RESUMEN (26) TRANSPORTE. Autotaxi - Daganzo

Transcripción

1 RESUMEN (26) TRANSPORTE. Autotaxi - Daganzo Se presenta reclamación relativa a la Resolución de denegación, por la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid, de la solicitud de autorización que realiza el reclamante para la realización de servicios de transporte interurbano en vehículo de turismo de ocho plazas, incluido el conductor. La Resolución recoge que, aunque la normativa autonómica prevé la posibilidad de otorgar excepcionalmente licencias de autotaxi a vehículos que cuenten con más de 5 plazas, dicha posibilidad queda supeditada a que este tipo de vehículos no supere el 5% del total de licencias del municipio, umbral que ya se alcanza. Esta Secretaría General de Unidad de Mercado considera que los límites cuantitativos a la actividad de autotaxi -en este caso, el requisito consistente en que el número de licencias de más de cinco plazas no supere, en ningún caso, el 5% del total de licencias del municipio- han de responder al cumplimiento del principio de necesidad y proporcionalidad establecido en el artículo 5 de la LGUM. En esta línea, la normativa que recoge el requisito (Orden, de 14 de diciembre, de 2012) debería explicitar la RIIG que trata de protegerse con el mismo, a fin de permitir la adecuada valoración de la necesidad y proporcionalidad. Informe SECUM

2 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD SECRETARÍA DE ESTADO DE ECONOMÍA Y APOYO A LA EMPRESA DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado (26/1692) I. INTRODUCCIÓN Con fecha 5 de octubre de 2016 ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado (SECUM) una reclamación, en el marco del procedimiento del artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), frente a la posible existencia de barreras de acceso a la actividad de autotaxi. La reclamación se refiere a la resolución de denegación por la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid de la solicitud de autorización que realiza el reclamante para la realización de servicios de transporte interurbano en vehículo de turismo de ocho plazas, incluido el conductor 1. En dicha resolución se recoge que, aunque la normativa autonómica prevé la posibilidad de otorgar excepcionalmente licencias de autotaxi a vehículos que cuenten con más de 5 plazas, dicha posibilidad queda supeditada a que este tipo de vehículos no supere el 5% del total de licencias del municipio, umbral que ya se alcanza. El reclamante considera que la resolución de denegación, e indirectamente la normativa de la que la misma trae causa, sería contraria a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado (LGUM). II. MARCO NORMATIVO Al objeto de analizar la reclamación presentada, cabe analizar las siguientes normas autonómicas: 1 Previamente a la remisión de la solicitud a la Comunidad de Madrid, el reclamante había obtenido la autorización del Ayuntamiento de Villa de Daganzo (Madrid) para la sustitución del vehículo de 5 plazas adscrito hasta el momento a la licencia municipal de la que ya era titular por un nuevo vehículo con capacidad de hasta 8 plazas. 2

3 Normativa autonómica - Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid. - Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo. - Orden de 14 diciembre de 2012, de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda, por la que se fijan los criterios para autorizar la expedición de licencias de autotaxi a las que se le puedan adscribir vehículos de hasta nueve plazas incluido el conductor. La normativa autonómica establece para la actividad de autotaxi un sistema de doble autorización. De este modo, como norma general, la licencia municipal cuyo otorgamiento compete al municipio en que resida el vehículo- y la autorización habilitante para la prestación de servicios interurbanos que compete a la Comunidad Autónoma- deberán concederse de manera simultánea. Así, el artículo 9 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, dispone que: Artículo 9. Licencias y autorizaciones. 1. Para la realización de servicios de transporte urbano de viajeros en automóviles de turismo será necesaria la previa obtención de la correspondiente licencia habilitante, otorgada por el Ayuntamiento del municipio en que esté residenciado el vehículo. Las licencias municipales para la prestación de servicios de transporte urbano en automóviles de turismo corresponderán a una categoría única, denominándose licencia de autotaxi. 2. Para la obtención de la referida licencia municipal será preciso, como regla general, obtener simultáneamente la autorización que habilite para la prestación de servicios interurbanos. No obstante, podrán otorgarse excepcionalmente licencias municipales, aun sin el otorgamiento simultáneo de la correspondiente autorización de transporte interurbano, únicamente cuando en el correspondiente expediente quede suficientemente acreditada la necesidad y rentabilidad del servicio con carácter estrictamente urbano y, en ningún caso, sobrepase el número máximo de licencias por Municipio que se determine 3

4 reglamentariamente. Cuando se produzca este supuesto no podrá otorgarse, al titular de la licencia municipal, autorización de transporte interurbano hasta que no hayan transcurrido al menos cinco años, siendo en todo caso exigible la pertinente motivación en el expediente de la procedencia de dicho otorgamiento. 3. ( ) En especial, se podrán establecer reglas que predeterminen el número máximo de licencias de auto-taxi en cada uno de los distintos municipios en función de su volumen de población u otros parámetros objetivos, cuando así se considere necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general de transporte. ( ) Este marco se concreta a partir de los desarrollos reglamentarios. En particular, respecto al caso que nos ocupa, cabe atender a las normas que regulan la caracterización de la oferta (número de plazas por vehículo) y de la limitación cuantitativa para este tipo de vehículos sobre el total (número de vehículos de más de 5 plazas sobre el total). En primer término, el Decreto 74/2005, de 28 de julio, establece un requisito relativo a la caracterización del vehículo, fijando que, por norma general, el número de plazas de los vehículos a los que hayan de referirse las licencias de autotaxi no podrá ser superior a cinco, incluida la del conductor. Dicho número se exceptúa para dos situaciones: en primer lugar, cuando se trate de taxis adaptados, y en segundolugar, cuando concurran circunstancias excepcionales suficientemente justificadas, sobre la base de los criterios de la Comunidad Autónoma, y previa consulta al Ayuntamiento, afectados y asociaciones del sector. Artículo 22. Número de plazas 1. Como regla general el número de plazas de los vehículos a los que hayan de referirse las licencias de autotaxi no podrá ser superior a cinco, incluida la del conductor, debiendo figurar esta capacidad máxima tanto en el permiso de circulación como en el certificado de características del vehículo. 2. No obstante, en el caso de vehículos adaptados para el transporte de personas en silla de ruedas se admitirá una capacidad máxima de seis plazas, siempre que en el correspondiente certificado de características conste que una de las plazas corresponde a la silla de ruedas. En ningún caso se podrá transportar con dichos vehículos simultáneamente más de cinco personas, incluido el conductor. 4

5 3. Sólo en casos muy excepcionales suficientemente justificados y de acuerdo con las reglas o criterios que fije al efecto la Comunidad de Madrid, previa consulta al Ayuntamiento correspondiente, a los afectados con carácter vinculante y a las asociaciones del sector, se podrá expedir nuevas licencias, o autorizar la transmisión de las existentes o la sustitución de los vehículos afectos a las mismas, para adscribirlas a turismos de capacidad superior a la indicada en los apartados anteriores. En desarrollo de parte de lo dispuesto en dicha norma se dicta la Orden del 14 diciembre de 2012, de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda, por la que se fijan los criterios para autorizar la expedición de licencias de autotaxi a las que se le puedan adscribir vehículos de hasta nueve plazas, incluido el conductor. Ésta precisa las circunstancias y los límites a los que habrá de atender la concesión de licencias de autotaxi para vehículos de más de cinco plazas. En primer término, en lo referido a las circunstancias que justificarán su otorgamiento, la norma indica en su exposición de motivos que la concesión de este tipo de licencias atiende a la necesidad, expresada reiteradamente por las asociaciones de taxi y por el Ayuntamiento, de acometer medidas que permitan cubrir la demanda del sector del taxi, siendo necesario aumentar el número de plazas para atender necesidades de transporte de familias integradas por más de cuatro miembros, turistas u otros grupos homogéneos. Ya en su parte dispositiva (artículo único), la norma recoge que los interesados deberán justificar fehacientemente la existencia de dicha demanda. En segundo término, en lo referido a los límites cuantitativos de la oferta, la norma condiciona el otorgamiento de la autorización al establecer que en ningún caso este tipo de licencias podrá superar el cinco por ciento del total de licencias del municipio. Artículo Único. 1. Autorizar la expedición de nuevas licencias de autotaxi o autorizar la transmisión de las existentes o la sustitución de vehículos afectos a las mismas, para adscribirlos a turismos de hasta nueve plazas, incluido el conductor. 5

6 2. El número máximo de licencias adscritas a este tipo de vehículos no podrá superar, en ningún caso, al 5 por 100 del total de licencias del municipio. 3. Los interesados que soliciten la adscripción de sus licencias a vehículos de más de cinco plazas, deberán justificar fehacientemente que en el último año han tenido demanda de servicios que no han podido atender por no disponer de capacidad suficiente en sus vehículos. Disposición final Primera. Habilitación de desarrollo e interpretación. Se autoriza a la Dirección General de Transportes para dictar cuantas resoluciones procedan para la interpretación y desarrollo de la presente disposición. III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO a) Inclusión de la actividad de prestación de servicios de autotaxi en el ámbito de la LGUM. El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como: b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios. La actividad de prestación de servicios de autotaxi, definida como transporte discrecional de viajeros, constituye una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece: Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. En todo caso, en la medida en que el servicio de autotaxi se entienda como una actividad que se presta en función de un servicio público sometido a tarifa regulada, su regulación debe considerarse sometida a ciertas particularidades según la LGUM: - En lo referido al régimen de intervención, la LGUM posibilita de forma expresa el régimen de autorización. Así, el artículo 17.1.c) establece que se 6

7 podrá establecer la exigencia de una autorización cuando en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado 2. - En lo que respecta al principio de eficacia nacional, el artículo 20.4 establece una excepción específica para los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas 3. En cualquier caso, tal y como ha manifestado esta Secretaría en informes previos relativos a esta misma actividad (autotaxi) 4 o, siguiendo el mismo criterio, en informes sobre el arrendamiento con conductor en vehículos de turismo (VTC) 5, el tratamiento singular que otorga la LGUM a estas actividades en sus artículos 17 y 20 no implica que deban considerarse excluidas del ámbito de aplicación de la norma. En esta línea, cabe reiterar que los requisitos a los que se sujeta el régimen de autorización deberán, en todo caso, dar debido cumplimiento del resto de principios de la Ley, y particularmente al principio de necesidad y proporcionalidad establecido en el artículo 5. b) Análisis desde la óptica de la LGUM. La denegación que se analiza en este caso remite de forma expresa a los límites establecidos por la normativa autonómica, tanto en el Decreto 74/2005, de 28 de julio, como en la Orden de 14 de diciembre de 2012, que desarrolla los criterios concretos para la expedición de licencias de vehículos de más de 5 plazas. Así, la resolución denegatoria está basada en el incumplimiento del 2 En concreto, la exposición de motivos de la LGUM establece que ( ) la autorización será el instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en los casos donde existe una limitación del número de operadores en el mercado por ( ) la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, (...) como sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, con las concesiones demaniales o con las oficinas de farmacia que se consideran incluidas en las distintas previsiones del artículo 17.1 de esta Ley. 3 De nuevo, la exposición de motivos de la LGUM considera que Este principio de eficacia no es, sin embargo, aplicable a determinadas actuaciones relacionadas con las instalaciones o infraestructuras físicas, con la ocupación del dominio público o con la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas que, por su propia naturaleza, resultan vinculados con un ámbito territorial determinado, como nuevamente sucede con las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, con las concesiones demaniales o con las oficinas de farmacia, que se consideran incluidas en las previsiones del segundo párrafo del artículo 20.4 de esta Ley. 4 Vid TRANSPORTES Autotaxi 5 Vid. Informe Transportes: alquiler de vehículos con conductor 7

8 umbral del cinco por ciento sobre el total de licencias del municipio establecida en la normativa autonómica. En este punto, cabe tener en cuenta que las restricciones cuantitativas de la oferta son habituales en la regulación del transporte (como es en este caso la limitación del 5 por ciento), habiéndose pronunciado sobre éstas en repetidas ocasiones la SECUM 6. En esta línea, si bien se ha reiterado que la LGUM da un trato particularizado a la actividad de autotaxi en la medida en que se entienda que ésta se presta en función de servicios públicos con tarifas raguladas, al recoger la autorización como instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva cuando exista limitación del número de operadores, o al limitar el alcance del principio de eficacia nacional para estos casos, cabe insistir en que ello no supone que la norma no defina ciertos límites a los que se ha de atender en la regulación concreta de la actividad. De este modo, según la LGUM todas las actuaciones administrativas, disposiciones y medios de intervención deben responder en todo caso a los principios que recoge dicha norma, como dispone el artículo 9.2 7, y particularmente a los de necesidad y proporcionalidad, lectura que ha de hacerse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 8. Así, teniendo en cuenta el criterio ya expresado por la SECUM en lo relativo a la limitación de la oferta en el ámbito del transporte (taxis y VTC) 9, es necesario 6 En particular, en lo referido a la actividad de autotaxis, vid.casos Transportes Autotaxi o Transporte Autotaxi. 7 Artículo 9. Garantía de las libertades de los operadores económicos. 1. Todas las autoridades competentes velarán, en las actuaciones administrativas, disposiciones y medios de intervención adoptados en su ámbito de actuación, por la observancia de los principios de no discriminación, cooperación y confianza mutua, necesidad y proporcionalidad de sus actuaciones, eficacia en todo el territorio nacional de las mismas, simplificación de cargas y transparencia. 2.En particular, garantizarán que las siguientes disposiciones y actos cumplen los principios citados en el apartado anterior: b) Las autorizaciones, licencias y concesiones administrativas, así como los requisitos para su otorgamiento. 8 Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. 9 Vid. Informe SECUM TRANSPORTE. De mercancías por carretera en vehículos ligeros; Informe SECUM ACTIVIDADES SANITARIAS. Ambulancias; Informe SECUM

9 que, de fijarse dichos límites, se vincule en la norma de forma clara y expresa el requisito establecido a la razón imperiosa de interés general invocada -dado que sólo a partir de dicha relación se puede valorar de forma correcta la necesidad y proporcionalidad del umbral establecido-; y que dicho umbral se concrete y soporte en indicadores de tipo objetivo. En el caso analizado la Orden no recoge de forma expresa la RIIG a la que atiende el requisito del 5% cómo límite de licencias adscritas de vehículos de más de 5 plazas. Tampoco parece inferirse de su exposición de motivos ninguna de las RIIG que se recogen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre 10, al que remite el artículo 5 de la LGUM. Ello imposibilita establecer la relación entre la razón que justifica la intervención y el umbral efectivamente establecido, y con ello hace inviable valorar de forma correcta la necesidad y proporcionalidad de dicho requisito. Si se va un paso más allá, cabe matizar que, incluso de no haberse alcanzado el umbral del 5 por ciento, los criterios que establece la Orden para que el órgano competente valore la solicitud (esto es: que se constate que se ha justificado fehacientemente la demanda del servicio) podría suponer supeditar la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, lo cual podría considerarse contrario al artículo 18.2.g) de la LGUM 11. TRANSPORTE. Auto Taxi; Informe SECUM TRASNPORTE. Vehículos de alquiler con conductor 10 Artículo «Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural. 11 Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. ( ) 2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: ( ) g) Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Artículo 10.e) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ( ) 9

10 Si bien este análisis no pretende ir más allá de los requisitos concretos que motivan la denegación, ello no obsta para que lo aquí expuesto pudiese ser extensible también a los requisitos de caracterización (máximo de cinco plazas por vehículos), para los cuales la norma en este caso el decreto autonómicodebería detallar cuál es la RIIG que se trata de proteger, cuál es la relación de causalidad entre el requisito establecido y la RIIG invocada y en qué medida el requisito es proporcionado. IV. CONCLUSIONES La LGUM establece que todas las autoridades competentes velarán, en las actuaciones administrativas, disposiciones y medios de intervención adoptados en su ámbito de actuación, por la observancia de los principios que recoge la norma, entre los que se encuentran el de necesidad y proporcionalidad. Ello afectaría, en particular, a las autorizaciones, licencias y concesiones administrativas, como así dispone el artículo 9.2.b). En concreto, los límites cuantitativos a la actividad de autotaxi -en este caso, el requisito consistente en que el número de licencias de más de cinco plazas no supere, en ningún caso, el 5% del total de licencias del municipio- han de responder al cumplimiento del principio de necesidad y proporcionalidad establecido en el artículo 5 de la LGUM. En este sentido, la normativa que recoge el requisito (Orden, de 14 de diciembre, de 2012) debería explicitar la RIIG que trata de protegerse con el mismo, a fin de permitir la adecuada valoración de la necesidad y proporcionalidad. Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible. Madrid, 18 de octubre de 2016 LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO e) Requisitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente o a que se comercialicen productos o servicios de un tipo o procedencia determinada. Las razones imperiosas de interés general que se invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica. 10