Revista Sociedad, Ciudad y Territorio, número 04 septiembre febrero 2013

Transcripción

1 METROPOLIS EN CRÍSIS: Una propuesta para la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala. Alfonso Iracheta y Carolina Pedroti Reseña: DR. FRANCISCO M. VÉLEZ PLIEGO El libro que en esta ocasión Alfonso Iracheta, con la colaboración de Carolina Pedrotti, pone a nuestra consideración es el resultado de un esfuerzo de investigación desarrollado durante dos años en torno a la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala, considerada por SEDESOL-CONAPO-INEGI (2005) como una de las 56 que conforman el sistema urbano nacional de mayor jerarquía y que en el caso particular es una de las que estructuran la región centro-país así como una de las seis zonas metropolitanas de carácter interestatal. Si bien el libro de Iracheta y Pedroti está estructurado en 7 apartados, destacan tres ejes que constituyen las líneas estructuradoras del documento: El primero de ellos se refiere al componente conceptual y metodológico que claramente se orienta hacia el desarrollo de un ejercicio de investigación que busca proponer un modelo de planeación acción cuyas cualidades sean: 1.- Incorporar claramente los temas determinantes del comportamiento de la zona metropolitana en el análisis y las propuestas; 2.- De concentrarse en lo estratégico. 3.- De incorporar a los actores. 4.- De incorporar o proponer la creación de instrumentos para operar las propuestas derivadas de la planeación. 5.- De definir acciones concretas. 6.- De pensar en el largo plazo. Un modelo que reúna estas capacidades debe en consecuencia ser capaz de analizar diversos procesos socio-espaciales de entre los cuales los autores destacan tres: 1.- Patrón de ocupación del territorio y sus tendencias. 2.- Las estructuras locales y sus actores 158

2 3.- Las estructuras político administrativas El segundo eje se refiere a la conceptualización del fenómeno metropolitano contemporáneo y su aplicación a la realidad del proceso particular del caso Puebla-Tlaxcala. La revisión de las propuestas metodológicas y conceptuales realizadas por Unikel en cuanto a la definición de lo metropolitano, concebido como la extensión territorial que incluye la unidad político administrativa que contiene a la ciudad central y las unidades político administrativas contiguas a ésta que poseen características urbanas y mantienen una relación intensa y constante con la ciudad central, motivan a los autores a proponernos una distinción entre Región y Zona Metropolitana siendo la primera un espacio claramente urbano y la segunda una dimensión en la que interactúan espacios urbanos y rurales que obedecen a dinámicas múltiples y recíprocas poli-céntricas por lo que en este caso es fundamental poner el acento en el análisis de los flujos y relaciones entre los asentamientos e incorporar con un énfasis determinante la dimensión ambiental del territorio y sus recursos. La aplicación de este enfoque aparece claramente en el análisis de la región Puebla-Tlaxcala, siendo la Ciudad de Puebla el centro urbano de mayor jerarquía dentro de esta zona metropolitana, se constata cómo su dinámica de desarrollo y crecimiento afecta a un vasto territorio que involucra un basto Subsistema Territorial - Urbano. El Sistema de Ciudades Actual, abarca 38 municipios; más de 570 localidades mayores de 2,500 habitantes, 14 mayores a 15000; 10 mayores a 25000; solamente 3 mayores a (INEGI 2010). Las razones de la influencia dominante de la ciudad de Puebla son diversas: su origen e historia, el tamaño de su economía, las funciones que concentra, la cantidad de población que reside en la ciudad, su preeminencia política y cultural como capital del Estado de Puebla, por mencionar algunas. Dentro de sus características funcionales están la de ser un centro financiero y de servicios, con instalaciones educativas, culturales, de salud y seguridad de carácter regional; cuenta con una actividad industrial importante por lo que constituye el principal núcleo urbano para la zona metropolitana Puebla- Tlaxcala. Estas condiciones de la ciudad primada se han visto complementadas con la localización de actividades similares, aunque en menor proporción en diversas localidades urbanas y corredores dentro de su área de influencia, de hecho como señalan los autores la zona se estructura en tres aglomeraciones sujetas a intensos procesos de conurbación, a saber: zona conurbada de la ciudad de Puebla, la zona conurbada de San Martín Texmelucan y la zona conurbada 159

3 Zacatelco. La zona metropolitana por las funciones que concentra es potencialmente un nodo de innovación prestadora de servicios orientado a la formación de recursos humanos, pudiendo constituirse en generadora y centro de transferencia y adaptación de tecnologías, centro cultural de importancia nacional e internacional, entre otras vocaciones. Desde el punto de vista del suelo y su ocupación, el corazón metropolitano inició desde la década de los sesentas su proceso de crecimiento. Una de las características más significativas de este proceso ha sido la expansión física de la ciudad de Puebla tanto al interior del territorio municipal como en los municipios aledaños absorbiendo poblaciones y asentamientos de distintos orígenes y dimensiones. En la actualidad, además de las poblaciones pertenecientes a las Juntas Auxiliares del propio municipio de Puebla, el núcleo central de la zona metropolitana representado por la aglomeración de la Ciudad cuenta con 9 centros urbanos periféricos en proceso de conurbación: Amozoc de Mota, San Juan Cuautlancingo, Sanctórum, San Lorenzo Almecatla, San Andrés Cholula, San Bernardino Tlaxcalancingo, Cholula de Rivadavia, Santiago Momoxpan y Villa Vicente Guerrero (Tlaxcala). La localización geográfica de estos centros dentro de la aglomeración juegan un papel importante, pues constituyen elementos de articulación en el espacio metropolitano, al situarse en los ejes de acceso al núcleo metropolitano y su relación con la periferia urbana de la misma ciudad. Destacan la relevancia de San Andrés Cholula y Cuautlancingo, que a la fecha concentran importantes equipamientos comerciales, educativos, de servicios e industriales, con grandes zonas habitacionales. La aglomeración de la Ciudad de Puebla se extiende territorialmente a ámbitos político-administrativos distintos, pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala. Al igual que a otras metrópolis se ha atribuido esta expansión física a la presión ejercida por la dinámica demográfica, sin embargo los datos que nos muestra el estudio nos indican que este crecimiento físico no necesariamente es responsable de los niveles que ha alcanzado. Si consideramos, por ejemplo, que en los últimos 100 años la ciudad de Puebla, corazón de la zona metropolitana, pasó de una población de habitantes a una de 1, habitantes, -de acuerdo con el censo 2010-, es decir la población se ha incrementado en veces mientras que territorialmente la ciudad cuya extensión era del orden de los 10 kilómetros cuadrados en las primeras dos décadas del siglo 20 ha pasado a ser una mancha urbana que se estima en 160

4 230 kilómetros cuadrados de acuerdo con el Programa de Desarrollo Urbano sustentable de 2007, es decir se ha incrementado la superficie del núcleo metropolitano en 23 veces. El modelo de crecimiento de la mancha urbana de distintos asentamientos en los últimos años conlleva diversas ineficiencias desde el punto de vista económico y social. Un crecimiento físico inadecuado que pone en riesgo bienes ambientales, como parte de un proceso generalizado de convertir tierras agrícolas en espacios urbanos, que incrementa los costos de dotación de servicios públicos básicos entre otros temas puestos en evidencia a lo largo del documento. De acuerdo con los indicadores presentados en el análisis del componente suelo urbano los fenómenos de conurbación, definidos estos según el criterio de la legislación actual, han dado como resultado una expansión de la zona urbana difusa, con un fuerte crecimiento horizontal; no solamente en torno al centro metropolitano, sino también en los centros urbanos que configuran la zona e incluso en los centros de población de menor jerarquía con tendencias de expansión sobre los corredores regionales de comunicación. El estudio identifica amplias zonas periurbanas constituidas por franjas difusas de áreas urbanas en proceso de expansión y consolidación caracterizadas por ocupación de baja densidad (COS y CUS), formada por colonias y ampliaciones de barrios, zonas ejidales irregulares, entre otros asentamientos; con gran diversidad de tejidos urbanos y de modalidades de ocupación del suelo que propician la acumulación de vacíos urbanos e incrementando las deficiencias en el funcionamiento del conjunto. Como lo señalan los autores a lo largo del texto la viabilidad de un desarrollo metropolitano sustentable pasa por superar las limitaciones jurídicas, institucionales, administrativas, financieras y políticas impuestas por la actual estructura institucional del Estado Mexicano en materia de coordinación de esfuerzos de los diversos órdenes de gobierno, para regular y actuar en estos complejos territorios Como queda de manifiesto a lo largo del libro, lo metropolitano es un proceso socioeconómico y cultural rural-urbano a través del cual se estructura una porción del territorio en concordancia con las relaciones económicas y sociales dominantes. Las relaciones funcionales que se desarrollan en su seno tienen como característica la articulación de cadenas de valor organizadas bajo la influencia de un asentamiento humano dominante generando flujos poblacionales y económicos de bienes, servicios y de capital de intensidad variable. El territorio metropolitano, sus recursos naturales y humanos, forman parte integral de esas cadenas de valor configurando formas de aprovechamiento del suelo, sistemas diferenciados de concentración de población que albergan 161

5 equipamientos, servicios y estructuras institucionales de gestión política, económica y territorial. El tercer eje de preocupaciones se refiere al análisis de la problemática político jurídica de gestión de estos espacios metropolitanos que lleva a a los autores a evaluar los alcances y limitaciones del marco legal vigente y a proponer algunos criterios para el diseño de una nueva institucionalidad metropolitana. 1.- El espacio metropolitano es multi-juridiccional por lo que las iniciativas deben tomar en cuenta el diseño de herramientas que determinen los términos de la concurrencia de facultades y atribuciones de la federación, estados y municipios en el ámbito de la planeación del desarrollo económico, social y territorial. 2.- El proceso de creación de las nuevas instituciones metropolitanas, se debe procurar la separación clara de aquellas atribuciones de orden jurídico-político de las de carácter técnico y operativo. 3.- Las actividades que desarrollen las nuevas instituciones metropolitanas debe respetar y someterse a la lógica de la construcción del espacio político y administrativo, con un gobierno federal central y entidades federativas soberanas, así como municipios autónomos y un régimen estricto de división de poderes y atribuciones. 4.- El reconocimiento jurídico del fenómeno metropolitano debe contar con una legislación clara que identifique sujetos y procedimientos de reconocimiento, elementos técnicos de delimitación y actos jurídicos que los soporten tal y como ocurre con los fenómenos de conurbación. 5.- En este contexto debe haber mecanismos claros y obligatorios de coordinación no solo en materia de provisión de servicios públicos sino también de planeación, gestión e instrumentación de acciones de regulación y de inversión en los espacios metropolitanos; 6.- El reconocimiento técnico de la articulación de los procesos que buscan ser regulados, su integralidad, jerarquía e impacto en materias clave dentro de la realidad metropolitana debe traducirse en el establecimiento de mecanismos claros de concertación y actuación conjunta y obligatoria de los actores públicos en turno. Las zonas metropolitanas del país, han sido visibilizadas en sus dimensiones empíricas gracias a los estudios realizados por la SEDESOL, el INEGI y la CONAPO, sin embargo estas aproximaciones empíricas no se han traducido en determinaciones jurídico políticas que constituyan la columna vertebral de la política territorial del Estado Mexicano, su marco de concurrencia de funciones y sus nuevas herramientas de concertación, financiamiento y seguimiento y evaluación. 162

6 ASPECTOS CENTRALES PARA UNA DEFINICIÓN OPERATIVA DE LO METROPOLITANO DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO 1 : 1.- Identificar que actores institucionales deben declarar formalmente el alcance territorial de una zona metropolitana, buena parte de los espacios metropolitanos en el país abarcan a más de una entidad federativa. (Cabildos, Congresos de las entidades, Ejecutivos de los Estados) 2.- Determinar las acciones técnicas y actos jurídicos a través de los cuales se produce esta determinación, sus procedimientos y obligatoriedad. 3.- Determinar las materias de alcance metropolitano, en el ámbito de la gestión de un territorio rural urbano; de la infraestructura económica y social asociada a ese territorio y en relación con la preservación, restauración y aprovechamiento económico de los bienes ambientales que contiene. 1 Los esfuerzos institucionales emprendidos en el caso de la zona metropolitana Puebla- Tlaxcala de avance y retroceso como lo atestiguan los discontinuos y desiguales esfuerzos que hoy día tenemos (Convenio en 2002, 2004, Reglamento en 2005, Comisión de Conurbación instalada pero sin operar y sin Programa de Ordenamiento aprobado a la fecha). Se ha reconocido ya el fenómeno de conurbación 1 en el último caso como lo establece el artículo 20 LGAH; Se ha convenido la delimitación de espacio de conurbación como lo establece el artículo 21 LGAH; Se cuenta con un Convenio ya publicado en los términos de Ley, mismo que: determina la localización, extensión y delimitación de la zona conurbada; así mismo establece los compromisos de las distintas autoridades y la forma de integración y organización de la comisión de conurbación respectiva. Sin embargo, es necesario precisar sobre los aspectos relativos a la determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada (artículo 22 LGAH). Las cláusulas Primera y Sexta del Convenio aluden a que La Comisión de la Región Conurbada Puebla-Tlaxcala, formulará el Programa de Ordenamiento Urbano de la Región Conurbada Puebla -Tlaxcala, así como sus programas estratégicos correspondientes (en materia de: agua; conservación y mejoramiento de suelos; patrimonio cultural; conectividad; modernización y diversificación económica; innovación; y, suelo urbano y reservas territoriales) lo que en las condiciones actuales se traduciría en la actualización del estudio formulado en bajo la coordinación del ICSYH; Se cuenta y ya se ha publicado también, el Reglamento Interior de la Comisión de la Región Conurbada Puebla-Tlaxcala. En este sentido, es necesario indagar si fue instalada dicha Comisión, su funcionamiento y los productos y efectos de su actuación (artículo 23 LGAH); Se cuenta con un Acuerdo conjunto de los Ejecutivos de los Estados de Puebla y Tlaxcala, por el que crea el Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana de Puebla-Tlaxcala, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno el Estado de Puebla el 2 de octubre de Se han formulado diversos estudios técnicos de zona metropolitana. 163

7 4.- Determinar las estructuras institucionales para el ejercicio concurrente de facultades y obligaciones. 5.- Determinar mecanismos de compensación que incorpore herramientas financieras y hacendarias para la consecución de las acciones previstas en los instrumentos de planeación Determinar las herramientas técnicas de seguimiento a fin de evaluar sistemáticamente las características de los procesos metropolitano y las políticas públicas desarrolladas para regularlo. 164