PRESENTACIÓN. Janos J. Zimmermann Coordinador Programa Gobernabilidad e Inclusión GTZ Perú

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1 CANON Y REGALÍAS: DISTRIBUCIÓN Y USO EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES Documento Nº 2 Publicación Web

2 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales PRESENTACIÓN En los últimos años, el Estado Peruano ha incrementado sus ingresos como consecuencia de la explotación de recursos naturales, en especial los recursos mineros. Dichos recursos son transferidos a los gobiernos regionales y locales bajo el concepto de Canon, Regalías y Participaciones, para que sean ejecutados básicamente en proyectos de inversión pública que promuevan el desarrollo de la zona. No obstante, las estadísticas muestran bajos niveles de ejecución de los mismos por parte de los gobiernos regionales y locales, lo cual ha generado un amplio debate y una serie de hipótesis que buscan explicar este fenómeno. Es por ello importante, analizar cada una de estas hipótesis a fin de aproximarse a una explicación más clara sobre las razones que estarían realmente obstaculizando la ejecución de los recursos de inversión: capacidad institucional, rigidez normativa, insuficiente capacitación técnica, el Presupuesto Participativo, entre otros puntos presentes en el debate. Por ello, la Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit GTZ, a través del Programa Gobernabilidad e Inclusión, ha desarrollado el presente estudio, con el objetivo de describir y analizar los niveles de ejecución de los recursos transferidos por Canon, Regalías y Participaciones a los gobiernos regionales y locales así como analizar las hipótesis que se ciernen en torno a la no ejecución de la totalidad de los recursos transferidos. En el marco del proceso de descentralización que actualmente vive el país, el presente estudio pretende ser una contribución útil y efectiva al necesario debate sobre la utilización y distribución de los recursos del Canon, Regalías y Participaciones en los tres niveles de gobierno. Janos J. Zimmermann Coordinador Programa Gobernabilidad e Inclusión GTZ Perú 1

3 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales INDICE PRESENTACIÓN...1 SIGLAS...3 RESUMEN EJECUTIVO...4 CANON Y REGALÍAS: DISTRIBUCIÓN Y USO EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES...9 A. Antecedentes El marco de la descentralización El Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones B. Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al Montos transferidos Capacidad de ejecución Concentración de los recursos del Canon et al C. Desafíos de la ejecución D. Calidad del gasto público E. Conclusiones ANEXO

4 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales SIGLAS DGPM DNCP DNPP FOCAM FONIPREL GL GN GR GSN INEI MEF MINEM OPI PIA PIM PIP SIAF SUNAT Dirección General de Programación Multianual del Sector Público Dirección Nacional de Contabilidad Pública Dirección Nacional del Presupuesto Público Fondo de Desarrollo Económico de Camisea Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local Gobierno Local Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobiernos Subnacionales Instituto Nacional de Estadísticas Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Energía y Minas Oficina de Programación e Inversiones Presupuesto Institucional de Apertura Presupuesto Institucional Modificado Proyecto de Inversión Pública Sistema Integrado de Administración Financiera Superintendencia de Administración Tributaria 3

5 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales RESUMEN EJECUTIVO Uno de los temas más sobresalientes del proceso de descentralización que se profundiza en el Perú desde el 2002, tiene que ver con los cuantiosos recursos que muchos Gobiernos Subnacionales (GSN) están recibiendo por concepto del Canon, especialmente Minero. Muchos gobiernos regionales y locales han pasado repentinamente, de una escasez de recursos a una abundancia notable, mientras que otros aún mantienen su nivel de precariedad financiera. Las transferencias por concepto de Canon, Regalías y Participaciones, han pasado de alrededor de 1,500 millones de soles en el 2004 a más de 10 mil millones de soles en el 2007 y 2008, lo que ha generado expectativas en la población. Por su lado, la ejecución de estos recursos sólo se incrementó de 930 millones de soles a alrededor de 4,100 millones de soles durante esos años. Estas cifras generan algunas apreciaciones que pudieran ser hasta contradictorias. Por un lado, la ejecución en proyectos de inversión subnacional se ha más que cuadriplicado en cuatro años, lo cual es un logro si se toma en cuenta que tradicionalmente estos gobiernos no cuentan con recursos humanos de mucha experiencia. Sin embargo, por otra parte se registra que sólo se está ejecutando el 40% de los flujos disponibles al año lo cual, más allá de la discusión sobre el monto óptimo de gasto y ahorro, genera descontento en la población que espera que se satisfaga sus demandas de una manera más rápida. A ello debe sumarse que, en términos generales, las zonas que reciben más dinero del Canon y las Regalías son áreas históricamente desfavorecidas. Las reglas vigentes para estas transferencias revelan una gran desigualdad cuando se trata de montos importantes. En un extremo se tiene, por ejemplo, a la municipalidad distrital de San Marcos, en Áncash, que pasó de recibir medio millón de soles en el 2004 por concepto de Canon, a captar más de 250 millones en el Por supuesto, esto ha generado un caos en la administración municipal, la cual no cuenta con personal necesario ni adecuado, pero aún así está gastando más en términos absolutos, lo que genera dudas sobre la calidad del gasto en inversión. Por otro lado, se tiene a más de 300 municipios que en el 2007 recibieron menos de 100 mil soles 4

6 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales por concepto de Canon y Regalías, constatándose que no existen mecanismos para reducir esta desigualdad. Las razones que ayudan a explicar que la ejecución de los recursos del Canon y las Regalías no sea tan acelerada como pudiera esperarse a la luz de las carencias nacionales, son variadas y se resumen, por un lado, en la insuficiencia e incapacidad de los recursos humanos e institucionales en la mayoría de gobiernos subnacionales, que impiden superar eficazmente cada etapa del ciclo de ejecución de proyectos. La razón esgrimida durante mucho tiempo, vinculada a los excesivos requerimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y del MEF, ha perdido fuerza porque desde hace un par de años, la declaratoria de viabilidad de los proyectos de inversión pública subnacional recae en las Oficinas de Programación e Inversiones de los mismos GSN. Por otro lado, el marco institucional también influye sobre la ejecución subnacional, en vista de que existen rigideces en la normativa vigente que obstaculiza la mejora en las capacidades locales y regionales, como los topes existentes al número de plazas, o a los salarios de los funcionarios, lo cual va en contra del recurso humano calificado en situaciones donde se tienen que gestionar inversiones millonarias. Tampoco existen mecanismos que favorezcan el ahorro de recursos. Esta problemática ha generado una serie de respuestas de parte de diversos actores, pero las mismas no están sistematizadas, coordinadas ni articuladas. El Gobierno Nacional, a través de sus ministerios, tiene numerosos programas de asistencia técnica para el diseño y ejecución de proyectos, muchos de ellos financiados por la cooperación internacional. Asimismo, las empresas mineras han creado programas con el denominado Aporte Voluntario, que financia entre otras cosas actividades de fortalecimiento y desarrollo de capacidades en las zonas de influencia de las minas. Es de esperar que algunas de estas iniciativas tengan éxito, pero hasta el momento no se conocen resultados ni logros que puedan servir de referencia. Conviene reflexionar, al fin y al cabo, sobre la calidad de la inversión pública. Actualmente es imposible de medirla y la urgencia por aumentar la ejecución de los montos transferidos podría llevar a un despilfarro de recursos. Los recursos del Canon y las Regalías no son eternos, y es casi seguro que disminuyan en los próximos años, por lo que no sólo debe fortalecerse la capacidad de ejecución de recursos, sino que tendría que priorizarse la mejora en la calidad y eficiencia del gasto (mediante la implantación de un sistema de Presupuesto por Productos atados a resultados, por 5

7 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales ejemplo) y crearse además mecanismos para evitar el despilfarro y alargar los años de financiación de proyectos de inversión. A manera de corolario, se presenta una matriz donde se resumen algunas de las creencias o mitos relacionados con el Canon, que son mencionados a lo largo de este informe. Hipótesis Realidad Comentario Los GSN no aprovechan los recursos del Canon En el 2007, los GSN ejecutaron el 40% del flujo de Canon, Regalías y Participaciones transferido ese año, cifra inferior a la del 2006 (59%). Este ratio ha sido siempre mayor en el caso de los GL (46% en el 2007) que en el de los GR (30%) Si bien puede parecer una cifra baja, no existen criterios técnicos que justifiquen una cifra referencial para afirmar si el porcentaje es alto o bajo. Existen razones técnicas para no gastar el 100% de lo transferido, pero no se sabe cuál es el porcentaje óptimo, el cual además variará según la localidad y la coyuntura. El Canon Minero es la fuente de recursos más importante para los GSN En el 2007 el Canon Minero representó el 46% del total de transferencias del Gobierno Nacional, el rubro más importante. En el 2005 fue 17% y en el 2006 llegó a 26%, en ambos casos menores a las transferencias por concepto de FONCOMUN (sólo para municipalidades). En el 2008 y 2009, el Canon Minero también constituye una de las principales fuentes de ingreso de los GSN. Las utilidades de las empresas mineras, beneficiadas por la coyuntura internacional y por nuevos proyectos, explican el incremento notable de los ingresos. En muchos casos, el Canon Minero representa casi la totalidad del presupuesto institucional subnacional, aunque hay un buen grupo de GSN que no se beneficia de esta transferencia. La distribución del Canon es injusta El porcentaje del Canon, Regalías y Participaciones que captan los cinco GR con mayores transferencias, pasó Si bien la valoración de la justicia excede a este estudio, lo cierto es que existe una gran concentración de estos recursos en algunos GSN, lo cual 6

8 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales del 69% en 2004 a un 57% en En el caso de los GL, los 25 municipios con mayores transferencias (1,4% del total) pasaron de captar el 23% de lo transferido a un 39% entre esos años. Hay más de 300 municipios que reciben menos de 100 mil soles anuales por este concepto. resulta evidente en vista a los cuantiosos montos transferidos. La heterogeneidad en los presupuestos de los GSN como consecuencia de los ingentes recursos del Canon Minero crea problemas de gestión en los GSN beneficiados y descontento en los GSN que reciben pocos recursos por este concepto. El Gobierno Nacional gasta mejor que los GSN No existe manera de medir la calidad del gasto de ningún nivel de gobierno, al menos sistemáticamente. Se podría utilizar el ratio de ejecución devengada respecto del Presupuesto Institucional Modificado PIM. En ese caso, aplicando el ratio a la inversión pública en el 2007, el Gobierno Nacional mostró una cifra de 62.3%, superior a la de los GR (50.2%) y una muestra de GL (42.3%). Sin embargo, a septiembre del 2008 los GL muestran un ratio mayor (36.1%) al del GN (28.6%) y los GR (22.8%) El tema de la calidad es crucial, pero el país no cuenta con mecanismos para medirla. La declaratoria de viabilidad de los proyectos pretende ser un filtro, pero no se evalúa ex -post, al menos sistemáticamente, si los diseños se cumplen y si consiguen sus metas y objetivos. En cuanto al ratio de ejecución basado en el PIM, la comparación con los GSN se tergiversa porque éstos no actualizan sus PIM con los mismos criterios (algunos incluyen todas las transferencias, cuando las reciben las del Canon se reciben en junio- mientras que otros incluyen sólo una parte). El SNIP es la traba principal que frena la ejecución En la actualidad los GR cuentan con más de 2,000 proyectos viables mientras que los GL tienen más de 13,000. Hace algunos años, los criterios de aprobación de la inversión eran bastante rígidos y dependían exclusivamente del MEF. Poco a poco se ha ido descentralizando las funciones y 7

9 Canon y Regalías: distribución y uso en los gobiernos subnacionales subnacional mejorando los criterios. Ahora los GSN son responsables de aprobar todos sus proyectos. En la actualidad el obstáculo se presenta durante el proceso de ejecución (después de la aprobación), donde se aprecian limitaciones para preparar expedientes técnicos, llamar a licitaciones, etc. Los GSN enfrentan una debilidad institucional Si bien no existe una evaluación sistemática de las capacidades de los GSN, diversos estudios revelan que muchos de ellos tienen dificultades para planificar, programar y gestionar sus recursos. La debilidad institucional parece aún más marcada en aquellos GSN que recibieron grandes sumas de manera prácticamente repentina. Hay diversas iniciativas de apoyo (gobierno, cooperantes, empresas mineras, etc.), pero no existe coordinación ni articulación entre esos esfuerzos. El Presupuesto Participativo es una traba para la ejecución subnacional El Presupuesto Participativo se discute a mediados de año para incluirlo en el presupuesto que se aprueba antes de fin de año, así es que existirían varios meses para preparar los proyectos y aprobarlos. El porcentaje del presupuesto que se discute en el Presupuesto Participativo es variable (y depende de la autoridad). En teoría existe tiempo para preparar los proyectos. Uno de los problemas del Presupuesto Participativo es que atomiza el presupuesto en pequeñas obras, lo cual aumenta las necesidades de gestión de proyectos. No obstante, se trata de un mecanismo que capta las prioridades de la población y en ese sentido se esperaría que ayude a mitigar el despilfarro. 8

10 Antecedentes CANON Y REGALÍAS: DISTRIBUCIÓN Y USO EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES A. Antecedentes 1. El marco de la descentralización El proceso de descentralización en el Perú se profundiza sólo recientemente, después de haber convivido con un sistema sumamente centralizado durante la década de A partir del 2002, se tomó la decisión política de fortalecer este proceso, registrándose hitos como la creación de gobiernos regionales y la libre elección de sus autoridades, el inicio de la transferencia de una serie de programas y competencias al nivel subnacional (regional y local), y la promulgación de un profuso marco legal y normativo relacionado. Con ello se inició la implantación de una reforma del Estado que tiene como objetivo mejorar la prestación de servicios públicos al acercar la oferta a la demanda de los mismos. No obstante, el proceso no ha estado exento de críticas y errores. En el plano político, no se pudo concretar la conformación de regiones ( macrorregiones ) sobre la base de los gobiernos regionales actuales; en el área administrativa, no existe un plan de transferencia de competencias basado en consideraciones técnicas, ni una clara distribución de competencias entre los niveles de gobierno; y en los aspectos fiscales, aún no se cuenta con una ley que ordene las relaciones intergubernamentales en este tema. Una clara consecuencia del desorden aparente, tal cual ha sido observado en otros países de la región, es la duplicación de esfuerzos y la ineficiencia en el gasto público, precisamente en desmedro del objetivo final de la descentralización: mejorar la calidad del gasto en beneficio de la población. 2. Las Transferencias inter-gubernamentales Uno de los elementos clave de todo proceso de descentralización se refiere a las transferencias inter-gubernamentales, concebidas con el propósito de reducir, desde el punto de vista de los recursos fiscales, las desigualdades horizontales (entre entes del 9

11 Antecedentes mismo nivel de gobierno) y verticales (entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales regionales, provinciales y distritales). En un esquema sano de descentralización fiscal, las transferencias se definen sobre la base de criterios técnicos que reduzcan estas desigualdades y que, además, fomenten su uso eficiente. En el caso peruano, existen diversos elementos que justifican estas transferencias las que, junto con los recursos tributarios (inexistentes en el caso regional) y no tributarios propios, la cofinanciación de inversiones (como las del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local -FONIPREL 1 ) y el endeudamiento, conforman todas las fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales. En el 2007 se transfirieron más de 11 mil millones de soles a los gobiernos subnacionales, monto que representó el 18,3% de los ingresos corrientes del Gobierno Central. 3. El Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones Una de las fuentes de transferencias más importante durante los últimos años la constituye el Canon Minero, el cual en el 2007 representó el 46.2% del total de transferencias del Gobierno Central a los gobiernos subnacionales (GSN), es decir, a los gobiernos regionales (GR) y gobiernos locales (GL) 2. Esta participación es similar a la proyectada para el 2008 pero muy superior a la del 2002 (9,6%), 2005 (16.6%) y a la del 2006 (26.2%). Este incremento paulatino en el Canon Minero se ha debido a las cuantiosas rentas que han obtenido las empresas mineras en los últimos años, como resultado de los elevados precios internacionales de los metales.. Si bien las cifras que involucran al Canon Minero son relativamente fáciles de calcular desde el punto de vista de las transferencias, cuando se quiere examinar el uso de estos recursos, las bases de datos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) 3 no 1 El FONIPREL es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar proyectos de inversión pública y estudios de preinversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica y que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y pobreza extrema en las zonas más deprimidas del país. El FONIPREL podrá cofinanciar hasta el 90% de la elaboración de estudios de preinversión o la ejecución de proyectos de inversión (PIP) de los gobiernos regionales (GR) y locales (GL) que estén orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, en ocho (08) prioridades. A cada prioridad le corresponden determinadas tipologías de proyectos y sus componentes así como los montos mínimos de inversión y criterios de evaluación. Fuente: 2 Como referencia, existen 1834 GL, de los que 195 son municipalidades provinciales y el resto distritales. Asimismo, los datos de los GR incluyen a los 25 GR y además a la Municipalidad Metropolitana de Lima. 3 Específicamente las de la Dirección Nacional de Contabilidad Pública (DNCP) y las de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), las cuales presentan datos desagregados por GR o GL alimentados de información provenientes de estos niveles de gobierno. En este informe, en ocasiones se utiliza además, la base de datos del SIAF y de Transparencia Económica del MEF, las cuales contiene información proveniente del Gobierno Central y que no es estrictamente consistente con las bases de 10

12 Antecedentes permiten desagregar específicamente esta fuente de financiamiento. Estas bases de datos utilizan desde el 2006 la fuente denominada Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones, grupo de transferencias que agrupa a once tipos y que se emplea, por conveniencia y disponibilidad, como unidad de análisis. En este sentido, de aquí en adelante se le denominará Canon et al. 4 a este grupo de transferencias que sirve de base para el análisis propuesto en el presente estudio 5. Cuadro 1. Transferencias de Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones (Canon et al.) 2007 (en millones de nuevos soles) Tipo de Transferencia Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Canon Minero , , Total 5, Canon Forestal Canon Gasífero Regalías Canon Gasífero Renta Canon Hidroenergético Canon Pesquero - Derechos de Pesca Canon Pesquero - Imp. a la Renta Canon y Sobrecanon Petrolero Focam Fondo de Desarrollo de Camisea Regalía Minera datos mencionadas anteriormente. En particular, los datos del SIAF incluyen a los GL sólo desde 2007 y con una muestra de más de 600 (valor que aumenta en el tiempo), mientras que las bases de DNCP y DNPP incluyen anualmente a más de 1500 GL (cifra que también aumenta año a año). Una diferencia que no ha podido ser explicada se refiere al monto de las transferencias en los GR: las cifras del SIAF son consistentemente menores a las de la DNCP cuando se registra por el lado de los Ingresos. 4 Abreviatura que proviene de la expresión latina et alii que significa y otros. 5 También debe señalarse que cuando se presentan cifras de 2004 y 2005, el grupo de Canon et al. excluye a la Participación en Renta de Aduanas. Este último rubro alcanzó transferencias por 180 millones de soles y 215 millones de soles en 2004 y 2005, respectivamente, siendo el principal beneficiario el Gobierno Regional de la Provincia Constitucional del Callao. Asimismo, debe anotarse que las cifras del Canon et al. por el lado de los ingresos incluye sólo a la Renta de Propiedad Real, es decir, excluye el Saldo del Balance (lo acumulado en ejercicios anteriores) y otros ingresos como por ejemplo la transferencia que recibe el GR de San Martín por haber eliminado sus exoneraciones tributarias, la cual se cataloga bajo Canon et al. / Otros ingresos. 11

13 Antecedentes Transferencias de Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones (Canon et al.) 2007 (en millones de nuevos soles) Tipo de Transferencia Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Total Renta de Aduanas TOTAL CANON et al , , TOTAL TRANSFERENCIAS , , Fuente: Transparencia económica MEF. 7, , En el cuadro anterior, se observa que el Canon Minero es el rubro principal del Canon et al., representando un 68% en el 2007, cifra que aumenta a un 75% cuando se añaden las Regalías Mineras. Asimismo, se observa que los gobiernos locales son los mayores receptores de transferencias del Canon et al., llegando a captar el 81% de estas transferencias en el Gráfico 1 Fuente: MEF. Elaboración propia Los cinco tipos de Canon se regulan por las mismas leyes, mientras que el Canon y Sobrecanon Petrolero se regulan mediante legislación especial para cada departamento. Entre las principales características del Canon 6, se encuentran: 6 Véase el Anexo para mayor explicación y detalle de los componentes del Canon et al. 12

14 Antecedentes a. Se constituye con el 50% del Impuesto a la Renta pagado por las empresas del rubro. b. Se distribuye entre los gobiernos regionales (25% del total, del que a su vez la quinta parte se destina a las universidades regionales) y los gobiernos locales (75%). Este 75% a su vez se divide de la siguiente manera: un 10% para los municipios distritales donde se explotan los recursos, divididos en partes iguales si se tratara de más de un distrito; un 25% para los municipios de la provincia donde se explota los recursos, según criterios de población y de pobreza; y un 40% entre los municipios del departamento donde se explotan los recursos, también con criterios de población y pobreza. c. Los GSN deben utilizar los recursos del Canon en la financiación de proyectos de inversión de su competencia. Desde el 2006, en la Ley de Presupuesto Público se incluye la salvedad de que los GSN pueden destinar hasta un 20% de estos recursos en actividades de mantenimiento de la inversión, incluyendo un 5% para estudios de preinversión. En el caso de las regalías mineras, se trata de una contraprestación económica que los titulares de las concesiones mineras pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. El pago es sobre el valor del concentrado o su equivalente, conforme a la cotización de los precios del mercado internacional, es decir, un gravamen ad valorem que se impone sobre la producción y no sobre las utilidades, lo que las diferencia del concepto del Canon. Los rangos para el pago de regalía minera son: a) Primer rango: hasta US$ 60 millones de dólares anuales paga el 1%; b) Segundo rango: por el exceso de US$ 60 millones hasta US$ 120 millones de dólares anuales paga el 2%; c) Tercer rango: por el exceso de US$ 120 millones de dólares anuales paga el 3%. Para el caso de los minerales cuyos precios no cuenten con cotización internacional, pagan el 1% sobre el componente minero. El pago de la regalía no aplica para los pequeños productores y mineros artesanales. Finalmente, su distribución se hace sobre los GSN con criterios similares a los del Canon (también aplica el porcentaje para mantenimiento y pre-inversión) aunque con porcentajes ligeramente distintos, y un 5% de destina a las universidades nacionales. 13

15 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. B. Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. 1. Montos transferidos Si bien los montos destinados a los GSN son sustanciales, estas transferencias no se traducen muchas veces en niveles correspondientes de inversión pública. En esta sección se analizan cifras recientes de las transferencias o ingresos por Canon et al., así como el gasto o ejecución de los recursos financiados por esta fuente. Se utiliza la base de datos de la DNCP, la cual difiere del SIAF cuando se emplea la base por el lado de los Ingresos, como se mencionó en un pie de página anterior. En el cuadro siguiente se muestran las transferencias a los GR, donde podemos observar: a. Los cuantiosos recursos que reciben algunos GR como Áncash, Cusco, Tacna y Loreto 7 ; b. La marcada heterogeneidad en la distribución de recursos como resultado del marco legal vigente. Cuadro 2. Transferencias del Canon et al. a los gobiernos regionales (en millones de soles) Gobierno Regional Amazonas Gobierno Regional Áncash Gobierno Regional Apurimac Gobierno Regional Arequipa Gobierno Regional Ayacucho Gobierno Regional Cajamarca Gobierno Regional Cusco Gobierno Regional Huancavelica De ellos, Áncash y Tacna reciben mayormente recursos del Canon Minero, Cusco lo hace además por ingresos derivados del gas de Camisea, mientras que Loreto recibe sobre todo recursos relacionados con el petróleo. Asimismo, el GR del Callao recibe mayormente recursos por la Participación en Renta de Aduanas. 14

16 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Transferencias del Canon et al. a los gobiernos regionales (en millones de soles) Gobierno Regional Huánuco Gobierno Regional Ica Gobierno Regional Junín Gobierno Regional La Libertad Gobierno Regional Lambayeque Gobierno Regional Loreto Gobierno Regional Madre De Dios Gobierno Regional Moquegua Gobierno Regional Pasco Gobierno Regional Piura Gobierno Regional Puno Gobierno Regional San Martín Gobierno Regional Tacna Gobierno Regional Tumbes Gobierno Regional Ucayali Gobierno Regional Lima Gobierno Regional Callao Municipalidad Metropolitana De Lima TOTAL , , , Fuente: DNCP. Elaboración propia. La aparente desigualdad en los recursos transferidos por el Canon et al. en el nivel regional se resume en el gráfico siguiente, donde se observa que 21 de los 26 GR (incluyendo a la Municipalidad de Lima) se distribuyeron sólo el 43% de los recursos disponibles por esta fuente en

17 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Gráfico 2 Fuente: MEF. Elaboración propia Cuadro 3. Municipalidades que recibieron mayores recursos por Canon et al (en millones de soles) Municipalidad Municipalidad Distrital De San Marcos Municipalidad Distrital De Ilabaya Municipalidad Provincial De Mariscal Nieto Moquegua Municipalidad Distrital De Echarate Municipalidad Provincial De Tacna Municipalidad Provincial De Cajamarca Municipalidad Distrital De Torata Municipalidad Distrital De Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa Municipalidad Distrital De Ite Municipalidad Provincial De Ilo Municipalidad Provincial De Jorge Basadre - Locumba Municipalidad Provincial De Santa - Chimbote Municipalidad Provincial De Espinar Municipalidad Distrital De Chavín De Huántar

18 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Municipalidades que recibieron mayores recursos por Canon et al (en millones de soles) Municipalidad Municipalidad Provincial De Huari Municipalidad Distrital De Independencia Municipalidad Distrital De Los Baños Del Inca Municipalidad Distrital De Carumas Municipalidad Distrital De Ciudad Nueva Municipalidad Provincial De Pasco - Chapimarca Municipalidad Distrital De Encañada Municipalidad Distrital De Ventanilla Municipalidad Distrital De Nuevo Chimbote Municipalidad Provincial De Talara - Pariñas Municipalidad Provincial De Huaraz Total 25 Primeras Municipalidades , Fuente: DNCP. Elaboración propia. Al igual que en el caso regional, en este caso 1,829 de las 1834 municipalidades existentes se repartieron en el 2007 sólo el 58% del dinero disponible por Canon et al., lo cual refleja una desigualdad aún más marcada que en el caso de los GR, registrándose el caso de dos GL que recibieron, cada una, el 10% de los recursos disponibles. 17

19 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Gráfico 3 Fuente: DNCP. Elaboración propia 2. Capacidad de ejecución 2.1 Gasto respecto de lo transferido El gasto registrado de las cuantiosas transferencias por Canon et al. refleja aparentemente una escasa capacidad de ejecución. En el Cuadro 4 se muestra las transferencias y la ejecución de la fuente Canon et al. A nivel agregado, se observa que: a. Los porcentajes de ejecución de los GL es sistemáticamente mayor a la de los GR, lo cual podría explicarse por lo relativamente nueva que es la figura de los GR; b. Tanto la ejecución como las transferencias se han incrementado desde 2004 hasta 2007 (en 2008 se calcula que serían algo similares a las de 2007); sin embargo, la tasa de crecimiento de las transferencias ha sido mayor que la de la ejecución, por lo que el porcentaje de ejecución sobre lo transferido ha disminuido; c. En 2006 se observa un ligero aumento en el porcentaje de ejecución, coincidiendo con el último año de gobierno en el nivel subnacional. En el mismo sentido, parte de la explicación para la caída en el porcentaje de ejecución en 2007 podría deberse al efecto de tener nuevas autoridades en el poder. 18

20 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Cuadro 4. Cabe señalar que estos porcentajes de ejecución comparan los flujos de cada año, es decir, no consideran lo que no se gastó en años anteriores y que está disponible para los ejercicios futuros (i.e. el stock de transferencias). Por ejemplo, a las cifras de transferencias de los GR para el 2004 de 700,66 millones de soles, tendría que sumársele otros 197 millones acumulados de años anteriores no gastados (el denominado Saldo de Balance) de esta fuente. A finales del 2007, el Saldo de Balance de los GR proveniente del Canon et al., superaba los 1,400 millones de soles. De este modo, al considerar el stock y no sólo el flujo como denominador, el porcentaje de ejecución sería aún menor. Al respecto, y antes de proseguir con el análisis de este ratio de ejecución, conviene reflexionar sobre la interpretación de sus valores. En efecto, existen razones que permiten dudar sobre la conveniencia de utilizar el indicador de ejecución de los recursos del Canon para llegar a conclusiones, entre las que cabe mencionar: a. No existe un referente idóneo para comparar los valores óptimos de ese indicador. Si bien se puede tener una percepción de que el indicador es bajo, no se sabe a ciencia cierta qué tan bajo puede resultar. En algunos casos puede ser técnicamente adecuado u óptimo gastar sólo un 20% durante el año y ahorrar el resto para el futuro; en otros, esa cifra podría ser un 60%, etc. 8. Entre las razones que avalan no gastar el 100% de lo transferido a los GSN, se puede mencionar: 8 Un proxy para el referente del porcentaje de ejecución de los GSN podría ser la proporción del monto ejecutado devengado respecto del Presupuesto Institucional Modificado -PIM- de la inversión del Gobierno Nacional (GN). Esos valores fueron de 77.2% en 2005, 65.4% en 2006 y 62.3% en 2007, notándose una disminución (datos de Un problema de esta comparación es que el denominador es distinto y que tampoco se sabe si esa proporción del GN es la óptima. Aún así, si se emplea este indicador, los datos de Transparencia 19

21 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. i. Muchos proyectos tardan más de un año en ejecutarse, por lo que no tiene sentido gastar todo lo recibido en un mismo año. ii. iii. Desde el 2007 los recursos del Canon se transfieren a mediados de año, y los montos son, hasta ahora, muchos mayores que los proyectados en el PIA, por lo que resulta imposible (e ineficiente) gastar todo durante el resto del año. Desde el 2008 existe la posibilidad de gastar un 20% de esos recursos en mantenimiento y un 5% en pre-inversión. Tampoco parece sensato gastar todos los recursos de mantenimiento en un solo año. b. Si lo que se pretende es mejorar la calidad de la inversión para así satisfacer las demandas y carencias de la población, el indicador de ejecución es sólo referencial de la cantidad que se gasta, pero no de su calidad. En otras palabras, se puede estar gastando mucho o poco, pero lo que interesa es que se gaste bien, y al respecto el indicador de ejecución no brinda información. Al fin y al cabo, sería preferible gastar poco si es que se sospecha de la calidad de las inversiones. La evidencia encontrada en la municipalidad de San Marcos en Áncash, por ejemplo, que es la que recibió más dinero del Canon et al. en 2007 y 2008, revela que en solo dos meses se viabilizó 158 perfiles de proyectos de inversión (PIP) por el equivalente a más de 133 millones de soles, cuando hasta mediados de año la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) local no había podido viabilizar ni siquiera 50 PIP. En este caso, el indicador de ejecución seguramente aumentará en el corto plazo, pero queda la duda de la eficacia de ese gasto. Más allá de estas salvedades, lo que no puede ocultarse es que los GSN, al igual que muchas entidades del Gobierno Nacional, presentan una serie de limitaciones para ejecutar los recursos asignados, las cuales se discuten más adelante. Por ahora, se económica del MEF revelan que, para el total de gasto, el ratio fue 86.2% para el Gobierno Nacional, 81.8% para los GR y 61.6% para la muestra de más de 600 GL en Cuando se analiza el ratio sólo para la inversión pública, las cifras son 62.3% para el GN, 50.2% para los GR y 42.3% para la muestra de GL (aunque en 2008, hasta septiembre, los GL eran los que mostraban un ratio mayor). Estos valores revelarían una mejor ejecución de parte del GN que de los GSN. Sin embargo, debe notarse que el indicador no está exento de problemas, puesto que la actualización del PIM no sigue un proceso uniforme en los GSN. En la práctica, algunos GSN deciden incluir todas sus transferencias en el PIM, mientras que otros sólo incluyen una parte, lo cual tergiversa el valor del indicador. Por ejemplo, en el caso de los GR para 2007, el PIM de recursos del Canon et al. alcanzó los 2,535 millones de soles (Transparencia Económica), mientras que las transferencias (DNCP) superaron los 4 mil millones. En este informe, se utiliza como denominador el valor del flujo de las transferencias. 20

22 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. presenta el análisis de las cifras y porcentajes de ejecución desagregado por nivel de gobierno. Al analizarse estas cifras por GR, se corrobora la heterogeneidad regional, esta vez en los niveles de ejecución. Resalta el caso del Gobierno Regional de Áncash, el que más recibió en el 2007, pero que ese año sólo ejecutó un 19.3%, algo similar a lo ocurrido ese año con los otros dos GR que recibieron cuantiosas sumas, como los de Cusco (29.6% de ejecución) y Tacna (21.5% de ejecución). Por su lado, Loreto, quien también recibe ingentes recursos provenientes de la explotación de petróleo, muestra porcentajes de ejecución por encima del promedio, lo cual podría ser un indicativo de que lo repentino del aumento de las transferencias, vinculadas sobre todo al Canon Minero, ha afectado la ejecución en regiones que no estaban preparadas para esa responsabilidad. El argumento de la experiencia sería similar al que explica la mayor ejecución de los GL en comparación con la de los GR. De cualquier forma, el coeficiente de correlación simple entre los montos transferidos y el porcentaje de ejecución es negativo (-0.17), lo que revela que el porcentaje de ejecución es menor mientras los GR cuentan con más recursos. Cuadro 5. Ejecución sobre Ingresos de recursos provenientes del Canon et al., por GR , (en porcentajes) Gasto / Ingresos del Canon et al Gobierno Regional de Amazonas 51.3% 0.0% 43.2% 9.5% Gobierno Regional de Áncash 43.4% 77.0% 24.7% 19.3% Gobierno Regional de Apurímac 19.7% 3.4% 69.9% 49.0% Gobierno Regional de Arequipa 60.1% 52.6% 49.2% 49.5% Gobierno Regional de Ayacucho 18.3% 16.3% 36.0% 67.1% Gobierno Regional de Cajamarca 37.3% 42.7% 46.5% 25.2% Gobierno Regional de Cusco 9.6% 16.8% 33.2% 29.6% Gobierno Regional de Huancavelica 25.9% 41.1% 47.3% 36.3% Gobierno Regional de Huánuco 253.9% 1.4% 5.6% 27.2% Gobierno Regional de Ica 75.9% 12.7% % 35.2% Gobierno Regional de Junín 30.8% 37.9% 32.1% 21.2% 21

23 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Ejecución sobre Ingresos de recursos provenientes del Canon et al., por GR , (en porcentajes) Gasto / Ingresos del Canon et al Gobierno Regional de La Libertad 47.3% 50.4% 15.9% 34.2% Gobierno Regional de Lambayeque 0.0% 8.9% 12.4% 50.0% Gobierno Regional de Loreto 54.8% 50.5% 42.5% 44.7% Gobierno Regional de Madre De Dios 87.5% 49.9% 41.3% 18.0% Gobierno Regional de Moquegua 33.1% 19.6% 31.8% 30.7% Gobierno Regional de Pasco 38.9% 22.1% 22.4% 21.2% Gobierno Regional de Piura 42.4% 46.4% 55.3% 43.5% Gobierno Regional de Puno 53.4% 35.9% 51.9% 27.8% Gobierno Regional de San Martín 49.3% 38.6% 86.5% % Gobierno Regional de Tacna 38.6% 17.3% 27.1% 21.5% Gobierno Regional de Tumbes 15.3% 33.8% 57.2% 30.2% Gobierno Regional de Ucayali 49.6% 62.7% 57.2% 35.4% Gobierno Regional de Lima 19.5% 19.7% 43.3% 30.7% Gobierno Regional Provincia Const. Callao 10.0% 5.7% 42.7% 49.9% Municipalidad Metropolitana de Lima 48.2% 55.0% 50.9% 30.6% Total General 42.7% 38.0% 39.5% 30.6% Notas: El GR de Ica registra ceros en casi todas las transferencias en 2006 en la base de datos de la DNCP por el lado de los ingresos, cuando en 2005 recibió más de 15 millones y en 2007 más de 52 millones de soles. Sin embargo, por el lado de los gastos del Canon et al. sí presenta cifras superiores a los 10 millones de soles. Por otra parte, cabe señalar que en 2006 y 2007 el Gobierno Regional de San Martín recibió transferencias por Participación por eliminación de incentivos y exoneraciones tributarias (92.25 y millones, respectivamente), las cuales se registran bajo Canon et al. por el lado de los gastos, pero se excluyen por el lado de los ingresos debido a que no corresponde a una categoría de ingreso de Renta de Propiedad. Fuente: Base de datos CGN. Elaboración propia. En el caso de los GL, la desagregación se presenta para el caso de los 25 GL que recibieron mayores transferencias de Canon et al. en el En el cuadro 6 se muestran los porcentajes de ejecución de estos municipios. 22

24 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Cuadro 6. Ejecución sobre Ingresos de recursos provenientes del Canon et al., por GL (los 25 con mayores transferencias en 2007) (en porcentajes) Municipalidad Municipalidad Distrital De San Marcos 72.7% 90.4% 4.7% 4.1% Municipalidad Distrital De Ilabaya 89.6% 37.9% 35.9% 19.4% Municipalidad Provincial De Mariscal Nieto - Moquegua 84.6% 30.1% 51.7% 45.1% Municipalidad Distrital De Echarate 28.0% 30.5% 42.0% 46.9% Municipalidad Provincial De Tacna 21.7% 26.3% 26.6% 35.8% Municipalidad Provincial De Cajamarca 78.2% 34.0% 57.7% 18.7% Municipalidad Distrital De Torata 87.4% 34.6% 53.8% 53.7% Municipalidad Distrital De Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa 80.0% 38.6% 49.7% 30.8% Municipalidad Distrital De Ite 93.8% 46.1% 62.5% 29.9% Municipalidad Provincial De Ilo 69.2% 26.2% 42.3% 34.1% Municipalidad Provincial De Jorge Basadre - Locumba 39.2% 52.0% 45.8% 22.9% Municipalidad Provincial De Santa Chimbote 65.2% 88.0% 94.7% 23.7% Municipalidad Provincial De Espinar 22.7% 56.7% 52.9% 16.3% Municipalidad Distrital De Chavín De Huántar 95.2% 98.8% 57.4% 41.3% Municipalidad Provincial De Huari 100.0% 96.2% 93.3% 43.2% Municipalidad Distrital De Independencia 81.8% 88.2% 83.0% 20.0% Municipalidad Distrital De Los Baños Del Inca 58.1% 49.5% 61.6% 32.5% Municipalidad Distrital De Carumas 40.0% 43.6% 35.6% 35.2% Municipalidad Distrital De Ciudad Nueva 83.1% 39.8% 70.9% 42.3% Municipalidad Provincial De Pasco Chapimarca 80.9% 55.9% 53.9% 18.1% Municipalidad Distrital De Encañada 88.5% 80.4% 94.0% 54.6% Municipalidad Distrital De Ventanilla 35.3% 34.8% 42.8% 90.3% Municipalidad Distrital De Nuevo Chimbote 94.7% 96.2% 99.0% 77.0% Municipalidad Provincial De Talara Pariñas 71.7% 58.2% 78.2% 65.5% Municipalidad Provincial De Huaraz 97.7% 91.6% 68.2% 34.8% Total 25 Primeras Municipalidades 72.1% 41.4% 50.3% 32.6% Fuente: Base de datos DNCP. Elaboración propia. 23

25 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. Del Cuadro 6 se extraen algunas observaciones interesantes: a. Los dos municipios que recibieron en el 2007 la mayor cantidad de recursos por Canon et al. son los que presentan el porcentaje de ejecución más bajo, sobre todo la municipalidad de San Marcos, la que carece de recursos institucionales y humanos para ejecutar una mayor proporción de recursos. b. De la muestra, se observan dos casos donde la capacidad de ejecución ha mejorado paulatina y consistentemente: la municipalidad distrital de Echarate, en Cusco y la municipalidad provincial de Tacna. c. Casos especiales representan las municipalidades distritales de Baños del Inca y de Encañada, ambos en Cajamarca. Se trata de dos distritos cercanos que reciben cuantiosos recursos por Canon Minero y que cuentan con características similares. Sistemáticamente, el indicador de ejecución es mayor en el caso de Encañada. Sin embargo, un estudio del IFC-Banco Mundial muestra que los progresos en términos de capacidades de gestión, transparencia y calidad de las inversiones, son mayores en Baños del Inca. Esto avala la reflexión anterior acerca del cuidado que hay que tener con la utilización del indicador de ejecución para arribar a conclusiones sobre el fin último de las inversiones públicas, esto es, el impacto sobre la ciudadanía. 3. Concentración de los recursos del Canon et al. La concentración de los recursos del Canon et al., se refleja en el cuadro siguiente. En el nivel regional, se muestra la concentración de los cinco GR que han recibido y que ejecutan la mayor parte de recursos del Canon et al. Se observa que, si bien la concentración ha disminuido en el transcurso del período , aún los cinco GR relacionados con los mayores recursos por esta fuente de transferencia capturan más de la mitad del total de recursos. Por su lado, en el nivel local se observa que el porcentaje de recursos transferidos hacia las 25 municipalidades con mayor captación, que representa sólo el 1.4% del total, pasó a captar desde un 22,9% de las transferencias en 2004 hasta un 38.8% en 2007, mientras que la ejecución también aumentó (de 22.6% a 29.8% entre esos años) 24

26 Transferencias y Ejecución de recursos del Canon et al. aunque a un ritmo menor, reflejando la incapacidad relativa de gastar de las municipalidades que reciben más recursos. Cuadro 7. Concentración de los recursos provenientes del Canon et al. para GSN GR con mayores recursos por Canon et.al. 25 GL con mayores recursos por Canon et. Al. Fuente: DNCP. Cálculos propios. INGRESOS (%) GASTOS (%) % 60.5% 56.8% 57.0% 77.3% 67.8% 57.5% 52.6% 22.9% 35.5% 39.3% 38.8% 22.6% 25.6% 30.0% 29.8% 25

27 Desafíos de la ejecución C. Desafíos de la ejecución Más allá de las limitaciones que contiene el indicador de ejecución de gasto respecto de los recursos transferidos, la realidad muestra que los GSN hacen esfuerzos denodados por aumentar sus niveles de ejecución. Sin embargo, se encuentran con una serie de problemas que no son capaces de enfrentar exitosamente, lo cual afecta los niveles de gasto. El obstáculo más comentado que incide sobre los niveles de ejecución de los GSN se relaciona con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Desde hace años se arguye que los requerimientos para aprobar los PIP son demasiado complicados, y se responsabiliza al MEF por no aprobar estos PIP de manera expedita. Este argumento ha perdido fuerza en los últimos años, toda vez que gradualmente se ha ido descentralizando la responsabilidad de declaratoria de viabilidad. En efecto, en el 2004 se transfiere la evaluación (ex -ante) y las facultades de declaratoria de viabilidad de ciertos proyectos, de la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) del MEF a las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de los GSN. Este proceso de transferencia se acentúa del 2006 al 2008 llegando a una situación en la que los GSN son enteramente responsables por la declaración de viabilidad de sus respectivos PIP, incluso si éstos se financiaran con endeudamiento externo. A todo ello debe añadirse que, paulatinamente, la DGPM ha venido desarrollando guías y manuales para diversos sectores, de modo tal que los requerimientos mínimos para la declaratoria de viabilidad sean cada vez más acordes a la realidad sectorial de cada proyecto. En este sentido, si bien el SNIP pudo haber resultado un obstáculo hasta hace algunos años, cuando los criterios de evaluación eran rígidos y toda la inversión pasaba por el MEF, desde hace un par de años esos obstáculos se han minimizado. En estos días, la principal dificultad para concretar la inversión pública subnacional se encuentra en el proceso de ejecución, es decir, a partir del momento en que se declara la viabilidad y se empieza a preparar los expedientes técnicos para ejecutar el gasto. Para reflejar la dimensión de la ejecución del gasto en inversión en general se muestra el cuadro siguiente, donde se observa tanto el número de proyectos de inversión pública clasificados como viables (es decir, ya fueron aprobados y están listos para ejecutarse) por cada nivel de gobierno, como los montos asociados a estos PIP. 26

28 Desafíos de la ejecución Cuadro 8. En el cuadro anterior, se observa que, entre enero y septiembre del 2008 los 26 gobiernos regionales (incluyendo a la Municipalidad de Lima Metropolitana) lograron declarar viables más de dos mil proyectos, es decir, un promedio de 78 proyectos por GR, mientras que los gobiernos locales aprobaron más de 13 mil proyectos en esos nueve meses. Estas cifras revelan un desafío importante en términos de contar con los recursos humanos y las capacidades para ejecutar los PIP, esto es, producir los expedientes técnicos apropiados, llevar a cabo procesos de compras y adquisiciones idóneos, etc. 9 En términos generales, se percibe que los GSN no conciben una visión sistemática de los procesos de planeamiento, programación de presupuesto, organización, gestión de adquisiciones y contrataciones y gestión financiera, lo que se traduce en lentitud en el ciclo de gestión de inversiones. En la figura siguiente se resume el ciclo de ejecución de inversiones, el cual se agrupa en tres grandes fases, cada una con sus respectivas actividades. Debajo de cada una de ellas, se sintetizan los problemas comunes que afectan a la ejecución de los PIP. 9 Desafortunadamente, en el país aún no existe un sistema de seguimiento de la inversión pública. Este sistema ha empezado a diseñarse en el MEF desde 2004, pero aún no existen resultados y se espera que éstos se produzcan recién hacia Mientras tanto, la información existente es más bien puntual y es recogida por iniciativas particulares o estudios de caso financiados mayormente por la cooperación internacional o por iniciativas privadas. 27

29 Desafíos de la ejecución Grafico 4 Sin embargo, debe anotarse que las razones para una ejecución lenta no residen únicamente en las capacidades de los GSN, sino que también existen restricciones normativas que impiden superar estas debilidades. Por ejemplo, desde hace varios años el país adopta la política de congelamiento de plazas en el sector público con el objetivo de controlar el crecimiento del empleo público. Ello tiene sentido bajo cierta perspectiva de ahorro, pero resulta contraproducente cuando se trata de GSN que repentinamente tienen que ejecutar enormes sumas de dinero. Otra restricción se origina con la normativa, desde el 2007, de prohibir que los empleados públicos 28

30 Desafíos de la ejecución tengan sueldos superiores a los del alcalde o presidente regional, lo cual genera que muchas veces se observe a servidores públicos que ganan 1,000 o 2,000 soles sean los responsables de manejar inversiones millonarias, con todo lo que ello pueda implicar. Tampoco existen mecanismos que favorezcan el ahorro de recursos, y los GSN que quisieran ahorrar parte de los flujos para financiar inversiones futuras, sólo tienen la opción de guardar el dinero en el banco. Ante esta realidad, que afecta a la mayoría de GSN e incluso a entidades del Gobierno Nacional, se vienen ensayando una serie de respuestas. Por un lado, el MEF cuenta con numerosas iniciativas de asistencia técnica en temas de presupuesto y gestión de inversiones, habiendo incluso descentralizado oficinas para prestar una mejor atención a los GSN. Por su parte, los ministerios también ejecutan actividades de asistencia técnica para mejorar el diseño y ejecución de los PIP en sus respectivos sectores. Muchos de estos esfuerzos son financiados por la cooperación internacional, sin embargo se destaca que las mismas no están sistematizadas, coordinadas ni articuladas. Una iniciativa reciente que busca incidir específicamente sobre la ejecución de los recursos provenientes del Canon Minero se refiere al Aporte Voluntario, también denominado Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo. Se trata de un convenio celebrado entre el Estado Peruano y las empresas mineras por el cual las empresas se comprometen a destinar durante cinco años -de manera voluntaria, extraordinaria y temporal- el 3.75% de sus utilidades netas a proyectos de inversión que contribuyan a la mejora en las condiciones de vida de las poblaciones y comunidades ubicadas en las zonas de influencia de la actividad extractiva. Las empresas que hayan firmado el Convenio aportarán recursos al Fondo los años en que los precios de los metales se mantengan por encima de los precios acordados y ajustados año a año, y que al mismo tiempo sus empresas registren utilidades. Es decir, los aportes son de acuerdo a la coyuntura extraordinaria de precios y en base a los resultados empresariales. Asimismo, con el aporte voluntario de cada empresa se crean dos fondos: El Fondo Minero Local y el Fondo Minero Regional. El primero se destina a las áreas de influencia directa de sus actividades, y el segundo se utiliza en la ejecución de proyectos en zonas de extrema pobreza dentro de la región o regiones donde la empresa actúa. Del 3.75% de sus utilidades, las empresas destinarán 2.75% al Fondo 29

31 Desafíos de la ejecución Local y 1% al Fondo Regional. Cada empresa minera decide la manera en que va a gastar los recursos del Aporte Voluntario. Por otra parte, el convenio establece nueve líneas de intervención (salud, educación, fortalecimiento de capacidades, etc.) en las cuales los recursos pueden ser utilizados, aunque al menos el 30% de los recursos deben ser utilizados en proyectos de educación, nutrición y salud. En el caso particular del componente de fortalecimiento de capacidades, este está encaminado a ayudar a las autoridades de los GSN a gastar mejor sus recursos. En el cuadro siguiente se muestra los montos que cada empresa participante estaría ejecutando para fortalecer a los GSN con lo cual se esperaría una mejor ejecución de los recursos. Cuadro 9. Aporte Voluntario para el Fortalecimiento y Desarrollo de Capacidades 30

32 Calidad del gasto público D. Calidad del gasto público Como se ha mencionado, la búsqueda de elevados niveles de ejecución del gasto en inversión pública no garantiza un uso eficiente de los recursos, no sólo por la necesidad de programación multianual de la inversión antes mencionado, sino además porque el gastar más no necesariamente garantiza que se esté gastando bien o mejor. Ello trae a colación el tema de la calidad del gasto. En vista de que no existe un sistema de seguimiento de la inversión pública en el país, es relativamente imposible verificar la calidad del gasto público de una manera sistemática. En términos generales, la ausencia de un sistema de Presupuesto por Productos atados a Resultados no permite verificar los costos reales de los bienes y servicios que brinda el estado (i.e. el tema de la eficiencia), ni medir los niveles de calidad de la prestación de dichos productos. En un entorno de liquidez, donde los recursos disponibles para la inversión pública no son precisamente escasos (al menos para un buen número de gobiernos subnacionales), el tema de la eficiencia y la calidad cobra vital importancia. La mayor parte del debate político centra su análisis en la baja ejecución de los recursos, algo evidente como se mostró en secciones anteriores, pero poco se dice sobre la eficiencia y calidad de dicha ejecución, precisamente porque no existen datos que permitan extraer conclusiones al respecto. No obstante, existen estudios de caso puntuales que revelan que la calidad de la inversión pública debe estar sujeta a mejoras. En primer lugar, han sido mediáticamente documentadas diversas inversiones inútiles en varios gobiernos subnacionales, vinculadas principalmente a monumentos (a la maca, al árbitro, al lagarto, la estatua de la libertad, etc.) o a remodelaciones de edificios municipales. Ello ha creado cierta consciencia en la población de que la calidad del gasto no es adecuada, y que un elevado nivel de ejecución no es necesariamente un buen indicador de la eficiencia del gasto público. Por otro lado, es posible aproximarse al tema de la calidad del gasto en inversión observando los sectores a donde se destinan estos recursos, si se emplea el supuesto de que existe una correlación entre la inversión en sectores productivos o sociales y la calidad de la misma. Este supuesto de alguna manera es reforzado por la existencia del Presupuesto Participativo, mecanismo mediante el cual una parte del presupuesto 31

33 Calidad del gasto público de inversiones (proporción definida por las autoridades) se define mediante un mecanismo participativo, con la presencia de actores importantes de la sociedad. Si bien este mecanismo no está exento de problemas 10, representa un paso importante para la socialización de decisiones públicas y la mejora en la priorización de los proyectos de inversión pública. En este sentido, en el cuadro siguiente se presenta los montos invertidos en los sectores presupuestarios que provienen del Canon et al. La fuente de datos utilizada es el SIAF, distinta de la utilizada anteriormente (excluye a un buen número de GL e incluye a las universidades). En esta ocasión, se observa que los recursos del Canon et al. se emplean en los sectores de Transporte, Agricultura, Educación y Cultura, y Salud y Saneamiento. Estos cuatro sectores representaron un 72.7% del destino de los recursos del Canon et al. en el 2004 y su participación aumentó hasta un 83.6% en el PIA del A primera impresión, la inversión en estos sectores es más que justificada puesto que incluye infraestructura, producción y sectores sociales 11. Cuadro 10. Ejecución de Inversión pública financiada por el Canon et al., por Función , (en millones de soles) PIA Justicia Administración y Planeamiento Agraria Asistencia y Previsión Social Entre otros, la manipulación de algunos alcaldes para definir montos bajos a discutirse bajo el mecanismo del Presupuesto Participativo, o el posterior desconocimiento de ciertos alcaldes para cumplir con los acuerdos de este mecanismo. Por ejemplo, el Mecanismo Independiente de Monitoreo de Cajamarca revela, por ejemplo, que de los S/. 4,63 millones de inversión ejecutada en la provincia de Cajamarca durante el primer trimestre de 2007, sólo S/. 0,9 millones (un 15%) se invirtió en proyectos del Presupuesto Participativo; el resto financió proyectos definidos exclusivamente por la municipalidad. 11 Asimismo, la caída de los niveles de ejecución respecto de lo presupuestado en 2007 ha sido recurrente en casi todos los sectores. Además, en promedio del período , los niveles de ejecución de la mayoría de sectores fluctúa entre el 50% y 60%, con la excepción de los sectores de Defensa y Seguridad nacional (38.4%), Salud y Saneamiento (promedio de 45.4%) y Energía y recursos minerales (48.5%) por un lado, y los de asistencia y previsión social (66.3%) y vivienda (68.4%) por el otro. 32

34 Calidad del gasto público Ejecución de Inversión pública financiada por el Canon et al., por Función , (en millones de soles) PIA Comunicaciones Defensa y Seguridad Nacional Educación y Cultura Energía y Recursos Minerales Industria, Comercio y Servicios Pesca Relaciones Exteriores Salud y Saneamiento Trabajo Transporte Vivienda y Desarrollo Urbano Total Inversión Financiada Por Canon Total Proyectos De Inversión 3, Fuente: SIAF. Elaboración propia , , , , , Una agrupación más agregada de estos sectores revela que la función social era hasta el 2007 la más importante en cuanto al uso de los recursos del Canon et al., situación que cambiaría en el 2008 cuando los PIP de infraestructura serían los que reciban en mayor cantidad esta fuente de recursos, como se observa en el gráfico siguiente: 33

35 Calidad del gasto público Gráfico 5 Fuente: SIAF. Elaboración propia (*) Se ha agrupado las funciones programáticas del Estado en las siguientes categorías: Social: Educación y Cultura, Salud y Saneamiento y Asistencia y Previsión Social. Productivo: Agraria; Energía y Recursos Minerales; Comunicaciones; Industria, Comercio y Servicios; y Pesca. Infraestructura: Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano. Estado, Justicia, Defensa y RR.EE.: Administración y Planeamiento; Defensa y Seguridad Nacional. 34

36 Conclusiones E. Conclusiones Del análisis presentado en este estudio, se pueden desprender algunas conclusiones interesantes sobre los recursos por Canon, Regalías y Participaciones transferidos a los GSN. En primer lugar, se constata un aumento notable en los recursos transferidos a los GSN por concepto de Canon, Regalías y Participaciones, los cuales incrementaron de 1,500 millones de soles en el 2004 a más de 10,400 millones de soles en el 2007, lo cual se explica en gran medida por la coyuntura internacional de elevados precios de los minerales lo cual incide positivamente en las utilidades de las empresas mineras y, por ende, en los montos que percibe el Estado y que son distribuidos a los GSN. La ejecución de estos recursos también se ha incrementado, pasando de 930 millones de soles en el 2004 a más de 4,100 millones en el 2007, aunque se constata que el porcentaje de ejecución respecto de lo transferido ha disminuido. En segundo lugar, se observa que la distribución de los recursos entre los GSN es bastante desigual, encontrándose casos de municipalidades relativamente pequeñas en términos poblacionales que captan, cada una, el 10% de los inmensos recursos disponibles por concepto de Canon, Regalías y Participaciones en el Finalmente, en relación a la evaluación del impacto del uso de los recursos del Canon, Regalías y Participaciones en las comunidades que se benefician de ellos, esta se da de manera parcial, puesto que se restringe al análisis de cifras (transferencias y ejecución) y a la descripción de sectores donde se gastan esos recursos, pero no existe información sistemática de los resultados inherentes a estas inversiones. En ese sentido, la medición de la eficiencia y la calidad del gasto público subnacional sigue siendo una tarea inconclusa. No obstante, observaciones puntuales y estudios particulares revelarían que la baja capacidad de los recursos humanos en las instituciones, la complejidad de los sistemas administrativos nacionales, la poca transparencia y la falta de un adecuado proceso de rendición de cuentas, son algunos de los elementos que estarían atentando contra un uso eficiente de los recursos públicos (del Canon en particular) y contra inversiones de calidad que sirvan para reducir las grandes desigualdades nacionales. 35

37 Anexos ANEXOS 36

38 Anexos Definiciones y normatividad vinculada al Canon et al. 12 El Canon Minero, es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación de recursos minerales, metálicos y no metálicos. Está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta que obtiene el Estado y que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales, metálicos y no metálicos. 12 Para el Canon, la base legal es la siguiente: (i) La Ley Nº de julio de 2001, reglamentada por el D.S. Nº EF de enero de 2002, el cual a su vez fue modificado por los D.S. N EF de enero de 2003 y D.S. N EF de agosto de 200 3; (ii) La Ley N Modificación de la Ley N Ley de Canon publicada en septiembre de (iii) El D.S. N EF que modifica el D.S. N EF en febrero de 2004; (iv) La Ley N Modificación artículos de la Ley N 27506, modificados por la Ley Nº 28077, en agosto de 2004; (v) El D.S. N EF que modifica el D.S. N EF, mediante el cual se aprobó el R eglamento de la Ley N 27506, en diciembre de Para las regalías, la base legal es la siguiente: (i) la Ley N Ley de Regalía Minera (junio de 2004), que establece la Regalía minera, su constitución, determinación, administración, distribución y utilización; la Ley N Ley que modifica la Ley de Regalía Minera (agosto de 2004); (ii) el Decreto Supremo N EF - Reglamento de la Ley de Rega lía Minera (noviembre de 2004); (iii) el Decreto Supremo N EF - Precisa y dicta normas compl ementarias del Reglamento de la Ley de Regalía Minera (enero de 2004); y (iv) la Resolución Ministerial N EF-15 - Establece tipo de cambio d e referencia y rango para el pago de la Regalía Minera (marzo de 2006). 37

39 Anexos El Canon Forestal, es la participación de la que gozan las circunscripciones por el pago de los derechos de aprovechamiento de los productos forestales y de fauna silvestre, así como de los permisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente. Entre enero de 1997 y mayo del 2002, el Canon Forestal estuvo constituido por el 20% del Impuesto a la Renta pagado por los titulares de la actividad. Sin embargo, en los cálculos de los importes que rigen desde junio del 2002, dicho porcentaje se incrementó a 50% según lo establece la Ley de Canon (Ley N 27506). Se conforma del 50% del pago de los derechos de aprovechamiento de los productos forestales y de fauna silvestre, así como de los permisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente. 38

40 Anexos El Canon Gasífero, es la participación que perciben las circunscripciones donde está ubicado geográficamente el recurso natural sobre los ingresos que percibe el Estado en la explotación de gas natural y condensado. Se conforma del 50% del Impuesto a la Renta, 50% de las Regalías y 50% de la participación del Estado en los Contratos de Servicios. El Canon Hidroenergético, es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la utilización del recurso hídrico en la generación de energía eléctrica. Se conforma del 50% del Impuesto a la Renta que pagan las empresas concesionarias de generación de energía eléctrica que utilicen el recurso hídrico. El Canon Pesquero, es la participación de la que gozan las circunscripciones sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación de los recursos hidrobiológicos provenientes de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas y continentales, lacustres y fluviales, y de aquellas empresas que además de extraer estos recursos se encarguen de su procesamiento. Está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta y los Derechos de Pesca pagado por las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas y continentales lacustres y fluviales. En lo que concierne al área de influencia, para efecto de la distribución de los recursos del Canon se considera como área de influencia el área territorial de los gobiernos regionales y locales en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales, en donde se ubica la central de generación de energía eléctrica, se encuentran los lotes gasíferos en explotación, los lugares de desembarque de pesca de mayor escala y las concesiones o autorizaciones forestales. Cuando los lugares donde se explota el recurso natural se encuentran en circunscripciones distintas, la distribución se realiza en proporción a la producción de cada unidad productiva. En el caso que los lugares donde se explota el recurso natural se encuentren ubicados en dos o más circunscripciones vecinas, la distribución se realiza en partes iguales. En cuanto a los criterios de distribución, el Canon (excepto el petrolero que tiene sus propias normas por departamento) será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices que fije el MEF en base a criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Su distribución es la siguiente: 39

41 Anexos Figura 1. Criterios de Distribución del Canon, excepto el petrolero Fuente: Los recursos del Canon se asignan mediante índices de distribución, para cuya construcción se ha utilizado información proveniente de fuentes oficiales. Específicamente, se emplean los datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para las (i) Proyecciones de la población estimada a nivel departamental, provincial y distrital y el (ii) Indicador de pobreza vinculado a necesidades básicas insatisfechas y déficit de infraestructura según departamentos, provincias y distritos. Además, se utilizan los datos del Ministerio de Energía y Minas (MINEM) para (i) el listado de empresas concesionarias de generación de energía eléctrica que utilicen el recurso hídrico; (ii) las centrales de generación de energía hidroeléctrica, niveles de producción y su ubicación a nivel distrital, provincial y departamental; y (iii) la utilidad bruta y/o ventas netas desagregada por actividades en el caso de empresas que realizan diversas actividades de las que se derivan más de un Canon proveniente de un monto de impuesto a la Renta único. Por último, se usan los datos de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) para el cálculo de los montos de Impuesto a la Renta pagados por las empresas que explotan el recurso natural. Actualmente la metodología de distribución de los recursos del Canon viene siendo cuestionada debido a que, en vista de lo ingente de las transferencias, algunas municipalidades reciben sumas extraordinarias de recursos mientras que otra no reciben nada, y ante este escenario no existen mecanismo de compensación Por ejemplo, en Colombia una parte del monto asignado por las Regalías sirve para constituir un Fondo Nacional que financia determinados proyectos y al que todas las entidades subnacionales pueden acceder. 40

42 Anexos Figura 2. Elaboración de índices de distribución del Canon, excepto el petrolero Fuente: Por último, en cuanto a la utilización de los recursos del Canon, desde el 2006, los GSN pueden utilizar los recursos provenientes del Canon y Regalías, en el financiamiento o cofinanciamiento de Proyectos de Inversión Pública que comprendan intervenciones orientadas a brindar servicios públicos de acceso universal y que generen beneficios a la comunidad, que se enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno y sean compatibles con los lineamientos de las políticas sectoriales. 41

43 Anexos Estos proyectos no podrán considerar, en ningún caso, intervenciones con fines empresariales o que puedan ser realizados por el sector privado. Esta misma norma faculta a los GSN a utilizar hasta un 20% de los recursos provenientes de los Canon y la Regalía Minera, para el mantenimiento de la infraestructura generada por los proyectos de impacto regional y local, y para el financiamiento de los gastos generados por los procesos de selección para la ejecución de proyectos de inversión pública. Asimismo, de dicho porcentaje podrán destinar hasta un 5% para financiar la elaboración de perfiles correspondientes a los proyectos de inversión pública que se enmarquen en los planes de desarrollo concertados que correspondan 14. Por su parte, el FOCAM es el Fondo de Desarrollo Económico de Camisea creado por la Ley No como un fondo monetario intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica, Ucayali y el área de Lima-provincias por donde pasan los ductos principales que transportan el hidrocarburo de los lotes 56 y 88. Este fondo se destina únicamente a la financiación de proyectos de inversión en infraestructura económica y social de los gobiernos regionales y locales de los departamentos señalados, así como para financiar proyectos de investigación en las universidades públicas que se encuentren dentro de la jurisdicción en dichas áreas. Está constituido por el 25% de de lo recaudado por concepto de regalías que le corresponden al Gobierno Nacional proveniente de los lotes 56 y 88, después de efectuadas las deducciones del Canon Gasífero y otras deducciones. En este caso, la distribución se resume en la siguiente figura que incluye a los beneficiarios y los criterios empleados 15. Para el FOCAM se toman en cuenta los siguientes criterios de distribución: 14 Lo establecido en esas disposiciones no aplica para los GSN a los que la normatividad haya otorgado la facultad del uso de un porcentaje de los recursos provenientes del Canon en gasto corriente 15 Salvo para el caso de Ucayali donde la distribución es: 60% para los GL de la Provincia de Atalaya, 10% para los GL de la Provincia de Coronel Portillo, 10% para los GL de la Provincia de Padre Abad, 3% para los GL de la provincia de Purús, 13% para el GR de Ucayali y 4% para las universidades públicas del departamento de Ucayali. 42

44 Anexos Figura 3. Criterios de Distribución del FOCAM Las Regalías Mineras son una contraprestación económica que los titulares de las concesiones mineras pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. Asimismo, ésta será pagada sobre el valor del concentrado o su equivalente, conforme a la cotización de los precios del mercado internacional, es decir, se trata de un gravamen que afecta porcentualmente el valor bruto de los minerales extraídos. Así, se trata de un gravamen ad valorem que se impone sobre la producción y no sobre las utilidades, lo que las diferencia del concepto del Canon. Los rangos para el pago de regalías mineras se establecen sobre el valor del concentrado o su equivalente: a) Primer rango: hasta US$ 60 millones de dólares anuales paga el 1%; b) Segundo rango: por el exceso de US$ 60 millones hasta US$ 120 millones de dólares anuales paga el 2.0%; c) Tercer rango: por el exceso de US$ 120 millones de dólares anuales paga el 3%. Para el caso de los minerales cuyos precios no cuenten con cotización internacional, pagan el 1% sobre el componente minero. El pago de la regalía no aplica para los pequeños productores y mineros artesanales la regalía será de 0%. Para efecto de la distribución de la regalía minera, se considera como área de influencia el área territorial de los GSN donde se encuentra ubicada cada concesión minera en explotación, otorgada según lo dispuesto en la Ley General de Minería. En los casos de concesiones mineras en explotación cuya extensión comprenda circunscripciones vecinas, la distribución se realiza proporcionalmente en función al 43

45 Anexos área comprendida por las concesiones mineras en explotación en cada circunscripción. La distribución se hace de acuerdo a lo presentado en la Figura siguiente: Figura 4. Criterios de Distribución de las Regalías Mineras % Beneficiarios Criterios 20% Municipalidad distrital donde se encuentra la concesión minera (50% será invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento). Regalía Minera por concesión minera 20% 40% Municipalidades de la provincia donde se encuentra la concesión minera. Municipalidades del departamento donde se encuentra la concesión minera. Según población y necesidades básicas insatisfechas (NBIs). Según población y necesidades básicas insatisfechas (NBIs). 15% Gobierno regional. 5% Universidades. El Ministerio de Economía y Finanzas distribuye mensualmente, en el plazo máximo de treinta días calendario después del último día de pago de la regalía, el 100% (cien por ciento) de lo efectivamente pagado por los recursos de la regalía minera entre los gobiernos regionales, municipalidades y universidades nacionales, en las cuentas especiales que para el efecto tengan abiertas en el Banco de la Nación Por último, la participación en la Renta de Aduanas proviene de las rentas recaudadas por las aduanas marítima, aérea, postal, fluvial, lacustre y terrestre, en el marco de la regulación correspondiente. 44

46 Av. los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidrio Teléfono: (51 1) Fax: (51 1) Web: