Recomendaciones para la Implementación de Salvaguardas en Panamá: Análisis del Marco Legal

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1 Recomendaciones para la Implementación de Salvaguardas en Panamá: Análisis del Marco Legal 4 de mayo de 2016 Linda Rivera, CLP Germania Lara, Consultora Nacional Francisco Torres, CLP

2 Índice Acrónimos y siglas... 3 Información general sobre la consultoría... 4 Resumen Ejecutivo... 5 Introducción Contexto internacional Contexto nacional Objetivos del análisis Metodología Cómo navegar este documento Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda a) REDD+ de la CMNUCC Criterio A. 1 Complementar o ser coherente con los objetivos de los Programas Forestales Nacionales.. 17 Criterio A.2. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos nacionales pertinentes Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda b) REDD+ de la CMNUCC Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Criterio B.2.Eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda c) REDD+ de la CMNUCC Criterio C.1. Definición de los pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales Criterio C.2. Definición de conocimientos Criterio C.3. Reconocimiento y Ejecución de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales de conformidad con el Derecho Internacional Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda d) REDD+ de la CMNUCC Criterio D.1 Definición y regulación de la participación plena y efectiva Criterio D.2. La creación de un entorno propicio para una efectiva participación Criterio D.3. La participación efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda e) REDD+ de la CMNUCC E.1 La No conversión de los bosques naturales E.2. Protección y Conservación de Bosques Naturales y Biodiversidad Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguardas f) y g) REDD+ de la CMNUCC Criterio F&G.1 Monitoreo y Evaluación Criterio F&G.2 Medidas para hacer frente a Reversiones y el Desplazamiento Criterio F&G.3 Cooperación Internacional Conclusiones y Recomendaciones Prioritarias Conclusiones respecto a los objetivos del análisis ANEXOS Anexo I: Metodología empleada para el análisis del marco legal y de las Iniciativas Multilaterales Anexo II: Listado del marco legal analizado (nacional e internacional) Anexo III: Matrices que contienen el análisis de escritorio

3 Acrónimos y Siglas ANAM ANTAI CMNUCC COONAPIP CLPI COP ENS FONDEFOR INRENARE MIAMBIENTE PNC ONU-REDD REDD+ SIS SINAP SNMB UNDRIP Autoridad Nacional del Ambiente Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Convención Marco de Naciones Unidades para el Cambio Climático Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá Consentimiento Libre, Previo e Informado Conferencia de las Partes Enfoque Nacional de Salvaguardas Fondo de Protección y Desarrollo Forestal Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables Ministerio de Ambiente Programa Nacional Conjunto ONU-REDD Reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de bosquesl Sistema de Informacion de Salvaguardas Sistema Nacional de Áreas Protegidas Sistema Nacional de Monitoreo de los Bosques Declaracion de las Nacionales Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas 3

4 Información general sobre la consultoría Este trabajo se ha desarollado bajo el marco de la consultoría Bases para un Sistema de Salvaguardas de REDD+ de Panamá actualmente ejecutada por Climate Law and Policy (CLP) y financiada por el Programa de colaboración de las Naciones Unidas para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques en países en desarrollo (Programa Nacional Conjunto ONU-REDD). El mismo fue creado en 2008 con el fin de apoyar a los países en desarrollo a mejorar su capacidad de reducir emisiones. Esta consultoria tiene como objetivo contribuir a generar los insumos técnicos esenciales para que el Ministerio de Ambiente operacionalice las salvaguardas y diseñe el Sistema de Informacion de Salvaguardas (SIS) en Panamá. El presente reporte se enmarca bajo el Objetivo específico B de la consultoria: la identificación y el análisis del marco jurídico (papel y práctica) y su reporte correspondiente. El análisis tiene por objetivo determinar si el marco legal del país protege y regula los objetivos enmarcados en las salvaguardas REDD+, a fin de definir específicamente cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC y, cómo serán implementadas durante la ejecución de las actividades REDD+. Asimismo, el análisis tiene por finalidad identificar los vacíos o debilidades que podrían obstaculizar la implementación de las salvaguardas REDD+, y proponer recomendaciones sobre cómo podrían ser abordados dichos vacíos o debilidades para el correcto funcionamiento del Enfoque Nacional de Salvaguardas. 4

5 Resumen Ejecutivo Panamá ha definido como prioritario el llevar a cabo actividades tendientes a garantizar que el país dé cumplimiento a las obligaciones internacionales en materia de salvaguardas REDD+. El presente documento contiene el análisis realizado que tiene como objetivo general ayudar a informar sobre el diseño de un Enfoque Nacional de Salvaguardas en Panamá, y como objetivos específicos los siguientes: a) Proporcionar un análisis del marco legal relevante y aplicable a Panamá en relación a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá. 1 b) Proporcionar un entendimiento claro de cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá, así como identificar los vacíos o debilidades existentes para obtener una implementación efectiva y consistente en el país. c) Proporcionar recomendaciones para abordar los vacíos o debilidades identificados. Los resultados del análisis del marco jurídico relevante y aplicable a Panama se presentan en tablas (una por cada elemento de salvaguarda). Las tablas siguen el marco de interpretación legal de las salvaguardas presentado en el documento Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC 2 que comprende los principales elementos y consideraciones esenciales de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Con relación a la sección del marco legal se presentan los hallazgos, vacíos o debilidades, y recomendaciones tanto en papel (derivado del trabajo de gabinete) y de la práctica (información compilada a través de entrevistas y talleres en el país llevadas a cabo en octubre 2015). A fin de dar cumplimiento a las salvaguardas de la CMNUCC, Panamá debe contar con un marco jurídico robusto que cubra de manera integral todos los requisitos previstos en las salvaguardas de la CMNUCC. Con base en el análisis legal, se estima que Panamá cuenta con leyes y reglamentos basados en un marco jurídico y político adecuado que apoyan el cumplimiento de las salvaguardas que serán aplicables a las actividades REDD+ que defina Panamá en su Estrategia Nacional REDD+. Asimismo, se considera que para fortalecer dicho marco se deberán cubrir algunos vacíos identificados y superar algunas debilidades. A continuación se presenta una síntesis de los resultados del análisis al marco legal, así como una relación de algunas recomendaciones (para casos específicos se marcan con número romano) y consideraciones proporcionadas a fin de abordar los y debilidades identificados en el marco legal. Se recomienda referirse al la seccion específica en el cuerpo del documento, así como en la matriz que contiene el análisis (en anexos) para examinar detalladamente los hallazgos, vacíos, debilidades y recomendaciones específicas al marco legal. Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC Salvaguarda REDD+ A de la CMNUCC A. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los programas forestales nacionales Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio Parcial Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas Se sugirió abordar los vacíos y debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ y en la modificación de la ley foresta nacional 1 En la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, misma que se encuentra en proceso de elaboración a la fecha de entrega del presente reporte 2 Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido 5

6 Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC B. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos internacionales relevantes Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio Adecuado Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas A. Gobernanza forestal Transparente i. Derecho al acceso a la información ii. Instituciones encargadas de asegurar el acceso y distribución de la información Parcial Se recomienda llevar a cabo la reglamentación del artículo 28 de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015 Recomendación vii Parcial Alternativamente, se sugiere desarrollar un Protocolo o manual sobre el acceso a la información en el contexto de REDD+ de Parcial forma que se cubran los vacíos o debilidades identificados Recomendación xii Salvaguarda REDD+ B de la CMNUCC iii. Promoción de la sensibilización del público sobre el acceso a la información iv. Rendición de cuentas B. Gobernanza forestal Efectiva i. Marco legal adecuado ii. a. Claridad en los derechos de tenencia de la tierra b. Distribución equitativa de los beneficios c. Equidad y género d. Aplicación y cumplimiento de la ley Marco institucional adecuado Adecuado (debilidades identificadas en la práctica) Parcial Parcial Adecuado (vacíos / debilidades identificados en la práctica) Adecuado (debilidades identitificadas en la práctica) Parcial (Debilidades identificadas en la práctica) Adicionalmente, se sugiere necesario ejecutar un ANÁLISIS AL MARCO INSITUCIONAL relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades insitucionales. Recomendación xxix Protocolo o lineamientos de rendición de cuentas Recomendación xvii Debido a que el origen de los vacíos o debilidades exceden el marco y alcance de REDD+ se sugiere que en la medida de lo posible se clarifiquen los términos de aplicación en la Estrategia Nacional REDD+ Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Se sugiere abordar los vacíos en la Estrategia Nacional REDD+ Se recomienda evaluar la opción de ejecutar un análisis al marco de cumplimiento relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ 3 a fin de identificar claramente los mecanismos, que podrían utilizarse para poner en práctica las salvaguardas y por tanto diseñar el ENS, así como los vacíos, los cuales podrían ser inconsistencias, falta de reglamentación, y debilidades que deberían abordarse. Recomendación xxviii Se sugiere necesario ejecutar un análisis al marco insitucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades insitucionales. Recomendación xxix 3 NB. El análisis al marco de cumplimiento no está previsto a desarrollarse en el marco de la presente consultoría (Contrato de Servicios profesionales No PAN 2015) 6

7 Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC iii. Acceso adecuado a la justicia iv. Integración de las consideraciones sociales, políticas y socioeconómicas v. Coordinación intersectorial Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio Parcial (Debilidades identificadas en la práctica) Parcial Adecuado (debilidades identificadas en la práctica) Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas Se sugiere seguir las recomendaciones para fortalecer la prevención y el manejo de conflictos identificadas en el documento titulado 4 : REDD+ en Panamá: Desarrollando mecanismos para la prevención y manejo de conflictos con miras a a establecer un Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+ Recomendación xxxii Abordar los vacíos o debilidades en la reglamentación de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015 (recomendación vii) o alternativamente en el protocolo o manual sobre acceso a la información (recomendación xii) Se sugiere abordar los vacíos en la Estrategia Nacional REDD+ A. Definición de pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales y conocimiento Vacíos/ debilidades Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Recomendación xxxvii Salvaguarda REDD+ C de la CMNUCC B. Los derechos de los pueblos indígenas y miembros de las comunidades locales según el derecho internacional i. No discriminación Parcial ii. Autodeterminación Parcial iii. Derechos asociados con la cultura iv. Tenencia colectiva de la tierra Parcial v. Distribución de los beneficios Parcial vi. Derechos procesales Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo sobre cómo se deberá respetar, proteger y promover los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales en el contexto de las actividades REDD+ Parcial Recomendación xxxix Salvaguarda REDD+ D de la CMNUCC A. El Entendimiento de 'Participación Plena y Efectiva' B. La Creación de un Entorno Propicio para la Participación Efectiva i. Identificación de las partes involucradas relevantes ii. Acceso adecuado a la información Parcial Se sugiere que en la Estrategia REDD+ se aborden los vacíos o debilidades identificados en la materia. Recomendación xlix Alternativamente, se sugiere abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo para garantizar la participación plena y efectiva para REDD+. Recomendación l Parcial Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo para garantizar la participación plena y efectiva para REDD+. Recomendación l Parcial Evaluar la posibilidad de incluir una disposición en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002 que requiera a la autoridad informar la manera en la que se abordaron los comentarios para la toma de decisiones. 4 Plumb David, (2015) REDD+ en Panamá: Desarrollando mecanismos para la prevención y manejo de conflictos, Consensus Building Institute. 7

8 Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC iii. Implementación de los mecanismos de participación Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio Parcial Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas Alternativamente, se sugiere abordar los vacíos o debilidades identificados en Protocolo de participación plena y efectiva para REDD+ (recomendación l), así como en el Protocolo o Manual para el acceso a la información en el contexto de REDD+ sugerido en la recomendación xii iv. Mecanismos de resolución de conflictos C. La Participación Efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales i. La Creación de un Entorno Propicio ii. Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) Parcial Se sugiere continuar trabajando en el establecimiento de un Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+ Recomendación xxxii Parcial Vacíos/debilidades Protocolo sobre la aplicación del CLPI. Recomendación lxii Salvaguarda REDD+ E de la CMNUCC A. La no conversión de los bosques naturales i. Definición de bosques naturales, diversidad biológica y servicios ecosistémicos ii. Prohibición de la conversión de bosques naturales B. La protección y conservación de los bosques naturales y la biodiversidad biológica i. Identificación de los bosques naturales y la biodiversidad ii. Medidas generales para proteger los bosques naturales y la biodiversidad iii. Apoyo a la investigación sobre la conservación y sensibilización iv. Integración de la biodiversidad en las políticas intersectoriales v. Medidas para potenciar otros beneficios Parcial 5 Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Vacíos / debilidades Se recomienda que la Estrategia Nacional REDD+ reconozca y se comprometa que la implementación de las medidas REDD+ no resultarán en la conversión de bosques naturales. Asimismo, se sugiere incluir referencia a esta prohibición de conversión de bosques naturales en futuros ordenamientos legales relevantes al tema forestal, que llegaran a desarrollarse en el futuro. Recomendación lxiv Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Parcial Parcial Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Adicionalmente, se sugiere realizar un análisis al marco insitucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades institucionales. Vacíos / debilidades Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ 5 Se calificó como parcial este elemento, ya que el análisis fue realizado tomando como base la La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por lo que se concluyó que la definición de bosque natural no es clara ya que se podría interpretar que permite la inclusión de monocultivos al ser muy amplia. La sección relativa a la salvaguarda e) presenta los hallazgos en detalle. 8

9 Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC A. Monitoreo y Evaluación Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Salvaguardas REDD+ F & G de la CMNUCC B. Medidas para combatir la reversión y el desplazamiento de carbono C. Cooperación internacional Parcial Vacíos / debilidades Debido a la naturaleza del criterio y atendiendo al respeto a la soberanía del país no se proporcionan recomendaciones. Conclusiones finales Panamá, cuenta con un marco jurídico, político, sólido y coherente que apoya el cumplimiento de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Sin embargo, ciertos vacíos y debilidades importantes fueron identificados, por lo que se proporcionan recomendaciones concretas a fin de abordarlos. Previa retroalimentación, discusión y difusión de los hallazgos y recomendaciones aquí presentadas a los actores relevantes a REDD+, el presente documento constituirá el primer insumo práctico en Panamá para el diseño del ENS del país. Se hace enfasis que aún cuando el presente análisis del marco legal fue enfocado a la implementación de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCCC, en el marco de las actividades REDD+ que será previsto en la Estrategia Nacional REDD+, el país podrá emplear este análisis y las recomendaciones proporcionadas para abordar vacíos y debilidades en los temas abordados a fin de contribuir a fortalecer la gobernanza en Panamá. 9

10 Introducción Contexto internacional REDD+ es un mecanismo internacional de mitigación alcambio climático, que tiene como objetivo reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal en los países con bosques tropicales, apoyar el papel de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono. REDD+ tiene como objetivos generales contribuir a la reducción de las emisiones globales de carbono provenientes de la deforestación mediante la mejora de la gobernanza forestal a nivel nacional y ofrecer incentivos financieros para detener o revertir la pérdida de los bosques. En diciembre de 2010, la décimo sexta Conferencia de las Partes (COP 16) de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) celebrada en Cancún acordó un conjunto de siete salvaguardas que apoyan la implementación de REDD+ (en adelante, las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC). Las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC tienen como objetivo no sólo mitigar el riesgo de los impactos sociales y ambientales negativos de las medidas REDD+, sino también el de promover activamente los beneficios que van más allá de la reducción de emisiones de carbono, tales como aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra, el empoderamiento de las partes interesadas por asegurar su participación plena y efectiva y la mejora de la biodiversidad y de la gobernanza forestal. Las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC esbozan un marco global de principios sociales, medioambientales y de gobernanza, bajo el cual deberán ser implementadas las actividades y medidas REDD+. Al cumplir con lo contenido en dicho marco global, los países podrán minimizar los riesgos planteados por las medidas REDD+, y aumentar la posibilidad de obtener los beneficios de REDD+, tanto de carbono y como aquellos no relacionados con el carbono. A fin de hacer frente a estas preocupaciones y de promover eficientemente los beneficios múltiples que REDD+ podría lograr, las Partes de la CMNUCC acordaron siete salvaguardas, en lo sucesivo, las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC (véase el cuadro 1). 6 Cuadro 1: Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC 7 (a) La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia; (b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la soberanía nacionales; (c) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales, tomando en consideración las obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales, y teniendo presente que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado la Declaración de las Nación es Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas; (d) La participación plena y efectiva de las partes interesadas, en particular, la de los pueblos indígenas y las comunidades locales, en las acciones mencionadas en los párrafos 70 y 72 de la presente decisión; 8 6 Decisión 1/CPEUM.16 de la CMNUCC, opcit, Anexo I, apartado 2. 7 Decisión de la CMNUCC1/CPEUM.16, opcit, Apéndice 1, apartado 2. 8 El párrafo 70 de la Decisión establece que: La conferencia de las Partes Alienta a las Partes que son países en desarrollo a contribuir a la labor de mitigación en el sector forestal adoptando las siguientes medidas, a su discreción y con arreglo a sus capacidades respectivas y sus circunstancias nacionales: a) La reducción de las emisiones debidas a la deforestación; b) La reducción de las emisiones debidas a la degradación forestal; c) La conservación de las reservas forestales de carbono; d) La gestión sostenible de los bosques; e) El incremento de las reservas forestales de carbono. 10

11 (e) La compatibilidad de las medidas con la conservación de los bosques naturales y la diversidad biológica, velando por que las que se indican en el párrafo 70 de la presente decisión no se utilicen para la conversión de bosques naturales, sino que sirvan, en cambio, para incentivar la protección y la conservación de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas y para potenciar otros beneficios sociales y ambientales; (f) Acciones para hacer frente a los riesgos de reversión; (g) Acciones para reducir el desplazamiento de emisiones. Los actores involucrados en el diseño, financiamiento e implementación de las actividades y medidas REDD+ tendrán que adoptar medidas adecuadas que garanticen la implementación, monitoreo y el reporte efectivo de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Una opción que países pueden considerar para lograr lo anterior es por medio del diseño e implementación de un Enfoque Nacional de Salvaguardas (ENS). Un ENS permitirá definir la manera en la que las Salvaguardas deberán ser abordadas, y asegurará que todas las actividades y medidas REDD+ dentro del país estén cubiertas por las mismas políticas de salvaguardas, independientemente de la fuente de financiación o de la iniciativa. Esto ayudará a maximizar su eficacia, dará lugar a la reducción de los costos de transacción, y se evitarán las duplicaciones o superposiciones de actividades. Asimismo, y lo más importante, el desarrollo de un ENS podría traducirse en mejoras en la gobernanza forestal, sobre todo si se eleva la protección de los derechos humanos y del medio ambiente a la altura de los estándares internacionalmente aplicables y aceptados. Para poder diseñar un ENS se debe asegurar que las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC REDD+ sean abordadas y respetadas de manera efectiva, y puedan ser implementadas de manera consistente. Por lo tanto, se debe obtener una comprensión detallada de cómo se pueden implementar las salvaguardas con base en el sistema doméstico nacional, y en particular de la base del sistema legal nacional aplicable y relevante. El marco legal es un elemento crítico del Sistema Nacional de Salvaguardas, el cual debería ser utilizado para apoyar el reconocimiento, la implementación y la protección del conjunto de salvaguardas definidas/adoptadas por Panamá. Contexto nacional El proceso REDD+ en Panamá dio inicio a su fase de preparación en el año 2010 con la firma del Programa Nacional Conjunto ONU-REDD (PNC ONU-REDD) 9. Luego de que el país se enfrentara al desafío que supuso el retiro de la Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP) 10 del PNC ONU-REDD original, los actores relevantes trabajaron en la reformulación del PNC en Durante el año 2013 el Programa Nacional Conjunto se vió afectado por el retiro de la COONAPIP y sus denuncias de irrespeto a los derechos indígenas y la falta de garantías para la plena y efectiva participación Así como el párrafo 72 establece que la COP: "Los países Partes, al elaborar y ejecutar sus estrategias nacionales o planes de acción, para abordar, entre otras cosas, las causas de la deforestación y la degradación forestal, tenencia de la tierra, la gobernanza forestal, las consideraciones de género y las salvaguardas identificados en el párrafo 2 del Apéndice I de la presente decisión, asegurando la participación plena y efectiva de los interesados pertinentes, entre otros, los pueblos indígenas y las comunidades locales." Decisión de la CMNUCC 1/CPEUM.16, opcit, párrafos 70 y Para más información sobre el programa nacional conjunto ONU-REDD visitar la página 10 La Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP) es una organización integrada hoy día por 9 de los 12 congresos indígenas de Panamá donde estàn representados los pueblos a travès de sus autoridades tradicionales. Debido a que es una organización conformada por autoridades tradicionales de los Congresos y Consejos, 9 de 12, que a su vez son representantes legítimos de sus pueblos, la COONAPIP es una entidad representativa de gran importancia e incidencia política, que cuenta con legitimidad para presentar demandas y propuestas ante el gobierno nacional en nombre de los 9 congresos que lo conforman. Para mayor información ver la página oficial 11

12 de los pueblos indígenas en el programa. 11 A raíz de esta situación se ordenó realizar una investigación de estas denuncias así como llevar a cabo una evaluación de medio término del programa. La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), hoy MIAMBIENTE, y las agencias de Naciones Unidas decidieron suspender nuevas actividades del programa en Panamá hasta contar con los resultados de la investigación y evaluación. Sólo aquellas actividades que ya estaban en curso, de neto contenido técnico y fuera de los territorios indígenas, pudieron continuar, aunque en forma limitada. El Programa Nacional Conjunto ONU-REDD reformulado en diciembre de 2013 implicó la evaluación la manera en la que se implementaría el programa derivadas de una investigación completa e implementación de un conjunto de medidas correctivas originadas por el reclamo de la COONAPIP sobre la necesidad de reforzar el respeto a las salvaguardas en el proceso. El PNC ONU-REDD cerró operativamente el pasado junio de 2015 y tuvo el cierre financiero en diciembre de En octubre de 2014, la ANAM (hoy MIAMBIENTE), presentó ante el FCPF del Banco Mundial, el documento de Propuesta revisada del documento de Preparación de REDD+ Panamá (R-PP) y la misma se sometió a una revisión exhaustiva con resultados satisfactorios, preparando así el documento de proyecto (ProDoc). De forma tal que se podrá garantizar la continuidad y complementariedad de los trabajos y esfuerzos realizados a la fecha, en lo que se denomina REDD+ Fase 2, sobre todo en materia de salvaguardas. La experiencia del PNC ONU-REDD en Panamá, aunque desafiante, trajo resultados positivos al terreno de las salvaguardas REDD+, ya que logró consolidar la visión de la importancia de las salvaguardas dentro del proceso REDD+. Esto se ve reflejado en la serie de avances en procesos relativos y documentos técnicos, producto de los esfuerzos realizados en el marco del PNC ONU-REDD, con los que Panamá cuenta actualmente y que serán de gran utilidad para informar las medidas que el país adoptará a fin de dar cumplimiento a los requerimientos internacionales en materia de salvaguardas REDD+. En materia de generación de documentos técnicos, Panamá está trabajando en un documento Borrador de la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, el cual servirá de insumo para la consulta con amplia participación de los actores clave. Se prevé que el Borrador de Estrategia REDD+ en Panamá incluya un diagnóstico de la situación actual, el análisis de opciones estratégicas y la hoja de ruta, entre otros temas. La elaboración del borrador de la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, tuvo como base una serie de documentos técnicos y legales con los que Panamá cuenta tales como estudios de las causas de la deforestación, 12 costos de oportunidad para REDD+, 13 valoración económica del sector forestal, 14 sobre beneficios múltiples, 15 y dos análisis al marco legal panameño para la implementación de REDD+, uno realizado en 2011 y otro recientemente actualizado en Ambos análisis legales tuvieron como objetivo principalmente abordar los retos asociados a las cuestiones de uso de la tierra, tenencia y 12 Mariscal, Emilio Causas Directas e Indirectas de la Deforestación y Degradación de Bosques-Cambios de Uso de Suelo, PNUMA-ANAM, Marzo Vargas Lombargo, Carlos Impacto de Programas En Panamá para el Control de la Deforestación y Degradación de Bosques, PNUMA, Abril G. Morell, Emilio, Valoración De Los Recursos Forestales En Panamá, REDD CCAD-GIZ, Julio Kapos, V., et al. El apoyo a la planificación del uso de suelo para Panamá, integrando beneficios múltiples: el papel análisis espacial UNEP-WCMC, Cambridge, UK,

13 titulación de tierras, derechos sobre los recursos naturales, medios de subsistencia y gestión, en regiones prioritarias relacionadas con programas específicos de REDD+. 16 Asimismo, el país cuenta con un análisis del contexto institucional para REDD+ en Panamá en el tema de la gestión forestal, en general, realizado en el marco del Programa ONU-REDD, a inicios del Igualmente, se tomaron en cuenta los resultados del Plan de Participación Pública 17, bajo la metodología de escucha activa con cinco canales diferenciados; 18 adaptados a sus especiales características y con el fin de asegurar la debida atención y participación activa de actores clave, a saber: 1) Los pueblos indígenas, 2) Comunidades afro descendientes, 3) Familias campesinas, 4) Organizaciones e Instituciones públicas y privadas, 5) Mujeres y hombres por la igualdad de género y empoderamiento de la mujer en el bosque. El propósito de la fase de escucha activa durante 2014 y 2015, fue producir conjunta, incluyente y colaborativamente integrando además un enfoque de género un diagnóstico participativo de la percepción que tiene la sociedad panameña sobre: la situación actual del bosque; los principales problemas o retos en lo que respecta a la reducción de las emisiones causadas por la deforestación y degradación del bosque en Panamá; y el incremento de los reservorios de carbono forestal. En estos momentos el equipo Programa Nacional Conjunto ONU-REDD Panamá (en adelante el PNC), conformado por representantes del Ministerio de Ambiente (antes ANAM), representantes de las agencias del Sistema de las Naciones Unidas (PNUMA, FAO y PNUD) está focalizado en la primera fase de REDD+ y muy especialmente en el desarrollo del primer Borrador de la Estrategia Nacional REDD+. A fin de dar cumplimiento a los requerimientos internacionales presentados en la sección anterior, Panamá ha definido como prioritario el llevar a cabo actividades tendientes a garantizar que el país dé cumplimiento a las obligaciones internacionales en materia de salvaguardas. De tal forma, con apoyo del programa ONU- REDD se contrató los servicios de una empresa consultora a fin de apoyar guiar y facilitar un Enfoque Nacional de Salvaguardas y un Sistema de Información de Salvaguardas de manera que refleje las circunstancias nacionales y mediante un proceso participativo con los actores relevantes. 16 Recio, Maria Eugenia, REDD+: Aspectos Legales Relativos A Su Aplicación En Panamá Junio Didier, Gisele y Jiménez Javier. Escuchando al Bosque Sistematización del proceso de escucha activa del Plan de Participación Pùblica para la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, PNUD Para más información sobre el proceso escucha activa en Panamá favor de visitar: 13

14 Objetivos del análisis Este análisis realizado y presentado en el presente documento tiene como objetivo general informar sobre el diseño de un Enfoque Nacional de Salvaguardas en Panamá, por medio de los siguientes objetivos específicos: a) Proporcionar un análisis del marco legal relevante y aplicable a Panamá en relación a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ en el marco de la Estrategia Nacional REDD+. 19 Este objetivo contribuirá principalmente a identificar y comprender cuál es la normativa nacional e internacional aplicable y relevante a Panamá que puede apoyar la implementación de las salvaguardas para REDD+ que deberán ser aplicadas y respetadas en las actividades previstas por la Estrategia Nacional REDD+. b) Proporcionar un entendimiento claro de cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá, así como identificar los vacíos o debilidades existentes para obtener una implementación efectiva y consistente en el país. Este objetivo contribuirá a comprender cómo y qué aspectos del marco legal podrían ser utilizados para consolidar la implementación y protección de las salvaguardas en la implementación de las actidades REDD+ que definirá el país en su Estrategia Nacional REDD+. c) Proporcionar recomendaciones para abordar los vacíos o debilidades identificados. Este objetivo contribuirá a definir medidas a fin de consolidar la aplicación cohesiva y protección efectiva de las salvaguardas. Las recomendaciones son proporcionadas para cada una de las salvaguardas, de conformidad con los criterios y sub-criterios que componen a las mismas. NOTA: En la fecha que fue realizado y entregado el presente reporte, la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá se encontraba en proceso de elaboración. Sin embargo, se sugiere vincular los hallazgos del presente análisis del marco legal con los insumos recibidos al momento de llevar a cabo la consulta del borrador de Estrategia Nacional REDD+, específicamente cuando se lleve a cabo el análisis de los beneficios y riesgos de políticas, acciones y medidas específicas previstas como actividades REDD+ en Panamá. Asimismo, se recomienda actualizar el presente documento según la retroalimentación proporcionada por los actores relevantes, especialmente en lo referente a los hallazgos en la práctica. 19 En la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, misma que se encuentra en proceso de elaboración a la fecha de entrega del presente reporte. 14

15 Metodología Panamá no cuenta a la fecha con una interpretación/definición nacional de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC (Salvaguardas de Cancún), es por ello que a fin de identificar el marco jurídico internacional y nacional relevante y aplicable a Panamá en relación a cómo se abordan y respetan las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, se utilizó el marco de interpretación legal presentado en el documento Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. 20 Partiendo de la base de dichos principios y elementos esenciales se llevó a cabo la identificación del marco jurídico nacional y de los instrumentos internacionales relevantes y aplicables a Panamá, de acuerdo con su relevancia y semejanza temática. A fin de analizar el marco legal nacional en relación a las salvaguardas de la CMNUCC, se crearon matrices específicas. Las matrices proporcionan criterios de interpretación en relación con la Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, y en los casos en los que el lenguaje de las salvaguardas de REDD+ de la CMNUCC abarcan varias cuestiones que deben analizarse por separado, se proporcionan sub-criterios de interpretación. Los criterios y sub-criterios de interpretación se han elaborado principalmente a partir del marco de salvaguardas de REDD+ en el documento "Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, 21 así como en otros documentos relevantes. 22 Para información más detallada sobre la metodología del análisis del marco jurídico, véase el Anexo I. Es importante clarificar que el presente análisis fue realizado en papel y un análisis en la práctica (por medio de entrevistas semi-estructuradas y confidenciales), así como por medio de la retroalimentación de actores relevantes realizada en dos talleres celebrados el 12 y 14 de octubre de 2015 en la ciudad de Panamá y de Santiago, respectivamente. 23 Finalmente, se agradece a los entrevistados y actores relevantes que amablemente colaboraron con insumos y retroalimentación sobre la implementación en la práctica del marco legal panameño. 20 Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 21 Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 22 Fueron utilizados de igual forma los Indicadores de la Iniciativa de Gobernanza Forestal de WRI. ( 23 Para mayor información favor de referirse al reporte de los talleres de sensibilización y capacitación sobre salvaguardas realizados el 12 y 14 de octubre de 2015 en la ciudad de Panamá y Santiago, respectivamente. ONUREDD noviembre

16 Cómo navegar este documento La siguiente sección presenta cuadros que sintetizan los hallazgos identificados en el análisis del marco legal. Dichos cuadros siguen el mismo marco de referencia utilizado para el análisis, que comprende los principales elementos y consideraciones esenciales de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. La información se presenta por: Hallazgos: en Papel, los cuales se entenderán como disposiciones del marco jurídico que se consideraron alineadas con las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. En la se entenderán como buenas prácticas que apoyan la implementación de la salvaguarda (mismas que fueron informadas en las entrevistas). Vacíos o debilidades: en Papel, disposiciones que parcialmente dan cumplimiento a las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC o que no se encuentran abordadas por el marco jurídico. En la principalmente se presentan los casos en los que lo dispuesto por el marco jurídico es considerado inadecuado, poco efectivo o insuficiente (de acuerdo con los insumos proporcionados en las entrevistas). Recomendaciones: se definen y sugieren medidas a fin de consolidar la aplicación cohesiva y protección efectiva de las salvaguardas. En Papel, se presentan sugerencias de cómo podrían ser abordados los vacíos o debilidades que podrían tener incidencia en las actividades REDD+, principalmente por medio de la Estrategia REDD+. Asimismo, se presentan sugerencias de creación de nuevos instrumentos legales o en su caso de creación de leyes existentes. En la práctica, se remiten sugerencias de medidas o acciones que deberán llevar a cabo las autoridades, sin embargo se debe entender que dichas recomendaciones deberán estar vinculadas a reformas legislativas, ya que las facultades y competencias se encuentran dispuestas en las leyes. 16

17 Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda a) REDD+ de la CMNUCC La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia; Criterio A. 1 Complementar o ser coherente con los objetivos de los Programas Forestales Nacionales Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal establece de manera clara los objetivos de las políticas forestales nacionales 24 El Marco legal prevé que MIAMBIENTE sea el encargado de dirigir, supervisar e implementar las políticas y estrategias ambientales del Estado 25 En la práctica, MIAMBIENTE es el encargado de llevar a cabo medias tendentes a garantizar que las actividades REDD+ sean complementarias y complementen las políticas forestales nacionales. 26 No existe una disposición que garantice que nuevas políticas o programas nacionales deban sean coherentes y complementariedad con los objetivos del Estado en materia forestal. La Politica Nacional Forestal del 3 de junio de 2009 no ha sido actualizada. No se identificaron vacíos o debilidades en la práctica Papel y práctica: i. Aún cuando se haya identificado el vacío de disposiciones que pudiera garantizar la coherencia y complementariedad de la futura Estrategia Nacional REDD+ con los objetivos de los programas forestales nacionales, la práctica demuestra el interés del país de garantizar dicha coherencia. ii. iii. Se sugiere que en la fase de diseño de la Estrategia REDD+ de Panamá, se exprese claramente cómo las actividades REDD+ propuestas serán complementarias o compatibles con los objetivos de los programas y políticas nacionales. Se recomienda a Panamá evaluar la posibilidad de llevar cabo un ejercicio de actualización de la Política Nacional forestal, a fin de que puedan contar con un documento que claramente precise los objetivos forestales nacionales actuales. 24 Los objetivos de los programas forestales se encuentran en diversas disposiciones. De manera general, el Artículo 3 de la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998, "General de Ambiente de la República de Panamá", establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar, promover y velar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Específicamente sobre los bosques, la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, prevé como objetivo de la misma a la protección, conservación, mejoramiento, acrecentamiento, educación, investigación, manejo y aprovechamiento racional de los recursos forestales de la República, declarando de interés nacional todos los recursos forestales existentes en el territorio nacional. De manera específica, el Decreto Ejecutivo 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la política nacional forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción, que tiene por objetivo general garantizar a las actuales y futuras generaciones la disponibilidad de recursos forestales, provenientes de plantaciones y de bosques naturales, promoviendo la producción, aprovechamiento, conservación, restauración y acrecentamiento de ecosistemas forestales, que contribuyan a la generación de bienes y servicios, en beneficio de la población en el ámbito social, económico y ambiental. Asimismo, se cuenta con el Decreto Ejecutivo No. 2 de 17 de enero de 2003 el cual aprueba los Principios y Lineamientos Básicos de la Política Forestal de Panamá. 25 La Ley 8 de 25 de marzo de 2015, que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones atribuye al Ministerio de Ambiente para dirigir, supervisar e implementar las políticas y estrategias y programas ambientales del Estado, junto con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados. 26 En especial podemos hacer notar que se prevé como una actividad REDD+ las acciones que comprendan la línea de acción de MIEMABIENTE denominada Alianza por el Millón de Hectáreas reforestadas. 17

18 Criterio A.2. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos nacionales pertinentes Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Panamá es parte, o en algunos casos votó a favor, de 29 instrumentos internacionales relevantes a la materia que aborda las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. 27 El marco jurídico hace referencia al derecho internacional y se dispone el acatamiento del país a las normas del derecho internacional aplicable 28. El marco jurídico nacional incorpora el derecho internacional y ubica en la jerarquía normativa a los Tratados Internacionales únicamente por debajo de la Constitución Política de la República de Panamá 29. No se identificaron vacíos o debilidades No se identificaron vacíos o debilidades iv. Se sugiere que en la fase de diseño de la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, se incluya una referencia a que el país se comprometerá a que las actividades REDD+ serán ejecutadas de manera complementaria y compatible con las obligaciones derivadas de alrededor de 29 instrumentos internacionales de los que el país es parte, o en su caso votó a favor, en virtud de que éstos fortalecen la legislación nacional relativos a derechos humanos, derechos de los pueblos indígenas, protección a la biodiversidad y a los recursos naturales. No se identificaron hallazgos v. En seguimiento a la Recomendación iv, se sugiere realizar un ejercicio de sistematización de los instrumentos internacionales de los cuales el país es parte, y que sean temáticamente relevantes a las salvaguardas REDD+, a fin brindar claridad respecto a su identificación y alcance de dichos tratados y acuerdos. Así como mecanismos de reporte y seguimiento correspondientes que podrán ser de utilidad para informar al respecto de las salvaguardas REDD+ en la implementación de las actividades REDD+. 27 Veáse Anexo II 28 La referencia y reconocimiento del derecho internacional en el orden jurídico de Panamá se encuentra en el más alto nivel, su Constitución Política dispone el acatamiento a las normas del Derecho Internacional. Además, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015, que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones atribuye al Ministro de Ambiente para representar a la República de Panamá ante los organismos regionales e internacionales de ambiente y coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores las acciones de seguimiento y cumplimiento de los convenios y tratados internacionales sobre ambiente. 29 El ordenamiento jurídico en Panamá tiene la siguiente jerarquía normativa: 1.- Constitución Política de la República de Panamá. 2.- Tratados Internacionales. 3.- Leyes 4.- Decretos Leyes. 5.- Decretos de Gabinete. 6.- Decretos Legislativos. 7.- Decretos Reglamentarios y Simples. 8.- Reglamentos. 9.- Resoluciones Resoluciones de los distintos organismos del Estado, entre ellas, pero sin corresponderse jerárquicamente, se pueden enumerar: Resoluciones de Gabinete, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones de Entidades Autónomas, Resueltos, órdenes y actos administrativos individuales y Acuerdos Municipales. 18

19 Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda b) REDD+ de la CMNUCC (b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la soberanía nacionales; Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Criterio B.1.1 Derecho de acceso a la información Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal reconoce el derecho de acceso a la información 30. El Marco Legal proporciona una definición de información y reconoce que toda información emanada por la administración pública es de carácter público 31. El Marco Legal reconoce el acceso o difusión activa de la información 32. Existe un vacío en el marco legal en cuanto a la reglamentación sobre como deberá ser distribuída la información y cómo garantizar el efectivo disfute del acceso a la información. Lla garantía efectiva al acceso a la información depende mucho de la capacidad y/o nivel cultural de la persona que solicita la información (tanto en la solicitud como en la vi. vii. Se sugiere evaluar la posibilidad de reglamentar el derecho al acceso a la información por parte de MIAMBIENTE y en el marco de aplicación de la Estrategia Nacional REDD+. Dependiendo la viabilidad política, este instrumento podría tener la forma de reglamento con un ámbito de aplicación a nivel nacional, ministerial, forestal o en el contexto de REDD+. De manera específica se sugiere llevar a cabo la 30 Panamá cuenta con una norma constitucional que expresamente garantiza el derecho al acceso a la información en el artículo 43 al indicar que toda persona tiene el derecho a solicitar información de acceso público o interés colectivo que se repose en bases de datos o registros a cargo de servidores públicos o de personas privadas que presten servicios públicos. De manera específica, el Artículo 2 de La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones reconoce el derecho que tiene toda persona a solicitar, sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna la información de acceso público en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas [por la misma Ley referida]. La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, así como la Ley 33, de 25 de abril de 2013, Que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información proporcionan las siguientes definiciones que reconocen el derecho al acceso a la información: el derecho de libertad de información, como aquel que tiene cualquier persona de obtener información sobre asuntos en trámites, en curso, en archivos, en expedientes, documentos, registros, decisión administrativa o constancias de cualquier naturaleza en poder de las instituciones incluidas en la presente el principio de acceso público como El Derecho que tiene toda persona para solicitar y recibir información veraz y oportuna, en poder de las autoridades gubernamentales y de cualquier institución [prevista por ley], en especial tratándose de su información personal y; el principio de publicidad, que indica que Toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, por la cual el Estado deberá garantizar una organización interna que sistematice la información, para brindar acceso a los ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet. 31 Tanto la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones como la Ley 33, de 25 de abril de 2013, Que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información definen claramente el término información como Todo tipo de datos contenidos en cualquier medio, documento o registro impreso, óptico, electrónico, químico, físico o biológico. La Ley 33 de 25 de abril de 2013 agrega a la definición en custodia o control de una institución. Además de definirlo, el marco legal de Panamá reconoce el carácter público de toda la información que emana de la administración pública. 32 Las disposiciones relativas al acceso activo a la información las podemos encontrar en la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones. En primer lugar el ordenamiento que se basa en el principio de publicidad por el que toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, requiriendo al Estado garantizar una organización 19