495 25/02/1992 I ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD VOTO

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1 495 25/02/1992 I ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD VOTO SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José a las quince horas treinta minutos del veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y dos. Vista la acción de inconstitucionalidad promovida por Olga María Mena Pacheco contra el artículo 8 de la Ley N.º 5525 y sus reformas del 2 de mayo de RESULTANDO: I. Por acción presentada el día 6 de noviembre de 1990 ampliada el 9 de mayo de 1991 la Licenciada Olga Marta Mena Pacheco solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Planificación Nacional N.º 5525 del 2 de mayo de 1974 considerándolo contrario a los artículos 28,55,56 y 188 de la Constitución Política en cuanto viola la autonomía administrativa y presupuestaria del Patronato Nacional de la Infancia pues permite que funcionarios de esa entidad puedan ser trasladados conjuntamente con sus asignaciones presupuestarias a prestar servicios al Ministerio de Planificación. Como antecedente la accionante indica el recurso de amparo que interpusiera ante esta Sala bajo el N.º por medio del cual recurre contra la decisión de la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia que dispuso con fundamento en la norma recurrida trasladarla sin su consentimiento a prestar servicios a dicho Ministerio. II. En respuesta a la audiencia concedida la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia solicitó que se declarara sin lugar la acción aduciendo que el artículo 89 impugnado debe aplicarse a esa institución pues ni el artículo 55 ni el 118 de la Constitución Política garantizan su autonomía organizativa. Advierte que el artículo 188 fue reformado por Ley N 4123 de 1968 y en consecuencia su redacción actual es posterior a la de; artículo 1 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia y solo deja con plena autonomía a la Universidad de Costa Rica y a la Caja Costarricense de Seguro Social lo que implica la derogatoria t cita del citado artículo 12. Agrega:

2 " valga entonces acatar que legalmente es discutible y dudosa la autonomía P.N.I., es m s pareciera a mi entender y así lo expreso que no existe ni legalmente ni en la realidad la autonomía de dicha institución". De lo expuesto concluye el Patronato Nacional de la Infancia que la nica independencia que goza es la que se refiere a la administración de sus recursos humanos de ahí que la aplicación del artículo 89 es plenamente aceptable pues no viola la autonomía de la entidad y en consecuencia no es contrario a los artículos 55 y 188 de la Constitución. III. Conferida la audiencia a la Procuraduría General de la República en escrito del 18 de julio de 1991 argumentó en el sentido de que el artículo 8 de la ley de Planificación Nacional N 5525 del 2 de mayo de 1974 quebranta los artículos 55 y 118 de la Constitución Política al violar la autonomía de los entes autónomos además de que transgrede el artículo 190 de la Carta Fundamental pues la Asamblea Legislativa previamente a aprobar dicho artículo no consultó el proyecto con los entes autónomos afectados. IV. Esta resolución se dicta de conformidad con lo establecido por el párrafo tercero del transitorio segundo de la Ley 7135 de 11 de octubre de 1989 y su reforma según Ley N 7209 de 8 de noviembre de Redacta el Magistrado Del Castillo Riggioni; y, CONSIDERANDO: I. No existe duda en cuanto a que el Patronato Nacional de la Infancia es una Institución autónoma, y prueba de ello se encuentra en la propia Constitución Política que, en sus artículos 55 y 189 inciso 3, así lo define. Asimismo de conformidad con los artículos 184 inciso 2 ibidem; y artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 15, 20, 23, 23 y 42 de su propia Ley Orgánica, y desde el punto de vista técnico jurídico, esa situación se confirma al tratarse de un ente ( no un órgano ), que posee como propios: personalidad jurídica, patrimonio pluripersonalidad directiva ( Junta Directiva ), especialidad orgánica ( en este caso, servicios asistenciales para la protección especial de la madre y del menor ) y contralor en vía administrativa ( por la Contraloría General de la República ) y jurisdiccional. II. La condición jurídica de un ente autónomo conlleva determinados poderes que el ordenamiento jurídico le concede a efecto de que pueda cumplir con

3 eficacia y eficiencia (desde las perspectivas legal y técnico administrativa ), su función concreta. De lo alegado por el Patronato Nacional de la Infancia al contestar la audiencia se hace necesario, establecer la diferencia entre la llamada autonomía organizativa y la administrativa; la primera comprende la libertad del ente para determinar su propia estructura y el reparto de sus atribuciones sin admitir interferencia alguna; mientras que la autonomía administrativa se refiere a la libertad de actuación concreta del ente (artículo 188 de la Constitución Política). Partiendo de la anterior aclaración, la autonomía tal y como se encuentra dispuesta en el artículo 188 de la Constitución, significa que las instituciones de este orden deben poder administrarse con independencia, esto es, que con base en el principio de legalidad y dentro de los alcances de la Carta Política contar n con las facultades administrativas necesarias para llevar adelante su cometido; una de esas potestades es la administración autónoma de los recursos humanos. En este sentido respecto de su personal, los entes descentralizados son administrativamente independientes para, dentro del marco de legalidad - incluyendo su potestad reglamentaria -, nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar y delegar. En el presente caso se alega como inconstitucional el artículo 8 de la Ley de Planificación Nacional, que en lo que interesa dice: " El personal técnico de los ministerios, los entes descentralizados y cualquier otro organismo de derecho público, estar obligado a prestar sus servicios a la Oficina de Planificación Nacional y Política económica cuando esta lo requiera por conducto del presidente de la República". Es claro que el superior de la Administración como conjunto (central y descentralizada), es la Asamblea Legislativa y la Ley puede no solo crear entes autónomos (artículo 189, inciso 3), sino también organizarlos y ordenarlos en materia de gobierno. Sin embargo, y es aquí donde se encuentra el punto central a resolver, la legislación no puede restar o disminuir a los entes autónomos aquellas potestades administrativas que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad especifica. Además, de conformidad con la propia Constitución la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos (incluyendo por supuesto al Poder Ejecutivo) o entes, intervengan o afecten la independencia administrativa de la institución autónoma, dentro de lo cual está, como se indicó, la potestad de disponer de sus servidores. Lo anterior también tiene fundamento en la razón de que es

4 necesario para el ente y su Jerarca (Junta Directiva), ser independiente en su propia administración, no solo para alcanzar el fin especializado que en el orden jurídico le ha encomendado sino también por la responsabilidad que tiene. En consecuencia, es inconstitucional el referido artículo 8 en cuanto le concede al Poder Ejecutivo, contraviniendo lo dispuesto por la Constitución en sus artículos 155 y 88, la facultad de decisión y disposición sobre el personal de los entes autónomos y les resta en ese sentido, un aspecto relevante de la "independencia administrativa que a estos compete ". III. También existe otro problema que en el caso concreto determina la inconstitucionalidad del citado artículo 8 pues en autos está demostrado, conforme lo señala la Procuraduría General de la República, que la norma legal en cuestión no fue consultada con las instituciones autónomas, conforme lo prescriben los artículos 190 de la Constitución, 22 y 44 del Reglamento Interno de Orden, Dirección y disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Esta situación por sí misma obliga a anular esa regla en lo concerniente a "los entes descentralizados y cualquier otro organismo de derecho público, quedando en lo demás incólume, por no tener relación con esas instituciones. IV. Una última observación debe hacerse en relación con el texto del ordinal 8 que quedar vigente pues si bien es cierto que ha quedado intacto en lo no referido a los entes descentralizados, es menester dejar establecido que la norma. en cuanto faculta el traslado de los servidores públicos, deber interpretarse y aplicarse dentro de los límites del "jus variandi", tal y como ha sido definido por la Jurisprudencia. Además, se tomar en cuenta lo que ya en otras ocasiones ha dicho esta Sala, acerca de que, es constitucionalmente legítima la potestad de la Administración de trasladar a sus servidores de lugar de trabajo, siempre y cuando exista como causa de ello el interés público, y además, el objetivo o fin de prestar un mejor y m s eficiente servicio público (debidamente fundada), observándose también el equilibrio que dispone entre otros, el ordinal 8 de la Ley General de la Administración Pública, todo lo cual ser competencia exclusiva de la jurisdicción ordinaria, salvo en aquellos casos de violación de derechos fundamentales. POR TANTO: Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anula, por inconstitucional, del artículo 8 de la Ley de Planificación Nacional y Política Económica, N 5525 de 2 de mayo de 1974 la frase "los entes

5 descentralizados y cualquier otro organismo de derecho público". En cuanto al personal técnico de los Ministerios la norma deber interpretarse en el sentido de que los traslados sólo podrán hacerse dentro de los límites del "Jus variandi" Legalmente establecidos tal y como han sido definidos por la Jurisprudencia. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación del texto anulado, de tal manera que, tanto la accionante como quienes hayan sido trasladados con base en la norma anulada o con violaciones de los límites indicados y soliciten su regreso al cargo anterior deber n ser reincorporados en plazo máximo de dos meses a partir de la publicación de la reseña de esta sentencia. Notifíquese, además de a las partes, al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica reséñese y publíquese. R.E. Piza E., presidente a.i., Jorge Baudrit G., Jorge E. Castro B., Luis Paulino Mora M., Eduardo Sancho G., Jos Luis Molina Q., Fernando Del Castillo Riggioni, Vernor Perera L., Secretario.