ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE COOPERATIVAS CONFECOOP ANTIOQUIA LA REFORMA FINANCIERA Y SUS EFECTOS EN EL COOPERATIVISMO PREPARADO POR:

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1 ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE COOPERATIVAS CONFECOOP ANTIOQUIA LA REFORMA FINANCIERA Y SUS EFECTOS EN EL COOPERATIVISMO PREPARADO POR: HERNANDO ZABALA SALAZAR Medellín 2008

2 LA REFORMA FINANCIERA Y SUS EFECTOS EN EL COOPERATIVISMO PRESENTACIÓN Con ocasión del debate que se ha suscitado en el año 2008 por efecto de la propuesta gubernamental de introducir reformas al Estatuto Financiero colombiano, se brinda la oportunidad de revisar las potencialidades del sector cooperativo en esta materia, a más de ocho años de haberse resuelto la crisis que originara la transformación en su normativa particular. El presente documento se encuentra dividido en tres partes, las cuales constituyen un cuerpo que justificaría o argumentaría la introducción de reformas favorables al cooperativismo colombiano en materia de incursión en la actividad financiera, pero sostenidos en el principio de que el propio cooperativismo debe retomar su rumbo produciendo transformaciones en su interior. La primera parte hace una extensa descripción de la evolución normativa financiera que ha afectado al cooperativismo desde el año Tiene el propósito principal de revisar cuáles han sido las características jurídicas de la participación del sector cooperativo en el mercado financiero colombiano, descubrir las restricciones a que se ha encontrado sometido e indagar sobre las prerrogativas que ha tenido y que ha perdido a lo largo del tiempo. La segunda parte se refiere a las posibilidades de reformulación de la ley a fin de que se enderece el rumbo del cooperativismo con actividad financiera o que se permita su acceso a prerrogativas que antaño tuvo o de las cuales gozan otras formas empresariales que realizan esta actividad en el país. Ello ha implicado, en primer lugar, el estudio de la evolución de las relaciones del cooperativismo colombiano con el Estado y el descubrimiento de que, en la medida del deterioro de dichas relaciones, se han perdido oportunidades y prerrogativas previstas en la normativa previa a la vigente. Así mismo se hace un acercamiento crítico al contenido del proyecto de reforma financiera, en lo que se relaciona con las cooperativas. La tercera parte de este documento, indicada como aspecto conclusivo de las partes anteriores, trata de descubrir las posibilidades de configurar una alternativa o de establecer una orientación válida para que el cooperativismo colombiano se reconfigure, tomando en cuenta unas definiciones de política interna y una búsqueda de acuerdos con el Estado a introducirse en el Estatuto Financiero. Para este efecto, el estudio realiza una aproximación conceptual al tema de la construcción de un sistema financiero propio del cooperativismo, coherentemente integrado al sistema financiero nacional, pero también hace un conjunto de propuestas a tomar en cuenta en la coyuntura- respecto de las transformaciones previstas en la

3 normativa financiera del país, una vez se retome el tema en el Congreso de la República. Medellín, Agosto de 2008 PRIMERA PARTE RELACIÓN HISTÓRICA JURÍDICA DE LA PARTICIPACIÓN DEL COOPERATIVISMO EN LAS OPERACIONES FINANCIERAS DE COLOMBIA Como se podrá apreciar en la siguiente relación histórica, el cooperativismo, desde el año en que se dio vía a su existencia jurídica (con la promulgación de la Ley 134 de 1931), ha estado sujeto a normas por medio de las cuales se define su participación en el concierto del sistema financiero colombiano. Las siguientes notas pretender hacer una revisión cronológica de estas disposiciones legales y de los entornos socioeconómicos en los cuales fueron formuladas. Así mismo, se busca realizar una interpretación de las mismas, a fin de precisar las maneras como el Estado colombiano ha incluido al cooperativismo con actividad financiera dentro del sistema financiero en general. 1. LA LEY 134 DE DESCRIPCIÓN DE LA NORMA En diciembre del año 1931, en un ambiente de profundas transformaciones económicas y políticas del país, mediatizado por el acondicionamiento a los fenómenos que se venían gestando como consecuencia de la recesión económica del año 1929 y al cambio de un gobierno hegemónico conservador, se dio el proceso de formulación de leyes de sentido social que pretendían introducir en el torrente macroeconómico de la época a aquellas expresiones que podrían coadyuvar a que las masas entraran en el mismo de una manera institucional. La Ley 134 de 1931 fue el reconocimiento de que los trabajadores colombianos habían incursionado en una forma de organización económica de resistencia a la crisis, la cual debía ser especialmente regulada para evitar fuera una rueda suelta en un nuevo engranaje económico del país. Esta ley contempla disposiciones sobre la formación de las sociedades cooperativas, los tipos de cooperativas, el régimen de funcionamiento, el carácter de los socios y la administración, entre otros.

4 Simultáneamente se había dado vía a la formación de la Caja de Crédito Agrario (Ley 57 de 1931), lo que hace que en su articulado se incluyan normativas sobre la relación con este órgano estatal. En su artículo 9º señala que la Caja de Crédito Agrario hará con las cooperaciones operaciones financieras, tales como recibir depósitos a término y dar préstamos sobre prenda agraria a los agricultores. Explica que las sociedades cooperativas que obtengan préstamos de la Caja, deberán colocar entre sus cooperadores las sumas recibidas Esta disposición fue ratificada en Decreto 849 de mayo 11 de 1932 que reformó algunas disposiciones sobre la Caja de Crédito Agrario e Industrial. El artículo 13 señala que: El gobierno podrá autorizar la fundación de sociedades cooperativas de crédito que tengan por objeto servir de intermediarios para los préstamos entre la Caja de Crédito Agrario e Industrial y los agricultores, ganaderos o industriales, y a los cuales podrá tal establecimiento bancario hacer préstamos o descuentos sin las limitaciones de que tratan el artículo 34 de la Ley 57 de 1931, el ordinal a) del artículo 7º del Decreto Legislativo 1998 de 1931 y el artículo 10 del Decreto Legislativo 553 de Las condiciones especiales a que deben someterse tales cooperativas intermediarias para su constitución y funcionamiento, serán determinados en los estatutos de la Caja de Crédito Agrario e Industrial, y por lo demás, tales cooperativas quedarán sometidas al régimen de la Ley 134 de 1931 y de sus decretos reglamentarios. En el numeral 4º del artículo 13º, la ley 134/31 explica la importancia de las cooperativas de crédito: Serán consideradas como entidades reguladoras del tipo de interés corriente del capital en las operaciones entre particulares (distintas de las operaciones bancarias entre bancos o de particulares con los bancos), en las localidades en dónde aquellas funcionen y que sean de la misma índole del giro de crédito que dichas sociedades tengan organizado de modo permanente. Estas mismas sociedades tendrán carácter consultivo en la legislación y reglamentación de las instituciones de crédito, y tendrán representación en los organismos oficiales que se creen para el estudio de sus necesidades y aspiraciones. El artículo 15º, se extiende en explicar la obligación de retenciones a favor de las cooperativas: Todos los tesoreros, cajeros, habilitados o pagadores oficiales y particulares deberán deducir y retener de cualquier cantidad que hayan de pagar a los empleados u obreros, las sumas que estos adeuden a los sociedades cooperativas, cuando tales empleados y obreros hubieren girado órdenes de pago, libranzas, radicaciones, vales o cualquier otro documento sobre todo o parte de sus sueldos, salarios o emolumentos devengados o por devengar, y las sumas deducidas deberán ser entregadas a las cooperativas acreedoras mediante los recibos o documentos correspondientes. En estos mismos casos, si las cooperativas necesitan embargar sueldos o salarios ya devengados, o por devengar, podrán hacerlo por la totalidad de

5 éstos, y tendrán preferencia para hacerse pagar con ellos hasta satisfacer completamente sus acreencias. Llama la atención la definición que se hace acerca de lo que es una cooperativa: Artículo 23. Considérese cooperativa toda aquella sociedad de capital y personal variables e ilimitados, en que los asociados organizan en común y con objeto determinado sus actividades o sus intereses individuales, a fin de realizar el progreso económico o social de los que componen la asociación, sin ánimo de lucro y sobre la base de distribución de los beneficios a prorrata de la utilización que cada uno haga de la función social. Esta ley, en el 4º del artículo 30º, reconoce la posibilidad de que en Colombia existan cooperativas de crédito, y las define así: tienen por objeto procurar a los asociados préstamos y servicios de crédito para ayudarlos al mejor desarrollo de sus actividades y de sus explotaciones agrícolas e industriales de toda clase; hacerles descuentos de sueldos, salarios u otras acreencias; prestarles servicios de monte de piedad y de fianza; fomentar entre ellos el crédito personal y solidario; recibirles depósitos en cuentas corrientes, y fomentar el ahorro mediante depósitos pequeños voluntarios o estipulados con ese carácter. Los beneficios obtenidos en estas cooperativas deberán distribuirse entre los cooperadores a prorrata del monto de los intereses que cada uno pagare por las operaciones que hubiere verificado valiéndose de la sociedad. Adicionalmente, en el artículo 31º, se expresa que: Las cooperativas de crédito y de previsión y servicios especiales podrán establecerse como secciones de cualquier otra cooperativa, debiendo limitar su radio de acción a prestar a los socios de la cooperativa principal los recursos y servicios Las normas de detalle para la operación de estas cooperativas, quedaron expresas en el artículo 33º, el cual reza así: Las cooperativas y secciones de crédito, además de los preceptos generales que les son aplicables según esta Ley, deberán cumplir en sus operaciones las siguientes reglas especiales: 1ª. Las cuentas de capital, obligaciones, operaciones y liquidaciones de beneficios de cooperativas de crédito que funcionen como secciones de otra cooperativa, se llevarán separadamente de la cooperativa principal. 2ª. El radio de operaciones de las cooperativas de crédito estará limitado a los asociados. En consecuencia, cuando se trate de una sección de crédito accesoria de otra cooperativa, no podrá tener como socios o cooperadores a personas que no tengan el carácter de socios de la cooperativa principal, y los socios que ya hicieren

6 parte de una cooperativa o sección de crédito, no podrán serlo de otras que tengan por base la responsabilidad solidaria o ilimitada de sus miembros. 3ª. Los préstamos y descuentos no podrán hacerse para fines de especulación, ni para inversiones permanentes, y serán por un plazo máximo de un año y a un interés que no pase del mayor interés comercial corriente en la plaza del giro de la cooperativa, a la fecha de cada operación, salvo las operaciones de monte de piedad, en las cuales podrá cobrarse hasta el doble de aquel interés mensual. 4ª. En los préstamos distintos de los de monte de piedad, deberá preferirse a los pequeños agricultores o industriales, y la cuantía no pasará de quinientos pesos moneda legal para cada uno. Se preferirá también en los préstamos y descuentos aquellos cuyo producto sea para operaciones comerciales y sobre documentos o giros de cualquier clase que den control a la cooperativa respecto de mercancías existentes o de productos agrícolas o industriales en vía de producción, fabricación, transporte o venta, cuyo precio corriente en el mercado sea, por lo menos, un treinta por ciento superior al monte del préstamo. 5ª. No podrá el prestatario variar el destino del préstamo. Si a pesar de esta prohibición se alterare, la cooperativa o sección de crédito podrá, a su juicio, dar por vencido el plazo y exigir todo el capital con intereses y gastos, sin ninguna otra formalidad o requerimiento previo. Esta disposición es aplicable a todos los préstamos y descuentos distintos de las operaciones de monte de piedad, y se incluirá en los respectivos documentos, sin que ello modifique el carácter de negociables que tengan. En los estatutos y reglamentos de las cooperativas o secciones de crédito se establecerán las condiciones en virtud de las cuales deberán los cooperadores vigilarse recíprocamente, asegurar que los préstamos y descuentos que obtengan para fines agrícolas o industriales se inviertan exclusivamente en esas operaciones y que no desmejoren las garantías dadas. 6ª. Los documentos de crédito a favor de dichas cooperativas por préstamos y descuentos, que se conformen a la primera parte de la regla 3ª y a las reglas 4ª y 5ª que preceden, podrán ser negociados y descontados en la Caja de Crédito Agrario y por los bancos, inclusive por el Banco de la República. 7ª. Los préstamos se devolverán, so pena de expulsión, a los plazos y forma estipulados; pero los prestatarios podrán anticiparlos en cualquier tiempo, sin recargo ni intereses por el destrate o anticipo. 8ª. Los intereses deberán satisfacerse precisamente en los plazos y forma convenidos, pudiendo, de lo contrario, exigir la Junta o Consejo de Administración la devolución del préstamo, e imponer los recargos previamente fijados.

7 9ª. Los ahorros recibidos por las cooperativas serán depositados sin demora alguna por ellas, y con el mismo carácter, en la Caja Colombiana de Ahorros más cercana, de modo que las cooperativas o secciones de crédito sean en este particular un medio de organización y percepción de los ahorros y de pago de los mismos, cuando los cooperadores lo soliciten. Cuando por la naturaleza de los fines de las cooperativas o secciones de crédito, se establezca en los estatutos que puede invertirse parte de los ahorros en préstamos a los asociados, tal inversión sólo podrá hacerse mediante la responsabilidad de la cooperativa, y con seguridades suficientes, otorgadas por los prestatarios en forma solidaria, o con garantías reales, para lo cual el gobierno dictará, oyendo el concepto de la Superintendencia Bancaria, los reglamentos o providencias necesarios. Estas reglas fueron ampliadas en los artículos siguientes, así: Artículo 34. Las cooperativas de crédito no tendrán límite fijo para la cantidad de ahorros que puedan recibir y mantener depositados en los bancos por cuenta de sus asociados. Las disposiciones del capítulo V de la Ley 45 de 1923 y las de la Ley 124 de 1928 serán aplicables a los ahorros cooperativos, en cuanto no pugnen con la naturaleza, fines y organización de las cooperativas. El gobierno podrá disponer que por medio de la Superintendencia Bancaria se inspeccione todo lo relacionado con el funcionamiento de las cooperativas de crédito, centrales y seccionales, y dictará las medidas que estime más convenientes para la contabilidad, control y seguridad de los fondos de ahorros. Artículo 35. No obstante las disposiciones que contienen los dos artículos precedentes, el Poder Ejecutivo queda autorizado para dictar por medio de los decretos todas las medidas que estime convenientes a determinar el radio de acción de las cooperativas de crédito; para señalar otras reglas que a su juicio sea conveniente aplicar a esas cooperativas; para fijar o variar el tipo de interés que puedan cobrar en sus operaciones; para señalarles plazo y otras condiciones de seguridad y de conveniencia en sus operaciones; y, en general, para estatuir modalidades o condiciones nuevas para el establecimiento y funcionamiento de las cooperativas de que se trata en los distintos ramos del crédito a que se dediquen. Al respecto de las condiciones que establece la ley 45 de 1923 (que ordenó las actividad bancaria en el país), en su capítulo V formula las reglas de las secciones de ahorros en los bancos. La actividad de captación, según el artículo 112, sólo podía realizarse mediante especial autorización de la Superintendencia Bancaria y tenía por objeto conceder a los establecimientos bancarios que lo soliciten, el derecho de abrir y mantener secciones de ahorros, para recoger las pequeñas economías de la colectividad e invertirlas en obligaciones con interés.

8 1.2. OTRAS NORMAS DEL PERÍODO Durante la Presidencia de Mariano Ospina Pérez se presentaron algunas normas particulares, entre las cuales se destacan: a. El Decreto 200 de Enero 24 de 1947, reglamentó la liquidación parcial y pago de auxilio de cesantía de los trabajadores de los trabajadores oficiales. Indicaba que el mismo podría aplicarse a "compra o suscripción de acciones en una cooperativa de habitaciones que suministre o construya casa de habitación para el respectivo trabajador". En el mismo sentido se expresa el Decreto 530 de febrero 14 del mismo año, en relación con los trabajadores particulares. b. El Decreto 357 del 16 de septiembre de 1948, por el cual se aprobaron los estatutos del Fondo Cooperativo Nacional. Un Decreto del 31 de enero de ese mismo año, expedido por el Ministerio de Obras Públicas (con el No. 357), creaba el Fondo Rotativo Cooperativo del Ministerio y apoyaba la fundación y financiación de las Cooperativas de Trabajadores de Obras Públicas Nacionales, mediante partidas provenientes del citado Fondo. Dispuso la fundación y fomento de cooperativas de producción y consumo de productos de primera necesidad, en beneficio de los trabajadores del Ministerio. c. El Decreto 2462 de julio 19 de 1948 (ratificado por el Congreso), mediante el cual se daba personería al Fondo Cooperativo Nacional, se fomentaba la formación de cooperativas de producción agrícola, de consumo, ganaderas, de pequeños industriales, de artes y oficios y habitaciones campesinas; se autorizaban apoyos financieros de la Caja Agraria, el Instituto Nacional de Abastecimiento (INA), el Instituto de Crédito Territorial, el Instituto de Aguas y Electrificación, el Seguro Social y el Banco de la República (con redescuentos); se autorizaba la creación de un Banco Agrícola Cooperativo; disposiciones sobre difusión y propaganda cooperativa. Este Decreto, se detiene expresamente en definir las características y condiciones de los préstamos que podrían entregar las cooperativas a sus socios y, en especial, dispone medidas para incrementar "el desarrollo del cooperativismo por las entidades oficiales y la vinculación de éstas al movimiento cooperativo agrario". La vida del Fondo Cooperativo Nacional, entendido como programa de fomento concertado entre el gobierno y el movimiento cooperativo. Fue efímera. Durante la administración de Laureano Gómez, el Decreto Legislativo 2359 de 1952 disolvió y ordenó la liquidación del Fondo, traspasando sus activos al Banco Popular y estipulando que desde éste se atendieran las necesidades crediticias de las cooperativas. Años más tarde, una vez posesionada la Junta Militar que reemplazó al General Rojas Pinilla, la Superintendencia Nacional de Cooperativas, con la participación del movimiento cooperativo antioqueño, elaboró un conjunto de planes y proyectos entre

9 los que se destacaron la creación de una Banco Cooperativo o Caja Nacional de Cooperación, a fin de contribuir al fortalecimiento del sector. Finalmente, la Ley 115 de diciembre 15 de 1959 que, entre otros aspectos, señala la obligatoriedad de introducir la formación cooperativa en la educación pública. Complementariamente, en su artículo 7º precisa: El Banco de la República y el Banco Popular podrán descontar obligaciones a favor de las Cooperativas de Crédito para las clases populares, hasta tres veces el capital pagado de las mismas, en la forma y condiciones que el Gobierno establezca en el decreto reglamentario de la presente ley. En los años siguientes, en las normas se observa un espíritu de fomento del sector a través del financiamiento de las cooperativas. El artículo 7º de la ley 115/59 fue reglamentado mediante el Decreto 1861 de 1960, el cual contiene las siguientes normas. Artículo 1º. Las Cooperativas de Crédito de que trata el artículo 7º de la ley 115 de 1959 para gozar de los beneficios señalados en el mismo, deben llenar los siguientes requisitos: a) Acreditar ante la entidad bancada respectiva, su personería jurídica y la de su representante legal, acompañada de una constancia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas de que la institución funciona de acuerdo con!as normas legales en el momento de hacer la solicitud. b) Adjuntar el balance del último ejercicio, firmado por e! Contador, el Auditor, el Gerente de la Sociedad y la Superintendencia Nacional de Cooperativas. PARAGRAFO 1º. Se entiende por capital pagado de las Cooperativas de que trata este Decreto y para los efectos del cupo de descuento, el capital acción que hubiere sido pagado en efectivo o en especie y el valor efectivo de les recursos de cualquier clase perteneciente a la institución. PARAGRAFO 2º. Si el capital estuviere representado total o parcialmente en bienes raíces o muebles, deberá acompañarse el avalúo catastral de los primeros y el de los segundos, practicado por los peritos en el ramo, nombrados así: uno por la respectiva entidad bancaria y el otro por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, directamente o por delegación. c) Concepto favorable de la Superintendencia Nacional de Cooperativas sobre la necesidad de la operación.

10 Artículo 2º. Serán descontables las operaciones a corto, a mediano y a largo plazo. PARAGRAFO: Por plazo corto se entiende el que no sea inferior a noventa (90) días sin exceder de doce (12) meses. Por plazo mediano el que excede de doce (12) meses, sin pasar de cuatro (4) años y por largo plazo el que sobrepasa a los cuatro (4) años, sin exceder de veinte (20) años. Artículo 3º. Serán descontables las obligaciones que estén respaldadas con garantía de carácter personal, prendario o hipotecario debidamente aceptadas por la cooperativa. Artículo 4º. El Banco de la República descontará a las cooperativas las obligaciones de que trata el presente Decreto en las condiciones que fije la Junta Directiva del Banco en cuanto a cupos, rata de interés y teniendo en cuenta la índole económica de las cooperativas. Artículo 5º. Las cooperativas de que trata este Decreto pasarán mensualmente a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, relaciones de las solicitudes de descuento presentadas a los Bancos correspondientes, y de las operaciones de esa clase que fueren satisfechas. A su vez, la Junta Monetaria expidió la Resolución 32 de 1960, reglamentando las operaciones de financiamiento de las cooperativas de crédito INTERPRETACIÓN GENERAL Y COMENTARIOS Antes de la promulgación de la Ley 134 de 1931, el Estado Colombiano no había manifestado mayor interés por dotar de normas a este sector socioeconómico, pero el surgimiento de esta primera manifestación legislativa estuvo mediatizada por la especial coyuntura que atravesaba el país. Esta primera norma hizo parte del proceso de normatización dirigido a encuadrar dentro de ámbitos de legalidad sectores no participantes del pacto gubernamental del año 30. No se legisló en respuesta a una especial simpatía hacia las fuerzas cooperativas, sino que su propósito fue incorporar este movimiento a la estrategia de desarrollo capitalista y a la estructura coercitiva del Estado. De este modo, las formas asociativas de cooperación fueron reconocidas como un tipo especial de empresa privada bajo la tutela estatal. Por eso, en los primeros treinta años de institucionalización jurídica de la cooperación colombiana se forjó una relación con el Estado de naturaleza unilateral, utilitarista, paternalista e intervencionista.

11 Sin embargo, en la norma inicial y en las posteriores, se puede encontrar una política de fomento y colaboración que permitió el crecimiento de la primera oleada de cooperativas del país. Se destacan los siguientes aspectos: 1) La posibilidad de acceder a operaciones con la Caja de Crédito Agrario e Industrial para financiar proyectos productivos en el campo y la ciudad, con asociados de las cooperativas. Programa que se mantuvo durante los gobiernos liberales hasta ) La función reguladora de tasas de interés dada a las cooperativas. Y, en consecuencia, su participación en la definición de la política pública sobre la materia. 3) La amplia discrecionalidad para hacer retenciones y deducciones a los trabajadores dependientes, con cargo a sus obligaciones en las cooperativas. Discrecionalidad que fue reformulada con las normas del código de trabajo desde el año ) la amplitud en las operaciones de de las cooperativas de crédito, ya que estas podían recibir depósitos en cuentas corrientes, y fomentar el ahorro mediante depósitos pequeños voluntarios o estipulados con ese carácter, siempre y cuando se sometieran a las reglas que sobre el particular tenía la Superintendencia Bancaria. 5) La posibilidad de tener secciones con operaciones financieras en cualquier tipo de cooperativa, lo cual promovía la multiactividad. 6) Limitación de operaciones financieras a los asociados. 8) La preferencia por créditos de orden productivo., desestimulando el crédito de consumo. 9) El concepto de vigilancia recíproca o de autocontrol en las operaciones de crédito. 10) Negociación de obligaciones de crédito (documentos) con la Caja de Crédito Agrario, los bancos y el Banco de la República. 11) La intención de crear un instituto de fomento y financiamiento cooperativo, bajo la estructura del Estado y con participación en el patrimonio de varios organismos gubernamentales de fomento productivo. Sin embargo, la autonomía en el manejo de los ahorros captados no existía, ya que era obligatorio depositarlos en la Caja Colombiana de Ahorros más cercana, lo que hacía de las cooperativas una intermediaria de esta última.

12 Adicionalmente, se otorgó al Gobierno Nacional toda la discrecionalidad normativa respecto de aspectos procedimentales como cobro de interés, plazo, condiciones de seguridad, etc. 2. EL DECRETO LEY 1598 DE DESCRIPCIÓN DE LA NORMA Al despuntar los años sesenta se comenzó una nueva etapa de desarrollo en Colombia, inscrita dentro de la estrategia de recomposición de las estructuras del Estado y de reordenamiento de la vida económica y social del país. Surgió de la necesidad de articular fuerzas para un proyecto de reconstrucción del Estado y la Nación y con el propósito coyuntural de cortar el paso a una mayor fuerza política de la dictadura populista y a menguar las expectativas revolucionarias del pueblo campesino. En este marco, se dio vía al Decreto Ley 1598 de La estructura de esta nueva disposición legislativa se distribuye en dos títulos y trece capítulos. El primer título se refiere a aspectos esenciales como el reconocimiento de las sociedades cooperativas en el derecho colombiano, la naturaleza y fines de las cooperativas, clasificación de las cooperativas, de acuerdo a sus funciones, se extiende en un conjunto de normas especiales referidas a diferentes tipos de cooperativas, indica las maneras de constituirse y reconocerse las cooperativas, así como los contenidos de la norma estatutaria, formula normas de organización y las relacionadas con procesos de afiliación, así como el régimen económico y financiero; finalmente trata sobre los procesos de integración cooperativa y las disposiciones sobre liquidación y disolución. El título segundo trata sobre las relaciones entre las cooperativas y El Estado, especialmente sobre los derechos y exenciones otorgados a las cooperativas, las normas de inspección y vigilancia y las responsabilidades y sanciones. Desde mucho antes de la firma del pacto del Frente Nacional, se estaba articulando a las cooperativas en función de un papel reciclador de las actividades financieras de los trabajadores y durante esta etapa se consideró de suma importancia utilizar este esquema organizacional para seguir acopiando las pequeñas economías (como señaló la ley 45 de 1923) e introducirlas en el torrente macroeconómico. El Decreto Ley 1598 de 1963 ya no sólo buscó colocar una camisa de fuerza a los cooperadores sino que pretendió articularles a la estrategia económica monetarista. Específicamente sobre el tema de las cooperativas de ahorro y crédito, sus normas esenciales fueron:

13 Artículo 19º. Sólo podrán ser socios de las cooperativas de ahorro y crédito las personas que tengan un vínculo común de ocupación o asociación o que sean residentes en un área vecinal definida. Artículo 20º. Las cooperativas de ahorro y crédito podrán recibir y mantener ahorros en depósito por cuenta de sus socios o de terceros en forma ilimitada. Los depósitos figurarán en cuenta de ahorros distinta de las de aportaciones de capital, de acuerdo con lo que sobre el particular dispongan los estatutos o reglamentos. Artículo 21º. Los dineros depositados en las cooperativas de ahorro y crédito podrán ser invertidos en préstamos a los socios bajo la responsabilidad de la cooperativa y con seguridades suficientes dadas por los prestatarios en forma solidaria o con garantías reales, de acuerdo con lo que establezcan los estatutos o los reglamentos de las cooperativas. La Superintendencia Nacional de Cooperativas reglamentará lo relativo a los depósitos a término y los exigibles a la vista. Artículo 22º. Un socio no podrá ser deudor de una cooperativa de ahorro y crédito por préstamos que en total excedan del 10% de los recursos destinados a tal fin. El señalamiento de las cuantías, plazo de amortización y demás requisitos para el otorgamiento de préstamos, se hará en los estatutos o reglamentos de la cooperativa. Artículo 23º. Las cooperativas de ahorro y crédito no podrán cobrar a sus socios, en las operaciones de préstamo, un interés superior al 1% mensual sobre los saldos adeudados. Artículo 24º. Las cooperativas de ahorro y crédito reglamentarán el pago del interés para los depósitos de ahorros, sin exceder el límite del que se reconoce al capital aportado por los socios. Artículo 82º (inciso 2.). Las cooperativas de ahorros y crédito serán consideradas corno entidades reguladoras del tipo de interés en las operaciones crediticias que sean de la misma índole del giro de crédito que dichas cooperativas tengan organizado en forma permanente. Artículo 90º. Las cooperativas de ahorro y crédito constituidas por trabajadores de una misma empresa, que tengan planes de ahorro y préstamo con destino al fomento de la vivienda popular, gozarán de las mismas prerrogativas y ventajas establecidas en los artículos 2 y 13 del Decreto número 2968 de Artículo 95º. El Banco de la República descontará a las cooperativas de ahorro y crédito, directamente o a través de las centrales de crédito, obligaciones cuyo vencimiento no sea superior a dos años, si se trata de préstamos para consumo directo o crédito personal; a cuatro años, cuando se trate de préstamos cuya finalidad sea el

14 fomento agropecuario o de la pequeña industria, y a cinco años, cuando la finalidad sea la adquisición de vivienda. La tasa para el descuento de tales préstamos será inferior en cinco (5) puntos a la estipulada en la respectiva obligación. El Banco podrá además hacer a estas cooperativas préstamos directos con garantía de cartera vigente a cargo de los socios, cobrando un interés no superior del 6% anual. Estos préstamos no se efectuarán por más del 75% del valor de las obligaciones respectivas NORMAS POSITIVAS DEL PERÍODO En materia de fomento económico y continuando el espíritu ordenada en la ley 115 de 1959 y el previsto en el artículo 95º del Decreto Ley 1598 de 1963, se produjeron varias normas durante los años sesenta, especialmente sobre el manejo del redescuento en el Banco de la República y la formación del Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo. El Decreto Ley 1630 de 1963, expresaba en su artículo 3º que: El Instituto de Financiamiento Cooperativo tendrá derecho a un cupo de redescuento en el Banco de la República en la forma y términos que éste y el Gobierno Nacional convengan. Esta norma fue ajustada por el Decreto 03 de 1968, el cual en su artículo 2º indicaba: El Instituto de Financiamiento Cooperativo tendrá derecho a un cupo de redescuento en el Banco de la República en la forma y términos que fije la Junta Monetaria, teniendo en cuenta lo siguiente: a) Que se afecte el cupo de crédito que actualmente tiene concedido el mismo Banco a las cooperativas de conformidad con lo establecido en el artículo 95º del Decreto número 1598 de 1963, crédito que se seguirá prestando por conducto del Instituto, y b) Que se apliquen favorables sistemas de redescuento que permitan incrementar las cooperativas con medios adecuados de financiación. Hasta el año 1970, la Junta Monetaria expidió diferentes resoluciones, ampliando o precisando las operaciones de redescuento para las cooperativas de ahorro y crédito. Entre las cuales se destacan: la resolución 42 de 1964, la 28 de 1965, la 53 de 1968, la 31 de 1969 y la 14 de 1970.

15 Como se ve, en este período se presentó un especial aprecio por las posibilidades que brindaba el cooperativismo en materia de financiamiento. La norma básica de fomento fue la de la creación de un instituto de financiamiento. En efecto, el Decreto 1630 de 1963, en su artículo 1º señalaba: El Gobierno Nacional apoyará el establecimiento de un Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo y colaborará en su financiación de acuerdo con lo prescrito en este Decreto. A renglón seguido estipulaba las condiciones del apoyo y precisaba las normas que comprendían el mismo. El Decreto 03 de 1968, en momentos en que apenas se daban las condiciones para la creación del instituto, precisaba el aporte inicial del Gobierno para crearlo, el cual se tasó en 5 millones de pesos. Igualmente, ordenaba que el INCORA, el Instituto Nacional de Abastecimientos (INA), la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Federación Nacional de Cafeteros coadyuvaran en la financiación del Instituto. En estricto sentido de fomento, esta norma, en el artículo 6º indicaba: El Instituto será considerado como órgano canalizador de las operaciones de crédito que las entidades oficiales y semioficiales otorguen a las cooperativas, distintas a las de sus propios programas, de acuerdo con las recomendaciones y disposiciones del Gobierno. Asimismo lo será de los créditos externos que se obtengan para el fomento, desarrollo y financiamiento de las cooperativas de acuerdo con las normas que en cada caso se convengan con el Departamento de Planeación. Para culminar con la batería normativa que diera fuerza al Instituto de Financiamiento, el Decreto 2059 de 1968 (reglamentario de la DL 1598/63), expresaba en el artículo 35º: El fondo de reserva legal de las sociedades cooperativas y de los organismos cooperativos de grado superior deberá invertirse de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: a) Certificados de aportación, bonos, cédulas, pagarés y depósitos a interés en el Instituto de Financiamiento Cooperativo de que trata el Decreto Ley 1630 de 1963 o en su defecto en organismos de financiamiento cooperativo debidamente reconocidos y autorizados por el Gobierno. El Instituto, con la sigla de FINANCIACOOP, fue reconocido por Resolución No de 1968 de la Superintendencia de Cooperativas, dejando expreso que su finalidad principal era satisfacer las necesidades crediticias de los socios de conformidad con lo dispuesto en los estatutos. La Superintendencia Bancaria expidió la resolución No. 640 de 1969, mediante la cual se declaraba que dicho Instituto está sometido a la inspección y vigilancia del Superintendente Bancario en la forma y términos establecidos en la ley 45 de 1923 y en las demás disposiciones legales que le adicionan y reforman.

16 Fue el año de 1968 el más prolífico en normativa para incentivar las operaciones financieras del cooperativismo. Se expidieron un conjunto de Decretos que pretendieron precisar la legislación general del cooperativismo establecida en 1963: el Decreto 2059, reglamentario del 1598/63; el Decreto 03; la Resolución 872 que autorizaba la formación del Instituto de Financiamiento Cooperativo y otros que aseguraron el funcionamiento de la Superintendencia Nacional de Cooperativas NORMAS RESTRICTIVAS DEL PERIODO Por efecto de las políticas de profundización de la vigilancia del sector financiero, como consecuencia de la crisis de los años 1982 y 1983, la dinámica normativa del período se centró en la redefinición de reglas para el manejo de las captaciones de las cooperativas de ahorro y crédito. El Decreto 263 de 1984 abrió el camino al introducir un régimen intervencionista mediante el cual al DANCOOP se le permitía reproducir experiencias que sólo fueron conocidas durante la era del General Rojas Pinilla. Ante las insistentes críticas de la dirigencia cooperativa y por efecto de la influencia creciente de los organismos financieros de segundo grado, se intentó regular más coherentemente la actividad captadora. Surgieron, en 1985 el Decreto 1659 y su reformatorio, el 1658 de 1986, los que, a juicio nuestro, introdujeron definitivamente la inequidad y el desequilibrio en el mundo cooperativo colombiano. Saliéndole al paso a la liberalidad del Decreto Ley 1598 de 1963, el Decreto 1659 (promulgado el 19 de junio de 1985, con la firma del Presidente Belisario Betancur Cuartas, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Jefe del DANCOOP), comprende el siguiente articulado. Artículo 1º. La actividad financiera del cooperativismo se ejercerá siempre en forma especializada por medio de los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas de seguros. Artículo 2º. Los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero podrán realizar las operaciones permitidas a las Cajas de Ahorro y se regirán por las disposiciones propias de éstas, en concordancia con las del régimen cooperativo. Artículo 3º. Las operaciones dé colocación de recursos de los organismos de grado superior de carácter financiero y de las cooperativas de ahorro y crédito, sólo podrán efectuarse con los asociados que cumplan con los requisitos estatutarios para tener la calidad de tales y que estén regularmente Inscritos, previa aprobación de los reglamentos de crédito respectivos por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

17 Artículo 4º. En ningún caso las personas con cargos de dirección, administración o vigilancia en las entidades cooperativas podrán obtener para sí, o para las entidades que representan, préstamos u otros beneficios por fuera de las reglamentaciones generales establecidas para el común de los asociados, so pena de Incurrir en la pérdida del cargo y sin perjuicio de las otras sanciones a que hubiere lugar. Artículo 5º. Los organismos de grado superior de carácter financiero serán intermediarlos financieros entre sus cooperativas afiliadas y entre éstas y el Banco de la República para la canalización de los recursos de redescuento. Lo serán asimismo, en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito con las cuales hubieren suscrito los convenios a que se refiere el artículo siguiente, para el control, recepción e inversión de los dineros que conforman el fondo de liquidez. Artículo 6º. Los organismos de grado superior de carácter financiero podrán establecer sistemas de regulación, coordinación y movilización de recursos de las cooperativas de ahorro y crédito afiliadas que reúnan las condiciones para captar depósitos de terceros, mediante la suscripción de un convenio conforme al cual estas últimas se integran a aquellos sistemas y los primeros adquieren una responsabilidad solidaria sobre sus operaciones de captación de recursos de terceros. Parágrafo. Las condiciones y requisitos, tales como la relación capital-pasivo; fondo de liquidez; sistemas de auditoría externa; organización administrativa; manejo de depósitos y reglamentos de crédito, que los organismos de grado superior de carácter financiero establezcan para la suscripción del convenio a que se refiere este artículo, se adecuarán a la fijación que de tales factores hará el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas por vía general y requerirán en cada caso particular de su previa aprobación. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, para la determinación de los factores relacionados deberá consultar previamente, sobre lo pertinente., a la Junta Monetaria. Artículo 7º. Para efectos de la determinación de la relación máxima que puede existir entre el capital pagado y la reserva legal y el total del pasivo para con el público de los organismos de grado superior dé carácter financiero, se incluirá dentro de este último factor, el monto de las responsabilidades en que estén incurriendo por razón de la solidaridad prevista en el artículo 6º de este decreto. No obstante, podrán deducir de tales pasivos, aquellos que el organismo de grado superior haya contraído a favor de las cooperativas de ahorro y crédito con quienes tenga suscrito el convenio respectivo, y los dineros recibidos de éstas correspondientes al fundo de liquidez.

18 Artículo 8º. Ningún organismo de grado superior de carácter financiero podrá comprometer con una cooperativa de ahorro y crédito, en desarrollo de la responsabilidad solidaria prevista en el artículo 6º de este decreto, más de un 25 % de su capital y reserva legal. Artículo 9º. Los organismos de que trata este decreto deberán consagrar en sus estatutos una cifra de capital pagado mínimo e Irreducible. Artículo 10º. La Superintendencia Bancaria ejercerá Inspección y vigilancia sobre la actividad financiera de los organismos de grado superior de carácter financiero y de las cooperativas de seguros, sin perjuicio de las funciones que competen al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Para la autorización de funcionamiento de estas instituciones, y en general para el ejercicio de su inspección y vigilancia, el Superintendente Bancario tendrá las mismas facultades de que goza en relación con las instituciones financieras en general. El certificado de autorización del Superintendente Bancario será requisito para el ejercicio de su actividad. Para la autorización de apertura de sucursales o agencias de los organismos de grado superior de carácter financiero, la Superintendencia Bancaria requerirá concepto previo del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, tendiente a salvaguardar la acción de las cooperativas de ahorro y crédito en el ámbito a que se refiere el articulo 12º del presente decreto. El Superintendente Bancario no iniciará estudio sobre solicitudes de autorización de funcionamiento de entidades que no reúnan, como mínimo, los requisitos exigidos para el acceso a la línea de crédito del sector cooperativo en el Banco de la República. Artículo 11º. Las cooperativas de ahorro y crédito podrán recibir y mantener depósitos de terceros siempre y cuando estén autorizadas por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: ; a) Que hayan suscrito el convenio a que se refiere el artículo 6º de este decreto con un organismo de grado superior de carácter financiero. b) Que demuestren ante el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas experiencia en el manejo del ahorro y el crédito con sus socios en una actividad normal y ajustada a las pautas legales y estatutarias. c) Que el capital pagado mínimo e irreducible de la entidad no sea inferior a 250 veces el mayor salario mínimo legal en municipios hasta de habitantes; de 500 veces

19 en municipios hasta de habitantes; de veces en municipios hasta de habitantes, y de veces en los demás casos. d) Que los reglamentos especiales para la organización y la operación del servicio de captación de los recursos provenientes del ahorro privado hayan sido previamente aprobados por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Artículo 12º. La actividad de captación de recursos de terceros por parte de las cooperativas de ahorro y crédito se circunscribirá al área geográfica que autorice el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con el vínculo asociativo que se haya establecida en sus estatutos. Artículo 13º. La apertura de sucursales o agencias de las cooperativas de ahorro y crédito requerirá en cada caso autorización del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, previa justificación de la necesidad social y económica que la sustente. Artículo 14º. La actividad financiera de las cooperativas de ahorro y crédito se regulará, en lo pertinente, por los convenios que sus criban con los organismos de grado superior de carácter financiero y estará sometida al control y vigilancia del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, sin perjuicio de la vigilancia que corresponda ejercer al Superintendente Bancario como consecuencia de la responsabilidad que en relación con ellas recae sobre los organismos de grado superior de carácter financiero. El Superintendente Bancario, de oficio o a petición de parte, podrá intervenir o tomar las medidas del caso, con información del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, cuando considere que esto es conveniente para proteger el orden público económico. Artículo 15º. El departamento Administrativo Nacional de Cooperativas señalará las condiciones para que las cooperativas pequeñas de producción y comercialización agropecuarias puedan tener acceso prioritario a los cupos de redescuento que autorice la Junta Monetaria al sector cooperativo. Para tal fin, definirá lo que se entiende por cooperativas pequeñas de producción y comercialización agropecuarias y ejercerá estrecha vigilancia sobre el cumplimiento de las normas que dicte. Artículo 16º. Los organismos de grado superior de carácter financiero, las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas de seguros, en el ejercicio de la actividad financiera, quedarán sometidas, en lo no previsto en este decreto, a las disposiciones generales que regulan tal actividad.

20 Artículo 17º. En los términos y para los efectos del decreta 2920 de 1982, las instituciones cooperativas no contempladas en el presente decreto, los fondos de empleados y las sociedades mutuales, no podrán realizar captaciones del público en forma masiva y habitual. Artículo 18º. Las entidades a que se refiere el articulo anterior, que tengan recursos captados del público en forma masiva y habitual en los términos señalados en el artículo primero del decreto 3227 de 1982, dispondrán de un plazo máximo de noventa (90) días, contados a partir de la vigencia de este decreto, para informar tal hecho ante la Superintendencia Bancaria. Esta entidad podrá conceder una licencia provisional para que en un término no superior a dos (2) años y con plena sujeción a los controles por ella establecidos, se entregue a los depositantes la totalidad de las sumas recibidas. Artículo 19º. Las entidades cooperativas que aspiren a desarrollar la actividad financiera, en los términos y para los efectos de este decreto, dispondrán del término de un (1) año contado a partir de la fecha de su expedición para adecuarse en un todo a las previsiones del mismo. Artículo 20o Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Las normas del decreto 1659 fueron modificadas en aspectos sustanciales de los artículos 1º, 3º, 6º y 11º, con el Decreto 1658 del 22 de mayo de El articulado completo de esta última disposición es el siguiente: Artículo 1º. El articulo 1º del Decreto 1659 de 1985 quedará así: La actividad financiera del cooperativismo se ejercerá en forma especializada, por medio de los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas de seguros. De conformidad con el inciso 2º del articulo 10º del Decreto 1598 de 1963, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, por notorias conveniencias sociales, podrá autorizar también su ejercicio a cooperativas con domicilio en municipios de población inferior a veinticinco mil habitantes, que, adicionalmente a su actividad principal de ahorro y crédito, presten servicios de comercialización, provisión agrícola y similares. Artículo 2º. El artículo 3º del Decreto 1659 de 1985 quedará así: Las operaciones de colocación de recursos de los organismos de grado superior de carácter financiero y de las cooperativas de ahorro y crédito, solo podrán efectuarse con los asociados que cumplan con los requisitos estatutarios para tener la calidad de tales

21 y que estén regularmente inscritos, previa aprobación de los reglamentos de crédito respectivos por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. No obstante, las entidades a que se refiere el artículo anterior podrán colocar en sus ahorradores no asociados los recursos provenientes de captaciones de terceros en la proporción que determine anualmente la asamblea general, con observancia de lo previsto en el artículo 16º de este decreto. Artículo 3º. El artículo 6º del Decreto 1659 de 1985 quedará así: Los organismos de grado superior de carácter financiero podrán establecer sistemas de regulación, coordinación y movilización de recursos de las cooperativas de ahorro y crédito afiliadas que reúnan las condiciones para captar depósitos de terceros, mediante la suscripción de un convenio conforme al cual estas últimas se integran a aquellos sistemas y los primeros adquieren una responsabilidad solidaria sobre sus operaciones de captación de recursos de terceros. Parágrafo. Las condiciones y requisitos, tales como la relación capital - pasivo; fondo de liquidez; sistemas de auditoría externa; organización administrativa; manejo de depósitos y reglamentos de crédito, que los organismos de grado superior de carácter financiero establezcan para la suscripción del convenio a que se refiere este artículo, se adecuarán a la fijación que de tales factores hará el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas por vía general y requerirán en cada caso particular de su previa aprobación. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, para la determinación de los factores relacionados, deberá consultar previamente, sobre lo pertinente, a la Superintendencia Bancaria..Artículo 4º. El artículo 11 del Decreto 1659 de 1985, quedará así: Las cooperativas de ahorro y crédito podrán recibir y mantener depósitos de terceros siempre y cuando estén autorizadas por el departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos : a) Que hayan suscrito el convenio a que se refiere el artículo 6º de este decreto con un organismo de grado superior de carácter carácter financiero. b) Que demuestren ante el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas experiencia no menor de tres años en el manejo del ahorro y el crédito con sus socios en una actividad normal y ajustada a las pautas legales y estatutarias.