CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 97/2004. ACTOR: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. PONENTE: MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS.

Transcripción

1 . ACTOR: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. PONENTE: MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS. SECRETARIOS: BEATRIZ J. JAIMES RAMOS, HERIBERTO PÉREZ REYES Y EMMANUEL G. ROSALES GUERRERO. México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de enero de dos mil siete. VISTOS; para resolver los autos de la Controversia Constitucional 97/2004 promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contra actos del Titular del Ejecutivo Federal y otras autoridades consistentes en la emisión del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; y R E S U L T A N D O: PRIMERO. Por escrito presentado el tres de noviembre de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión por conducto del Presidente de su Mesa Directiva, Manlio Fabio Beltrones Rivera presentó demanda de controversia constitucional en contra de las autoridades que a continuación se mencionarán:

2 1. Presidente de la República 2. Secretario de Gobernación, y 3. Secretario de Hacienda y Crédito Público De las autoridades antes señaladas, se reclamaron los actos que a continuación se transcribirán: NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL EN QUE FUE PUBLICADO Se demanda la invalidez constitucional del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedido por el Titular del Poder Ejecutivo Federal, refrendado por los Secretarios de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre del año en curso, en razón a que tiene por objeto el reglamentar los juegos con apuestas, los cuales están prohibidos por la Ley Federal de Juegos y Sorteos aprobada por el Congreso de la Unión, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947; por consiguiente, se invade la facultad constitucional que tiene esta Cámara de Diputados para legislar en la citada materia, prevista en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. --- Más adelante, en el capítulo denominado Conceptos de Invalidez se vierten los argumentos jurídicos que demuestran que, entre otros, los artículos 1, 2, 2

3 párrafo segundo, 3, 7, 8, 43 a 90, 91, fracción III, 112 y 117, todos del Reglamento que ahora se impugna, invaden la esfera constitucional de competencia de mi representada También se demanda la declaratoria de invalidez constitucional de todos los actos que emita el Poder Ejecutivo, que sean efecto o consecuencia del Reglamento que se impugna, en lo particular, los actos a los que se refieren sus artículos transitorios Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto y Séptimo, que consisten en lo siguiente: --- a) La sustitución de autorizaciones vigentes por nuevos permisos, que otorgará la Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos de la Secretaría de Gobernación. --- b) Las modificaciones a los estatutos, instrumentos u órganos de dirección que tengan que realizar los permisionarios y la obligación de notificar estas adecuaciones a la Secretaría de Gobernación. --- c) Las obligaciones de hacer que la Secretaría de Gobernación impone a los permisionarios de hipódromos, galgódromos, frontones, salas de sorteos de números y centros de apuestas remotas, a partir de la entrada en vigor de la norma impugnada. --- d) La obligación de que la información y los formatos que contempla el Reglamento para los permisionarios, deben estar disponibles vía Internet, así como el hecho de que las solicitudes de permiso se presenten por escrito, de acuerdo a los lineamientos dispuestos por la 3

4 Ley Federal de Procedimiento Administrativo. --- e) La formación, integración y creación del (sic) El Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos, así como las disposiciones administrativas que emita la Secretaría de Gobernación, una vez que sea instalado dicho órgano.. SEGUNDO. En la demanda se señalaron los antecedentes que a continuación se resumen: 1. El Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Juegos y Sorteos, misma que se publicó en Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y siete. 2. En el artículo SEGUNDO TRANSITORIO de dicha ley se facultó al Ejecutivo Federal para expedir el reglamento de dicha ley. 3. Dicho reglamento no fue expedido, sino hasta 57 años después, esto es el veintisiete de septiembre de dos mil cuatro, fecha en que se hizo la publicación correspondiente en el Diario Oficial de la Federación. 4. En el artículo PRIMERO TRANSITORIO de dicho Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos se precisó que dicha ley entraría en vigor a los 20 días hábiles siguientes a su publicación. 4

5 5. El veintiocho de octubre de dos mil cuatro, el Pleno de la Cámara de Diputados acordó promover controversia constitucional en contra de actos del Ejecutivo con motivo del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos. TERCERO. En su demanda, la parte actora expuso los siguientes conceptos de invalidez: PRIMERO. El Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos vulnera los artículos 49 y 73, fracción X, de la Constitución Federal.--- Para apreciar nítidamente la invasión del Ejecutivo Federal a la esfera constitucional de competencia de mi representada basta con precisar: --- 1) EL REGLAMENTO QUE SE IMPUGNA VULNERA EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. --- La división de poderes consagrada en el artículo 49 de nuestra Constitución Política, es uno de los puntos cardinales del gobierno democrático. Su implantación en el país ha acompañado siempre nuestra evolución constitucional y está directamente vinculada con la idea misma de la independencia y la libertad de México. Inspirada originalmente en las ideas de Locke y Montesquieu, fue adoptada desde la precursora Constitución de Apatzingán, luego ratificada en la Carta Constitucional de 1824 y ha estado presente desde 5

6 entonces en todas nuestras cartas fundamentales La división de Poderes, nunca ha sido concebida en nuestra práctica constitucional como una mera división del trabajo, sino como una técnica al servicio de la libertad de los habitantes del país. Se trata de hacer realidad el principio de que los poderes constituidos por la Constitución deben limitarse mutuamente entre sí, mediante un sistema de pesos y contrapesos que den seguridad, certidumbre y legalidad a todos los actos de gobierno. La práctica de otorgar al Ejecutivo Federal facultades extraordinarias para legislar, se encuentra hasta la fecha prohibida por la Constitución y sólo por excepción se le autoriza hacerlo en dos casos, pues su práctica vulnera, precisamente, un principio que está asociado a la convivencia democrática, la que debe estar sujeta al control de los poderes constituidos. En este sentido, el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estatuye lo siguiente: --- ARTÍCULO 49 (se transcribe el artículo referido).--- Es claro que el numeral trascrito consagra el principio de división de Poderes, que el Constituyente originario concibió como el mecanismo más idóneo para lograr el peso y contrapeso que requiere el buen funcionamiento del Estado Mexicano, y en razón de ello, determinó la competencia de cada uno de los Poderes de la Federación, atribuyendo al Poder Legislativo, que 6

7 se deposita en el Congreso de la Unión, la facultad de expedir leyes. --- De lo expuesto, resulta que el Ejecutivo Federal al emitir el Reglamento impugnado, va más allá de sus atribuciones, pues al legislar materialmente en áreas y ramos que constitucionalmente no le son permisibles, como en el rubro de juegos y sorteos, invade la esfera competencial de mi representada, a quien de suyo le corresponde constitucionalmente esta facultad y viola en su perjuicio la división de Poderes consagrada en nuestra Constitución Política. --- Cabe señalar que la facultad de expedir las leyes, es para el Estado Mexicano de tal trascendencia que el Constituyente al confiar esa función al Congreso de la Unión, no sólo detalló la estructura y funcionamiento de este Poder, sino que estableció cuidadosamente cuáles eran las facultades que se le otorgaban, así como las personas que las puedan iniciar, el mecanismo a seguir desde la iniciativa de ley hasta la formación de la norma, el proceso de discusión y votación y la interacción con el órgano ejecutivo. Es por ello, que la función legislativa está investida de una amplia variedad de principios constitucionales que robustecen la idea de que la expedición de la ley es una de las manifestaciones más relevantes de la soberanía nacional; por tal razón, nuestra Constitución Política prohíbe que dos Poderes se reúnan en una sola persona. --- Así, vista la facultad 7

8 del Congreso de la Unión para expedir normas jurídicas de carácter general, es exclusiva, estructural, discursiva, sistemática, plural y multivolitiva por las personas que en ella intervienen. Por su propia naturaleza, esta facultad del Legislativo no puede, ordinariamente, ser asumida por ningún otro Poder de la Federación, pues esto implicaría la ruptura del principio representativo y democrático de la división de Poderes e incidiría negativamente en las funciones que la Constitución tiene reservadas al legislador Basados en el imperativo constitucional que prohíbe que dos Poderes se reúnan en una sola persona, en nuestro devenir histórico, la actividad legislativa ha sido exclusiva del Congreso de la Unión. Por lo anterior, los casos de excepción, en los cuales ante determinadas circunstancias, ciertos rubros o materias, esta atribución ha sido delegada al Ejecutivo, ha merecido que la Norma Fundamental se enmiende. --- Luego, no resulta al arbitrio del Ejecutivo Federal el determinar qué casos, cuáles materias o rubros puede atraer para dictar normas de carácter general en torno a ello. Este tema será abordado más adelante, bajo el rubro 3) LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR ACTOS LEGISLATIVOS ESTÁN PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SÓLO SON PARA CASOS DE EXCEPCIÓN, NO PARA REFORMAR LA 8

9 LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS. --- Concluyendo, las violaciones en que incurre el Ejecutivo Federal, al legislar en materias que le son constitucionalmente vedadas, invaden la esfera constitucional de competencia del Congreso de la Unión y con ello, la de mi representada, por las siguientes razones: --- PRIMERO. Rompe con el principio de división de Poderes en agravio del Poder Legislativo, al asumir atribuciones legislativas de las cuales no es constitucionalmente depositario. --- SEGUNDO. Altera el orden constitucional al adjudicarse atribuciones que son potestad constitucional del Poder Legislativo. --- TERCERO. Menoscaba conjuntamente el principio de división de Poderes y las facultades del Congreso de la Unión y con ello las de mi representada, al modificar de un plumazo una Ley Federal, sin antes haber seguido el trámite constitucional correspondiente ) EL REGLAMENTO IMPUGNADO VULNERA EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN X, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. --- A mayor abundamiento, resulta que el reglamento cuya invalidez se demanda, violenta en perjuicio de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política que a la letra dice: --- ARTÍCULO 73 (se transcribe el artículo mencionado) Con fundamento en el precepto constitucional citado, el Congreso de la 9

10 Unión aprobó la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedida y promulgada por el Ejecutivo Federal y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de Es notorio que el Reglamento impugnado de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedido por el Titular del Ejecutivo Federal, invade las facultades constitucionales del Congreso de la Unión, al pretender legislar en materias que no son de su competencia. Pues es de explorado Derecho que para modificar una ley expedida por el Congreso, como lo es la Ley Federal de Juegos y Sorteos, es menester se agote el procedimiento previsto por los artículos 71 y 72 de nuestra Norma Fundamental. Prueba de lo anterior lo constituyen las cinco iniciativas que se encuentran en dictamen para luego ser sometidas a su votación y aprobación y que tienen por objeto precisamente, adicionar y reformar la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicada el 31 de diciembre de Estas iniciativas demuestran que la única vía para reformar una ley, en este caso Ley Federal de Juegos y Sorteos, es la que dispone el artículo 72 constitucional y no otra, como lo pretende el Ejecutivo al intentar reformar esta ley mediante la expedición de un reglamento que la contraría y va más allá de la misma. Precisamente el artículo 72, inciso f), de la Constitución Política corrobora el principio de autoridad formal de la ley, que consiste 10

11 en que en la interpretación, reforma, derogación de leyes y decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación, a continuación las referidas iniciativas: A) INICIATIVA DE REFORMAS A LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS, PUBLICADA EL 1 DE ABRIL DE 1996 EN EL DIARIO DE LOS DEBATES DE ESTA CÁMARA DE DIPUTADOS. --- El día 1 de abril de 1996, el Diputado Jesús Ramón Rojo Gutiérrez del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa de reforma al artículo 6 y adición de los artículos 4 Bis, 5 Bis, 7 Bis, 8 Bis, 9 Bis, 10 Bis y 11 Bis de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, debido a que con la reforma al artículo 49, inciso 11), subinciso c), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que entró en vigor el pasado 25 de septiembre de 1993, se estableció el régimen de financiamiento de los partidos políticos en su modalidad de autofinanciamiento, la cual contempla los ingresos obtenidos de sus actividades promocionales como son las rifas y sorteos. --- Entre los principales objetivos que pretende esta iniciativa de reforma y adiciones, se destacan: --- Permitir que los partidos políticos puedan llevar a cabo las rifas y sorteos, para obtener los ingresos correspondientes y en consecuencia consolidar su organización interna Establecer una regulación que se aplique a los partidos políticos con lo que se evitaría la 11

12 discrecionalidad que la actual ley otorga a la Secretaría de Gobernación para la autorización de estos eventos. --- Que los Partidos Políticos Nacionales no sean sujetos de impuestos y derechos que se deriven de estas actividades, ampliándose esta exención a los agraciados de los premios respectivos. --- Que no sean entregados a la Secretaría de Gobernación los premios no reclamados, ya sea por falta de boleto, por extravío o porque no se haya vendido, en virtud de que esta práctica resulta violatoria del derecho de propiedad, previsto en la Constitución Federal; es decir, que el premio quede en poder de la persona moral organizadora del evento, notificando tales circunstancias a la Secretaría de Gobernación y dando fe el interventor designado de tales eventualidades. --- La citada iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, tal y como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo cuatro, y a la cual se hace referencia en el capítulo de pruebas que se incluye más adelante. B) INICIATIVA DE REFORMAS A LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS, PUBLICADA EL 28 DE ABRIL DE 1997 EN EL DIARIO DE LOS DEBATES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS. --- El día 28 de abril de 2003, el Diputado Javier Ortega Espinoza, del Partido Acción Nacional presentó una 12

13 iniciativa de reformas a los artículos 3, 4, 5, 11 a los cuales se adiciona un segundo párrafo; se adiciona y se reforman los artículos 6, 7 y 11 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, toda vez que dentro de los juegos con apuestas permitidos en la citada Ley, se contemplan las carreras de caballos; y debido a que resulta altamente complicada la obtención de permisos para la realización de este tipo de juegos se ha favorecido la clandestinidad y prácticas de corrupción, razón que motivó dicha iniciativa que entre los principales objetivos destaca: --- A la Secretaría de Gobernación sólo le corresponde su reglamentación respecto a las carreras de caballos, con excepción de los hipódromos. --- La autorización, control y vigilancia, son facultades de los gobiernos municipales dentro de sus respectivas jurisdicciones. --- Obtener beneficios para fortalecer el federalismo y el espíritu del Municipio Libre, en el Gobierno del Distrito Federal y municipales del país donde se realice la práctica de carreras de caballos, aumentando así sus ingresos, para destinarlos a obras y servicios públicos prioritarios en sus jurisdicciones, por lo cual se propone que los permisos los autoricen dichas entidades, señalen tarifas o la participación que de los productos obtenidos por el permisionario deba corresponder. --- Eliminación de los trámites burocráticos para la obtención de permisos en la 13

14 Ciudad de México; con lo que se eliminarían ciertas prácticas de corrupción. --- La referida iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, tal y como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo cinco, y a la cual se hace referencia más adelante en el capítulo de pruebas. C) INICIATIVA DE REFORMAS A LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS, PUBLICADA EN EL DIARIO DE LOS DEBATES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EL 4 DE FEBRERO DEL 2003, PRESENTADA POR EL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA. --- El día 4 de febrero del 2003, la XVII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, presentó iniciativa de reforma a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, mediante la cual, envía proyecto de iniciativa que adiciona la fracción XXXI y reforma la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Únicos Mexicanos. --- Dicha reforma, tiene por objeto establecer: --- Que las Entidades Federativas tengan facultades para legislar en la creación y administración de loterías estatales, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de juegos con apuestas y sorteos le confiere la Constitución Federal al Congreso de la Unión. --- Asimismo, se propone la adición de la fracción VII del artículo

15 de la Constitución Federal, en la que se faculta a las Entidades Federativas para legislar en la creación y administración de loterías estatales siempre y cuando los ingresos netos de éstas sean destinados a un fondo de la Hacienda Pública Estatal, el cual se utilizaría únicamente para el apoyo a la educación que proporcione el citado Estado Federado. --- Lo anterior, con el objeto de que éste sea un mecanismo a través del cual los Estados puedan acceder a mayores recursos, es decir, puedan obtener ingresos adicionales que les permitan impulsar y fortalecer programas en materia de educación pública, a fin de asegurar las condiciones indispensables de infraestructura y materiales de apoyo para la educación como instrumento de desarrollo de capacidades que los jóvenes que el país necesita (sic). --- La mencionada iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su dictaminación, la cual a la fecha está en proceso legislativo, tal y como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo seis. --- D) INICIATIVA DE REFORMA AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN X, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO DE LOS DEBATES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EL 22 DE ABRIL DEL El día 22 de abril del 2003, el Diputado Salvador Cossío Gaona, del Partido Revolucionario 15

16 Institucional, presentó una iniciativa de reforma al artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la competencia para legislar en materia de juegos y sorteos con apuestas. El citado legislador propone que sean regulados por la legislación federal cuando se desarrollen u ofrezcan de manera simultánea en más de una Entidad Federativa, pero cuando éstos sólo impliquen a un Estado de la República, propone que deben ser regulados por los Congresos locales, conforme a lo dispuesto en el artículo 124 de nuestra Constitución Federal. --- Dicho artículo a la letra dice: --- ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad: X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo Se propone quedar como sigue: ARTÍCULO 73.- El Congreso tiene facultad: X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos con cobertura nacional y los que se ofrezcan y concreten a través de comunicaciones cibernéticas, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo Esta iniciativa se turnó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su 16

17 dictaminación, misma que a la fecha está en proceso legislativo, como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo siete, a la cual se hace referencia más adelante en el capítulo de pruebas. --- E) INICIATIVA DE REFORMA A LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN X, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 27, FRACCIÓN XXII, DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, 3 DE LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS, PUBLICADA EL 15 DE ABRIL DEL 2004 EN EL DIARIO DE LOS DEBATES DE ESTA CÁMARA DE DIPUTADOS. --- El día 15 de abril del 2004, el Diputado Antonio Francisco Astiazarán Gutiérrez, presentó una iniciativa de reforma a los artículos 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, con el objeto de que los Estados de la República compartan con la Federación, la facultad de organizar, legislar y crear loterías estatales que les permitan el fortalecimiento de sus finanzas públicas y del Estado Mexicano. --- La citada iniciativa se turnó a las Comisiones de Gobernación, Puntos Constitucionales y Turismo, para su dictaminación, la cual a la fecha está en proceso legislativo, tal y como se demuestra con la copia certificada que se adjunta como anexo ocho, a la cual se hace referencia más adelante en el capítulo de 17

18 pruebas. --- Es importante mencionar que de acuerdo con el artículo 71 de nuestra Carta Magna, las iniciativas que anteriormente se mencionan han sido turnadas a la Comisión Legislativa correspondiente, para la elaboración del dictamen; una vez elaborado, se someterá a consideración del Pleno de este órgano legislativo para su votación y aprobación ) LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR ACTOS LEGISLATIVOS ESTÁN PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SÓLO SON PARA CASOS DE EXCEPCIÓN, NO PARA REFORMAR LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS. --- La facultad para expedir normas generales del Ejecutivo Federal es taxativa, por lo que no puede desbordarse de los supuestos que constitucionalmente le han sido delimitados, esta facultad se prevé sólo para los casos señalados en los artículos 29 y 131 de nuestra Carta Magna. --- En las situaciones de grave peligro o emergencia y previa suspensión de las garantías individuales, con objeto de poder superar la emergencia causa de la mencionada suspensión. (Artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). --- En materia de regulación económica y comercio exterior. (Artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). --- Sobre las facultades legislativas del Presidente de la República para los casos de 18

19 excepción, la Segunda Sala de ese Máximo Tribunal al resolver el amparo en revisión 1162/96, promovido por Xocongo Mercantil, S. A. de C. V., determinó claramente que el Titular del Poder Ejecutivo, sólo podrá emitir actos materialmente legislativos en los casos de excepción establecidos en la propia Constitución, como puede verse en la cita que a continuación se hace de dicha sentencia, en la parte que nos interesa: mediante Decreto publicado el doce de agosto de mil novecientos treinta y ocho, el artículo 49 de la Constitución General de la República fue adicionado, para precisar que salvo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, en ningún otro caso se otorgaría al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. El texto aprobado quedó en los siguientes términos: ARTÍCULO 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. --- Para conocer cuáles fueron los motivos que llevaron al Poder Revisor de la Constitución a realizar esta relevante modificación constitucional, conviene transcribir la respectiva exposición de motivos, así como lo expresado por uno de los 19

20 legisladores que participaron en el proceso de aprobación correspondiente. Exposición de motivos de la reforma al artículo 49 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 1938). --- Cámara de Origen: Senadores. --- Exposición de Motivos. --- México, D. F., a 10 de diciembre de Iniciativa del Ejecutivo. --- CC. Secretarios de la Cámara de Senadores. --- Presentes. --- Muy atentamente ruego a ustedes sean servidos de dar cuenta a esa H. Cámara la siguiente iniciativa de adición al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Ejecutivo de mi cargo somete a la ilustrada consideración del H. Congreso Federal. --- Ha sido práctica veterana que el Presidente de la República solicite del H. Congreso la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitándose así la expedición de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del país. --- La administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave el sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitución, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos poderes en un solo individuo, lo cual, 20

21 independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado Mexicano, en el que la división en el ejercicio del poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal. --- Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesión de facultades extraordinarias, y consecuente con este gobierno que presido se propone no solicitarlas en lo sucesivo, pero a fin de que un punto de innegable importancia no quede sólo como simple propósito de una administración, sino como norma orgánica y permanente a fin de evitar los vicios de gobierno señalados y fortalecer el régimen político en el que se sustente el Estado Mexicano y que se consigna en el artículo 49 de la Carta Constitucional, vengo a iniciar la adición a este precepto en los siguientes términos Cámara de Senadores. --- Dictamen y discusión. México, D. F., a 14 de diciembre de H. Asamblea: --- A las Primeras Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales que suscriben, fue turnada para su estudio y dictamen, la iniciativa que presenta el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la Constitución, agregando al final de dicho precepto 21

22 la siguiente frase: En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. --- Estimamos plausible por todos conceptos la actitud del C. Presidente de la República al iniciar esa reforma a nuestra Carta Fundamental, porque con ella se pretende que el Congreso de la Unión conserve siempre incólumes sus altas funciones de legislador de la República, pensamiento que seguramente existe en la conciencia de todos los que integramos el Poder Legislativo Federal. --- Creemos que si a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar en determinadas materias, ha sido porque, integrados por elementos revolucionarios ansiosos de realizar los principios de sus banderas en bien del país no han titubeado en aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Poder Ejecutivo para satisfacer cuanto antes las necesidades del pueblo. Esta aseveración nos la confirma el hecho innegable de que hasta hoy, los encargados del Poder Ejecutivo que han legislado en uso de facultades, jamás han expedido ley alguna que pugne con los principios avanzados de nuestra Revolución. --- Creemos asimismo, que la labor legislativa por lo que se refiere a los puntos medulares de nuestro movimiento social, casi está terminada; así es que la reforma que se propone no entorpecerá la marcha ascendente de nuestras instituciones, cuyo primer paso han dado ya, en terreno firme y fecundo Por las consideraciones anteriores, y sin tocar la 22

23 cuestión de si ha sido constitucional la delegación esporádica de facultades, por ser materia resuelta por la Suprema Corte de Justicia, única capacitada para interpretar la constitucionalidad de las leyes, nos permitimos someter a vuestra ilustrada deliberación el siguiente: --- Proyecto de ley de reformas al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.--- ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes términos: --- ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. --- No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. --- Sala de Comisiones del Senado. México, D. F., a 14 de diciembre de Primera Comisión de Gobernación. Luis Mora Tovar. Leobardo Reynoso. Primera Comisión de Puntos Constitucionales. Miguel F. Ortega. Nazario S. Ortiz Garza. --- Cámara de Diputados. --- Dictamen y discusión. --- México, D. F., a 27 de diciembre de H. Asamblea: --- A la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales que suscribe fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa que presentó el Poder Ejecutivo para reformar el artículo 49 de la 23

24 Constitución, adicionándolo con la siguiente frase: En ningún caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. --- Después de haber efectuado un análisis de las razones que sirven de base a la iniciativa anterior, la estimamos aceptable y merecedora de todo encomio, ya que se encamina directamente a que el Congreso de la Unión conserve incólumes las altas funciones que, como Poder Legislativo Federal, le encomienda la Constitución vigente. --- Si bien es cierto que a partir de 1917, todos los Congresos han otorgado al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar en determinadas materias, ha sido con el objeto de aceptar la colaboración revolucionaria y patriótica del Ejecutivo, a fin de satisfacer a la brevedad posible las aspiraciones del pueblo, cristalizando en disposiciones legales los principios y postulados del movimiento social mexicano. --- El uso que de dichas facultades ha hecho el Ejecutivo, se ha desenvuelto invariablemente dentro de las normas de nuestra Carta Fundamental, las tendencias sociales y de la Revolución, por lo que puede afirmarse que han sido, en todo caso, para bien del país. --- Por otra parte, esa delegación esporádica de facultades ha sido constitucional, según lo ha resuelto en jurisprudencia constante la Suprema Corte de Justicia, a quien corresponde la interpretación de nuestras leyes. --- Pero dejando a un lado esta consideración, es incuestionable que dentro de una mecánica democrática perfecta, es procedente que ya 24

25 no se deleguen dichas facultades, si no es el caso extraordinario que menciona el artículo 29 constitucional, por lo cual nos permitimos someter a vuestra ilustre consideración el siguiente proyecto de ley. --- Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, D. F., a 27 de diciembre de Alfonso Francisco Ramírez. José Muñoz Cota. Alfonso García González. --- Está a discusión el dictamen. --- El C. Flores Villar: Pido la palabra. --- El C. Presidente: tiene usted la palabra. --- El C. Flores Villar Miguel: Honorable asamblea: Vengo a proponer a ustedes que al aceptar la modificación o la ampliación al artículo cuarenta y nueve que nos ha mandado el Ejecutivo, se tome en cuenta también la modificación a otros artículos, de una iniciativa que presenté en esta asamblea, porque está una cosa en concordancia con la otra. --- El Ejecutivo renuncia a las facultades extraordinarias que antes se la habían venido concediendo, y va a suceder esto: que si seguimos sólo trabajando los cuatro meses de sesiones no va a haber en los ocho meses restantes del año quién legisle. De manera que pido a la asamblea que a la vez que tome en cuenta esta proposición, también se tome en cuenta la mía, pues tengo entendido que también aprobó el Senado una semejante, con el objeto de abreviar tiempo. --- Bien sabemos que las reformas a la Constitución requieren un tiempo más o menos largo para que todos los Congresos locales las aprueben. De manera que sería 25

26 oportuno que simultáneamente, así como se manda este proyecto para que sea ratificado por las Legislaturas de los Estados, se mandara también el proyecto de ley que propuse en esta asamblea, que consiste en que tengamos dos periodos de sesiones en el año: uno por tres meses, que comenzará el mes de septiembre y terminará en noviembre; y el otro, de abril a junio, y el resto del año en receso. Creo de vital importancia que se tome en cuenta esto, porque de lo contrario vamos a tener ocho meses al país sin que nadie legisle Como se advierte de la exposición de motivos, el objeto de la reforma constitucional que se proponía era evitar que se continuaran menoscabando las actividades del Poder Legislativo, pues el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar al Ejecutivo de la Unión provocaba que transitoria y parcialmente se reunieran las dos facultades en un solo individuo. --- En ese sentido, resulta inconcuso que la reforma en comento buscó evitar que el Presidente de la República continuara expidiendo actos formalmente legislativos, es decir, las leyes que constitucionalmente correspondía emitir al Congreso de la Unión; de ahí que, si en ningún precepto constitucional se reservaba al referido Congreso emitir disposiciones de observancia general, sino las leyes que por su naturaleza de actos formalmente legislativos constituyen las normas ordinarias de mayor jerarquía, no existe motivo alguno para sostener que con la referida reforma se pretendía 26

27 impedir que una autoridad administrativa emitiera normas subordinadas jerárquicamente a las leyes, pues este acto no implica reunir dos Poderes en un mismo individuo, ni depositar transitoriamente el Poder Legislativo en el Titular del Ejecutivo de la Unión. --- Incluso destaca que mediante Decreto publicado el veintiuno de abril de mil novecientos cuarenta y cinco, se reformó el artículo 27, párrafo quinto, constitucional, facultándose al Presidente de la República para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo, así como el establecimiento de zonas vedadas, sin que del análisis del respectivo proceso de reforma constitucional se advierta que con ello se otorgaban facultades extraordinarias para legislar, sino una potestad meramente reglamentaria para expedir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, lo que se corrobora por el hecho de que el Poder Revisor de la Constitución no estimara conveniente reformar el diverso 49 constitucional para establecer una excepción más al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, numeral que en la reforma realizada seis años más tarde, que a continuación se comenta, al agregarse el párrafo segundo del artículo 131 constitucional sí se estimó necesario modificar, pues las potestades que en este último numeral se permitió delegar al Congreso de la Unión en materia de comercio exterior, sí implican la emisión de actos formalmente legislativos. --- En 27

28 efecto, al agregarse un segundo párrafo al artículo 131 de la propia Norma Fundamental en el año de mil novecientos cincuenta y uno, el Poder Revisor de la Constitución estimó conveniente adicionar el referido artículo 49 constitucional, pues al crearse una segunda excepción al principio establecido en este último numeral, se estimó conveniente precisarlo en el propio precepto constitucional. El Decreto de reformas respectivo fue publicado el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno. El texto aprobado, el vigente a la fecha, es del siguiente tenor: --- ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. --- No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. --- Como quedó precisado al analizar el alcance de esta reforma constitucional, con el objeto de interpretar lo previsto en el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, en virtud de la reforma en comento se estableció en el artículo 49 de la norma fundamental una segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, señalándose que además de la hipótesis prevista en el artículo 29 de la Carta Magna, para el 28

29 caso de suspensión de garantías, el Presidente de la República se tomaría en depositario del Poder Legislativo cuando el Congreso de la Unión lo facultara para emitir disposiciones de carácter general en materia arancelaria y no arancelaria. --- Entonces debe tomarse en cuenta que al adicionarse el artículo 49 con motivo de la incorporación del segundo párrafo del artículo 131 constitucional, en el que se permitió al Congreso de la Unión delegar su facultad para emitir actos formalmente legislativos en los aspectos arancelario y no arancelario, se precisó que este último numeral constituía una nueva y segunda excepción al principio consistente en que el Poder Legislativo no puede depositarse en un solo individuo, por lo que al señalar el párrafo segundo del artículo 49 constitucional que este último principio tendría como únicas excepciones las previstas en los artículos 29 y 131, párrafo segundo, de la propia Constitución, resulta indudable que al referirse el Constituyente a la acción de depositar el Legislativo en un individuo, tampoco hizo referencia a la función legislativa entendida como la emisión de cualquier disposición de observancia general, sino a las facultades legislativas que constitucionalmente le están reservadas al Poder Legislativo, en específico, la expedición de actos formalmente legislativos que tienen el rango de leyes.-- - Tesis: 2ª. CXXVIII/ Página: DIVISIÓN DE PODERES, INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN 29

30 EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.- De la interpretación sistemática del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, se advierte que el principio de división de Poderes previsto en su artículo 49, párrafo primero, no se estableció atendiendo a un criterio material, precisando en forma abstracta que el Supremo Poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, sino que a la vez que se consagró ese principio, al fijar las atribuciones de los tres Poderes, se les confirieron, indistintamente, atribuciones que materialmente corresponden a un diverso Poder, reservándose a los Poderes Legislativo y Judicial la potestad para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y judiciales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, circunstancia que se explica por el hecho de que históricamente se había buscado fortalecer a estos dos Poderes con el fin de establecer un equilibrio entre ellos y el Presidente de la República, Jefe de Estado y de Gobierno en nuestro sistema constitucional. En esos términos, el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la potestad para emitir los actos materialmente legislativos de mayor jerarquía, por un lado, respecto de la legislación interna emitida por éste, se reconoció 30

31 su especial jerarquía al incorporarse en el inciso f) del artículo 72 de la Ley Fundamental, el principio de autoridad formal de las leyes y, por otro, en relación con los tratados internacionales celebrados por el Titular del Ejecutivo Federal, su validez en el orden jurídico nacional se condicionó a su ratificación por parte del Senado de la República. Además, tratándose del Poder Judicial, en los artículos 105 y 107 se confirió al órgano de mayor jerarquía dentro del mismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución para emitir las resoluciones judiciales de mayor rango en el orden jurídico nacional. Por otra parte, en la propia Constitución se establecieron excepciones al principio general consistente en que a cada uno de esos dos Poderes les correspondería emitir los actos propios de su función, de mayor jerarquía; así, en el caso de la facultad para emitir actos formalmente legislativos, como única excepción se determinó que el Presidente de la República podría expedirlos en los casos previstos por el artículo 29 constitucional, en tanto que tratándose de la función judicial, en el diverso 111 se dispuso que tanto a la Cámara de Diputados como al Senado, correspondería emitir resoluciones materialmente jurisdiccionales inatacables, tratándose de declaraciones en las que se determinara privar de su puesto o inhabilitar a un alto funcionario de la Federación por la comisión de un delito oficial. En complemento a ese sistema, en virtud de que no fue intención del Constituyente reservar a cada uno de los 31

32 tres Poderes la emisión de actos propios de sus respectivas funciones, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció un mecanismo de colaboración basado en dos medios; por un lado, se exigió la participación de dos de los Poderes para la validez de un acto y, por otro, se otorgó a los Poderes facultades para emitir actos que materialmente no les corresponde, pero que no por ello tendrían el mismo rango que los actos formalmente legislativos o judiciales; por lo que ve al primero de esos medios destaca que, conforme a lo previsto en el artículo 73, fracción XXX, de la Norma Fundamental, la Cámara de Diputados debía examinar la cuenta que anualmente le presentara el Ejecutivo, en cuanto al segundo, en los diversos 89, fracción I y 73, fracción XVI, base 1ª, al Presidente de la República se le dotaba en la propia Constitución de la facultad para emitir Reglamentos y al Consejo General de Salubridad, subordinado al Titular del Ejecutivo, para emitir disposiciones generales en materia de salubridad, atribuciones materialmente legislativas que no constituyen una excepción a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 49 en cita, dado que en ambos casos se trata del otorgamiento en la propia sede constitucional de la facultad para expedir disposiciones generales sujetas al principio de supremacía de la ley; en tanto que, 32

33 tratándose de la facultad materialmente jurisdiccional, en el artículo 123, fracción XX, se dotó de facultades de esta naturaleza a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, cuyas determinaciones podrían sujetarse por los gobernados al tamiz del Poder Judicial de la Federación. En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de Poderes buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos Poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les correspondan, de mayor jerarquía, por lo que si al realizarse la división de Poderes el Constituyente, en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente administrativos, o al Judicial, los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente, que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en un individuo o que se 33

34 reúnan dos o más de los Poderes en una sola persona o corporación. --- De los criterios jurisprudenciales transcritos, se desprende claramente que la facultad legislativa, no puede recaer ordinariamente en el Ejecutivo, pues en nuestro sistema democrático y representativo, no es dable que dos poderes radiquen en una misma persona. Únicamente procede en los casos excepcionalmente previstos para garantizar la paz, la seguridad y la salud pública de la Nación, pues de no ser así, la actividad del Congreso de la Unión, se vería menoscabada. --- De todo lo expuesto en el presente concepto de invalidez, se desprende que el Reglamento que se combate, que fuera emitido por el Ejecutivo Federal y publicado el 17 de septiembre del año en curso, invade la esfera constitucional de competencias de esta Cámara de Diputados, violentando lo dispuesto en los artículos 49 y 73, fracción X, de nuestra Constitución Política, por lo que esa Suprema Corte de Justicia deberá declarar la invalidez constitucional que se reclama. --- SEGUNDO. EL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS, VULNERA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. --- La función de reglamentar las leyes que expide el Congreso de la Unión, corresponde al Presidente de la República, de conformidad con lo que dispone la fracción I del 34

35 artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal y como puede verse en la cita textual del numeral: --- "ARTÍCULO 89. fracción I. (Se transcribe) Del artículo trascrito, se desprenden tres obligaciones para el Presidente de la República: a) Promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión. b) Ejecutar dichas leyes. c) Proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria.--- Esta última facultad es la que autoriza al Ejecutivo Federal para expedir disposiciones generales y abstractas, que tienen por objeto la ejecución de la ley; desarrollando en dichos ordenamientos los detalles que permitan la eficacia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión. --- El Reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. --- Por lo anterior, se puede decir que son dos características las que distinguen a la ley del reglamento, en estricto sentido: --- a) Que este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, por tal razón es una norma subalterna, que tiene su justificación en la ley que le da origen. --- b) Lo que parece común en los dos ordenamientos (que es su carácter general y abstracto), se ve distinto cuando se 35

36 analiza la finalidad que persigue cada uno, ya que el reglamento sólo determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Es decir, el reglamento sólo va a definir el cómo se debe de cumplimentar la Ley. --- En conclusión, la actividad legislativa se concreta en la elaboración de normas jurídicas, es la función propia desarrollada por el Poder Legislativo, mientras que la facultad reglamentaria del Titular del Poder Ejecutivo tiene por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. --- La facultad reglamentaria del Presidente de la República, constituye una excepción al principio de la separación de Poderes; pues, siendo los reglamentos normas abstractas, generales e impersonales, son actos materialmente legislativos y formalmente administrativos. --- La facultad reglamentaria corresponde al Titular del Poder Ejecutivo en razón de que la función de los reglamentos es facilitar y hacer posible la ejecución de la ley, lo cual es función típica y natural del Ejecutivo. Es decir, sólo debe desarrollar y precisar los preceptos contenidos en las leyes, pero no puede contrariar ni exceder los alcances de ellas Por consiguiente, las únicas leyes que puede reglamentar el Ejecutivo son las leyes del Congreso de la Unión, tal y como lo declara la fracción I del 36