Evaluación de Diseño Programa de Derechos Indígenas

Transcripción

1 Evaluación de Diseño Programa de Derechos Indígenas Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas Instancia Evaluadora: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

2 Tabla de Contenido 1. Resumen Ejecutivo 2 2. Introducción 5 3. Descripción General del Programa (Anexo 1) 6 4. Evaluación 8 5. Valoración Final del Programa (Anexo 10) Principales Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas y Recomendaciones (Anexo 11) Conclusiones (Anexo 12) Ficha Técnica de la Instancia Evaluadora (Anexo 13) Bibliografía 43

3 Resumen Ejecutivo Pág. 2 El Programa de Derechos Indígenas (PRODEI) fue creado en 2014 como resultado de la reestructuración programática que realizó la Comisión Nacional para el Derecho de los Pueblos Indígenas (CDI) para incrementar la eficiencia del uso de los recursos y contribuir a la transparencia y rendición de cuentas de los recursos públicos. Conforme a los Lineamientos para el Programa de Derechos Indígenas 2015, el PRODEI tiene como objetivo general contribuir a la construcción de un México Incluyente, mediante el apoyo y el fortalecimiento de la población indígena para el ejercicio de sus derechos en materia de acceso a la justicia, culturales, de comunicación, de acceso a la salud y equidad de género. El Programa brinda los siguientes tipos de apoyo: 1) Implementación de proyectos para el ejercicio de derechos de acceso a la justicia, 2) Atención a Indígenas en Materia Penal y Penitenciaria, 3) Apoyos para el Acceso a los Derechos de Indígenas Desplazados, 4) Ejercicio de derechos culturales y de comunicación, 5) Derecho a la Igualdad de Género y 6) Apoyo para el acceso a la Atención Médica de Tercer Nivel. En esta evaluación en materia de diseño se valoró el diseño y operación del Programa con la finalidad de generar información útil para realizar mejoras en estos ámbitos. A continuación se señalan los resultados obtenidos en cada uno de los apartados que se establecen en los Términos de Referencia para la evaluación en materia de diseño 2015 emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Justificación de la creación y del diseño del Programa. El Programa identifica el problema que busca resolver como el limitado ejercicio de los derechos de la población indígena. La justificación teórica acerca del problema se sustenta con evidencia documental sobre la situación que enfrenta la población indígena para el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, se considera que el problema que el Programa pretende atender sólo puede ser revertido con la intervención de diferentes instancias que atienden los derechos de la población, ya que las restricciones operativas y presupuestales de la CDI le imposibilitan solucionar este problema en la población indígena con la implementación de una sola intervención. Por lo tanto, se considera que el diseño del Programa no es robusto para esperar que se solucione un problema de orden intersectorial. Contribución a las metas y estrategias nacionales. El Propósito del Programa contribuye al cumplimiento de tres Objetivos del Programa Especial de los Pueblos Indígenas y, a través de esta contribución, a dos Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo , ya que son congruentes en cuanto el concepto de derechos humanos. Es importante destacar que el PRODEI es la única intervención con la que cuenta la CDI para alcanzar el Objetivo 1. Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas establecido en el Programa Especial de los Pueblos Indígenas por lo que se vuelve un instrumento indispensable de la política pública. También se identifica la contribución del Programa al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Derivado de los tipos de apoyo que el PRODEI proporciona, este Programa se alinea al cumplimiento de tres Objetivos: Objetivo 3. Promover la Igualdad de Género y el Empoderamiento de la Mujer, Objetivo 4. Reducir la Mortalidad Infantil y, Objetivo 5. Mejorar la Salud Materna. Población potencial, objetivo y mecanismos de elección. El Programa ha realizado un esfuerzo para definir las poblaciones potencial y objetivo con la información disponible de los censos y conteos de población realizados por INEGI de manera quinquenal. El PRODEI define la población potencial del Programa como la población indígena, ya que considera que toda la población presenta el problema que justifica la intervención, mientras que el Programa define como su población objetivo la población indígena que requieran ejercer sus derechos de acceso a la justicia, culturales y comunicación, de género y de acceso a la salud. Debido a que la información existente es insuficiente para conocer las características socioeconómicas de este grupo de Pág. 2

4 población, el PRODEI presenta retos para identificar y cuantificar la población que presenta el problema que el PRODEI pretende resolver. Por otro lado, el PRODEI cuenta con información sistematizada de la demanda total de los apoyos para el tipo de apoyo Derecho a la Igualdad de Género y Comunicadores Indígenas para la producción y realización de proyectos de Comunicación Intercultural, lo que también restringe caracterizar la población objetivo que se elige conforme a la demanda revelada. Finalmente el Programa no ha previsto recabar información socioeconómica sobre sus beneficiarios, con lo cual se podría fortalecer el diseño, monitoreo y evaluación del PRODEI. Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención El Programa cuenta con padrones de beneficiarios que reciben los diferentes tipos de apoyo del Programa y en el documento normativo se establecen los mecanismos de atención del PRODEI. El Programa sigue los lineamientos para conformar y reportar su padrón de beneficiarios establecido por la Secretaría de la Función Pública, ya que forma parte del Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G) y se encuentran homologados con los formatos establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) para la conformación del padrón único de beneficiarios. Sin embargo, la información que se recolecta es diferente para cada tipo de apoyo, en algunos casos se cuenta con información de la organización que recibe el apoyo pero no de los beneficiarios finales. Respecto a los mecanismos de atención, los Lineamientos de Operación establecen los procedimientos que los postulantes deben seguir para solicitar un apoyo dependiendo si se trata de un apoyo que es proporcionado mediante convocatorias o si es un apoyo para cubrir una contingencia. Debido a la reciente fusión del Programa existen procedimientos generales homogéneos pero con formatos con diferentes características y recolección de información diferenciados, dificultando la operación del Programa. Matriz de Indicadores para Resultados. La Matriz de Indicadores (MIR) 2015 del Programa presenta áreas de mejora derivado de una mejor delimitación del problema que el Programa pretende resolver y de la población objetivo del Programa. Respecto al nivel de objetivos, el Propósito se circunscribe a los Componentes ya que la definición de población fortalecida realizada por el Programa hace referencia a la entrega de los bienes y servicios que el PRODEI proporciona y no al efecto que se espera lograr sobre la población objetivo. Este aspecto limita establecer una relación causal entre el Fin y el Propósito. Respecto a los Componentes, el Componente Apoyos entregados para la instrumentación de iniciativas para la promoción de los derechos entre la población indígena es necesario ya que aporta al logro del Propósito aunque no es posible identificar si el tipo de apoyo es económico o en especie. El Componente Capacitación de Jóvenes indígenas para la protección de su patrimonio cultural realizada también se considera necesario para el logro del Propósito. Las Actividades alineadas al Componente Apoyos entregados para la instrumentación de iniciativas para la promoción de los derechos entre la población indígena, las Actividades están planteadas de manera clara. En el caso del Componente Capacitación de Jóvenes indígenas para la protección de su patrimonio cultural realizada, se plantean dos Actividades, una de las cuales es clara y necesaria para el cumplimento del Componente mientras que la Actividad Capacitación a beneficiarios es un servicio entregado a la población objetivo, por lo que no corresponde a nivel de Actividades sino de Componente. Las fichas técnicas de los indicadores establecidos en la MIR cumplen con los elementos solicitados en la evaluación. Por otro lado, la generación de información respecto a la línea base de los indicadores hará posible el establecimiento de metas adecuadas para el Programa. Presupuesto y rendición de cuentas. El Programa cuenta con mecanismos de presupuesto y rendición de cuentas que cumplen parcialmente con los atributos establecidos en la evaluación de diseño. En materia de transparencia y rendición de cuentas el Programa dispone en su página de internet de una sección denominada Transparencia Focalizada donde se publica la información del Programa de fácil acceso. En esta sección el usuario puede consultar el objetivo general y los objetivos específicos del Programa, la población objetivo del Programa, los resultados por cada tipo de apoyo del PRODEI actualizados al último trimestre del año, así como consultar el padrón de beneficiarios. Adicionalmente está disponible el documento normativo del Programa. Pág. 3

5 Esta información está disponible a menos de tres clics de la página de internet principal. Respecto al presupuesto, el Programa no clasifica sus gastos en directos e indirectos, de mantenimiento y unitarios. Complementariedades y coincidencias con otros programas federales. El PRODEI es complementario a diez programas federales. Las complementariedades detectadas se establecen porque estos programas atienden la misma población objetivo (por definición, el PRODEI es complementario con los programas que opera la CDI) o la misma área de enfoque (equidad de género, derecho de los niños, salud y cultura). El único caso donde se establece explícitamente una complementariedad del PRODEI con otro programa es en la vertiente Tercer Nivel al señalarse en los Lineamientos 2015 que el PRODEI proporcionará estos apoyos cuando el Seguro Popular no los cubra. Pág. 4

6 Introducción Pág. 5 El enfoque de gestión para resultados hace indispensable la implementación de evaluaciones de las intervenciones públicas para la generación de información útil, precisa y objetiva para el aprendizaje y mejora de su gestión. La evaluación en materia de diseño tiene como finalidad brindar información que retroalimente el diseño y operación del Programa en el primer año de operación. Los objetivos específicos de la evaluación en materia de diseño son los siguientes: Analizar la justificación de la creación y diseño del programa, Identificar y analizar su vinculación con la planeación sectorial y nacional, Identificar las poblaciones del programa y los mecanismos de atención, Analizar el funcionamiento y operación del padrón de beneficiarios y la entrega de apoyos, Analizar la consistencia entre su diseño y la normatividad aplicable, Identificar el registro de operaciones presupuestales y rendición de cuentas, e Identificar posibles complementariedades y/o coincidencias con otros programas federales. De acuerdo al numeral Vigésimo Segundo de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, los programas que se encuentren en su primer año de operación o que presenten cambios sustanciales deberán realizar una evaluación en materia de diseño. Al respecto, derivado de los cambios sustanciales que se realizaron al Programa de Derechos Indígenas (PRODEI) a cargo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en 2014, el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Presupuestario 2015, específicamente en los numerales 25, 41 y Anexo 3b, mandata realizar la evaluación en materia de diseño del PRODEI. En 2014 la CDI fusionó siete programas presupuestarios para crear el PRODEI, operado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos, a fin de mejorar la eficiencia en la aplicación de los recursos, contribuir a la transparencia y a la rendición de cuentas. Estos programas eran el Programa de Convenios en Materia de Justicia, Proyecto de Excarcelación de Presos Indígenas, Proyecto de Atención a Indígenas Desplazados, Programa de Acciones para Igualdad de Género, Programa de Fomento a la Cultura Indígena, Proyecto de Apoyo a Comunicadores y Proyecto de Atención de Tercer Nivel los cuales estuvieron vigentes hasta Los Lineamientos para el PRODEI establecen como el objetivo general del Programa Contribuir a la construcción de un México Incluyente, mediante el apoyo y el fortalecimiento de la población indígena para el ejercicio de sus derechos de acceso a la justicia, culturales, de comunicación, de género y de acceso a la salud con cobertura en las Entidades Federativas con presencia de población indígena originaria y/o migrante. Para alcanzar este objetivo, el Programa ejecuta seis tipos de apoyo: a) Implementación de proyectos para el ejercicio de derechos de acceso a la justicia; b) Atención a Indígenas en Materia Penal y Penitenciaria; c) Apoyos para el Acceso a los Derechos de Indígenas Desplazados; d) Ejercicio de derechos culturales y de comunicación; e) Derecho a la Igualdad de Género, y f) Apoyo para el acceso a la Atención Médica de Tercer Nivel. En este documento se presenta la valoración general en materia de diseño del PRODEI que sigue la estructura establecida en los Términos de Referencia definidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). La evaluación se divide en siete apartados que contemplan 30 diferentes preguntas. La evaluación se realizó mediante análisis de gabinete con base en los documentos normativos, de planeación y operación proporcionados por el área responsable de la operación del Programa, así como información pública del Programa. En el primer apartado se analiza la justificación teórica o empírica que da origen a la creación de la intervención. Este aspecto se analiza de la pregunta 1 a la 3. En el segundo apartado se hace referencia a la contribución del PRODEI a los objetivos nacionales y Objetivos de Desarrollo del Milenio que comprende de la pregunta 4 a la 6. En el tercer apartado se aborda el análisis de la definición y cuantificación de las poblaciones del Programa y los mecanismos de elección de los beneficiarios presentados de la pregunta 7 a la 12. Como cuarto apartado se analizó la lógica vertical y horizontal de la matriz de indicadores para resultados (MIR) del Programa que comprende de la pregunta 16 a la 26. En el apartado seis se muestra el análisis que se realiza de la estructura de presupuesto y los mecanismos de rendición de cuenta de los que dispone el Programa. Estos aspectos se presentan de la pregunta 27 a la 29. Finalmente, en la pregunta 30 se presentan las complementariedades del PRODEI con otros programas federales. Pág. 5

7 Descripción General del Programa (Anexo 1) Pág. 6 El Programa de Derechos Indígenas (PRODEI) a cargo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), fue creado en 2014 como parte de la reestructuración de los Programas de la CDI. El Programa surge para resolver el limitado ejercicio de los derechos de la población indígena que ha sido detectado en diferentes diagnósticos a nivel nacional e internacional. Conforme a los Lineamientos 2015, el Programa tiene como objetivo general contribuir a la construcción de un México Incluyente, mediante el apoyo y el fortalecimiento de la población indígena para el ejercicio de sus derechos de acceso a la justicia, culturales, de comunicación, de género y de acceso a la salud. Los objetivos específicos del PRODEI son los siguientes: a) Mejorar las capacidades de los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes para el ejercicio de sus derechos, mediante el apoyo económico a organizaciones sociales y núcleos agrarios, para el desarrollo de proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades en materia de justicia. b) Contribuir a que la población indígena sujeta a un proceso legal, acceda a la jurisdicción del estado conforme a derecho, proporcionando servicios de atención jurídica a los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas a través de asesoría y gestoría, así como la presentación de peritajes en materia antropológica/cultural, como acciones asociadas al fin primordial de promover la libertad de personas indígenas. c) Apoyar para su reubicación a la población indígena desplazada que no podrá regresar a su lugar de residencia habitual, así como a la que retorna a su lugar de residencia habitual mediante apoyos para la adquisición de bienes e insumos, que les permitan restablecer y mejorar sus condiciones de habitabilidad. d) Favorecer el ejercicio de los derechos culturales de los indígenas a través del apoyo a la instrumentación de Iniciativas Comunitarias de Cultura para recrear, fortalecer, resignificar, rescatar, comunicar y/o difundir el patrimonio cultural indígena y desarrollar capacidades de jóvenes indígenas interesados en la protección, salvaguardia y desarrollo de sus culturas y su patrimonio cultural. e) Promover el conocimiento y ejercicio de los derechos de las mujeres indígenas para la disminución de las brechas de desigualdad de género a través de acciones intersectoriales, de coordinación y de interlocución con distintos actores. f) romover y gestionar atención médica especializada ante las dependencias y entidades competentes del sector salud, para la atención de pacientes indígenas. Para cumplir con sus objetivos el Programa brinda los siguientes tipos de apoyo: 1) Implementación de proyectos para el ejercicio de derechos de acceso a la justicia, 2) Atención a Indígenas en Materia Penal y Penitenciaria, 3) Apoyos para el Acceso a los Derechos de Indígenas Desplazados, 4) Ejercicio de derechos culturales y de comunicación, 5) Derecho a la Igualdad de Género, y 6) Apoyo para el acceso a la Atención Médica de Tercer Nivel. El PRODEI considera como población potencial a toda la población indígena, que de acuerdo con los criterios de la CDI, son las personas que forman parte de un hogar indígena, donde el jefe(a) del hogar, su cónyuge y/o alguno de los ascendientes (madre o padre, madrastra o padrastro, abuelo(a), bisabuelo(a), tatarabuelo(a), suegro(a)) declaró ser hablante de lengua indígena. Además, se incluye a personas que declararon hablar alguna lengua indígena y que no forman parte de estos hogares", ya que considera que toda la población indígena presenta el problema que justifica la intervención del Programa.1 Esta cifra asciende a 11.1 millones de personas. Por otro lado, la población objetivo del Programa es la población indígena que requiera ejercer sus derechos de acceso a la justicia, culturales y de comunicación, de género y de acceso a la salud que. En 2014, se tendieron 4,183 personas físicas, mientras que la cifra de organizaciones que recibieron un apoyo ascendió a 1,740. El Programa contribuye a la Meta México Incluyente, Objetivo 2.2. Transitar hacia una sociedad y equitativa e incluyente y Objetivo 2.3. Asegurar el acceso a los servicios de salud establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Respecto al Programa Especial de los Pueblos Indígenas , el Programa contribuye al Objetivo 1: Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas, Objetivo 2: Incrementar el acceso a la alimentación, la salud y la educación a los Pueblos Indígenas y el Objetivo 6: Preservar y fortalecer la cultura de los pueblos indígenas reconociendo su carácter de patrimonio nacional. De igual forma, el Programa contribuye de manera Pág. 6

8 indirecta a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivo 3. Promover la Igualdad de Género y el Empoderamiento de la Mujer, Objetivo 4. Reducir la Mortalidad Infantil y, Objetivo 5. Mejorar la Salud Materna. El presupuesto aprobado para el 2014 que fue su primer año de operación ascendió a millones de pesos, mientras que en 2015 fue de millones de pesos. El PRODEI estableció como metas 2015 a nivel de Propósito que el 80% de la población indígena atendida fortalecerá el ejercicio de sus derechos y que el 60% de las mujeres beneficiarias de las acciones del tipo de apoyo Derecho a la Igualdad de Género considerarán fortalecidos sus conocimientos sobre los derechos humanos, de las mujeres y de la población indígena. A nivel de Componentes se establecen como metas atender el 54.1 % de la demanda solicitada y, que el 69.44% de los jóvenes indígenas desarrollan competencias para la protección del patrimonio cultural de sus comunidades. Conforme se muestra en los indicadores sociales, la población indígena presenta mayores desventajas respecto al resto de la población, lo cual incide en que este grupo de la población presente mayor vulnerabilidad en la violación de sus derechos. La CDI como la instancia a cargo de orientar, promover y apoyar estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas ha generado diversos instrumentos dirigidos a subsanar estas desventajas que presenta este grupo de la población. En materia de derechos de la población indígena, el PRODEI es un instrumento necesario de la política de atención a la población indígena, ya que es el único instrumento de la CDI para cumplir con el Objetivo 2. Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas establecido en el Programa Especial de los Pueblos Indígenas. Incluso, existe evidencia documentada que tipos de apoyo dirigido a la atención de población desplazada o el apoyo de atención de mujeres indígenas que sufren violencia son las únicas intervenciones que existen para atender estos problemas en este grupo de la población. Como tal, se puede establecer que el Programa es necesario para atender un problema público, sin embargo, debido a que es un Programa de reciente creación aún no se cuentan con beneficios sobre la población objetivo. En el primer año de operación del Programa se identificaron fortalezas y áreas de oportunidad del Programa en materia de diseño y operación del Programa. El PRODEI es el instrumento del que dispone la CDI para el cumplimiento de recomendaciones realizadas por instancias gubernamentales en materia de derechos de los pueblos indígenas. Asimismo, el PRODEI representa el único instrumento que tiene la CDI para alcanzar el Objetivo 1.Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas, establecido en el Programa Especial de los Pueblos Indígenas Respecto al diseño del Programa las áreas de oportunidas se presentan en cuanto a la delimitación del problema la cual debe plantearse conforme a la capacidad del PRODEI y, con base en esta delimitación plantear la MIR del Programa. Asimismo, los siete tipos de apoyo que ofrece el Programa comprenden 54 diferentes apoyos, lo dificulta la identificación y cuantificación del efecto homogéneo que se tiene sobre la población beneficiada con los apoyos del Programa. Finalmente, se cuenta con información insuficiente que permita cuantificar y caracterizar las poblaciones del Programa, así como llevar a cabo el monitoreo del Programa. Pág. 7

9 Justificación de la creación y del diseño del programa Pág El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está identificado en un documento que cuenta con la siguiente información: a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situación que puede ser revertida. b) Se define la población que tiene el problema o necesidad. c) Se define el plazo para su revisión y su actualización. Respuesta: Sí. Nivel Criterios 2 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema cumple con al menos una de las características establecidas en la pregunta. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) elaboró en 2014 el Diagnóstico del Programa de Derechos Indígenas (Diagnóstico 2014) en el que se plantea el problema que el Programa de Derechos Indígenas (PRODEI) busca resolver. En este documento se establecen indicadores que muestran que la población indígena enfrenta mayores rezagos que el resto de la población, lo que genera que se encuentre en una situación de desigualdad y desventaja social y jurídica que limita su desarrollo integral y sustentable. Derivado de este análisis, se plantea como problema a resolver por el PRODEI el limitado ejercicio de los derechos de la población indígena, el cual refleja una situación negativa factible de ser revertida. En el Diagnóstico 2014 se define la población indígena como las personas que forman parte de un hogar indígena, donde el jefe(a) del hogar, su cónyuge y/o alguno de los ascendientes (madre o padre, madrastra o padrastro, abuelo(a), bisabuelo(a), tatarabuelo(a), suegro(a)) declaró ser hablante de lengua indígena. Además, se incluye a personas que declararon hablar alguna lengua indígena y que no forman parte de estos hogares. El Diagnóstico 2014 también contiene información de las desigualdades de género que se presentan dentro de este grupo vulnerable y analizado a través del Índice de Desarrollo Relativo al Género por Entidad Federativa En este caso, debido a que no hay información suficiente para caracterizar la población indígena, no se define la población que presenta el problema, la cual tendría que corresponder a un subgrupo de la población indígena con limitado ejercicio de sus derechos. Respecto a los plazos para la revisión del Diagnóstico 2014, se hace referencia a una actualización quinquenal de la cuantificación de la población indígena debido a que se estima con información del censo o conteo de población y vivienda, sin embargo, no se establece una periodicidad para revisión y actualización del problema. El Programa cumple con uno de los criterios establecidos en la pregunta, ya que cuenta con un diagnóstico que identifica el problema a atender como un hecho reversible, pero no se define la población que presenta el problema y no se establece un plazo para revisar y actualizar el problema, por lo que se asigna una valoración de Nivel 2. Se considera que el problema que el Programa pretende atender sólo puede ser revertido con la intervención de diferentes instancias que atienden los derechos de la población en general, ya que las restricciones operativas y presupuestales de la CDI imposibilitan solucionar el limitado ejercicio de los derechos de la población indígena. Conforme al Informe de Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas en México, en 2009 la participación relativa de la CDI en el presupuesto para la atención de la población indígena era del 20.5%. El resto del presupuesto dirigido a este grupo población fue distribuido en 11 ramos administrativos y la Comisión Nacional del Agua. Al respecto, se sugiere acotar el problema de la siguiente forma: La población indígena cuenta con pocas capacidades para ejercer sus derechos cívicos y políticos. Pág. 8

10 2. Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que describa de manera específica: a) Causas, efectos y características del problema. b) Cuantificación y características de la población que presenta el problema. c) Ubicación territorial de la población que presenta el problema. d) El plazo para su revisión y su actualización. Pág. 9 Respuesta: Sí. Nivel Criterios El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten conocer la situación del 2 problema a que pretende atender, y El diagnostico cumple con una de las características establecidas en la pregunta. El PRODEI cuenta con un Diagnóstico 2014 donde se identifican las principales causas y efectos del problema que busca resolver. Específicamente en materia de género se cuenta con la Consulta Nacional sobre la situación que guardan los derechos de las mujeres indígenas en sus pueblos y comunidades realizada en 2012 que identifica las características de este problema. En el Diagnóstico 2014 se establece el árbol de problemas cuyo problema a resolver por el PRODEI se define como el limitado ejercicio de los derechos de la población indígena. Como principales causas se señalan las siguientes: a) escasos apoyos a iniciativas culturales, b) limitado acceso a asesoría y apoyo jurídico, c) el desconocimiento de los derechos indígenas, d) la discriminación a los indígenas y sus culturas y, e) una oferta pública ajena a las necesidades de la diversidad cultural. Como principales efectos derivados del problema se señalan los siguientes: a) el deterioro de la identidad y patrimonio cultural de las comunidades, b) la persistencia de la desigualdad de género y abuso, c) el debilitamiento de la organización comunitaria y prevalencia de la marginación y, d) la desvalorización general de los indígenas. El árbol de problemas presenta información parcial de las causas que generan este problema. Algunas causas son específicas ya que se centran en la temática de justicia y de cultura, mientras que otras se plantean en forma general como la discriminación a los indígenas y sus culturas, por lo que no es posible identificar la transición del árbol de problemas a la matriz del Programa. En el Diagnóstico 2014, la CDI cuantifica y caracteriza la población indígena, ya que no se cuenta con información desagregada que permita identificar la población que presenta el problema. La población indígena representó 11.1 millones de personas que vivían en un hogar indígena en 2010, distribuida en las 32 entidades federativas. Para caracterizar la población indígena, se analizan indicadores de las condiciones socioeconómicas relacionados con derechohabiencia, servicios de salud, empleo y vivienda cuyos últimos datos disponibles corresponden al La cuantificación de la población indígena y las características socioeconómicas son estimadas con información del censo o conteo de población y vivienda. En el Diagnóstico 2014 se establece la actualización de la población indígena de manera quinquenal que es cuando está disponible la información del censo o conteo de población y vivienda pero no se establece un plazo de revisión y actualización del problema. Por lo tanto, el Diagnóstico 2014 cumple con una de las características señaladas en la pregunta, ya que se establece el árbol de problema pero derivado de la falta de información no se cuantifica y caracteriza la población que presenta el problema, no se ubica territorialmente la población que presenta el problema y no se establece un plazo para la revisión y actualización del problema, por lo que se le asigna una valoración de Nivel 2. Pág. 9

11 3. Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo? Respuesta: Sí. Nivel Criterios El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención 2 que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del problema. Pág. 10 El Diagnóstico 2014 del PRODEI establece un apartado sobre normativa y recomendaciones en materia de derechos humanos que han sido establecidas por organizaciones internacionales y que representan la justificación teórica para la intervención del Programa. En este apartado se mencionan los documentos normativos que establecen los derechos individuales y comunitarios que deberán ser garantizados a los pueblos indígenas. En los documentos señalados se cita el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual establece los derechos de los pueblos indígenas que deberán ser garantizados por los Estados; la Declaración y Programa de Acción de Viena, en el cual se reconoce la importancia de garantizar a los pueblos indígenas el bienestar económico, social y cultural y el disfrute de los beneficios de un desarrollo sostenible y, la Declaración de las Naciones Unidas que señala los aspectos mínimos a cumplir sobre los derechos de los pueblos indígenas. Asimismo, se señala el Artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece los derechos indígenas. Complementario a estos hallazgos, la CDI realizó una Consulta Nacional sobre la situación que guardan los Derechos de las Mujeres Indígenas en sus Pueblos y Comunidades y logró recuperar una serie de situaciones, condiciones y fenómenos que impiden el ejercicio de los derechos fundamentales de las mujeres en el país, lo cual es un insumo para el diseño del tipo de apoyo Derecho a la Igualdad de Género. La CDI ha operado diversos programas y proyectos para la atención del ejercicio de los derechos de la población indígena desde 1981, siete de los cuales fueron agrupados en 2014 dando pie a la creación del PRODEI como una sola intervención. Conforme a los resultados reportados en evaluaciones externas de años anteriores a los siete programas mencionados, se señala la importancia de cada una de las intervenciones, así como la demanda social que cubren. Por ejemplo, en el caso del Programa Proyecto para la Atención a Indígenas Desplazados (Indígenas urbanos y migrantes desplazados), se señala que es el único instrumento gubernamental que brinda este tipo de apoyo. Sin embargo, a excepción del caso del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia cuyos hallazgos de la evaluación externa señalan que fomenta el acceso al conocimiento y al ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, en ningún otro programa existe información que sustente un cambio sobre los beneficiarios como resultado de los apoyos recibidos por los diferentes programas. En el caso del Programa de Acciones para la Igualdad de Género con Población Indígena se destaca la relevancia de la intervención ya que atiende los problemas de violencia y desigualdad de género, que son particularmente agudos entre la población indígena, e incluso en ocasiones es la única intervención intercultural para la atención de este problema. Adicionalmente, en la Cuenta Pública 2014 se establecen los logros que obtuvo el Programa durante su primer año de intervención como la excarcelación de 1,693 indígenas, la formación de 130 intérpretes y 1,253 diligencias por los intérpretes traductores. Sin embargo, debido a que 2014 fue el primer año de operación del Programa aún no se cuenta con evidencia de los efectos positivos atribuibles a los apoyos otorgados a la población objetivo. Con base en lo anterior, se concluye que el Programa cuenta con una justificación teórica que sustenta el tipo de intervención que el Programa lleva a cabo en la población objetivo, misma que es consistente con el diagnóstico del problema pero no se cuenta con evidencia documentada de los beneficios de una intervención de esta índole. Por lo anterior, la valoración corresponde al Nivel 2. Pág. 10

12 Contribución a las metas y estrategias nacionales Pág El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional considerando que: a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa, sectorial, especial, institucional o nacional por ejemplo: población objetivo. b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional. Respuesta: Sí. Nivel Criterios El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con objetivo(s) del programa sectorial, 3 especial, institucional o nacional y Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta. La Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) 2015 establece como Propósito del PRODEI Población indígena fortalecida en el ejercicio de sus derechos, el cual está vinculado a la Planeación Nacional a través del Plan Nacional de Desarrollo Social (PND) y al Programa Especial de los Pueblos Indígenas (PEPI) El Propósito del PRODEI contribuye a cumplir los siguientes objetivos y estrategias del PND : Objetivo 2.2. Transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente. Estrategia Fomentar el bienestar de los pueblos y comunidades indígenas, fortaleciendo su proceso de desarrollo social y económico, respetando las manifestaciones de su cultura y el ejercicio de sus derechos; y Objetivo 2.3. Asegurar el acceso a los servicios de salud. Estrategia Mejorar la atención de la salud a la población en situación de vulnerabilidad. Los conceptos en común entre la Estrategia y el Propósito son la población indígena y el fortalecimiento del ejercicio de los derechos de la población indígena. Respecto al Objetivo 2.3. también se establece como concepto común al grupo de población que atiende, ya que la Ley General de Desarrollo Social define como grupos sociales en situación de vulnerabilidad: Aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar, por lo que se deduce que dentro del grupo de población en situación de vulnerabilidad está comprendida la población indígena. Respecto al PEPI , el Programa contribuye con los siguientes objetivos: Objetivo 1. Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas, Objetivo 2. Incrementar el acceso a la alimentación, la salud y la educación a los Pueblos Indígenas y, Objetivo 6. Preservar y fortalecer la cultura de los pueblos indígenas reconociendo su carácter de patrimonio nacional. El logro del Propósito contribuye al cumplimiento de tres de los Objetivos planteados en el PEPI , ya que dichos Objetivos se relacionan con el cumplimiento de los derechos culturales, de salud, igualdad de género, justicia, alimentación y educación de los pueblos indígenas. Al respecto, destaca que el PRODEI es el único Programa con el que cuenta la CDI para alcanzar el Objetivo 1 del PEPI , lo cual además de relevante hace indispensable la implementación de dicha intervención. Además el Propósito contribuye al cumplimiento de la meta 1.1 Porcentaje de entidades federativas que en sus constituciones y legislaciones establecen los derechos indígenas señaladas en el PEPI , ya que es un indicador retomado a nivel Fin en la MIR 2015 del PRODEI. En conclusión, el Programa está vinculado a Objetivos nacionales y sectoriales y el logro del Propósito aporta al cumplimiento de una meta sectorial aunque no es suficiente para el cumplimiento de esta meta. Por esta razón la valoración corresponde al Nivel 3. Pág. 11

13 5. Con cuáles metas y objetivos, así como estrategias transversales del Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el objetivo sectorial, especial, institucional o nacional relacionado con el programa? Pág. 12 Meta Objetivo Estrategia Estrategia Transversal Programa Sectorial, Especial, Institucional o Nacional Objetivo Un México Incluyente Transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente Fomentar el bienestar de los pueblos y comunidades indígenas, fortaleciendo su proceso de desarrollo social y económico, respetando las manifestaciones de su cultura y el ejercicio de sus derechos. Sin vinculación con estrategias transversales Programa Especial de los Pueblos Indígena Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justicia de los Pueblos Indígenas. La alineación del PEPI a los Objetivos Nacionales del PND se establece de la siguiente manera: PND Objetivo 2.2. Transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente. Estrategia Fomentar el bienestar de los pueblos y comunidades indígenas, fortaleciendo su proceso de desarrollo social y económico, respetando las manifestaciones de su cultura y el ejercicio de sus derechos. PEPI Objetivo 1. Impulsar el reconocimiento, vigencia de derechos y el acceso a la justica de los pueblos indígenas y Objetivo 6. Preservar y fortalecer la cultura de los pueblos indígenas reconociendo su carácter de patrimonio nacional. PND Objetivo 2.3. Asegurar el acceso a los servicios de salud. Estrategia Mejorar la atención de la salud a la población en situación de vulnerabilidad. PEPI Objetivo 2. Incrementar el acceso a la alimentación, la salud y la educación a los Pueblos Indígenas. Los Objetivos del PEPI a los que contribuye este Programa se vinculan a dos Objetivos de la Planeación Nacional. El Objetivo 1 relacionado con el impulso de los derechos de los pueblos indígenas y el Objetivo 2 que busca fortalecer la cultura de los pueblos indígenas planteados en el PEPI contribuyen a alcanzar el Objetivo 2.2. del PND Respecto al Objetivo 2 del PEPI , que busca incrementar el acceso a la alimentación, salud y educación de los Pueblos Indígenas, contribuye al Objetivo 2.3 del PND , el cual persigue incrementar los servicios de salud de la población. Pág. 12

14 6. Cómo está vinculado el Propósito del programa con los Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post 2015? Pág. 13 2) Indirecta: El logro del Propósito aporta al cumplimiento de al menos uno de los Objetivos del Desarrollo del Milenio o la Agenda de Desarrollo Post Debido a que el Propósito está planteado en términos generales: Población indígena fortalecida para el ejercicio de sus derechos para identificar el vínculo del Propósito con los Objetivos del Milenio se analizaron los diferentes tipos de apoyo que proporciona el PRODEI relacionados con el acceso a la justicia, cultura, comunicación, de género y de acceso a la salud. El logro del Propósito del Programa se vincula de manera indirecta a los siguientes Objetivos de Desarrollo del Milenio: Objetivo 3. Promover la Igualdad de Género y el Empoderamiento de la Mujer, Objetivo 4. Reducir la Mortalidad Infantil y, Objetivo 5. Mejorar la Salud Materna. El PRODEI cuenta con un tipo de apoyo dirigido a fomentar el derecho de las mujeres indígenas relacionado con la salud sexual y reproductiva, ya que considera que es un sector de la población que presenta los mayores rezagos socioeconómicos. En este sentido, el PRODEI plantea en el Anexo 3.A. Guía de Operación y Procedimiento. Tipo de Apoyo Derecho a la Igualdad de Género de los Lineamientos para el Programa 2015, los siguientes tipos de apoyo encaminados a fortalecer la igualdad de género y la salud sexual y reproductiva de las mujeres: a) Actividades de prevención y atención de violencia contra las mujeres indígenas y a la salud sexual y reproductiva, b) Actividades de sensibilización y prevención de trata de personas y, c) Prevención y atención del embarazo adolescente. Adicionalmente, el tipo de apoyo para el acceso a la Atención Médica de Tercer Nivel proporciona apoyos económicos para cubrir gastos de pasajes, alimentación y hospedaje, medicamentos, servicio de psicología o enfermería a pacientes que requieren atención médica especializada, beneficios que contribuyen a reducir la mortalidad infantil y a mejorar la salud materna de la población indígena. El vínculo que existe entre el PRODEI y los Objetivos de Desarrollo del Milenio es indirecta ya que el logro del Propósito aporta al cumplimiento de tres de los Objetivos pero ninguno es suficiente para el cumplimiento de al menos uno. Pág. 13

15 Población potencial, objetivo y mecanismos de elegibilidad Pág Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y características: a) Unidad de medida. b) Están cuantificadas. c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información. d) Se define un plazo para su revisión y actualización. Respuesta: Sí. Nivel Criterios 2 El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y Las definiciones cuentan con dos de las características establecidas. Conforme al Diagnóstico 2014, la población potencial del PRODEI es toda la población indígena, que de acuerdo a los criterios de la CDI, son las personas que forman parte de un hogar indígena, donde el jefe(a) del hogar, su cónyuge y/o alguno de los ascendientes (madre o padre, madrastra o padrastro, abuelo(a), bisabuelo(a), tatarabuelo(a), suegro(a)) declaró ser hablante de lengua indígena. Además, se incluye a personas que declararon hablar alguna lengua indígena y que no forman parte de estos hogares. Sin embargo, esta definición se apega al total de la población indígena, no al grupo de la población que presente el problema. La población objetivo del Programa definida en el Diagnóstico 2014 es la población indígena que requiera ejercer sus derechos de acceso a la justicia, culturales y comunicación, de género y de acceso a la salud. Esta población es detectada mediante la demanda que realiza la población objetivo. Se identificó que esta definición de población objetivo no corresponde a la establecida en los Lineamientos 2015 donde la población objetivo se define como la población indígena atendida que requieran ejercer sus derechos de acceso a la justicia, culturales y comunicación, de género y de acceso a la salud. En este último caso, la definición no corresponde a la población objetivo sino a la población atendida. Respecto a la unidad de medida utilizada para cuantificar la población potencial y la población objetivo se utiliza el número de personas. En el Diagnóstico 2014 se cuantifica el total de la población indígena que representó millones de personas para 2010, ya que no existe información suficiente para cuantificar y caracterizar la población potencial. La población objetivo para 2014 se estimó en 301,718 beneficiarios a atender en 27 entidades federativas y 480 municipios. Aunque la población objetivo se cuantifica en personas, el padrón de beneficiarios del tipo de apoyo Proyectos de Comunicación reporta como beneficiarios a organizaciones, siendo inconsistente con la unidad de medida definida. Respecto a la población objetivo, en el Diagnóstico 2014 se establece la proyección de la población objetivo para el periodo y se señala que la actualización de dichas estimaciones se realizará de manera anual con base en el presupuesto asignado al Programa, aunque sin señalarse de manera implícita o explícita la metodología utilizada para determinar estas estimaciones. Conforme a lo anterior, se observa que la información existente respecto a la población indígena es insuficiente para caracterizar y cuantificar la población potencial. Respecto a la población objetivo, se establece la unidad de medida, está cuantificada, se define un plazo para su revisión y no se establece la metodología para estimarla, por tanto, corresponde una valoración de Nivel 2. Pág. 14

16 8. El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la demanda total de apoyos y las características de los solicitantes? (socioeconómicas en el caso de personas físicas y específicas en el caso de personas morales) Respuesta: Sí. Nivel Criterios 1 El programa cuenta con información sistematizada, pero ésta no permite conocer la demanda total de apoyos ni las características de los solicitantes. Pág. 15 Conforme a los Lineamientos 2015, el Programa recaba y sistematiza información de los solicitantes de apoyo para determinados tipos de apoyo. La demanda de los apoyos que ofrece el Programa se realiza a través de la Carta de Postulación o Solicitud y Formatos específicos por cada tipo de apoyo, que es presentada en formato físico a las instancias ejecutoras. Únicamente en el caso del tipo de apoyo Atención a Indígenas en Materia Penal y Penitenciaria, en la vertiente Excarcelación de Indígenas, se establece que la información del diagnóstico socio-jurídico de los solicitantes será incorporados y tratados en el Sistema de Datos Personales Registro de Libertades, a cargo de la Dirección de Promoción de Convenios en Materia de Justicia y Delegaciones de la CDI. En el caso de los otros tipos de apoyo el documento normativo no solicita la incorporación de las solicitudes recibidas a un sistema informático o base de datos. En los Lineamientos 2015 cada uno de los tipos de apoyo que conforman el Programa tiene formatos de solicitud de apoyos con campos de información diferenciados. Además de los campos destinados en específico al tipo de apoyo que se brinda, en algunos casos, como en el tipo de apoyo Atención a Indígenas en Materia Penal y Penitenciaria en la vertiente Excarcelación de Indígenas, se solicita información socioeconómica de los potenciales beneficiarios (número de dependientes, características de la vivienda) e infraestructura social de la comunidad de origen. En otros casos como en el tipo de apoyo Implementación de Proyectos para el Ejercicio de Derechos de Acceso a la Justicia que operan a través de organizaciones, solicitan información de la organización e identificación de los beneficiarios pero sin contar con la caracterización de los beneficiarios. En estos casos, la heterogeneidad de la información que se tiene por cada tipo de apoyo limita la caracterización a la población objetivo del Programa, considerando que el Programa funciona bajo un esquema de demanda. Respecto a la información disponible, el PRODEI requiere información sistematizada de la demanda total de los apoyos únicamente de la vertiente Apoyo a Comunicadores Indígenas para la producción y realización de proyectos de Comunicación Intercultural, que recolecta los datos personales del beneficiario y su localización, pero sin características sociodemográficas. Adicionalmente, en los padrones de beneficiarios (población atendida del Programa) se observan variables de identificación del beneficiario y su localización sin información sociodemográfica. Con base en lo anterior, se determina que el PRODEI cuenta con información sistematizada de la población atendida, pero ésta no permite conocer la demanda total de apoyos ni las características de los solicitantes, por lo que corresponde una valoración de Nivel 1. Pág. 15