Formación de Servidores Públicos Municipales

Transcripción

1 Formación de Servidores Públicos Municipales Actualización de materiales didácticos Módulo 4 Generación de recursos propios Texto de lectura 1

2 Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Mtro. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR COORDINADOR DE ASESORES Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Ma rtínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL PRIMERA EDICIÓN INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Evaluación y Estudios Prospectivos, A.C. Innovación, COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Laura Becerra Pozos AUTORA DEL TEXTO Adriana Rodríguez Fernández DISEÑO Gabriela Sánchez Téllez, Yolanda Pérez Sandoval CUIDADO DE LA EDICIÓN Laura Becerra Pozos, Luis Pineda SEGUNDA EDICIÓN INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C. COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Rodolfo García del Castillo, Pablo Rojo Calzada EQUIPO DE TRABAJO Alice Zahi Martínez Treviño, Diego Juárez Chávez, Laura Jaloma López Primera edición 2005/Segunda Edición 2010 Secretaría de Desarrollo Social Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P , México D.F. Esta obra fue financiada parcialmente con recursos de la donación IDF otorgados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial. Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social. Impreso en México/Printed in Mexico

3 Introducción... 5 Autodiagnóstico... 8 Qué sabemos sobre la generación de recursos propios?... 8 Objetivos... 9 Objetivo General... 9 Objetivos Particulares... 9 Marco Referencial... 9 Conceptualización... 9 Qué es la Generación de Ingresos Propios del Municipio?... 9 Qué es el presupuesto de egresos de la Federación? Por qué es importante el Presupuesto Federal? De dónde provienen los Recursos Públicos? El sistema tributario Las deficiencias estructurales de los ingresos en México El presupuesto de egresos de la Federación y sus componentes El Presupuesto de Egresos y el Gasto en los Estados Qué es la Hacienda Municipal? Generación de recursos propios Estudio de casos Caso 1: Predial Trabajando, Clínica de Salud de Tepalcingo, Morelos Datos generales del municipio Descripción de la problemática y población atendida Descripción del caso a) Antecedentes y orígenes del programa b) Desarrollo de la experiencia c) Actores fundamentales d) Evaluación expost (posterior al proceso) e) Consideraciones del caso Caso 2: Tu Predial Vale, San Nicolás de los Garza, Nuevo León Datos generales del municipio Descripción de la problemática y población atendida Descripción del caso

4 a) Antecedentes y orígenes del programa b) Desarrollo de la experiencia c) Actores fundamentales d) Evaluación expost (posterior al proceso) e) Consideraciones del caso Reflexión, Aprendizaje, Propuesta Reflexión sobre lecciones y aprendizajes del tema Propuesta de acción del municipio

5 Introducción Una característica importante de un Sistema Federal es la distribución de las competencias y las responsabilidades entre las entidades que suscriben el Pacto Federal. Esta distribución de competencias se acompaña de la entrega de recursos captados por el Estado, distribuido a través de porcentajes establecidos para cada uno de los ordenes de gobierno mediante una fórmula que combina entre otros aspectos: tamaño del territorio, cantidad de población, tipo de recursos del municipio, niveles educativos. Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es el nombre que recibe la forma y sistema de la distribución del presupuesto público entre las distintas entidades gubernamentales. Nuestro país se ha caracterizado por un divorcio entre la norma y la realidad que pretende regular, aunque la Constitución establezca que vivimos en una República Democrática, Representativa y Federal, la realidad es que la estructura administrativa y gubernamental observa desde tiempos muy remotos una clara centralización de la mayoría de las actividades políticas, administrativas y sociales, así como en la toma decisiones respecto del desarrollo y de los aspectos fiscales. Esto ocurre a pesar de que el primer punto de encuentro entre ciudadanos y gobierno se da en los gobiernos locales. Se podría suponer que la distribución del gasto público es más equitativa en el caso de un país con un sistema de coordinación federal que en el de un país con problemas de integración nacional con múltiples regionalismos como ocurre en varios casos de Latinoamérica. México es un ejemplo de una contradicción: un país formalmente federal donde la centralización es tan fuerte como en los países centralistas. Esto ha generado una serie de problemas que, entre otras cosas provoca un retraso considerable en el cumplimiento de los compromisos sociales. Incluso entre las autoridades se echan culpas: los organismos federales aducen que el gasto es mal aplicado 5

6 por las autoridades locales mientras que éstas alegan que es insuficiente lo que la Federación asigna para resolver los problemas de la población. Las excusas más recurrentes de la administración central para no distribuir mayores porcentajes del presupuesto son, por una lado, que existe una incapacidad técnica, administrativa y conceptual para manejar de manera adecuada los recursos; y por otro lado, que los recursos se usan de manera incorrecta porque se toman en cuenta criterios relacionados con el futurismo electoral. Desde luego estos argumentos no son del todo ciertos, pues la realidad es que, en la mayoría de los casos, los estados y los municipios han estado demostrando más eficiencia en el ejercicio presupuestal que incluso el gobierno federal. Gobiernos planeados democráticamente muestran en otros países y en México, que en el ámbito local se puede y debe concebir al municipio como el primer orden de gobierno y que es posible utilizar sus recursos con una perspectiva sustentable. La intención de este material es lograr que los participantes se reconozcan como verdaderos agentes del municipio y puedan ser promotores del desarrollo social. Se propone también convencerlos de que ellos pueden ser agentes emprendedores capaces de impulsar, mediante la reflexión y la acción, estrategias de desarrollo social junto con sus gobernados. El manejo productivo (equilibrio racional entre uso óptimo de los recursos y los beneficios sociales que producen) del presupuesto pone a las autoridades y funcionarios públicos municipales en el punto de partida para la generación de gobiernos éticos, con una visión más humana del desarrollo local, pues todas las acciones que realizan van de la mano con los ciudadanos que al comprometerse en el diseño, operación, seguimiento y evaluación de proyectos les permite, mediante el consenso, forjar la gobernabilidad, la paz, el desarrollo sustentable y equitativo, y el bienestar. Este material no es un manual con recetas, más bien es un texto con intención de motivar, se 6

7 propone persuadir a los agentes municipales para que revaloren su espíritu de servicio y se convenzan de que es importante acercarse a los ciudadanos con la finalidad de crear un relación de complementación y corresponsabilidad en la formación y funcionamiento de un gobierno eficiente, eficaz, transparente en la rendición de cuentas y comprometido con los problemas locales. 7

8 Autodiagnóstico Qué sabemos sobre la generación de recursos propios? 1. Existe diferencia entre una unidad de gobierno y un gobierno constitucional? Sí No En caso de que su respuesta sea sí: Cuál es la diferencia? 2. Cuál sería la ventaja principal de regirse por un sistema federalista? 4. Considera que el presupuesto para los municipios es? Suficiente Insuficiente Por qué? 5. Puede un gobierno municipal incrementar sus ingresos mediante la generación de recursos propios? Sí No En caso de que su respuesta sea sí: Cómo puede generar recursos propios? 3. Conoce los principales elementos que integran el presupuesto nacional? Sí No En caso de que su respuesta sea sí: 6. Qué papel juega la ciudadanía en una estrategia de generación de recursos propios dentro del municipio? Podría mencionar cuáles son? 8

9 Objetivos Objetivo General Motivar a las autoridades y funcionarios públicos locales para que desarrollen un proceso participativo de generación de ingresos propios que, entre otras cosas, pueda servir para la creación de un plan de obras y servicios del municipio, así como sensibilizarlos respecto de la importancia de promover una actitud corresponsable entre ciudadanos y gobiernos municipales. Objetivos Particulares Reconocer la importancia de que los municipios funcionen como un orden de gobierno y no como una unidad administrativa. Considerar las ventajas de un funcionamiento correcto del Sistema Federalista Mexicano. Conocer los orígenes, elementos y la estructura del presupuesto nacional. Identificar algunas de las fórmulas que se pueden desarrollar para generar mayores ingresos propios. Establecer los beneficios de una actitud de afán de servicio en los agentes municipales y una perspectiva de corresponsabilidad con la ciudadanía. Verificar a partir de dos casos de generación de ingresos propios las implicaciones positivas en materia de desarrollo y aseguramiento de servicios públicos de calidad. Marco Referencial Conceptualización Qué es la Generación de Ingresos Propios del Municipio? A finales del siglo pasado y en los inicios del presente, el gobierno municipal se ha colocado en un primer nivel, sobretodo, a partir de los límites de las políticas de ajuste estructural que han mostrado su ineficiencia para impulsar el desarrollo y combatir los problemas de desigualdad social y pobreza. Es a finales de 1999 cuando el ámbito municipal es reconocido constitucionalmente, ya no sólo como una entidad política administrativa de primera importancia, sino ahora, como un poder de Gobierno con toda la capacidad y potencialidad jurídico administrativa, se coloca como un actor que puede, entre otros aspectos: Promocionar un desarrollo económico sustentable. Procurar y ordenar lo relativo al medio ambiente y los recursos naturales. Impulsar la preservación de la identidad cultural y étnica. Procurar la conservación del patrimonio histórico. 9

10 Elevar la calidad de los servicios públicos básicos. Adoptar como elemento esencial para la gobernabilidad democrática, la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones estratégicas, en el seguimiento, la operación y evaluación de los proyectos de desarrollo social del municipio. El término Municipio se estructura a partir de las etimologías latinas: munis que se refiere a cargos, responsabilidades, obligaciones, tareas; y el verbo capere que significa tomar decisiones, hacerse cargo de algo, asumir ciertas responsabilidades. Para Moisés Ochoa Campos el municipio es la forma natural y política de organización de la vida colectiva capaz de asegurar bajo una fórmula democrática el ejercicio total de la soberanía popular 1. El municipio, según la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es una entidad autónoma con las siguientes características: Personalidad jurídica propia. Patrimonio propio. 1 Ochoa Campos, M., 1968, La Reforma Municipal, 2ª Edición. Ed. Porrúa, México. p.14. Sistemas de coordinación pero no de subordinación jerárquica con otros ámbitos de gobierno. Facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales. El reconocimiento como entidad democrática por su sistema de elección popular. Libertad para administrar su Hacienda Municipal. Esta normatividad convierte al gobierno municipal en un elemento de primera importancia para sentar las bases del desarrollo y para el logro de la calidad de vida de la población. En virtud de esto, se requiere de una reconceptualización de su papel histórico de administrador de bienes ajenos, para asumirse como un ámbito de gobierno capaz de impulsar el desarrollo social. Para buscar un equilibrio que permita el desarrollo armónico de los estados y localidades de la Federación, los Municipios y las Entidades Federativas se rigen por un sistema federalista que establece un sistema de coordinación político administrativo que permite la regulación de las capacidades y potencialidades de los recursos de los municipios. La estructura que permite la transferencia de recursos se denomina Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que tiene su resguardo 10

11 en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), y lo hace a partir de un Presupuesto Nacional. Qué es el presupuesto de egresos de la Federación? En la vida diaria, cualquier persona o empresa privada organizan y planean sus gastos con base en su disponibilidad de ingresos. De manera similar, el gobierno federal estructura sus actividades y funciones en torno a los recursos disponibles. El presupuesto federal, visto desde esta perspectiva, no es más que la combinación de los ingresos y los gastos del gobierno federal. Al inicio de cada sexenio, de acuerdo con el Art. 26 de la Constitución y el Art. 5 de la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal establece los lineamientos generales del quehacer gubernamental durante los próximos seis años, mediante el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Las tareas y programas de trabajo que se establecen en este documento fijan el rumbo de las acciones del gobierno, estas acciones, a su vez, encuentran expresión concreta en los Presupuestos de Egresos de la Federación. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es el instrumento de política económica más importante del gobierno. Refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios. En los presupuestos públicos es en donde las políticas y los compromisos gubernamentales se materializan en decisiones que determinan cómo se obtendrán los recursos y en qué serán gastados. En síntesis, el presupuesto no es otra cosa que un cálculo financiero anticipado de los ingresos y egresos del sector público federal. Detalla la política del gasto público, definida con base en los ingresos esperados, las necesidades de la población, los compromisos de gasto del gobierno y el entorno macroeconómico. Por qué es importante el Presupuesto Federal? El presupuesto federal tiene efectos sobre gran parte de las acciones cotidianas de la inmensa mayoría de la población. Las calles por las que caminamos, el alumbrado público y la infraestructura de nuestras ciudades dependen del presupuesto público, al igual que las escuelas y universidades públicas de México. Los servicios de salud a los que tiene acceso más del 95 por ciento de la población dependen también del gasto público. Procurar el bienestar de todos los ciudadanos es la razón por la que el gobierno transfiere recursos por medio del gasto social con un criterio de 11

12 equilibrio y equidad: de los estratos de mayores ingresos se distribuyen recursos a los grupos más necesitados. Para lograr esto es importante que la orientación y el ejercicio de esos recursos sean los adecuados. Por lo general, es la gente con menos recursos y fuerza para incidir en el escenario político quienes se ven más afectados por las decisiones presupuestarias. Para quienes viven en condiciones precarias, la inversión del gobierno en educación, salud, vivienda e infraestructura básica repercute de manera directa en su bienestar y en las posibilidades de transformar su condición de vida. Sus necesidades sólo serán atendidas si encuentran expresión formal y concreta en el presupuesto. De dónde provienen los Recursos Públicos? En el sentido más amplio, los recursos provienen del pueblo y de los recursos y servicios que se desarrollan en el país. Para producir los bienes y servicios que debe proporcionar, el gobierno también debe hacerse de recursos, estos ingresos habrán de orientarse de manera específica en el ejercicio presupuestal conforme al marco jurídico vigente y en concordancia con lo aprobado por la Cámara de Diputados en los presupuestos de egresos. El gobierno obtiene los recursos que necesita a través de los impuestos y contribuciones que se pagan por los ingresos, transacciones y ventas de petróleo; de la venta de bienes y servicios que producen empresas y organismos públicos; de los préstamos que contrata; de la recuperación de cuotas por seguridad social; en otros. Pero la capacidad del gobierno para allegarse recursos está limitada por diversos factores, por lo que es importante analizar de dónde provienen sus ingresos, qué mecanismos se utilizan para obtenerlos y qué implicaciones tienen estos factores en materia de recaudación y obligaciones, con la finalidad de entender mejor los límites a la obtención de recursos. Por la naturaleza de los recursos, el Estado Mexicano reconoce diversos tipos de ingresos: a) Ingresos tributarios (participable): Son las percepciones que obtiene el Gobierno Federal por las imposiciones fiscales que fija en forma unilateral y obligatoria conforme a derecho. Su carácter tributario se deriva de la naturaleza unilateral y coercitiva de los impuestos, al gravar el gobierno las diversas fuentes generadoras de ingresos en la economía. b) Ingresos no tributarios (no participable): 12

13 Son los ingresos que el Gobierno Federal obtiene como contraprestación a un servicio público (derechos), del pago por el uso o explotación de los bienes del dominio público o privado (productos), y de la aplicación de multas, recargos y otros similares señalados en la Ley de Ingresos (aprovechamientos). c) Ingresos del sector paraestatal (no participables): Además de estos dos rubros, el Gobierno Federal percibe ingresos por medio de la venta de bienes y servicios de sus organismos descentralizados (como Petróleos Mexicanos PEMEX, la Comisión Federal de Electricidad CFE, Caminos y Puentes Federales Capufe y la Lotería Nacional); y por concepto de las contribuciones a los organismos encargados de la seguridad social (IMSS e ISSSTE). Aunque en estricto sentido estos son ingresos no tributarios, el gobierno los cataloga en una categoría diferente para distinguir de dónde provienen, ya que por su origen no son recursos disponibles para cualquier fin. Los recursos del lmss se utilizan para el IMSS, por ejemplo, y con ellos se financian los ramos de seguro, así como los requerimientos de inversión y capitalización y los servicios que el IMSS está obligado a proveer para sus asegurados y derechohabientes. No se pueden destinar a construir plantas de generación de electricidad de la CFE, ni viceversa. d) Financiamiento (no participable): Adicionalmente, cuando la suma de los ingresos esperados para un año es menor que el gasto público proyectado (lo cual sucede casi siempre), la diferencia se cubre con los préstamos que adquiere el gobierno, que representan otra fuente de ingresos. Puede ser externo, cuando los recursos se obtienen en efectivo o en especie de acreedores extranjeros, sin importar el tipo de moneda en que se documentan; e interno cuando se trata de acreedores nacionales (también sin importar el tipo de moneda en que se documenten). Las fuentes de ingresos se consignan en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación que el Ejecutivo somete a la consideración y aprobación del Congreso acompañada del Presupuesto de Egresos. En estos documentos se fijan los principios básicos de la función hacendaria y del gasto que estarán vigentes durante el ejercicio fiscal correspondiente. 13

14 El sistema tributario La estructura de todos los impuestos que cobra el gobierno, la forma en que se aplican y el marco legal que ordena esta actividad recibe el nombre de Sistema Tributario, Sistema Impositivo o Sistema Fiscal. Los sistemas tributarios tienen diversos grados de complejidad, y sus características pueden afectar de diversas maneras el funcionamiento de la economía. El sistema tributario determina la capacidad recaudatoria de un gobierno, esto es, su efectividad para hacerse de recursos por medio del cobro de impuestos. Aunque los impuestos que se cobran son diversos, se pueden agrupar en los siguientes tipos: a) Impuestos directos: Son los ingresos que percibe el Gobierno Federal por concepto de las remuneraciones, propiedades, ganancias de capital, o cualquier otra fuente de ingreso. Gravan directamente el ingreso de los contribuyentes. b) Impuestos indirectos: Son los gravámenes establecidos sobre la producción, venta, compra o uso de bienes y servicios. Se aplican al consumo de los contribuyentes. Se llaman indirectos porque no repercuten en forma directa sobre los ingresos. Además, por el efecto que tienen sobre el contribuyente, los impuestos pueden ser progresivos o regresivos: c) Impuestos progresivos: 14

15 Cuando restan recursos a los contribuyentes en función de su ingreso y su capacidad de manera proporcional, es decir, cuando se cobran más impuestos a quienes más tienen y más ganan. d) Impuestos regresivos: Cuando extraen mayores recursos de quien menos gana, como proporción del total de su ingreso. Para procurar el bienestar de la sociedad, el gobierno debe buscar que los impuestos que cobra sean progresivos, y por lo general se recomienda que la proporción de impuestos indirectos sea mayor que la de impuestos directos, para no castigar el ingreso de las personas ni restar incentivos a la inversión. Sin embargo, ésta es una decisión que cada país debe tomar en función de sus propias características. Además, para definir su sistema tributario un gobierno debe procurar otros elementos, como: La sencillez: necesaria para que los contribuyentes entiendan y respeten sus obligaciones. La flexibilidad: para sortear variaciones importantes en la economía sin que se vea mermada la capacidad de recaudación. La transparencia: que permita vincular el costo de pagar impuestos con los beneficios del gasto y servicios públicos. La efectividad: para garantizar que quienes deban contribuir lo hagan (reducir la evasión). Lograr todos estos objetivos requiere de gran esfuerzo, y se dificulta aún más en función del grado de desarrollo económico, de las características del aparato productivo y de la propia sociedad. No se puede esperar una alta capacidad recaudatoria cuando una proporción importante de la población vive en condiciones de pobreza y marginación, ni cuando las cadenas productivas se encuentran fragmentadas y una diversidad de empresas está al borde de la quiebra. Sin embargo, sí se requiere de muchos recursos asignados eficazmente. Por ello, es importante analizar cuidadosamente otras deficiencias estructurales de la política de ingresos, principalmente la dependencia respecto de fuentes alternativas de ingreso, como la deuda o el petróleo. Las deficiencias estructurales de los ingresos en México. Además de que el sistema tributario está limitado, los ingresos no tributarios del gobierno tienen un comportamiento muy variable, por lo que no se puede subsanar con ellos los límites de la recaudación tributaria. 15

16 Una de las limitaciones principales del gobierno para recabar recursos es la dependencia de los ingresos petroleros. Éstos agrupan los propios de PEMEX, pero no exclusivamente. También incluyen una parte de los ingresos tributarios, (impuestos sobre gasolinas y diesel, otros productos e importaciones), de los no tributarios (por concepto de derechos y contribuciones), e incluso una parte del endeudamiento. En México los ingresos petroleros abarcan casi todas las fuentes de recursos del gobierno. El problema radica en que están estrechamente vinculados al comportamiento del precio internacional del petróleo. Si consideramos que este valor suele variar a la baja o a la alta a través del tiempo, es inestable y muy vulnerable el presupuesto público que depende fundamentalmente de estos ingresos (por ejemplo, cuando los precios internacionales son reducidos). En el caso de la deuda, el problema no es sólo que el gobierno esté sujeto a las condiciones económicas del entorno internacional, que en buena parte determinan la disponibilidad de préstamos. De mayor importancia aún es que el gobierno paga altas tasas de interés y se sujeta a obligaciones que pueden limitar el gasto en el futuro, aún más de lo que ya está hoy. Mientras se mantenga el endeudamiento, los requerimientos financieros del sector público crecen. Serán mayores cada año, reduciendo el gasto disponible para subsanar los rezagos en educación, el combate a la pobreza, la atención médica y el mantenimiento de infraestructura. El presupuesto de egresos de la Federación y sus componentes El Presupuesto de Egresos de la Federación se integra por tres documentos. El documento que el Ejecutivo presenta al Congreso es un Proyecto de Presupuesto de Egresos, que contiene a la vez: Una exposición de motivos, en la cual se detallan las características principales del gasto y su justificación. Un proyecto de decreto, que es la base para la discusión y aprobación por parte de los diputados, y contiene las previsiones más importantes del presupuesto asignado por ramos, así como limitaciones para su ejercicio. Un conjunto de tomos que desagregan la información presupuestal de varias formas (tomos II a VI, el primero es la exposición de motivos y el proyecto de decreto). 16

17 El Paquete Económico incluye una iniciativa de Ley de Ingresos, y los Criterios Generales de Política Económica. En ocasiones comprende también una propuesta de reformas a diversas leyes en materia fiscal, con el objeto de modificar la base de recaudación y de obtener mayores ingresos. Los Criterios Generales de Política Económica son un documento que establece la estrategia, objetivos y metas macroeconómicas generales que fundamentan la formulación de la Iniciativa de Ley de Ingresos. La Ley de Ingresos establece cálculos de recaudación, ingresos por concepto de derechos, aprovechamientos y otros. En función de esos criterios el Presupuesto se proyecta sobre la base de los ingresos, las obligaciones de gasto y el proceso de presupuestación. Aunque los criterios y las ley de ingresos no son estrictamente parte del Presupuesto, están estrechamente vinculadas a éste, toda vez que establecen los límites al monto total de recursos que puede gastar el gobierno en un año determinado. Cuando se quiere aumentar el monto de recursos a una dependencia o un rubro, como por ejemplo educación, hay dos formas de obtener los recursos: o se reasignan y restan recursos a otras dependencias y rubros, o se prevén las fuentes para su aumento en la Ley de Ingresos. Dado que el margen de maniobra para modificar el presupuesto de las dependencias y funciones es limitado, las modificaciones que pueden realizarse al presupuesto usualmente están asociadas a aumentos en la recaudación. El Presupuesto de Egresos y el Gasto en los Estados Uno de los componentes de mayor importancia en el Presupuesto de Egresos son los recursos de los estados. En México existe un sistema de coordinación fiscal que regula las relaciones entre los gobiernos de distintos órdenes (municipal, estatal, y federal) en materia de ingresos, por medio de convenios de adhesión en los cuales los estados y municipios renuncian a su potestad para recaudar impuestos en su jurisdicción. Las dos funciones principales del sistema son: 1. Compensar a estados y municipios por la renuncia a su derecho de gravar impuestos. 2. Regular las transferencias de estados ricos a pobres por medio de los componentes redistributivos de la coordinación. 17

18 En esencia, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un sistema de repartición de recursos, en el cual los estados comparten el ingreso recaudado de los impuestos más importantes, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta (IVA e ISR), al firmar acuerdos formales de colaboración administrativa con el gobierno federal. A cambio, el gobierno les regresa a los Estados recursos por medio de tres vías. La Ley de Coordinación Fiscal 2 establece la forma en que se distribuyen los impuestos federales recaudados: a) Participaciones, que se integran en el Ramo 28, un ramo general porque no lo gasta una secretaría o dependencia del gobierno federal, y no programable porque no está asociado a ninguno de los programas del gobierno. Las participaciones están legalmente determinadas, con base en un monto 2 En el artículo 1º. de esta Ley se establece que tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. específico conocido como la recaudación federal participable. Los recursos no están condicionados, y se conceden sin establecer restricciones a los gobiernos estatales sobre el tipo de egreso a que deben aplicar los fondos. Las participaciones no se etiquetan. b) Aportaciones Federales, se integran en el ramo 25 y, desde 1998 también en el ramo 33, un ramo general porque no lo gastan directamente las secretarías, y programable porque está asociado a los programas establecidos por el gobierno. A diferencia de las participaciones, la mayor parte de este gasto está asociada a programas y, como tal, tiene un destino específico como educación, salud, asistencia social, infraestructura y seguridad pública, entre otros. Por lo tanto, son recursos etiquetados que deben gastarse en rubros específicos; aunque son administrados por los estados y municipios. El Ramo 33 incluye 7 fondos: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), 18

19 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), dividido en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE). Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM). Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF). Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), dividido en tres: Fondo para la para Asistencia Social (DIF). Fondo para Infraestructura Educativa Básica. Fondo para Infraestructura Educativa Superior. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). Tan sólo dos ramos 28 y 33, participaciones y aportaciones federales, respectivamente representan alrededor del 95 por ciento del gasto total federalizado, es decir, el gasto considerado en el Presupuesto de Egresos de la Federación como aquel que erogan los estados y municipios. Si a ello se suma el ramo 25 representan casi el 100 por ciento del gasto federalizado. c) Convenios de colaboración: Aunque representan un monto relativamente pequeño, son una fuente adicional de recursos para los estados, por alrededor del 0.5 por ciento del total de gasto federalizado. Están determinados por un convenio entre el Estado (o municipio) y la dependencia que decida reasignar presupuesto hacia las entidades. Usualmente son convenios que contemplan gasto en infraestructura o descentralización administrativa. En los últimos dos años, la discusión y negociación del presupuesto en la Cámara de Diputados ha generado reasignaciones para los Estados, por medio de la aprobación de montos extraordinarios que se incorporan como programas de apoyo para el fortalecimiento de las entidades federativas (PAFEF), en el ramo 23. Suman alrededor del 3 por ciento adicional al gasto federalizable incluido en el presupuesto de egresos. 3 3 Helena Hofbauer y Jorge Romero (responsables), El ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación: retos y espacios de acción, FUNDAR Centro de Análisis e Investigación, 2ª reimp., 2002, pp

20 Qué es la Hacienda Municipal? El municipio mexicano es uno de los principales beneficiados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pues a diferencia de otros municipios y gobiernos regionales de otros países, existe una asignación presupuestal obligatoria y anual que, si bien, en las actuales condiciones no resulta suficiente para solucionar la cantidad y gravedad de los problemas de la población, lo cierto es que se recibe de forma cómoda y obligatoria, por la recaudación que hace el gobierno federal y no por la recaudación que hace el propio municipio. En Centro y Sudamérica la base del presupuesto municipal está estructurado en su mayoría por la recaudación fiscal en el ámbito local. Debido a esto se ha generado una controversia que ubica al municipio en una disyuntiva estructural: Elevar su participación en la recaudación fiscal en el ámbito local a costa de perder popularidad con sus ciudadanos o mantener una actitud de negociación constante con el gobierno nacional? El primer camino tiene dos vías: la primera le puede impedir ser un gobierno popular y de tener aspiraciones electorales a futuro, lo coloca en un estado parecido a la indefensión o vulnerabilidad; la segunda, al promover un gobierno corresponsable, le permite legitimidad, respeto por la cercanía con la población. En el caso de la constante negociación con el gobierno federal, lo coloca también en dos disyuntivas: la primera, ser un subordinado y nunca ejercer su derecho constitucional a ser entidad de gobierno con las limitaciones inherentes y la falta de recursos para resolver los problemas de los ciudadanos; y la segunda, convertirse en una entidad promotora de desarrollo con los consensos de su población y con la calidad moral para que el recurso que debe venir del Estado Nacional llegue sin condiciones y como un reconocimiento hacia la productividad, la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos municipales. Está situación coloca a los funcionarios municipales en un punto de quiebre que puede ser un parte aguas : ser un administrador o ser un motor de desarrollo desde lo local, ahí estriba todo y se puede traducir en planear el desarrollo y fortalecer la Hacienda Municipal. Por Hacienda Municipal se debe entender la administración de los ingresos propios del municipio recaudados a través de los impuestos, productos, derechos y aprovechamiento, así como de los ingresos percibidos vía participaciones federales (obligatorias). El ejercicio de la misma se encuentra regulado por una considerable cantidad de ordenamientos entre los que destacan; la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos, la Ley de Hacienda, el Código Fiscal Municipal (donde 20

21 exista), la Coordinación Fiscal del Estado, la Ley de Deuda Pública, estatal o municipal, la Ley de Obras Públicas, la Ley de Catastro, entre otras. Los dos principales instrumentos de la Hacienda Municipal son el presupuesto de egresos y la cuenta pública. El presupuesto de egresos es el instrumento normativo y financiero donde se encuentran definidos los plazos y montos del gasto público municipal (APRA) del año en cuestión. Este presupuesto pasa por la aprobación del cabildo. La cuenta pública es un documento que registra lo presupuestado contra lo ejercido, así, como la explicación detallada del destino que tuvieron los recursos, Esta cuenta pública es aprobada por el Congreso Local. Generación de recursos propios El gobierno municipal tiene por Ley y reglamentos la posibilidad de elevar su presupuesto municipal a partir de generar más ingresos locales que pueden o deben estar previstos en la Normatividad Estatal, es importante tomar en consideración que ésta varía de Entidad en Entidad. Los rubros en los que normalmente pueden desarrollar una estrategia consistente para la generación de recursos propios son: Impuestos; predial o traslado de dominio Derechos; registro civil, agua, etc. Productos; venta de servicios, etc. Aprovechamientos, multas, etc. Mediante estos rubros es posible recaudar más recursos, normalmente los municipios más grandes son los que se dan esta posibilidad. Para que sean aprobadas estas iniciativas se debe contar con la venia del Cabildo, con el visto bueno de la Cámara de Diputados Local y con el apoyo técnico del Ejecutivo Estatal. Sin embargo, el consenso mayor debe venir de los ciudadanos gobernados pues son ellos los directamente afectados con las erogaciones y debido a una falta de claridad respecto a quien debe cobrar impuestos, los lleva a suponer que solo el Ejecutivo Federal es el debidamente acreditado para hacerlo, y a pensar que lo que recaude el gobierno local es sólo para pequeñas cosas, y en el peor de los casos, por desconfianza, se piense que es para el enriquecimiento ilícito. Sin embargo, también el impuesto local puede convertirse en un elemento legitimador y aglutinador entre gobierno y ciudadanía, sobretodo, si logran acordar y desarrollar corresponsablemente iniciativas que puedan generar beneficios directos hacia la misma población. No obstante es importante considerar 21

22 que la recaudación de ingresos propios en casi todo el país es de casi 1.3 por ciento, la más baja de casi todo el mundo. Las causas pueden ser diversas pero es la desconfianza en los gobiernos y la situación de pobreza en la que viven casi el 75% de los habitantes del país la que determina en muchos casos la actitud de no contribuir al presupuesto municipal. Es importante anotar que la desconfianza de los contribuyentes se basa en que normalmente no observan de manera tangible y directa los beneficios de la contribución federal, cuando el acuerdo establece que se recaudará para desarrollar tal obra o servicio, la gente responde de la mejor manera. Cuando un gobierno se asocia y colabora con su ciudadanía es muy posible establecer normas claras y un plan de desarrollo consensuado y sencillo, donde incluso, los ciudadanos son los conductores del proceso y los evaluadores de los resultados. Existen muchos casos de gobiernos y ciudadanos que en forma conjunta están impulsando acciones para incrementar su presupuesto local, los elementos esenciales son: gobierno ético y motivador, ciudadanía confiada y participativa, además de un renglón importante de negociación con los diversos órdenes de gobierno. Un presupuesto suficiente permite hacer planeación de corto, mediano y largo plazo; contribuye a la autonomía política, visibiliza y empodera, y sobretodo, permite visualizar los resultados y cumplimiento de metas para el mejoramiento del nivel de bienestar social de los gobernados. Cual es el camino para elevar la recaudación fiscal en los municipios? Como se anotó anteriormente los gobiernos municipales tienen la facultad y el respaldo legal para recaudar impuestos en las siguientes áreas: Impuesto predial (por venta de terrenos, por construcciones, adquisiciones y vivienda, entre otros aspectos). El impuesto sobre rifas, ferias, concursos, loterías y sorteos. Anuncios y propaganda en la vía pública. Multas y permisos. Y otros que pueden establecer corriendo los trámites legales y políticos con las diversas instancias y la ciudadanía. Es precisamente con la ciudadanía con quien se puede y se debe establecer las negociaciones y consensos necesarios para incrementar la 22

23 recaudación local. Experiencias como las que se detallan más adelante nos permite suponer que es posible establecer convenios transparentes con la ciudadanía y con finalidades especificas, esto tiene un efecto positivo dado que le permiten a los gobiernos recobrar la confianza de los ciudadanos. La celebración de Convenios debidamente fundamentados para desarrollar obras muy concretas (un plan de obras creadas con la participación ciudadana) y en tiempos definidos pueden llevar a buenos resultados. Lo más importante es establecer comunicación en un plano de horizontalidad con la ciudadanía, presentar la propuesta concreta en un plan de obras para un tiempo definido, crear un Comité de seguimiento y vigilancia bipartita y en igualdad de circunstancias, fomentar la participación de la ciudadanía, correr los trámites legales, legalizar mediante el reglamento municipal, crear instrumentos de atención directos para la recaudación, desarrollar las obras, rendir cuentas transparente y oportunamente, y evaluar e informar de los logros en los diversos ámbitos mediante el Comité. A continuación se presentan dos casos que ejemplifican la generación de recursos propios de gobiernos locales. particulares, no obstante ambos muestran la capacidad que tienen los gobiernos locales para definir procesos corresponsables de generación de ingresos que les permita atender las necesidades de la población. En los dos ejemplos queda claro que cualquier decisión implica una responsabilidad muy grande con los gobernados, no exento de riesgos, y obliga a las autoridades y funcionarios públicos a ejercer esos recursos de una manera eficiente y eficaz. La exposición de los casos no pretende plantear un modelo a seguir, más bien demuestra que es posible autogenerar recursos y aplicar éstos en cosas que benefician a los ciudadanos. Con esto se pretende motivar e invitar a las autoridades y funcionarios públicos a reflexionar respecto de la importancia de buscar formas creativas de generación de recursos e invertir las capacidades y talentos en diseñar formas de comprometer a la gente en la participación y en la supervisión del uso y aplicación de los ingresos. La idea es que si la gente aporta algún recurso es por la razón de que espera ver de forma tangible que su inversión ha valido la pena, dado que se traduce en acciones y obras de beneficio colectivo, con un trabajo ético y efectivo de los responsables de ejercer el gasto público. Recomendamos no perder de vista que cada uno de ellos plantea condiciones y decisiones 23

24 Estudio de casos Caso 1: Predial Trabajando, Clínica de Salud de Tepalcingo, Morelos 4 Como se podrá observar, este caso demuestra que uno de los principales problemas de los municipios es la falta de recursos económicos, más en el caso que se plantea debido a la situación de atraso en el que viven los pobladores, pero también es un ejemplo de que es posible, estableciendo de manera efectiva cierto tipo de compromisos administrativos, utilizar los ingresos del cobro de predial como un medio de atender necesidades básicas de la población, en este caso de salud. 4 Este documento fue integrado a partir de entrevistas realizadas en el municipio en cuestión y del análisis de documentos proporcionados por la propia administración municipal. El caso se complementa con información del Banco de Datos del Premio Gobierno y Gestión Local CIDE-FF. Participaron en su elaboración: E. Cabrero, L. Santín,, F. Segura y M.Tapia. El documento se elaboró en el marco del proyecto de colaboración que llevan a cabo: INDESOL y el Banco Mundial. Datos generales del municipio Tepalcingo cuenta con 22,133 habitantes, distribuidos, según el censo de 2000, en 20 comunidades y kilómetros cuadrados, con una densidad poblacional de 69 habitantes por kilómetro cuadrado. Sólo tres comunidades del municipio tienen más de 2,500 habitantes, la cabecera municipal, Atotonilco e Ixtlico el Grande. Tepalcingo es un municipio eminentemente agrícola con el 65 por ciento de su población económicamente activa dedicada a esta actividad. Hasta 1996, el sorgo y el maíz son los principales cultivos, y su siembra ocupaba 4,891 y 1,802 hectáreas respectivamente. La población hablante de náhuatl y mixteco no alcanza ni el uno por ciento. Tepalcingo forma parte de la región oriente, donde se localizan 7 de los 11 municipios con los mayores grados de marginación social de la entidad. En esa región oriente, Tepalcingo ha estado durante las tres últimas décadas entre los cinco municipios socialmente más marginados de la entidad, ocupando el penúltimo lugar en 1970, el antepenúltimo en 1990 y el quinto y último en 2000, en función del nivel de escolaridad, vivienda y servicios básicos e ingreso. Seguramente esta situación contribuye a que exista una fuerte 24

25 migración hacia los Estados Unidos. Descripción de la problemática y población atendida Los recursos financieros de los municipios siguen siendo uno de los mayores problemas, a pesar de que sus participaciones federales y estatales se han incrementado en los últimos años, principalmente después de 1998, cuando se creó el ramo 33 del Presupuesto de Egresos. Esto fortaleció las finanzas municipales, sin embargo, no necesariamente su capacidad para generar recursos propios. En Morelos, de 1989 a 1998, las participaciones federales a los municipios crecieron un 11.5 por ciento en promedio, no obstante, los ingresos propios de los municipios disminuyeron un 1.6 por ciento. Este ritmo de crecimiento fue el doble del nacional y casi triplicó el índice de crecimiento anual de la población del 3.6 por ciento. El aumento de las participaciones federales en Tepalcingo en ese mismo periodo fue sólo de un 8.5 por ciento, inferior al incremento promedio estatal, aunque sus ingresos propios no se redujeron, como el promedio estatal, sino que se incrementaron en un 2.6 por ciento. financieros, pues no pueden esperar a que se modifiquen las leyes estatales y nacionales que les permita recibir mayores participaciones del gobierno federal y estatal. Esta necesidad de vincular la consecución de recursos financieros con necesidades básicas es observable en el caso de Tepalcingo, dónde posiblemente en virtud de que recibe menos participación federal de 1989 a 1998 busca obtener mayores ingresos propios, aunque para 1998 sólo representaban el 6.3% de sus ingresos totales. Dos tipos de necesidades de los municipios, la atención de la salud y la de generar recursos propios, requieren de un tercer elemento que ha sido marginado en las políticas descentralizadoras: el fortalecimiento de sus capacidades de gestión, administrativas, de organización e innovación. Justo la peculiaridad del programa de gestión Predial Trabajando del municipio de Tepalcingo, Morelos, es la integración de, por un lado, la atención de necesidades básicas; por otra parte, la generación de recursos propios; y, otra más, la capacidad de diseñar y desarrollar una administración eficiente y eficaz. Las necesidades básicas tan apremiantes de los municipios han obligado a algunos de ellos a desarrollar formas para incrementar sus recursos 25

26 Descripción del caso a) Antecedentes y orígenes del programa Dentro de la puesta en marcha del programa, aumentar la recaudación fiscal del impuesto predial fue sólo un medio, pues lo que en realidad se perseguía era construir una clínica municipal. La construcción de la clínica había logrado movilizar un importante grupo de la población en Sin embargo, los intereses personales y partidistas lo evitaron. Posiblemente, esto convocó a los líderes de ese grupo a competir en las elecciones por la presidencia municipal y conseguir el triunfo en el Varios integrantes del gobierno, en ese momento, incluyendo al Presidente Municipal, habían participado hace 10 años en ese movimiento ciudadano que había logrado ya la donación de un terreno para la construcción de la clínica. Sin embargo, los miembros del gobierno ahora consideran que en ese entonces se politizó innecesariamente y se movilizó gente en contra. La construcción de la clínica responde a una gran necesidad de atención médica pública, pues la población de Tepalcingo que no tiene acceso a servicios de salud pública es de 87 por ciento, muy superior al promedio estatal y mucho más alta que el nacional. Indudablemente que en el origen del programa también influyó luchar contra el manejo discrecional del cobro del impuesto predial del gobierno municipal anterior, así como el desorden y la falta de modernización en el padrón de contribuyentes y el control de cobros, pero siempre se consideró que éste sería el medio a través del cual se incrementarían los recursos financieros municipales, haciendo más eficientes los sistemas de cobro y la administración del impuesto predial. Sin embargo, la necesidad de ofrecer servicios de salud a la población que tiene mayores carencias fue, sin duda, el motor que impulsó la innovación en la gestión del impuesto predial. Además se afirma que parte de la estrategia fue que los contribuyentes vieran materialmente los beneficios de su aportación. Por esta razón fue que se le llamó Predial Trabajando. b) Desarrollo de la experiencia El programa de Predial Trabajando fue una iniciativa de la Regiduría de Hacienda y se planteó como meta obtener, conservadoramente, cuando menos las misma recaudación obtenida en la administración anterior. Para ellos se propuso, en primer lugar, sistematizar el padrón de contribuyentes de la cabecera municipal y dos 26

27 comunidades más. Atotonilco y el Fraccionamiento de Los Vergeles, para lograr esto se generaron mapas de localización y manzanas. Al final de esta sistematización el padrón quedó integrado por 2,542 contribuyentes. Esta información fue generada completamente por la Regiduría de Hacienda, pues no existía ningún archivo al inicio de la gestión del Ayuntamiento De esta manera, la sistematización de contribuyentes para hacer funcionar el programa empezó desde cero. Posteriormente se plantearon dos estrategias. Una campaña de voceo, volantes e invitaciones personales a los contribuyentes para cubrir su impuesto predial; y otra, que consiste en ofrecer a los contribuyentes descuentos de diversos tipos. Un tipo de descuentos en los recargos, del 10 al 80 por ciento, por impuesto predial no pagado en 2001, así como otro tipo de descuento, del 20 al 50 por ciento, por impuesto predial no pagado en Otros descuentos adicionales se ofrecían a través de campañas mediante las cuales se ofrecía: Descuentos del 50% por ciento a jubilados, pensionados y mayores de 60 años. Descuentos del 10 al 15 por ciento por pronto pago. Descuento del 50 por ciento a personas de escasos recursos. Facilidades de pago para adeudos de 1996 al 2001 y de 1997 a Los descuentos y las campañas se realizan generalmente durante los dos primeros meses del año y se le hacen algunas modificaciones a partir del tercero. Los voceos se realizan, principalmente, en la cabecera municipal y en Atotonilco. La repartición de votantes se realizó en el Centro de Salud, en la Comisaría ejidal y en los tianguis semanales. Las comunicaciones personales, por su parte, se hacían para invitar a pagar, pero también para agradecerle al contribuyente su pago, con esto se le imprimió sello a la gestión del programa Predial Trabajando de una atención personal. Esto no hacía discrecional su cobro, por el contrario se pretendía concientizarlos y mostrarles, posteriormente con la construcción de la clínica, que el predial estaba trabajando. La otra estrategia en la nueva gestión del impuesto predial fue la concerniente a la sistematización y modernización de sus sistemas de información. En esta fase, mediante la contratación de un 27