Secretaría de Hacienda y Crédito Público Subsidios al Gas LP Auditoría Especial: GB-036. Criterios de Selección

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1 Grupo Funcional Gobierno Secretaría de Hacienda y Crédito Público Subsidios al Gas LP Auditoría Especial: GB-036 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar la naturaleza, racionalidad e impacto económico de los subsidios al gas LP, así como determinar el cumplimiento de los objetivos de esta política pública. Alcance La auditoría comprendió la revisión de la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en la determinación de la naturaleza del denominado subsidio o impacto económico, entendido como el diferencial entre el precio de referencia internacional y el precio de Ventas de Primera Mano (VPM) del gas LP, que corresponde a la primera enajenación de este producto que realice Petróleos Mexicanos a un tercero para su comercialización; la racionalidad en la fijación del precio de VPM, y el cumplimiento de los objetivos de la política pública en esta materia. Antecedentes El Gas LP es un combustible derivado del petróleo, compuesto de butano y propano. Las siglas LP significan licuado de petróleo, ya que se produce en estado gaseoso pero se transforma en estado líquido mediante compresión y enfriamiento, de ahí que se le denomine licuado. El gas LP es un combustible que en el mercado internacional está determinado por su función como insumo petroquímico y no como combustible, por existir otras opciones más eficientes para este propósito. La regulación del mercado de gas LP considera la participación pública y privada: Petróleos Mexicanos concentra la producción nacional del combustible y las VPM, el transporte por ductos y la operación de las terminales de suministro de su propiedad. A partir de agosto de 2000, se comenzó a fijar libremente el precio de venta al público de gas LP. De septiembre a diciembre de 2000, el precio al consumidor final registró aumentos superiores a los que experimentaron los precios de VPM. Esta situación llevó a la Comisión Federal de Competencia (CFC) a iniciar un proceso de investigación para verificar la existencia de condiciones de competencia efectiva en la distribución de gas LP. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Como resultado de la investigación, el 12 de marzo de 2001 la Secretaría de Economía (SE) emitió un Acuerdo en respuesta a un Decreto del Ejecutivo Federal mediante el cual se redujo el precio al usuario final en 7.0% en promedio en el ámbito nacional. En 2003, como resultado de la alta volatilidad en el precio de referencia internacional, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un Decreto del Ejecutivo Federal por el que se sujetó al gas LP a precios máximos de VPM y a usuarios finales. Durante el 2006 y 2007 se determinó que el precio al usuario final (promedio ponderado nacional de las regiones que los componen) del gas LP crecería a una tasa del 4.0% anual, distribuidas con incremento mensuales de 0.33% a lo largo del año. El 29 de diciembre de 2008 se publicó en el DOF el Decreto por el que se sujeta el gas LP a precios máximos de VPM y de venta a usuarios finales; de tal manera que el precio promedio ponderado nacional al público llegó a 8.9 pesos por kilogramo antes del IVA. Durante 2009, se mantuvo la política de precios administrados para el gas LP vía Decreto del Ejecutivo Federal. En ese año, la política consistió en mantener fijo el precio promedio nacional ponderado al usuario final en 8.03 pesos por kilogramo antes del IVA. El Decreto determinó que Petróleos Mexicanos debía calcular los precios de VPM del gas LP de tal forma que, al incorporarlos como uno de los componentes de la fórmula para calcular el precio al usuario final, se consideraran los fletes y márgenes comerciales de los distribuidores del energético. Desde 2010, la política del Ejecutivo Federal ha sido establecer aumentos mensuales de 0.05 pesos por kilogramo antes del IVA en el precio promedio nacional ponderado al usuario final, a partir del valor de 8.03 pesos por kilogramo también antes del IVA. Los dos factores principales para justificar la política de precios en materia de gas LP son el impacto que tiene en el gasto de las familias en México y en el índice inflacionario. Esta auditoría es complementaria a las auditorías núms. 68 y 102 denominadas Subsidios al Gas LP que fueron practicadas a Pemex Gas y Petroquímica Básica y a la Comisión Reguladora de Energía. Resultados 1. Evaluación del diseño del sistema de control interno La SHCP precisó que no tiene facultades en la determinación de la política de precios, porque en los artículos 2 y 3 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, se establece que la Comisión es la que tiene la atribución de aprobar y expedir los términos y condiciones a que deberán sujetarse las VPM del gas LP, así como la metodología para determinar su precio. Sin embargo, en el Manual de Organización de la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP se señalan, entre otras, las funciones de coordinar, evaluar, dar seguimiento y supervisar el 2

3 Grupo Funcional Gobierno diseño a la política de precios del gas LP, estableciendo mecanismos que garanticen un nivel competitivo de precios que reflejen su costo de oportunidad. El diseño del sistema de control interno utilizado por la SHCP en la fijación, coordinación, seguimiento y evaluación de la política de precios del gas LP, presenta debilidades, ya que no ha actualizado el Manual de Organización de la Subsecretaría de Ingresos lo que no permite una seguridad razonable en la operación de la entidad y en la consecución de sus objetivos institucionales. Véase acción(es): Naturaleza Con el oficio núm. PGPB-GCGD de fecha 4 de mayo de 2012, Pemex Gas y Petroquímica Básica informó a la ASF que en relación con el concepto de subsidio al gas LP, éste no es considerado como tal; y que lo estiman como un impacto económico que resulta del diferencial entre el precio de directiva (referencia internacional) y el precio de VPM, debido a que el subsidio como tal tiene que cumplir con los requisitos que exige la SHCP como son que los recursos se deberán canalizar exclusivamente a la población objetivo justificando plenamente la determinación de dicha población; así como obedecer a criterios de objetividad, equidad, transparencia, publicidad, selectividad y temporabilidad, los cuales no son factibles de cumplir dada la naturaleza de la comercialización del gas LP en México. Por lo que aunque el gas LP no se vende por debajo de los costos de producción, si por debajo de las condiciones de mercado internacional. La SHCP informó que durante 2011 los consumidores de gas LP recibieron un apoyo, ya que los precios al público no reflejan los precios de referencia internacional, por lo que la fijación de precios máximos mediante Decretos Presidenciales no constituye un subsidio, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Se determinó que efectivamente, no se cumple con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 28, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no ser de carácter temporal y tampoco cumple con los requisitos establecidos en los artículos 2, fracción LII, y 75, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, porque el gas LP no cuenta con asignaciones de recursos federales y el apoyo a su consumo o impacto económico no está previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación; este apoyo se otorga a la sociedad en general, pero no fomenta el desarrollo de actividades económicas, ya que el 80.0% de su consumo es doméstico y el esquema no es temporal. Además, no cumple con el artículo 27, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2011, ya que el impacto económico no está comprendido en el Presupuesto de Gastos Fiscales para Se concluye que la naturaleza del esquema de impacto económico entendido como el diferencial entre el precio de directiva (referencia internacional) y el precio de VPM del gas LP no es clara. Véase acción(es):

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Racionalidad Con la Encuesta de Ingresos y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2008 (se genera cada dos años y la correspondiente a 2010 se encuentra en proceso de construcción) realizada por el INEGI se determinó que el apoyo económico derivado del consumo del gas LP se concentra en los deciles de mayores ingresos, ya que cada familia ubicada en el decil 1, que es el de menores ingresos, recibió un apoyo de 58.0 pesos mensuales, mientras que cada familia ubicada en el decil 10, que es el de mayores ingresos, recibió un apoyo de pesos mensuales. Por lo que no existe racionalidad en la actual política de precios del gas LP, ya que el impacto económico generado por el diferencial de precios entre el precio de referencia internacional y el precio emitido conforme al Decreto Presidencial, por ser generalizado, no favorece mayoritariamente a los grupos de menores ingresos sino a los grupos de ingresos medios y altos que son los que concentran la mayor parte del consumo del producto. Véase acción(es): Objetivos de la política pública Con los 12 decretos mensuales de 2011 del Ejecutivo Federal, con los que se fijó el precio de VPM del gas LP para ese ejercicio fiscal, se determinó que el incremento promedio mensual durante el primer semestre del año fue de 0.6%; a partir de agosto, el precio mostró incrementos mayores al pasar de 0.6% hasta el 0.8%, por lo que al cierre del ejercicio fiscal de 2011 el precio era de 9.34 pesos, por lo que se presentó un incremento del 7.6% en el periodo enero - diciembre de La SHCP argumentó que los factores principales para justificar la política de precios en materia de gas LP son el impacto que tiene en el gasto de las familias en México y en el índice inflacionario. Por lo que considerando que el gas LP es un bien de primera necesidad, se han mantenido precios máximos de VPM con base en decretos publicados por el Ejecutivo Federal. El sistema de precios administrados ha sido útil para evitar aumentos desproporcionados en el precio al público. Se concluye que el precio del gas LP a pesar de haber estado por arriba del nivel de inflación anual, en 4.2 puntos porcentuales, los ajustes en 2011 a los precios fueron periódicos y graduales con lo que se evitaron impactos abruptos sobre los niveles de inflación, conforme a la política de precios y tarifas establecida en los Criterios Generales de Política Económica para Acciones Recomendaciones Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público actualice el Manual de Organización de la Subsecretaría de Ingresos, que le permita una seguridad razonable en la operación de la entidad y la consecución de sus objetivos institucionales. [Resultado 1] 4

5 Grupo Funcional Gobierno Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público defina la naturaleza del impacto económico que resulta del diferencial entre el precio de directiva (referencia internacional) y el precio de Venta de Primera Mano del gas LP y su impacto se refleje en el Presupuesto de Gastos Fiscales. [Resultado 2] Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público diseñe una política para que el impacto económico que resulta del diferencial entre el precio de directiva (referencia internacional) y el precio de Venta de Primera mano del gas LP proteja a la población de escasos recursos, incentive el tránsito del apoyo económico general al focalizado, así como transparente y presupueste el apoyo. [Resultado 3] Consecuencias Sociales El que no exista claridad en la naturaleza del denominado impacto económico derivado de la diferencia entre el precio de referencia (precio de directiva) y el precio de VPM de gas LP, tiene como consecuencia que la política de precios de este producto no sea racional, y no esté definida, lo que conlleva que su aplicación no esté focalizada a la población que más lo necesite ya que el subsidio o apoyo económico es generalizado y favorece a los estratos de ingresos más altos. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 3 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 3 Recomendación(es). Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no tiene definida la naturaleza del impacto económico derivado del diferencial del precio de directiva y el precio de Venta de Primera Mano del gas LP; no se ajusta al criterio de racionalidad cuyo propósito es concentrar los beneficios a la población de menores ingresos, y no existe transparencia en el impacto económico pues no se registra en el Presupuesto de Gastos Fiscales. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del sistema de control interno utilizado por la SHCP para la fijación, coordinación, seguimiento y evaluación de la política de precios del gas LP. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Determinar la naturaleza del esquema del impacto económico entendido como el diferencial entre el precio de directiva (referencia internacional) y el precio de VPM del gas LP. 3. Analizar la racionalidad del precio de VPM del gas LP en Verificar el cumplimiento de los objetivos de la política pública. Áreas Revisadas La Unidad de Política de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: 2. Ley de Ingresos de la Federación: 3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2011 artículo 27, fracción III. Plan Nacional de Desarrollo , estrategias 1.1 y 1.3, y Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Política de Ingresos, Medidas Aplicadas en Materia de Precios y Tarifas, criterios básicos. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal artículo 19, y Manual de Organización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sección II, página 18 de 121. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los 6

7 Grupo Funcional Gobierno resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. Mediante el oficio núm. 349-B-034 de fecha 28 de noviembre de 2012, la entidad fiscalizada manifestó lo siguiente: Resultado 1 El pasado 10 de octubre se publicaron en el DOF modificaciones al Reglamento Interior de la SHCP. De acuerdo con lo anterior, se está trabajando en las modificaciones correspondientes, entre otros, al Manual de Organización de la Subsecretaría de Ingresos. Como resultado, se eliminarán del mencionado manual de organización las referencias a la política de precios del gas LP, en congruencia con las facultades de la SHCP. Resultados 2 y 3 [ ] la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no tiene facultades en la determinación de los precios del gas LP, ya que si bien es cierto que la fracción X del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece la facultad genérica de esta Secretaría para establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, los artículos 2 y 3 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) establecen que dicha Comisión tiene por objeto, entre otros, promover el desarrollo eficiente de las ventas de primera mano del gas, por lo que tiene la facultad de aprobar y expedir los términos y condiciones a que deben sujetarse las ventas de primera mano del gas, así como las metodologías para la determinación de sus precios. De igual manera, los lineamientos generales de la regulación del precio del Gas Licuado de Petróleo, objeto de Venta de Primera Mano, incluidos en el artículo 11 del Reglamento de Gas Licuado de Petróleo, establecen que el precio máximo del Gas L.P., objeto de las Ventas de Primera Mano (VPM), será fijado conforme a lo establecido en las directivas expedidas por la CRE. [ ] resulta jurídicamente procedente afirmar que mientras la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece la facultad genérica de la SHCP para establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal; los artículos 2 y 3 de la Ley de la CRE establecen la facultad específica de dicha Comisión para aprobar y expedir las metodologías para la determinación de los precios de las VPM del gas, considerando también lo señalado en el Reglamento de Gas Licuado de Petróleo. [ ] ambas disposiciones jurídicas tienen la misma jerarquía. Sin embargo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 29 de diciembre de 1976 y señala quién tiene la facultad genérica para establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, mientras que la Ley de la Comisión Reguladora de Energía fue publicada en el DOF el 31 de octubre de 1995 y establece a quien le corresponde aprobar y expedir las metodologías para la determinación de los precios de las VPM del gas, por lo cual, de acuerdo con los criterios cronológico y de especialidad, la Ley de la Comisión Reguladora de Energía prevalece sobre 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por ser posterior y específica. En este sentido, se establece que la SHCP no tiene facultades en la determinación de los precios del gas LP. [ ] se comentó a ese órgano fiscalizador que el pasado 18 de mayo se publicó en el DOF el Acuerdo mediante el cual se determinan los bienes y servicios de la Administración Pública Federal, cuyos precios y tarifas, o bien, las bases para fijarlos se establezcan por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, expedido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en cuyo Artículo 2 se estableció, entre otros, que corresponde a la SHCP fijar los precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de control directo, salvo los de Pemex y sus Organismos Subsidiarios, que son establecidos en términos de la Ley de la CRE y los Reglamentos de Gas Natural y de Gas Licuado de Petróleo. 8

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