Luz Ruibal Pereira Prof. Titular interina de Derecho Financiero y Tributario. USC I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL

Transcripción

1 La STC 176/2002, de 9 de octubre: Legitimidad de las CCAA para interponer recursos contenciosos - administrativos contra las resoluciones en materia de tributos cedidos. Derechos de igualdad, de tutela judicial efectiva, y de acceso a la jurisdicción Luz Ruibal Pereira Prof. Titular interina de Derecho Financiero y Tributario. USC dpfinlrp@usc.es I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL La Administración de las Comunidades Autónomas (CCAA) está legitimada para interponer recurso contra los actos y disposiciones del Estado o cualquiera de sus Organismos Públicos, así como contra los de las Entidades Locales (EELL), que afecten al ámbito de su autonomía. Así lo prevé el artículo el art d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de La inadmisibilidad de un recurso presentado por una Administración Autonómica por falta de legitimación de la CCAA para recurrir contra las Resoluciones de los TEAR vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución, en su vertiente de derecho de acceso al proceso o a la jurisdicción. Actualmente, la cuestión está resuelta a nivel legal ya que el artículo 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con estatuto de autonomía, prevé la legitimación de las CCAA no sólo para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos ante los Tribunales Contencioso-Administrativos, sino también la legitimación para recurrir ante los Tribunales Económico-Administrativos sus propios actos de gestión tributaria y, en alzada ordinaria, las resoluciones de los TEAR. Ahora bien, incluso con la anterior regulación (Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956), dicha posibilidad debe ser admitida si no se quiere vulnerar el derecho fundamental recogido en el artículo 24 de la Constitución. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Con relación a la titularidad de los derechos fundamentales por parte de las personas jurídico-públicas vid. SSTC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 y ss.; 239/2001, de 18 de diciembre, FJ 3; 56/2002, de 11 de marzo, FJ 3; 63/2002, de 11 de marzo, FJ 2. Sobre el contenido del derecho de acceso al proceso por los titulares del derecho a la tutela judicial efectiva vid. las SSTC 99/1985; 144/1997, de 15 de septiembre, FJ 4.b; 161/1998, de 14 de julio, FJ 5; 26/1999, de 8 de marzo, FJ 6; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3; 136/2002, de 3 de junio, FJ 3. En cuanto a la legitimación de las CCAA para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico- Administrativos, dictadas en materia de tributos cedidos, vid. la STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 5 y 8. III. SUPUESTO DE HECHO El origen del recurso de amparo planteado se encuentra en un acto de compraventa de un bien inmueble que se produjo en octubre de 1993, realizando el contribuyente la correspondiente liquidación del ITP sobre el precio del bien. Posteriormente, en mayo de 1994, la Delegación Especial de Madrid de la AEAT, realizó un expediente de comprobación de valores elevando la 1

2 base imponible del impuesto y girando una liquidación complementaria por el ISD sobre la diferencia entre el valor declarado y el comprobado (DA Cuarta de la Ley de Tasas y Precios Públicos). El acto de comprobación de valores fue recurrido en reposición por el contribuyente alegando falta de motivación suficiente, siendo desestimado y contra dicha Resolución interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Madrid que estimó el recurso por considerar que efectivamente el acto de liquidación estaba insuficientemente motivado. Contra dicha Resolución planteó recurso la Comunidad de Madrid ante la sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, quien resolvió en la Sentencia de 31 de mayo de 2000 declarando la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Administración recurrente. Las razones alegadas por el Tribunal parten de dos consideraciones distintas: * Por un lado, el hecho de que se trate de un tributo cedido por el Estado a las CCAA implica que se produce una delegación de competencias, lo cual supone que la CCAA actúa por delegación del Estado y, por consiguiente, carece de legitimación para interponer un recurso contencioso-administrativo respecto de actos o resoluciones de órganos incardinados en la Administración titular del tributo, como son los TEAR. * Por otra parte, el reconocimiento de legitimación para recurrir a quien tiene un interés directo previsto en el artículo 28 de la LJCA debe entenderse referido a los particulares y no a favor de la Administración, ya que ésta se rige no por el principio de interés, sino por el de legalidad. Y no puede considerarse que las consecuencias económicas que se pueden producir en la recaudación determinan la existencia de un interés. Ante dicho fallo judicial, la Comunidad Autónoma decide interponer recurso de amparo por vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE y del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley del artículo 14 de la CE. En dicho recurso, comparece también el Abogado del Estado suplicando se le tenga por personado y presentado escrito en el que, como una de las partes en el proceso, solicita la desestimación del recurso alegando una serie de defectos en la actuación de la Administración autonómica que se convierten en óbices de procedibilidad que impiden que dicho recurso pueda prosperar. Éstos se referían, por un lado, a la falta de agotamiento de la vía previa y, por otro, a la falta de invocación en el momento oportuno del derecho fundamental pretendidamente vulnerado: * Con relación al agotamiento de la vía previa, señalaba el Abogado del Estado que no se había dado cumplimiento a este requisito porque la parte actora no había acudido al recurso de casación para unificación de doctrina ni tampoco había esperado a la resolución del recurso de casación en interés de ley por ella interpuesto. * Por lo que se refiere a la falta de invocación del derecho fundamental, consideraba dicha parte procesal que la Administración demandante debería haber manifestado su rechazo a la postura de no concederle legitimación para recurrir en el momento de trámite de audiencia conferido por el TSJ. Finalmente, el Ministerio Fiscal considera que sí debe admitirse a trámite el recurso pero entiende que sólo existe vulneración del derecho fundamental contenido en el artículo 24 de la CE. 2

3 IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO La Comunidad de Madrid interpuso recurso de amparo ante el TC contra la Sentencia del TSJ de Madrid de 31 de mayo de 2000, alegando la vulneración de dos derechos fundamentales: * En primer lugar, entiende que la resolución judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE ya que, mediante una interpretación restrictiva del artículo 28 de la LJCA de 1956, se le impide acceder al recurso contencioso-administrativo a pesar de ser titular de un interés legítimo y directo para recurrir. * En segundo lugar, también considera vulnerado el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (artículo 14 CE), pues la doctrina del TS sobre este punto difiere de la sentada por la STSJ de Madrid. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS El contenido de la ratio decidendi de la Sentencia del TC objeto de este comentario, se divide en dos grandes bloques. En primer lugar, el Tribunal se pronuncia sobre los requisitos de procedibilidad del recurso planteado para, posteriormente pasar al análisis de las vulneraciones de derecho alegadas. A) Requisitos de procedibilidad Dos son los requisitos de procedibilidad que se habían puesto en tela de juicio por el Abogado del Estado y sobre los que se pronuncia el TC. * Con relación al primero de ellos, es decir al agotamiento de la vía previa, considera el Tribunal que no existe tal impedimento ya que la Administración demandante no tenía obligación de presentar recurso de casación para unificación de doctrina pues la cuantía objeto de litigio que se debe tener en cuenta a estos efectos es la que constituye la cuota tributaria y esta no alcanzaba los límites necesarios para ello, como se desprende de los previstos en el artículo 96.3 de la LJCA en relación con el artículo 42. De igual forma, tampoco existe defecto de actuación con relación al recurso de casación en interés de ley interpuesto por la Administración, ya que no existe incompatibilidad entre este recurso y el de amparo, pudiendo simultanearse en el tiempo. * Por lo que se refiere a la falta de invocación del derecho fundamental en el momento procesal oportuno, entiende el TC que este no puede prosperar porque el requisito de la invocación previa previsto en el artículo 44.1.c de la LOTC refiere esta exigencia al momento inmediatamente posterior a aquel en que fue conocida la violación del derecho y este momento no es, como pretende el Abogado el Estado, el de la potencial lesión del derecho que se daría en el trámite de audiencia, sino que es el de la lesión efectiva que se produce cuando exista un acto u omisión de un órgano judicial. De lo contrario, se llegaría al absurdo resultado de que habría que invocar en cualquier recurso ante un órgano judicial todo derecho fundamental que se pudiese resultar potencialmente vulnerado. B) Vulneración de derechos Superados los obstáculos de tipo procesal, el TC pasa a enjuiciar la posible vulneración de los dos derechos fundamentales alegados por la Comunidad de Madrid: el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y el derecho a la tutela judicial efectiva. Por lo que se refiere al derecho de igualdad, el TC rechaza que exista vulneración ya que no se cumple uno de los requisitos exigidos para que la lesión de este derecho se produzca, como es el de la identidad del órgano judicial. Al citar la CCAA sentencias del TS en contraste con la 3

4 sentencia del TSJ recurrida, impide al TC pronunciarse sobre la vulneración de tal derecho por tratarse de resoluciones judiciales pertenecientes a distintos órganos judiciales. Llega de esta forma el TC a abordar el análisis de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, estableciendo una serie de consideraciones sobre la cuestión planteada: * En primer lugar, aclara el TC que la cuestión planteada ya ha sido resuelta en el plano de la legalidad primero por el TS en la Sentencia de 22 de septiembre de 2001 y posteriormente por el legislador a través del artículo 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. * En segundo término, añade que ello no afecta a la situación jurídica individualizada derivada de la Sentencia que se impugna ante el TC. * Como tercer punto, establece el Tribunal que la situación objeto de conflicto debe referirse además a la normativa aplicable en el momento de interposición del recurso, que era todavía la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 y que se refería en su artículo 28 a las reglas de legitimación. * Finalmente, aclara el TC que su función debe limitarse a establecer si el juicio realizado por el órgano judicial de la legalidad existente fue o no contraria al derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso al proceso. Una vez realizadas estas precisiones, el TC se centra en el análisis de lo que considera objeto del recurso y que se concreta en determinar si la interpretación conjunta realizada por el TSJ de distintos párrafos del artículo 28 de la LJCE de 1956 es conforme a la doctrina del Tribunal sobre las limitaciones del acceso al proceso de los titulares del derecho a la tutela judicial efectiva. En concreto, el artículo 28.1.a) de la Ley establece la legitimación para recurrir de quienes tuvieran interés directo en ello y el artículo 28.4 excluye del ámbito de legitimación a los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de una entidad pública. Como ya había puesto de manifiesto el TC en su Sentencia 124/2002, de 20 de mayo, el derecho de acceso al proceso puede verse conculcado cuando la causa de inadmisión sea consecuencia de una exégesis de la norma manifiestamente errónea, irrazonable o basada en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen "una clara desproporción entre los fines que aquella causa preserva y los intereses que se sacrifican, de forma que la negativa de la concurrencia del presupuesto o requisito en cuestión sea arbitraria o irrazonable"(fj Tercero). Por otra parte, la legitimación de las CCAA para recurrir contra actos de los Tribunales Económico - Administrativos dictados en materia de actos de gestión tributaria de tributos cedidos ha sido admitida también por este Tribunal en la Sentencia 192/2000, de 13 de julio (FJ Octavo). Teniendo en cuenta todos estos argumentos, el TC establece expresamente en el FJ Quinto in fine "desde un punto de vista estrictamente constitucional, que la interpretación contraria a la admisión de la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos asumida por el órgano judicial al momento de dictar Sentencia -independientemente del problema que suscita desde el plano de la legalidad-, es lesiva de intereses más cualificados, en tanto que afecta a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas". Esto supone, como añade en el FJ Sexto, que se ha realizado "una interpretación de la legalidad, no sólo contraria al orden 4

5 competencial derivado de la Constitución, sino en exceso rigurosa y, en consecuencia, lesiva del principio pro actione. Como consecuencia de todo lo dicho, el TC entiende que se produjo una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, concediendo el amparo a los recurrentes y declarando la nulidad de la STSJ de Madrid de 31 de mayo de 2000 (JT 2001, 1588). VI. COMENTARIO CRÍTICO La STC que nos ocupa ofrece en la actualidad una importancia menor debido a que la solución ya se recoge a nivel legal de forma expresa en el artículo 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, en el que se recoge el alcance de la legitimación para recurrir de las CCAA y en la letra c) se refiere expresamente a la legitimación para recurrir ante los Tribunales Contencioso-Administrativos, las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos. Sin embargo, sí resulta interesante este pronunciamiento judicial por el repaso que hace el TC de su doctrina sobre la titularidad de los derechos fundamentales por parte de las personas jurídico-públicas, sobre el derecho de acceso al proceso o sobre la propia legitimación de las CCAA para recurrir las resoluciones de los TEAR en materia de tributos cedidos. VII. RELEVANCIA JURÍDICA La Sentencia del TC carece de relevancia práctica debido a que se trata de una legislación hoy en día derogada, habiendo admitido la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa la legitimación de las CCAA para recurrir en vía contenciosa los actos o disposiciones que afecten a su autonomía, con lo cual estamos ante un problema que ya no se plantea en la actualidad. VIII. BIBLIOGRAFÍA FALCÓN Y TELLA, R., "La Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (I): algunas reflexiones en materia de procedimiento y recursos", Quincena Fiscal, n. 3, 1999; MARTÍNEZ LAFUENTE,, A., "Notas sobre la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en relación con la Hacienda Pública", Impuestos, tomo II, 1998; Camargo Sánchez, C., "El nuevo Recurso Contencioso-Administrativo en materia tributaria", Gaceta Fiscal, n. 171, 1998; VVAA, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), dir. por J.M. SANTOS VIJANDE, Edersa, Madrid, 1999; ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, GONZALEZ RIVAS, J.J., "Análisis teórico y jurisprudencial de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), Aranzadi, Pamplona, 1998; ORTELLS RAMOS, M. y MASCARELL RAMOS, M.J., Cámara Ruiz, J.- Juan Sánchez, R., El proceso contencioso-administrativo.(con jurisprudencia actualizada y formularios), Comares, Granada, 1998; RAMOS PRIETO, J., La cesión de impuestos del Estado a las Comunidades Autónomas, Comares, Granada, 2001; ADAME MARTÍNEZ, F., El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general, Comares, 1998; SANCHEZ GALIANA, J.A. - LÓPEZ HERNÁNDEZ, A.M., PALLARÉS RODRÍGUEZ, R., "El nuevo modelo de cesión de tributos y la financiación autonómica", Rev. de Contabilidad y Tributación, n. 177,