel mètode de la incidència càrrega-benefici, els ingressos s imputen al territori on resideixen les persones que finalment suporten la càrrega, i l assignació de la despesa es fa al territori on resideix el beneficiari. 14 Monografies

15 La metodologia de la incidència càrrega-benefici és perfectament raonable, però la seva materialització empírica sovint és complicada pel fet que hi ha una multiplicitat d aproximacions i imputacions, que tot i que poden ser vàlides, fan que el resultat final sigui molt més sensible a petits canvis en aquestes imputacions. Per aquesta raó, el grup d experts creu que s ha de posar més èmfasi en les mesures basades en el flux monetari. Aquesta metodologia també té la necessitat d adoptar aproximacions i imputacions, però la naturalesa més concreta del conceptes de pagament permet avaluar empíricament les balances fiscals territorials de manera més robusta i atribuir als resultats un significat més sòlid que en el cas anterior. A més, cal destacar que el mètode del flux monetari, com que és el que captura millor l impacte d estímul de la despesa pública sobre un territori, esdevé el més rellevant en èpoques de crisi econòmica i taxes d atur elevades. 15 Monografies

16 2. Imputació territorial dels ingressos Quant als ingressos, i concretament els tributaris, el problema resideix en el fet que no són necessàriament coincidents la comunitat on efectivament consten les dades territorials de recaptació i la comunitat on aquests recursos s originen i/o se suporten, ja que, d una banda, el procés mateix de la gestió dels impostos no permet conèixer la comunitat on s originen els recursos i, de l altra, molts dels impostos són susceptibles de ser traslladats. D aquesta manera s estableixen dos criteris per imputar els ingressos al marge de qui sigui i on resideixi l obligat legal a pagar (incidència legal o formal): Enfocament de la incidència càrrega-benefici: els ingressos s imputen al territori on resideixen les persones que finalment suporten la càrrega (incidència econòmica o efectiva). La incidència legal d un impost és diferent de la incidència efectiva quan hi ha translació impositiva i la càrrega derivada d un impost es desplaça entre diferents agents de l economia. Per exemple, un augment dels impostos que les empreses estan obligades a pagar (incidència legal) es pot traduir en un augment dels preus dels seus productes; així, la incidència efectiva de l impost es traslladaria als consumidors finals. Aquest aspecte esdevé important quan els consumidors finals i l empresa estan localitzats a comunitats autònomes diferents. Enfocament del flux monetari: els ingressos tributaris s imputen al territori on es localitza la capacitat econòmica sotmesa a gravamen (objecte imposable) que pot ser la renda, la riquesa o el consum, i els ingressos no tributaris, al territori on té lloc el pagament per les unitats que el realitzen. 16 Monografies

17 La metodologia emprada per a la imputació regional dels ingressos consta de tres etapes: 1. Identificació i anàlisi dels diferents conceptes d ingrés. 2. Establiment d hipòtesis de territorialització més adequades per a cada tipus d ingrés que permetin obtenir les aportacions dels residents de Catalunya a l Estat (incidència càrrega-benefici) o que permetin conèixer el volum dels diferents objectes de gravamen generats a Catalunya (flux monetari). 3. Tria dels indicadors més apropiats que reflecteixin l impacte de cada tipus d hipòtesis. A continuació, s exposa la imputació territorial dels ingressos del subsector Estat, dels organismes autònoms, agències estatals i altres organismes públics, de la Seguretat Social i, finalment, de les empreses públiques, segons l enfocament del flux monetari i segons el de la incidència càrrega-benefici. Al final de l apartat es presenta el total dels ingressos de la balança fiscal de Catalunya Els ingressos de l Estat 10 Seguint el mètode exposat, en primer lloc es mostren els ingressos de l Estat imputables territorialment. Posteriorment, es determinen els criteris i indicadors de territorialització que s apliquen als ingressos considerats. Finalment, el darrer apartat mostra els resultats dels ingressos imputats a Catalunya. 10 Les quotes de drets passius s inclouen en l apartat de la Seguretat Social. 17 Monografies

18 Determinació dels ingressos imputables territorialment El quadre mostra els ingressos totals consolidats i els considerats o imputables territorialment, que representen el 99,3% del total d ingressos no financers consolidats de l Estat. Quadre Ingressos totals i considerats de l Estat l any 2011 (Milions d euros) % ing. Ingressos considerats/ing. totals Ingressos totals consolidats considerats consolidats Capítol 1. Impostos directes* ,0 Capítol 2. Impostos indirectes ,0 Capítol 3. Taxes i altres ingressos ,0 Capítol 4. Transferències corrents ,5 Del sector públic central 0 0 De l exterior ,0 Del País Basc i Navarra ,0 Altres de l interior ,0 Capítol 5. Ingressos patrimonials ,0 Capítol 6. Alienació d inversions reals ,0 Capítol 7. Transferències de capital ,8 Del sector públic central 0 0 De l exterior ,0 De l interior ,0 Total ingressos no financers ,3 Capítol 8. Variació actius financers Capítol 9. Variació passius financers Total ingressos financers Total ingressos de l Estat * No s hi inclouen les quotes de drets passius, que s inclouen en l apartat de la Seguretat Social. Nota. En les dades de la liquidació de pressupost de l Estat del 2011 s han ajustat les bestretes de tresoreria extrapressupostàries de l Estat cap a les comunitats autònomes del model de finançament autonòmic que es van afegir a la liquidació del pressupost de l Estat del Font: liquidació dels pressupostos generals de l Estat. 18 Monografies

19 El quadre mostra amb detall els principals ingressos estatals. El tram estatal de l impost sobre la renda de les persones físiques, el de l impost sobre el valor afegit i l impost sobre societats constitueixen el gruix de la recaptació de l Estat. Quadre Detall dels ingressos considerats de l Estat l any 2011 Milions d euros Impostos directes IRPF Impost sobre societats Impost sobre la renda de no residents Impost sobre el patrimoni 2 Altres 122 Impostos indirectes IVA Impostos especials Alcohol i begudes derivades 291 Cervesa 110 Productes intermedis 7 Hidrocarburs Labors del tabac Determinats mitjans de transport 6 Electricitat 27 Impost sobre primes d assegurances Tràfic exterior Cotització i exacció de sucre i isoglucosa 9 Altres 5 Taxes i altres ingressos Ingressos patrimonials Transferències Corrents De capital 8 Ingressos de l Estat Monografies

20 Criteris i indicadors d imputació territorial Els impostos constitueixen la font principal de finançament de l Estat. Són recursos de caràcter coactiu que estableix l Estat al seu favor i que recauen legalment sobre els subjectes passius que delimita la legislació fiscal. No obstant això, en la major part dels casos, el subjecte passiu de l impost no té per què suportar la càrrega efectiva de l impost, sinó que aquesta pot ser traslladada cap a altres agents de l economia. En termes territorials, la recaptació efectiva que s obtingui en una regió no té per què coincidir amb la càrrega impositiva que suporten els seus ciutadans, a causa de la possibilitat de translació dels impostos cap a altres individus residents en altres regions. En aquest sentit, els principals factors determinants de la pauta resultant de la distribució de la càrrega impositiva, segons el criteri del flux de càrrega-benefici, són l elecció de les hipòtesis d incidència i la disponibilitat d informació estadística que permeti l aplicació empírica d aquestes hipòtesis. L aplicació del criteri del flux monetari suposa haver de conèixer, per a cada impost, la part de l objecte de gravamen generat a cada territori. En determinats casos, aquesta informació no és directa, per la qual cosa s han d establir, també, hipòtesis i buscar els indicadors de localització territorial que s aproximin més a les hipòtesis considerades. A continuació, s analitzen amb detall els diferents conceptes d ingrés i s estableixen les hipòtesis de territorialització i els indicadors de territorialització més adequats per a cada tipus d ingrés. Finalment, el quadre resumeix els criteris i indicadors que s han d utilitzar per a la imputació territorial dels ingressos de l Estat. Impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) L impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) és, en termes quantitatius, una de les principals figures tributàries de què disposa el subsector Estat. Es tracta d un impost directe, de naturalesa personal i subjectiva, i de caràcter progressiu. El fet imposable el constitueix l obtenció de renda per una persona física en cada període impositiu. Aquesta renda està formada per la totalitat dels rendiments del treball personal, el rendiment del capital de les activitats econòmiques, els increments patrimonials nets i les imputacions de bases imposables positives de societats en règim de transparència fiscal, o de determinades rendes positives de societats en règim de transparència fiscal internacional. Els subjectes passius de l IRPF són sempre persones físiques, considerades individualment, de nacionalitat espanyola o estrangera, que obtenen components de renda subjectes a l IRPF. 20 Monografies

21 La base imposable es defineix com la quantificació monetària del fet imposable, i, per tant, està formada per l import de la renda obtinguda pel subjecte passiu durant el període impositiu, determinat per la integració de les quanties positives o negatives de les diferents fonts de renda subjectes a imposició. Els tipus de gravamen que s apliquen són de caràcter progressiu. L aplicació dels tipus corresponents a la base imposable determina la quota íntegra de l impost. Aquesta quota pot sofrir reduccions importants a causa de l existència de les deduccions que estableix la llei de l IRPF. Pel que fa a l aplicació de l enfocament càrrega-benefici, la hipòtesi d incidència més acceptada en la literatura econòmica és que l IRPF és un impost que no es pot traslladar, per la qual cosa són els mateixos perceptors de rendes els qui suporten la càrrega de l IRPF. En el cas de la incidència càrrega-benefici, és probable que hi hagi possibilitats de translació en el cas del gravamen sobre els rendiments d activitats professionals i empresarials. No obstant això, hi ha hagut motius teòrics i pràctics que han pesat per obviar aquest efecte. Entre els teòrics, hi ha el fet que cal analitzar l àmbit territorial del mercat d aquestes activitats empresarials o professionals. És raonable suposar que aquest mercat és el regional, ja que un mercat més ampli normalment porta aparellada una forma societària diferent. Entre els arguments pràctics cal destacar el poc pes relatiu d aquests rendiments en el total de renda declarada i la dificultat de disposar d informació sobre el tipus d activitats de què es tracta. Per tots aquests motius es decideix prendre com a indicador de localització territorial la pauta de distribució de la part estatal de la quota resultant de l autoliquidació que proporciona l estadística de declarants de l IRPF. Aquest indicador té l avantatge de recollir el grau de progressió de l impost (tant la lligada a la tarifa com la lligada a les deduccions) enfront d altres indicadors possibles com ara la renda regional bruta, variable que solament recull la base imposable. A més, aquesta variable també recull la possible translació de l IRPF quan es tracti d activitats empresarials o professionals amb una àrea de mercat regional. La part de l impost que no queda recollida en la quota líquida és la corresponent a les retencions dels no declarants, que en aquest cas se suposen proporcionals al pes de la quota líquida estatal. Val a dir que aquest indicador es pot utilitzar per imputar l IRPF tant segons la incidència càrrega-benefici com en el flux monetari, ja que l aplicació d aquest darrer enfocament portaria a assignar els diferents tipus de rendes al territori on es generen. Així, per exemple, les rendes del treball i d activitats econòmiques s han d assignar al territori on l assalariat, treballador autònom, etc. presta els seus serveis; les rendes de capital mobiliari, al territori on se situen les institucions financeres 21 Monografies

22 i altres gestors i/o unitats que registren les rendes corresponents (interessos, dividends...) als propietaris dels actius mobiliaris; i, finalment, les rendes del capital immobiliari, a la comunitat on està ubicat l immoble objecte de l impost. La impossibilitat de disposar d aquest tipus d informació i el fet que la major part de rendes declarades en l IRPF procedeixen del factor treball i d activitats econòmiques que s ubiquen a la regió on es liquida l impost són arguments favorables perquè en l enfocament del flux monetari s utilitzi el mateix indicador de territorialització que en el flux de càrrega-benefici. Impost sobre societats (IS) L impost sobre societats és un tribut directe, sintètic i proporcional sobre la renda global obtinguda per les persones jurídiques i altres entitats sense personalitat jurídica, a les quals la Llei de l impost atribueix la qualificació de subjectes passius. El fet imposable de l impost el constitueix l obtenció de renda pel subjecte passiu en el període impositiu, amb independència del lloc on s hagi produït àmbit mundial i qualsevol que sigui la font o origen dels seus diferents components, després de minorar-se, si escau, per la compensació de bases imposables negatives d exercicis anteriors. La dimensió quantitativa del fet imposable configura la base imposable, i la seva magnitud mesura la renda obtinguda pel subjecte passiu en el període impositiu. El subjecte passiu són les entitats amb personalitat jurídica i altres entitats sense personalitat, a les quals la Llei de l impost qualifica com a subjectes passius. L aplicació del tipus impositiu que és de caràcter proporcional en la base imposable genera la quota íntegra. Aquesta pot minvar a causa de les diferents deduccions existents. L àmbit territorial de l impost de societats abasta el territori comú, és a dir, se n exclouen les comunitats forals perquè aquest impost és concertat. En les comunitats forals se suposa que l impost s internalitza. És un impost la incidència personal del qual és difícil de determinar pel fet que inicialment recau sobre els propietaris del capital, però hi ha moltes possibilitats que sigui traslladat en certa manera cap als consumidors i els treballadors en general. La dificultat radica a determinar les proporcions en què aquests agents suporten la càrrega de l impost. 22 Monografies

23 Partint d aquesta indeterminació, amb el criteri de la incidència càrrega-benefici, en aquest informe s ha optat per aplicar tres hipòtesis i que la quantia que s imputa sigui la mitjana dels resultats obtinguts en cadascuna d aquestes tres hipòtesis. La primera hipòtesis considera que no hi ha translació i, per tant, l impost recau totalment sobre els accionistes en forma de beneficis menors. L indicador de territorialització utilitzat ha estat l excedent brut d explotació. La segona hipòtesi parteix del fet que una part de l impost es trasllada cap als consumidors per la via de l increment de preus. L indicador utilitzat en aquest cas és el consum final de les llars. I la tercera hipòtesi consisteix a considerar que l impost de societats el suporten a parts iguals accionistes, consumidors i treballadors. L aplicació del criteri del flux monetari implica conèixer els beneficis obtinguts a Catalunya tant per part d empreses amb domicili fiscal en aquesta comunitat com per les empreses amb domicili fiscal a la resta de l Estat però amb establiments a Catalunya. Com que no es disposa de la informació amb aquest nivell de detall, l opció que s ha considerat més escaient és fer una aproximació del benefici de les societats obtingut a Catalunya, mitjançant una variable macroeconòmica com és l excedent brut d explotació, que és la diferència entre el VAB i el cost de personal. Cal fer referència que en el concert econòmic del País Basc el criteri per assignar l impost de societats al País Basc o a la resta de territori és la xifra relativa de negocis de les empreses, variable que es pot assimilar al criteri que s utilitza per imputar aquest impost en el càlcul de la balança fiscal segons el flux monetari. Atès que l àmbit d aplicació no inclou les CA forals, aquestes variables s han de referir al territori comú, és a dir, excloent-ne el País Basc i Navarra. Impost sobre la renda dels no residents (IRNR) Aquest impost grava una gran diversitat de rendes (societats, treballadors, professionals, accionistes, pensionistes, etc.) que tenen en comú el fet que són obtingudes per no residents. Se suposa que aquest impost el suporten els subjectes passius, per la qual cosa, des del punt de vista del criteri de la incidència càrrega-benefici, no s imputa a Catalunya, ja que el suporten persones no residents. En canvi, des del punt de vista del criteri del flux monetari cal atribuir a Catalunya la part de l impost que s ha generat a Catalunya i del qual es fa una aproximació a través de la recaptació obtinguda en aquesta comunitat amb relació a la recaptació del total de comunitats. 23 Monografies

24 Impost sobre el patrimoni Aquest és un impost cedit totalment a les comunitats autònomes, però l Estat és l administració que té la competència recaptatòria dels no residents sotmesos a aquest gravamen per obligació real. Es tracta d un impost directe i personal per la qual cosa se suposa que no es trasllada cap a tercers. Vistes les similituds amb l impost sobre la renda dels no residents, les hipòtesis d incidència i els criteris d assignació territorial, i també els indicadors d imputació territorial han estat els mateixos, és a dir, la distribució geogràfica de la recaptació. Impost sobre el valor afegit (IVA) L IVA és un tribut de naturalesa indirecta que recau sobre el consum. L àmbit territorial d aplicació a Espanya es correspon amb el territori peninsular i Illes Balears. Aquest és un tribut concertat amb les diputacions forals i convingut amb la comunitat autònoma de Navarra, per la qual cosa es considera que aquest tribut s internalitza totalment en aquestes regions. El fet imposable de l IVA el constitueixen els lliuraments de béns i prestacions de serveis efectuats per empresaris o professionals a títol onerós en el desenvolupament de la seva activitat empresarial o professional, com també en les importacions. N hi ha algunes activitats exemptes que no poden ni repercutir l IVA sobre el preu dels seus productes o serveis ni deduir-se l IVA suportat per la compra de béns i serveis necessaris per a l elaboració del producte final, de manera que aquest impost es converteix en un factor de cost addicional que els empresaris o professionals intentaran traslladar, en la proporció que la seva posició en el mercat els ho permeti, cap als preus o cap a la remuneració dels factors productius. La base imposable la constitueix l import total de la contraprestació de les operacions que estan subjectes a aquest impost, i estan obligades a tributar-hi les persones físiques o jurídiques que desenvolupin activitats empresarials o professionals, o que realitzin lliuraments de béns i prestacions de serveis o que realitzin importacions. L IVA presenta diversos tipus impositius amb el propòsit de reduir els efectes regressius que aquest impost pot generar. L operativa de l IVA consisteix a repercutir el tribut sobre el preu final del producte i, alhora, deduir l IVA suportat. D aquesta manera, es genera una translació de la càrrega impositiva cap al preu de venda 24 Monografies

25 dels béns i serveis, de manera que són els consumidors finals els qui suporten la càrrega efectiva de l impost. D acord amb aquesta hipòtesi, la incidència a Catalunya d aquest impost s estima en funció de la base IVA teòrica, integrada per les entregues i prestacions de serveis subjectes a un IVA no deduïble. En termes d agregats es compon de les operacions comptables següents: despesa en consum final de les llars interior; consums intermedis, formació bruta de capital fix i transferències socials en espècie de les administracions públiques; consums intermedis i formació bruta de capital fix de les activitats exemptes; formació bruta de capital fix en habitatges de nova construcció. L indicador de repartiment territorial utilitzat és el que elabora l INE en el context del sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, a partir de l anàlisi individualitzada de cadascuna d aquestes operacions i dels tipus impositius corresponents. En concret, l indicador de consum final estimat per l INE s obté per composició de tots els índex de consum corresponents a les operacions esmentades anteriorment, utilitzant com a estructura de ponderacions la resultant de l última taula de destinació disponible de l economia espanyola. Aquest indicador de consum territorial es pot utilitzar tant quan s aplica el criteri del flux monetari segons el qual l IVA s ha d atribuir al territori on es realitzen lliuraments i prestacions de serveis subjectes a un IVA no deduïble com en el cas de la incidència càrrega-benefici que s imputa basant-se en la hipòtesi que l impost el suporten els consumidors finals. Aquest indicador que calcula l INE per imputar els recursos de la cessió de l IVA a cada comunitat autònoma ha de tenir en compte la diferent composició de la cistella de la compra entre comunitats autònomes. A l igual del cas de l impost de societats, aquests percentatges d imputació no inclouen les CA forals ni Canàries, ja que l àmbit de l impost exclou aquestes CA. Finalment, cal fer esment del fet que un càlcul acurat sobre la territorialització de l IVA hauria de distingir les possibles diferències en el compliment fiscal que hi pugui haver entre les comunitats autònomes. Aquest aspecte s hauria de considerar en tots els impostos, si bé en l IVA pot ser més rellevant atès que s utilitza un indicador percentual del consum territorial. 25 Monografies

26 Així, si el grau de compliment fiscal d una comunitat autònoma és superior, la imputació de l IVA segons el seu percentatge de consum és inferior a l IVA efectivament pagat pels seus ciutadans; i, a la inversa: si en una comunitat autònoma hi ha un grau de compliment fiscal inferior, se li imputa més IVA del que efectivament han pagat els seus ciutadans. No obstant això, atès que no es disposa de dades sobre aquestes diferències, es manté la imputació segons els percentatges de consum. En el moment en què es pugui disposar de dades solvents sobre el grau de compliment fiscal per a cada comunitat autònoma, aquestes dades s hauran de prendre en consideració en el càlcul de la balança fiscal. Impostos especials Dins d aquest grup s engloben els impostos especials sobre el consum d alcohol i begudes derivades, cervesa, labors del tabac, hidrocarburs, electricitat i productes intermedis. Aquests impostos són tributs de naturalesa indirecta que recauen sobre el consum de determinats béns i que graven, en fase única (generalment, en origen), la fabricació, elaboració i importació d aquests productes. No obstant això, el subjecte passiu té l obligació legal de repercutir l import de les quotes sobre els adquiridors dels béns objecte de l impost, els quals queden obligats a suportar-les. Impostos sobre l alcohol i begudes derivades, cervesa i productes intermedis L impost sobre l alcohol i begudes derivades grava l alcohol etílic tant en el seu estat natural com incorporat a qualsevol producte. La base imposable la constitueix el volum d alcohol absolut contingut en els productes subjectes, i el tipus de gravamen és de quantia fixa per litre d alcohol. L impost sobre la cervesa grava l elaboració i importació d aquest producte. La base imposable la constitueixen els litres de cervesa sortits de fàbrica o dipòsit fiscal o importats, i el tipus de gravamen és, també, de caràcter unitari. Per la seva banda, l impost sobre productes intermedis grava els productes amb un grau alcohòlic superior a un determinat nivell i que no estiguin gravats pels altres impostos sobre begudes alcohòliques. Malgrat que els subjectes passius d aquests impostos són els productors o importadors d aquests productes, d acord amb l enfocament de la incidència càrrega-benefici s ha considerat que són els consumidors finals els qui acabaran suportant-ne totalment la càrrega efectiva. Això 26 Monografies