MINISTERIO DE HACIENDA Gastos Tributarios en República Dominicana Estimación para el Presupuesto General del Estado del año 2013

Transcripción

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2 ANEXO No. 3

3 ESTIMACION DE LOS GASTOS ESTIMACION DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS 2013

4 MINISTERIO DE HACIENDA Gastos Tributarios en República Dominicana Estimación para el Presupuesto General del Estado del año 2013 Comisión Interinstitucional Coordinada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria Diciembre 2012 La comisión interinstitucional la conforman el Ministerio de Hacienda (MH): representada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria (DGPLT); la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Dirección General de Aduanas (DGA); y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD). 110

5 Introducción. Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos. Este concepto proviene del Departamento del Tesoro de Estados Unidos y fue utilizado por primera vez por Stanley Surrey en noviembre de El informe sobre la estimación de gastos tributarios tiene su fundamento jurídico en la Ley Orgánica del Presupuesto para el Sector Público No , la cual establece que el Ministerio de Hacienda debe elaborar un informe explicativo para acompañar el Proyecto de Presupuesto General del Estado. En ese sentido, el literal g, del Artículo 36 de la citada legislación, dispone que entre los elementos que debe contener ese informe, está la preparación de un documento con el monto de las exenciones tributarias otorgadas que afectarán la recaudación del ejercicio presupuestario. Este informe es elaborado por una comisión interinstitucional coordinada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria (DGPLT) y compuesta además por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Dirección General de Aduanas (DGA), en representación del Ministerio de Hacienda; y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Este es el sexto informe de estimación de gastos tributarios que esta comisión interinstitucional ha elaborado. En el marco de la Ley No sobre Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END 2030), aprobada en enero 2012, el Gobierno se compromete a llevar a cabo un pacto fiscal en un plazo no mayor a tres años en el cual, entre otras medidas, se consolide en el Código Tributario los regímenes de incentivos, a los fines establecer una política coherente y sostenible de incentivos y fomento a las actividades productivas que contribuya a fortalecer los eslabonamientos intersectoriales y el desarrollo territorial, fomentar la innovación y la competitividad sistémica, generar empleo decente y atraer inversión hacia actividades que aporten un mayor escalamiento en la cadena de valor. En este contexto se ha promulgado la Ley No para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, de fecha 9 de noviembre 2012, mediante la cual se otorga categoría de ley a las disposiciones del Decreto , de fecha 15 de marzo del año 2011, que centraliza en el Ministerio de Hacienda los procedimientos y trámites vinculados con las exoneraciones de impuestos amparadas en leyes, concesiones o contratos. Igualmente, en la citada Ley No , se aplican una serie de medidas para la racionalización de los gastos tributarios como la eliminación de incentivos pocos productivos y regresivos, supresión de tratamientos diferenciados de figuras tributarias similares y la implementación de los análisis costo-beneficio para su evaluación y fiscalización. Para estos fines el Ministerio de Hacienda constituyó la Unidad de Fiscalización y Evaluación de Incentivos y Exoneraciones Tributarias. Estas medidas de racionalización de gastos tributarios tienen por objetivo complementar las demás disposiciones de política y administración tributaria a implementar de acuerdo a 111

6 la END 2030, tendientes a incrementar la presión tributaria en alrededor de dos puntos porcentuales del PIB, hasta alcanzar el 16% para el Para el año 2013 la estimación del gasto tributario ascendió a RD$147,188.7 millones, equivalentes a 5.9% del PIB, para un incremento de 0.9 puntos porcentuales respecto a la estimación del año Sin embargo, para la estimación de gastos tributarios del año 2013 se cuenta con informaciones adicionales de exoneraciones otorgadas debido a la aplicación del Decreto No , del 15 de marzo de 2011, que centralizó en el Ministerio de Hacienda todas las solicitudes de exenciones de impuestos subjetivas para su estudio, aprobación y tramitación antes de ser reconocidas por la Administración Tributaria. El acceso a estas informaciones significan una proyección adicional de 1.2% del PIB. Por tanto, de seguir la metodología de estimación del año 2012 los gastos tributarios para 2013 hubiesen disminuido de 5.0% a 4.7% del PIB, como consecuencia de la eliminación de exenciones impositivas contenidas en Ley No Específicamente, respecto al documento del año 2012 este informe incluye estimaciones por gastos tributarios de zonas francas industriales en base a las estadísticas de importación del Régimen 11, en lugar de las cifras registradas en las disposiciones liberatorias de la DGA; el gasto tributario de exenciones subjetivas de ITBIS: Gobierno, ONG s, leyes de incentivos; la exención de impuestos que beneficia a las compras por internet con valor hasta US$200.0; las exoneraciones a las ganancias de capital realizadas en el mercado de valores por la venta de instrumentos financieros; las exenciones de ISC combustibles otorgadas a las empresas del régimen de desarrollo fronterizo; las exoneraciones subjetivas al impuesto sobre transacciones financieras; una mejora en la estimación de gastos tributarios por impuestos a la propiedad mediante la inclusión de exenciones subjetivas de IPI, transferencia inmobiliaria, registro de hipotecas e impuesto por aumento de capital social; además de los incentivos impositivos para pensionados y rentistas. Respecto a las medidas de eliminación o racionalización de incentivos tributarios incluidas en la referida Ley No , este documento no considera en sus cálculos la exención de ISR de los intereses obtenidos por personas físicas y los obtenidos por personas jurídicas sujetas a algún régimen especial; limita la deducción de los gastos educativos para fines de determinar la renta neta imponible de las personas físicas hasta el 25% del mínimo exento; la exoneración de ISR de las empresas de zona franca comercial; la transferibilidad del crédito fiscal obtenido por los productores cinematográficos; no contempla la exención de ISR a inversionistas y productores energía renovable y limitar la deducción para autoproductores hasta el 40% de su renta imponible; la exención del IPI y del impuesto a la transferencia inmobiliaria a quienes adquieran inmuebles en polos de desarrollo turísticos y modifica el sujeto pasivo para que sea la persona física y no el inmueble, aumentando el mínimo exento a RD$6.5 millones. Además, el gasto tributario de ITBIS disminuye por la ampliación de la base del impuesto para incluir yogur, azúcar, café, grasas comestibles (aceites, mantequilla, entre otros) y chocolate; a una tasa reducida que inicia en 8% y alcanza 16% en cuatro años. Se modifica el concepto de sujeto pasivo de ITBIS e ISC en las ventas locales de empresas registradas en regímenes de incentivos, constituyendo a estas sociedades como agentes de retención de los contribuyentes finales. 112

7 Respecto a los impuestos selectivos al consumo, se ajusta la estimación al proceso de equiparar en cinco años el ISC específico cobrado a las bebidas alcohólicas fermentadas y destiladas; y excluye del cálculo el gasto tributario por exención de los servicios de televisión por cable del ISC telecomunicaciones de 10%, debido a que estos ya están gravados. En otro orden, en la matriz de exenciones e incentivos tributarios se incluye la Ley No de Pensionados y Rentistas de fuente extranjera, así como el Decreto sobre los despacho expreso (compras por internet). Es importante destacar, que este documento se circunscribe sólo a la estimación de los gastos tributarios existentes en el sistema tributario dominicano, derivados de los diferentes incentivos, exenciones y tratamientos diferenciados que otorgan distintas disposiciones legales a determinados sectores económicos y sociales, en la medida en que sea posible su estimación. Por tanto, no pretende evaluar la viabilidad y utilidad de los gastos tributarios otorgados, objetivos que deben ser cumplidos a través de los análisis costos-beneficios que corresponde elaborar al Ministerio de Hacienda. El presente documento establece el sistema tributario de referencia y la metodología de estimación en la que se basan los gastos tributarios para el año Las cifras de gastos tributarios estimadas se presentan por tipo de impuestos y sectores económicos afectados. Además, incluye la matriz de exenciones e incentivos calificados como gastos tributarios y una lista de las legislaciones que los contemplan. 113

8 I. Sistema Tributario de Referencia y Metodología de Estimación del Gasto Tributario en República Dominicana. Sistema Tributario de Referencia (Benchmark). Es el sistema tributario ideal que existiría en ausencia de la aplicación de gastos tributarios. Su definición es subjetiva, pues depende de la percepción de los hacedores de la política tributaria y de la estructura tributaria actual e histórica del país. Esto implica, a su vez, definir cuál es la base tributaria, las tasas, alícuotas y escalas del sistema tributario. La política tributaria es responsabilidad del Ministerio de Hacienda, que delega en la Dirección General de Política y Legislación Tributaria la función de elaborar y proponer la política en la cual se basa el sistema tributario dominicano, así como vigilar que los tributos sean aplicados y recaudados correctamente, según lo expresa el Artículo 13 de la Ley No de Organización del Ministerio de Hacienda. Asimismo, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), la Dirección General de Aduanas (DGA) y la Tesorería Nacional (TN) tienen la responsabilidad de recaudar, percibir y administrar los tributos creados por el conjunto de leyes dominicanas que establecen impuestos y tasas. El conjunto de impuestos y tributos que conforman el sistema tributario dominicano está establecido principalmente en las siguientes disposiciones legales: Ley No Código Tributario: ISR; ITBIS; ISC bebidas alcohólicas, cigarrillos, telecomunicaciones y seguros; impuestos sobre activos. Ley No Código Arancelario: régimen de aranceles a la importación Ley No sobre Hidrocarburos: impuesto selectivo especifico sobre combustibles Ley No sobre Reforma Tributaria: impuesto selectivo Ad valorem sobre combustibles; impuesto de 17% sobre primera placa de vehículos. Ley No contiene el impuesto a la propiedad inmobiliaria cobrado a las personas físicas. Ley No de Eficiencia Recaudatoria: impuestos a la transferencia inmobiliaria y de vehículos. Ley No contiene el impuesto a la circulación de vehículos. Ley No contiene el impuesto sobre sucesiones y donaciones. Ley No contiene el régimen tributario de juegos de azar, casinos y bancas de apuestas. Actualmente, el sistema tributario dominicano se sustenta en las recaudaciones de cinco grupos de impuestos, los cuales en el año 2012 representan el 86.4% 1 de los ingresos tributarios. Estos grupos de impuestos son: el ITBIS, los impuestos sobre los ingresos, los impuestos selectivos sobre hidrocarburos, los impuestos selectivos a las bebidas alcohólicas y tabaco, y el arancel. Igualmente, en el sistema tributario dominicano el 63.0% de los ingresos tributarios provienen de impuestos sobre el consumo, es decir, impuestos indirectos. 1 Según los ingresos registrados en el período enero octubre

9 Metodología Estimación. La metodología empleada es la denominada ex post, es decir, la que mide el gasto tributario como la cantidad de ingresos perdidos, al ser dejados de recaudar por la existencia de estos. Por su sencillez, este enfoque tiene ciertas debilidades, entre las que se destacan que no toma en consideración la reacción de los contribuyentes, así como no considera el impacto que tiene el gasto tributario de un impuesto en el gasto tributario de los demás impuestos del sistema, por lo que el valor estimado para cada tipo de impuesto no debería ser sumado debido a que tiende a estar sobrevalorado. No obstante, para tener idea del total de gastos tributarios, en este documento (al igual que la mayoría de países que emplean esta metodología) se suma el total de gastos tributarios estimados por tipo de impuestos. La estimación de gastos tributarios se basa en los supuestos macroeconómicos utilizados en la estimación de ingresos fiscales incluidos en la formulación del presupuesto, esto les proporciona un criterio de uniformidad y credibilidad a los montos estimados. Asimismo, las proyecciones de los gastos tributarios se realizan por tipo de impuesto: Impuesto Sobre la Renta, ITBIS, Impuestos Selectivos al Consumo, impuestos al Patrimonio e impuestos al comercio exterior. Además de por tipo de impuestos, los resultados obtenidos se presentan por institución recaudadora y por sector beneficiado. Además, se muestra el valor estimado en millones de pesos dominicanos y como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). El sistema tributario de referencia y el proceso para la estimación del gasto tributario se detalla a continuación, destacándose que el proceso a seguir en el cálculo del gasto tributario depende del tipo de impuesto y de los datos disponibles: 1. Impuesto Sobre la Renta. Impuesto Sobre la Renta de las Personas Físicas. En la República Dominicana el impuesto sobre la renta es cobrado a toda persona física, nacional o extranjera, que genere una renta de fuente dominicana o beneficios financieros provenientes de rentas extranjeras de residentes en el país. Se utiliza un concepto de renta ampliado que abarca toda utilidad o beneficio que genere un bien o actividad, incluyendo los incrementos en el patrimonio y las rentas financieras. Estos beneficios pueden ser no monetarios. A partir de noviembre 2012, con la aprobación de la Ley No para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, se aplica un régimen dual de tributación donde las rentas financieras tributan a tasa fija (dividendos e intereses a tasa de 10%, mientras que regalías, ganancias de capital y otras rentas financieras 29% 2 ) y las rentas derivadas del trabajo están sujetas a una escala progresiva de tasas de 15%, 20% y 25% que depende del tramo de ingresos en que se encuentre el individuo, luego de haberse aplicado la exención de la renta anual. 2 El Artículo 11 de la Ley No reduce la tasa a 28% en el ejercicio fiscal 2014 y hasta 27% a partir del año fiscal

10 Si la persona física es un asalariado, las retenciones del impuesto se hacen a través del empleador. Además, para estas rentas es permitido aplicar una deducción de los gastos educativos hasta un límite del 10% de la renta neta imponible y máximo el 25% del tramo exento de renta 3. Asimismo, para el año 2012 se aplica la exención de la renta anual hasta RD$399, Para ingresos entre RD$399, hasta RD$599, se aplica una tasa de 15%, para el excedente de ingresos que va desde RD$599, hasta RD$833, una tasa de 20% y para rentas desde RD$833, en adelante se aplica una tasa de 25%. Las escalas de ingresos y la renta exenta se ajustan anualmente por la tasa de inflación acumulada durante el año anterior, medida a través de la variación del índice precios al consumidor publicado por el Banco Central de la República Dominicana. Las retribuciones en especie están gravadas a tasa de 25%, siendo los empleadores los encargados de pagar el impuesto. Igualmente, el Código Tributario Dominicano establece un régimen simplificado de tributación denominado Procedimiento Simplificado de Tributación (PST) para determinar la renta gravable de personas físicas que trabajan por cuenta propia en actividades empresariales, profesionales o comerciales; así como negocios de único dueño sin contabilidad organizada. Este régimen permite liquidar el ISR en base a sus ingresos brutos y califican las personas que tengan ingresos anuales hasta RD$7,254,755.0, cifra que es indexada anualmente a la inflación acumulada el año anterior. En base a la descripción anterior, se considera que existe un gasto tributario del impuesto sobre la renta de las personas físicas por: ajustes parciales por inflación, deducción de los gastos en educación de la renta gravable; exención del salario no.13 otorgado en navidad (regalía pascual); exenciones por intereses percibidos y tratamientos diferenciados otorgados en leyes especiales. Para la estimación del gasto tributario, se utiliza el monto de renta beneficiado, al cual se le aplica la tasa del impuesto o se resta la exención contributiva y al excedente resultante se le aplica la tasa de impuesto de acuerdo a los tramos de renta establecidos por ley, según corresponda. Impuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas. Para el impuesto sobre la renta de las empresas no existe una escala progresiva de tasas como en el impuesto a las personas físicas, sino una tasa única de 29% 4. Este impuesto no grava los ingresos brutos; en este caso, el ingreso gravable es igual al ingreso bruto menos las deducciones, las cuales pueden ir desde gastos corrientes como el pago de otros impuestos, tasas y primas de seguros, intereses hasta deducciones por depreciación de capital, donaciones, gastos en investigación, etc. La unidad fiscal del impuesto sobre la renta de las empresas es la composición legal, es decir, los distintos tipos de sociedades o formas de organización establecidas Ley No General de las Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada y sus modificaciones. Las empresas pagan el impuesto sobre una base anual, 3 Esta última limitación es adicionada en el Artículo 39 de la Ley No La Ley No reduce la tasa a 28% para el ejercicio fiscal 2014 y a 27% a partir del ejercicio fiscal

11 donde el año fiscal puede coincidir con el año calendario o terminar el último día de los meses marzo, junio o septiembre. El Código Tributario Dominicano otorga un tratamiento especial a la renta neta, de fuente nacional o del comercio internacional, proveniente de determinadas empresas extranjeras o nacionales, que por su naturaleza y procedencia resulta difícil determinar el monto generado en el país. En estos casos se utiliza una renta gravable presunta. Entre las empresas que están en esta situación se encuentran las compañías de seguro, transporte, construcción, productores o distribuidores de películas cinematográficas extranjeras, empresas de comunicaciones, agropecuarias y forestales, así como las ventas locales de las empresas de zona franca comerciales e industriales 5. También se considera parte del sistema tributario de referencia, el pago de anticipos del Impuesto Sobre la Renta. Las empresas que tienen una tasa efectiva de tributación menor o igual a 1.5%, deben pagar sus anticipos sobre la base de doce cuotas mensuales iguales, resultantes de aplicar el 1.5% a los ingresos brutos declarados en el año fiscal anterior. Si la empresa tiene una tasa efectiva de tributación mayor a 1.5%, debe pagar mensualmente como anticipo la doceava parte del impuesto liquidado en su declaración anterior. Si la persona jurídica registra pérdidas en un ejercicio fiscal esta puede compensarse hasta los próximos cinco ejercicios fiscales, limitando esta deducción en los años cuarto y quinto. En adición, se establece un impuesto de 1% sobre activos como mínimo a la renta. Aunque este último debe ser eliminado progresivamente en el período La depreciación de los bienes de capital, usados por las empresas debido al desgaste, agotamiento o antigüedad de los mismos es considerada parte del sistema tributario de referencia, siempre que sea determinada aplicando a estos activos el porcentaje correspondiente a su categoría. Las edificaciones y sus componentes estructurales se deprecian a una tasa de 5% anual; mientras, los automóviles y camiones livianos de uso común, los equipos de oficina y de procesamiento de datos tienen una tasa de depreciación de 25% anual. El resto de bienes depreciables de una compañía pierden valor a una tasa de 15% anual. Cabe destacar, que los bienes que tienen una tasa de depreciación anual de 25% y 15%, duplican su pérdida de valor anual cuando son dados en arrendamiento. Es decir, se deprecian a tasa de 50% y 30%, respectivamente. También, se considera parte del sistema tributario de referencia el Procedimiento Simplificado de Tributación (PST) basado en compras, para personas jurídicas del sector comercial de provisiones al por mayor y detalle y las pequeñas industrias, cuyas compras sean de hasta RD$30.0 millones anuales. Dada las características anteriores, se considera que existe un gasto tributario del ISR personas jurídicas en los siguientes casos: exenciones a las empresas para el desarrollo de una zona especial fronteriza; exenciones a las empresas de la zona franca de exportación; 5 La Ley No establece como régimen presunto del pago de ISR una tasa de 3.5% sobre las ventas brutas de las empresas de zona franca industrial y de 5.0% sobre la ventas brutas de las empresas de zonas francas comerciales. 6 La Ley No en su Artículo 48 disminuye la tasa a 0.5% en 2015 y elimina el impuesto a partir de 2016, siempre que el nivel de presión tributaria alcanzado (y mantenido) cumpla con las metas de la Estrategia Nacional de Desarrollo. 117

12 exenciones a las empresas turísticas ubicadas en polos de desarrollo especiales; exenciones a las empresas manufactureras acogidas al régimen de PROINDUSTRIA; exención a las empresas de manufactura textil y de calzados; exenciones a las instituciones religiosas, deportivas, educativas, entre otras; exenciones al libro y la biblioteca; exoneraciones para la industria del cine; incentivos otorgados a las empresas de energía no renovables; exenciones a las empresas de la zona financiera internacional; cualquier sobre ajuste o sub ajuste por inflación de los gastos por deducciones o depreciaciones; el crédito contra el impuesto sobre la renta del monto liquidado por concepto del impuesto sobre los activos; entre otros casos. La proyección del gasto tributario se realiza sobre la renta neta, luego de efectuadas las deducciones correspondientes. A la renta neta estimada se le imputa la tasa del impuesto. La base de datos utilizada es las Declaraciones Juradas (DDJJ) anuales de las empresas en la Dirección General de Impuestos Internos (DGII). 2. Impuestos al Patrimonio. El sistema tributario dominicano establece un conjunto de impuestos que gravan la propiedad, entre los que se destacan el impuesto sobre los activos, impuesto sobre activos financieros de las instituciones financieras, el impuesto sobre la emisión de la primera placa de los vehículos, impuesto sobre propiedad inmobiliaria (IPI), transferencias patrimoniales, constituciones de compañías, sucesiones y donaciones, entre otros. Se considera parte del sistema tributario de referencia la diferenciación de tasas y bases gravables aplicadas por cada tipo de impuestos, debido a que tienen orígenes y propósitos distintos. Por tanto, cada uno debe ser tratado por separado al momento de determinar los gastos tributarios. En ese orden, se ha determinado que existe un gasto tributario por: la exención del IPI a las viviendas ubicadas en las zonas rurales y las que tienen un valor inferior a RD$6.5 millones; la aplicación del impuesto sobre activos como un impuesto mínimo a la renta y la exención de este impuesto a las empresas incluidas en el régimen de PROINDUSTRIA; la exoneración del impuesto sobre activos financieros productivos netos a los primeros RD$700.0 millones de activos de las instituciones financieras; la aplicación de una tasa distinta a la establecida en las distintas leyes; exención parcial o total del pago del impuesto a un determinado sector. Las estimaciones de gastos tributarios se realizan con las estadísticas de la DGII, por lo que el proceso de estimación consiste en extrapolar al resto de los contribuyentes los resultados obtenidos considerando las declaraciones efectuadas. A la base tributaria obtenida se le aplica la tasa del impuesto correspondiente. 3. Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS). Para el sistema tributario de referencia se considera que el ITBIS es un impuesto generalizado al consumo. Este impuesto también debe gravar todos los servicios, excluyendo los servicios financieros y de seguros, y los servicios públicos (incluyendo transporte de pasajeros). Para fines de estimación, están sujetos al impuesto todos los bienes excepto los combustibles (que se gravan con impuestos selectivos al consumo). 118

13 Se considera parte del sistema tributario de referencia el Impuesto Selectivo al Consumo Ad Valorem de 16% que grava los combustibles y los servicios de seguro, el cual es equivalente al ITBIS de 16%. En el caso de los servicios de seguros, la Ley No de Rectificación Tributaria, de diciembre de 2006, modificó el ITBIS que pagaban los servicios de seguros por un impuesto selectivo al consumo. Los países que aplican este impuesto no suelen gravar la intermediación financiera debido a las dificultades técnicas para su medición y recaudación. La tasa generalizada del ITBIS es 18%. 7 Sin embargo, se considera parte del sistema tributario de referencia la tasa mínima aplicada a yogur, azúcar, café, chocolate, aceite, mantequilla, margarina y otras grasas comestibles. 8 Este impuesto se aplica efectivamente sobre el valor agregado que cada vendedor le añade al producto, es decir, grava el destino principal, por tanto, es un impuesto plurifásico. En cada nivel de venta se deduce del impuesto bruto los importes pagados en los niveles anteriores como ocurre al momento de la importación, por recibir un servicio, por la compra al proveedor, entre otros. El único tramo de este impuesto que no recibe crédito es el consumo final. Para el caso del gobierno se considera que opera similar al sector privado, de tal modo, que se le cobra el impuesto sobre sus ventas y deben retener el mismo en sus compras. Como el ITBIS debe aplicarse a todos los bienes y servicios de consumo local, las importaciones están gravadas con este impuesto, pero las exportaciones tienen tratamiento de tasa cero, ya que el consumo final no se realiza en territorio nacional. Los exportadores tienen el derecho de reclamar los créditos por los insumos utilizados que pagaron el impuesto. Los bienes transferidos a las empresas de zona franca industriales desde territorio nacional se consideran una exportación, por lo que no pagan el impuesto. En caso de que la zona franca industrial venda parte de su producción al consumidor final en el mercado nacional, estas ventas estarían gravadas con ITBIS. Es preciso destacar, que la Ley No incluye esta disposición entre las medidas impositivas establecidas 9. De su lado, las zonas francas comerciales sólo estarán exentas de este impuesto cuando se encuentren dentro de un puerto o aeropuerto del país, debido a que sus ventas se efectúan, en gran parte, a no residentes que consumen esos bienes fuera del territorio nacional. Para el sistema tributario de referencia el período fiscal es el mes calendario. Atendiendo a lo anterior, se considera que existe un gasto tributario de ITBIS en los siguientes casos: la aplicación de una tasa distinta a las establecidas por ley; la exención 7 Aplicada por el período , según dispone la Ley No Luego de este período la tasa debe volver a 16%, siempre y cuando no se afecta la meta de presión tributaria consistente con los objetivos de la Estrategia Nacional de Desarrollo. 8 La Ley No grava estos bienes con una tasa de 8% en 2013, la cual debe ir aumentando progresivamente hasta alcanzar 16% a partir de La Ley No grava las ventas locales de las empresas de zonas francas como si fuera una importación, por lo que además de ITBIS deben pagar arancel y selectivos, en los casos que corresponda. 119

14 a cualquier bien o servicio que se venda al consumidor final en territorio nacional, tratamiento subjetivo contenidos en leyes especiales; entre otros casos. La estimación del gasto tributario por ITBIS interno se realiza en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) efectuada por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) con informaciones levantadas desde el año 2007 y publicadas en el año Para la estimación es preciso hacer una lista del gasto de las familias en bienes exentos del pago de ITBIS. Como esta encuesta es con datos del año 2007 y 2008, para actualizar sus valores se emplea como variable proxy la inflación medida a través del IPC 10. Luego, se multiplica este consumo estimado por la tasa del ITBIS y se le resta la estimación del gasto tributario por ITBIS externo, realizada con los datos sobre importaciones de la Dirección General de Aduanas (DGA). 4. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Se denomina Impuesto Selectivo al Consumo al gravamen que penaliza el consumo de un determinado grupo de bienes, los cuales pueden ser importados o de producción nacional. Este tipo de impuesto busca gravar el consumo de bienes suntuarios o bienes que tengan alguna externalidad negativa, es decir, los bienes que consumen los individuos con altos niveles de ingresos o el consumo de bienes que afectan la salud de las personas, el medio ambiente y otros. La diferenciación de las tasas aplicadas por tipo de bien o servicio se consideran parte del sistema tributario de referencia debido a que sus orígenes y propósitos son distintos. El conjunto de bienes importados que se consideran suntuarios están gravados a tasa de 20%, con excepción de las televisiones, monitores, y antenas parabólicas, de radiodifusión y de telefonía celular (gravados a 10%), el tabaco para pipa (tasa de 130%) y revólveres y pistolas (sujetas a tasa de 78%). En el caso de las bebidas alcohólicas y los productos derivados del tabaco, la estructura impositiva es mixta, compuesta por la aplicación de un impuesto selectivo Ad Valorem y otro específico, lo cual es considerado parte del sistema tributario de referencia. El impuesto Ad Valorem busca gravar a los productos de mayor valor, mientras el específico afecta la externalidad negativa. Para las bebidas alcohólicas, el impuesto específico se establece por litro de alcohol absoluto y diferencia del monto a pagar por bebidas alcohólicas fermentadas y destiladas, lo que se considera gasto tributario. Cabe indicar, que la Ley No establece la convergencia de este impuesto en un período de cinco años, hasta También, este impuesto es ajustado cada año fiscal por la tasa de inflación del año anterior. Mientras que, el ISC Ad valorem aplicado a estos productos es de 10.0% sobre el precio de venta al por menor 11. Cuando se trata de cigarrillos, el impuesto selectivo al consumo específico es pagado por cajetilla (de 10 ó 20 unidades). Este impuesto se ajusta anualmente por la inflación 10 Esta forma de actualizar los montos establecidos en la encuesta supone que no han ocurrido cambios en los patrones de consumo de las familias desde el 2007 hasta la actualidad. 11 La inclusión del impuesto selectivo en la base para el cálculo de la recaudación por ITBIS de bebidas alcohólicas y cigarrillos es considerado parte del sistema tributario de referencia. 120

15 acumulada del año anterior. Adicionalmente, se impone una tasa de 20% sobre su precio al por menor. Respecto al ISC específico, la Ley No indica que el ISC especifico deberá aumentar en tres años hasta alcanzar una tasa efectiva de tributación total (incluyendo ISC Ad valorem) de 70% por cajetilla de cigarrillos. Además de bienes, el impuesto selectivo al consumo grava los servicios de telecomunicaciones con una tasa de 10% y grava los servicios de seguros con una tasa de 16% sobre la prima pagada. De este último, se excluyen los seguros del sector agropecuario y del Sistema Dominicano de Seguridad Social. Igualmente, los pagos a través de cheques, transferencias electrónicas o transferencias a cuentas de terceros están gravados con una tasa de 1.5 por mil sobre el valor de la transacción. Contrario al ITBIS, los impuestos selectivos son monofásicos, ya que se aplican a los bienes sin importar que el comprador sea un consumidor final o un productor, debiendo incorporarse en los costos de producción cuando es necesario. Cuando aplique, los bienes importados deben pagar la misma tasa que los bienes de producción nacional. Dadas las características citadas anteriormente, se considera que existe un gasto tributario por: la concesión de exenciones a cualquier comprador de los bienes o servicios gravados; la reducción de la tasa impositiva a cualquier comprador de los bienes o servicios gravados; la diferenciación de tasas de ISC aplicadas a productos similares; la exoneración del ISC a los servicios de seguros del sector agropecuario y exención a diversos sectores económicos y sociales; la devolución de los impuestos pagados por las empresas de PROINDUSTRIA sobre los bienes exportados; y demás exenciones subjetivas establecidas en leyes especiales. La estimación del gasto tributario se realiza a través de las declaraciones de ISC en la DGII, de las cuales se obtiene el valor de las ventas gravables y a este se le imputa la tasa del impuesto correspondiente. En caso de ser bienes importados, la estimación del gasto tributario se efectúa utilizando los datos de importaciones de la DGA. 5. Impuesto sobre Hidrocarburos. El consumo de hidrocarburos también está sujeto al pago de impuestos selectivos al consumo, sin embargo, por su importancia recaudatoria se analizan en este apartado, en lugar del apartado anterior. Al igual que las bebidas alcohólicas y los cigarrillos, los combustibles están gravados con un impuesto específico y un impuesto Ad valorem. El impuesto selectivo al consumo específico sobre hidrocarburos se establece en la Ley No sobre Hidrocarburos y sus modificaciones, el cual es utilizado fundamentalmente en el pago del servicio de la deuda externa dominicana, el fomento de programas de energía alternativa y aportar ingresos a los partidos políticos. 12 Este es un impuesto por galón americano sobre los combustibles importados, que es ajustado trimestralmente por la tasa de inflación medida a través del índice de precios al consumidor. La diferenciación por tipo de combustible del impuesto cobrado es parte del sistema tributario de referencia. Se entiende que la diferenciación es justificada pues los 12 La Ley No en su Artículo 20 adiciona al ISC especifico de las gasolinas y gasoil un impuesto de RD$2.0/galón con el objetivo de promover el desarrollo vial y la renovación del parque industrial. 121

16 combustibles son de preparación y propósitos distintos. Sin embargo, cuando existe diferenciación dentro del mismo tipo de combustible (ejemplo: gasolina premium y regular, gasoil premium y regular) el valor del impuesto debería ser el mismo. En estos casos, el impuesto aplicado no debe ser menor para los combustibles de menor calidad, debido a que éstos son más contaminantes. En adición, los combustibles están gravados con un ISC Ad valorem de 16% sobre el precio de paridad de importación. Este impuesto fue establecido en la Ley No sobre Reforma Tributaria, de diciembre de 2005, y modificado por la Ley No de Rectificación Tributaria, de diciembre de Los combustibles destinados a la generación de energía eléctrica para ser utilizados por las empresas que vendan energía al Sistema Eléctrico Nacional Interconectado (SENI), para sistemas aislados o generados para autoconsumo, están exentos de este impuesto. 13 Según la descripción anterior, se considera que existe gasto tributario por: exención o reducción del impuesto aplicado a los combustibles para generación de electricidad; concesiones otorgadas a los contratistas de obras del Estado, mediante Resoluciones aprobadas por el Congreso Nacional; exoneraciones subjetivas otorgadas a regímenes especiales; diferencia en el ISC especifico cobrado a combustibles sustitutos; entre otros casos. Las proyecciones del gasto tributario del impuesto sobre los hidrocarburos se realizan sobre la base del consumo y los precios de los distintos tipos de combustibles. 6. Impuestos a la Importación. En la República Dominicana existen actualmente siete tasas arancelarias diferentes (0%, 3%, 8%, 14%, 20%, 25% y 40%). Además, las importaciones de bienes agropecuarios sensibles, incluidas en la Rectificación Técnica ante la OMC, están sujetas a tasas diferentes y mucho más elevadas. En ese sentido, la diferenciación de las tasas arancelarias se considera parte del sistema tributario de referencia. Asimismo, las concesiones otorgadas por los tratados de libre comercio, cláusula de habilitación para tratamiento especial NMF 14 prevista en los textos jurídicos de la OMC, son consideradas parte del sistema tributario de referencia. Al igual que las exenciones otorgadas a diplomáticos que representan otras naciones en República Dominicana, bajo los tratados de reciprocidad. La exención del pago de impuestos arancelarios a las exportaciones forma parte del sistema tributario de referencia. Desde esta óptica, las exenciones otorgadas a las empresas de zona franca de exportación u otras empresas exportadoras, no se han considerado gastos tributarios por la proporción de sus ventas destinadas a la exportación. La liquidación del impuesto arancelario se hace sobre la base imponible del valor CIF (costo, seguro y flete) de las importaciones, expresado en moneda nacional, de acuerdo al tipo de cambio vigente a la fecha en que las mercancías fueron declaradas. 13 El Artículo 19 de la Ley No modifica la exención directa del impuesto al combustible para generación eléctrica por un mecanismo de reembolso. 14 Nación Más Favorecida. 122

17 En ese orden, se considera que existe un gasto tributario en los siguientes casos: exenciones otorgadas por disposiciones especiales (leyes, decretos y resoluciones) como el régimen de zona fronteriza, empresas de PROINDUSTRIA, textiles; entre otras. La estimación de los gastos tributarios por aranceles de aduanas y demás impuestos a las importaciones (ITBIS externo y selectivos) se realiza utilizando las disposiciones liberatorias 15 aplicadas por la Dirección General de Aduanas. De esta lista se excluyen las importaciones exoneradas que no se consideran gasto tributario en el sistema tributario de referencia. Por tanto, el gasto tributario estimado será el total de impuestos que debió pagar el importador, pero que no fue pagado por estar sujeta a una disposición. 7. Resto de los Impuestos. Se consideran parte del sistema tributario de referencia las disposiciones establecidas en legislaciones y que están contenidas en la matriz de incentivos anexa a este documento, pero que no son señaladas en este apartado. También, forman parte del sistema tributario de referencia las exenciones impositivas otorgadas a las misiones diplomáticas y los organismos internacionales, en los impuestos que apliquen. Asimismo, se incluyen las exenciones de ISR a las instituciones del Estado cuya actividad no sea empresarial o comercial y no se desarrolle con la participación de capitales particulares; así como el monto acumulado y los ingresos generados por los sistemas de pensiones y jubilaciones, y la seguridad social. II. Fundamento Jurídico de los Gastos Tributarios. La base legal para la elaboración del documento sobre gastos tributarios se encuentra en el Artículo 36 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público No , el cual establece en el Literal g que el Proyecto de Presupuesto General del Estado deberá estar acompañado de un informe sobre el monto de las exenciones tributarias otorgadas que afectarán las recaudaciones del ejercicio presupuestario. Asimismo, los gastos tributarios otorgados en el sistema tributario dominicano están sustentados en dos tipos de normativas: los que están incluidos en las leyes impositivas generales y los que son concedidos por regímenes especiales y legislaciones diversas. Estos gastos tributarios están detallados en la matriz de incentivos que se encuentra anexa a este documento. 1. Gastos Tributarios por Leyes Impositivas Generales. Ley No y sus modificaciones, que instituyen el Código Tributario. Ley No y sus modificaciones, sobre Impuesto a Propiedad Inmobiliaria. Ley No y sus modificaciones, que establece el Arancel Dominicano. Ley No sobre Hidrocarburos. Ley No de Reforma Tributaria. Específicamente el Artículo 23 que establece el ISC Ad Valorem sobre Hidrocarburos. 15 Las disposiciones liberatorias son una lista de las exenciones impositivas que otorga la DGA a las importaciones de determinados sectores, personas o propósitos; algunas de estas contenidas en legislaciones y otras de manera administrativa. 123

18 2. Gastos Tributarios por Regímenes Especiales y Legislaciones Diversas. Se han identificado 32 disposiciones legales que otorgan incentivos tributarios a distintos sectores y por diversas razones: Ley No de Fomento al Desarrollo Forestal. Ley No sobre Fomento de Zonas Francas. Ley No que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo. Ley No , y sus modificaciones, de Incentivo Turístico. Ley No sobre Regulación y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro. Ley No sobre Cadena Textil y Calzados. Ley No sobre Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energía. Ley No sobre Competitividad e Innovación Industrial. Ley No sobre Incentivos Especiales a los Pensionados y Rentistas de fuente extranjera. Ley No de Zonas Financieras Internacionales en la República Dominicana. Ley No del Libro y Bibliotecas. Ley No de Fomento de la Actividad Cinematográfica. Ley No. 3489, y sus modificaciones, Ley General de Aduanas. Ley No de Aguas. Ley No sobre el Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Ley No , Ley Minera. Ley No sobre el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria. Ley No que Autoriza la Operación de Máquinas Tragamonedas en los Casinos de Juegos. Ley No , sus modificaciones, que Exonera de Impuestos los Vehículos de los Legisladores. Ley No que Dispone la Exención del Salario No. 13. Ley No que Reduce el Impuesto a Pagar por las Importaciones de Computadoras Personales, sus componentes, repuestos, programas y demás accesorios. Ley No de Reforma Arancelaria. Ley No , Ley General de Electricidad. Ley No , Código Monetario y Financiero. Ley No sobre el Estatuto del Ministerio Público. Ley No de Reforma Tributaria. Ley No sobre Deducción de Gastos Educativos de la Base del ISR de las Personas Físicas. Ley No , Ley General de Minas y Canteras. Ley No sobre el Riesgo Sistémico. Concesiones Mineras. Concordato entre la Santa Sede y la República Dominicana, de fecha 16 de junio de Contrato entre el Estado Dominicano y el Servicio Social de Iglesias, de fecha 19 de enero de 1964, y sus modificaciones. III. Gastos Tributarios Estimados. 124

19 1. Modificaciones en la Metodología de Estimación 16. Como parte del proceso de revisión continua en la elaboración de un documento de gasto tributario anual, se llevan a cabo modificaciones en su estimación con el propósito de mejorar la misma. Este es un procedimiento de mejora que se efectúa con el objetivo de establecer una metodología estándar para el cálculo de los gastos tributarios que se ajuste a la realidad de la República Dominicana. En ese orden, para la estimación de gastos tributarios del año 2013 se cuenta con informaciones adicionales de exoneraciones otorgadas debido a la aplicación del Decreto No , del 15 de marzo de 2011, que centralizó en el Ministerio de Hacienda todas las solicitudes de exenciones de impuestos subjetivas para su estudio, aprobación y tramitación antes de ser reconocidas por la Administración Tributaria. Por lo cual, este documento contrasta con el realizado para el año 2012 en los siguientes aspectos: - La estimación de gastos tributarios de zonas francas industriales se elabora según las estadísticas de importación del Régimen 11, en lugar de las cifras registradas en las disposiciones liberatorias de la DGA; - Se estimar el gasto tributario de exenciones subjetivas de ITBIS: Gobierno, ONG s, leyes de incentivos; - Se incluye la exención de impuestos que beneficia a las compras por internet con valor hasta US$200.0; - Considera las exenciones a las ganancias de capital realizadas en el mercado de valores por la venta de instrumentos financieros; - Incluye las exenciones de ISC combustibles otorgadas a las empresas del régimen de desarrollo fronterizo; - Considera las exoneraciones subjetivas al impuesto sobre transacciones financieras; - Mejora la estimación de gastos tributarios por impuestos a la propiedad mediante la inclusión de exenciones subjetivas de IPI, transferencia inmobiliaria, registro de hipotecas e impuesto por aumento de capital social; - Se incluyen las exenciones impositivas de pensionados y rentistas otorgadas mediante la Ley No Igualmente, para la estimación 2013 de gastos tributarios se consideran las disposiciones contenidas en Ley No para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, de fecha 9 de noviembre Mediante la cual se eliminan o limitan gastos tributarios: - Elimina la exención de ISR de los intereses obtenidos por personas físicas y los obtenidos por personas jurídicas sujetas a algún régimen especial; 17 - Limita la deducción de los gastos educativos para fines de determinar la renta neta imponible hasta el 25% del mínimo exento; - Aplica un impuesto de 5% sobre ventas brutas a las empresas de zona franca comercial; - Elimina la transferibilidad del crédito fiscal obtenido por los productores cinematográficos; 16 Los cambios metodológicos son discutidos, analizados y decididos por la Comisión Interinstitucional que elabora este informe. 17 Se mantiene la exención para los bonos emitidos por el Ministerio de Hacienda y por el sector privado en el mercado de valores. 125

20 - Elimina la exención de ISR a inversionistas y productores energía renovable y limitar la deducción para auto-productores hasta el 40% de su renta imponible; - Elimina la exención del IPI y del impuesto a la transferencia inmobiliaria a quienes adquieran inmuebles en polos de desarrollo turísticos; - Modifica el IPI para que el sujeto pasivo sea la persona física y no el inmueble, aumentando el mínimo exento a RD$6.5 millones; - Amplia la base del ITBIS para incluir yogur, azúcar, café, grasas comestibles (aceites, mantequilla, entre otros) y chocolate. A una tasa reducida que inicia en 8% y alcanza 16% en cuatro años; - Modifica el concepto de sujeto pasivo de ITBIS e ISC en las ventas locales de empresas registradas en regímenes de incentivos, constituyendo a estas sociedades como agentes de retención de los contribuyentes finales; - Equipara en cinco años el ISC especifico cobrado a las bebidas alcohólicas fermentadas y destiladas; - Incluye en el ISC telecomunicaciones de 10% el servicio de televisión por cable. 2. Total Gastos Tributarios Estimados. Los gastos tributarios estimados para el año 2013 ascienden a RD$147,188.7 millones, equivalentes a 5.9% del PIB (ver cuadro 1). Del total estimado, el gasto tributario de impuestos indirectos es el 76.9%, es decir, RD$113,172.4 millones, mientras el gasto tributario de impuestos directos representa el restante 23.1%, equivalente a RD$34,016.3 millones. Cuadro 1 Estimación Gastos Tributarios Año 2013 Impuestos Millones RD$ % del PIB Part. del Total ITBIS 84, % 57.6% Patrimonio 17, % 11.6% ISR 16, % 11.5% ISC Hidrocarburos 14, % 9.9% Arancel 8, % 5.6% Otros ISC 5, % 3.8% Total 147, % 100.0% El principal gasto tributario lo representa el generado por el ITBIS, equivalente a 3.4% del PIB (RD$84,760.9 millones). Le siguen los gastos tributarios por ISR e impuestos al patrimonio con 0.7% del PIB, cada uno; y el ISC sobre hidrocarburos con 0.6% del PIB. Las estimaciones de gastos tributarios de los demás impuestos selectivos y el arancel representan el restante 0.5% del PIB. Es importante destacar, que siguiendo la metodología de estimación del año 2012 los gastos tributarios para 2013 hubiesen disminuido de 5.0% a 4.7% del PIB, como consecuencia de la eliminación de exenciones impositivas contenidas en Ley No para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible (mencionadas en el apartado sobre modificaciones en la metodología). 126

21 Cuadro 2 Variación en las Estimaciones de Gastos Tributarios Según Metodológia Estimación Año 2012; % del PIB 2013 Gastos Impuestos 2012 Estimado Estimado Variación Tributarios Bruto Neto Eliminados ITBIS 3.15% 3.30% -0.17% 3.13% -0.02% ISR 0.51% 0.51% -0.16% 0.35% -0.16% Patrimonio 0.63% 0.62% -0.14% 0.48% -0.15% ISC Hidrocarburos 0.49% 0.58% 0.00% 0.58% 0.10% Otros ISC 0.13% 0.15% -0.05% 0.10% -0.03% Arancel 0.09% 0.05% 0.00% 0.05% -0.04% Total 5.00% 5.22% -0.52% 4.70% -0.30% En tal sentido, el incremento en los gastos tributarios estimados para 2013, hasta alcanzar 5.9% del PIB, se explica por la posibilidad de estimar incentivos identificados equivalentes a 1.2% del PIB, debido a la base de datos generada en el Ministerio de Hacienda por la aplicación del Decreto No que centralizó en este Ministerio todas las solicitudes de exenciones de impuestos subjetivas para su estudio, aprobación y tramitación antes de ser reconocidas por la Administración Tributaria. Al organizar los gastos tributarios por sector beneficiado (ver Gráfico 1), las exenciones al sector salud y las empresas pertenecientes a zonas francas representan el 49.4% del total de los gastos tributarios sectoriales. A estos sectores les siguen las exenciones para generación eléctrica (14.5%), sector educación (12.2%), contratistas de obras del Estado y concesionarios (7.3%), sector industrial (3.5%) y las instituciones privadas sin fines de lucro (2.6%). El 10.0% restante de los gastos tributarios se otorga a los sectores turismo, empresas de manufactura textil y calzados, desarrollo fronterizo, instituciones financieras, instituciones públicas, cine, compras por internet y al sector de energía renovable. Compras por Internet 2.5% Sector Industrial 3.5% ONG s 2.6% Gráfico 1 Distribucion del Gasto Tributario por Sector Beneficiado Desarrollo Fronterizo Instituciones Públicas 1.3% 4.1% Turismo 1.9% Manufactura Textil 0.4% Instituciones Financieras 0.3% Cine 0.2% Generación Electrica 14.5% Energía Renovable 0.0% Contratistas y Concesiones del Estado 7.3% Educacion 12.2% Zonas Francas 27.8% Salud 21.6% 127