Parte VI. Fortalecimiento de las instituciones

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1 Parte VI Fortalecimiento de las instituciones Hacia la generación de más oportunidades: Fundamentos para una agenda de desarrollo económico y social en El Salvador 473

2 17. Seguridad Pública y Ciudadana asumida como un Pacto de Estado

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4 17. Seguridad pública y ciudadana 17.1 Introducción El presente capítulo tiene como objetivo proponer un conjunto de recomendaciones en materia de seguridad pública y ciudadana, en el marco del diálogo de políticas públicas del BID con las autoridades del país. El capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera, se incluye un breve diagnóstico sobre la situación de la seguridad, y las causas y factores de riesgo que generan la violencia. En la segunda, se analiza la situación actual desde la perspectiva de las capacidades institucionales del Gobierno central y de los gobiernos locales, constatándose que, a pesar de los numerosos planes y propuestas existentes, hay un bajo nivel de ejecución, lo cual plantea el desafío de cómo habrá de implementarse. En este sentido, y a modo de orientación, en la tercera sección se introduce una perspectiva que se compara con experiencias internacionales, las cuales enfatizan la necesidad de fortalecer la coordinación de los gobiernos centrales y municipales para la implementación de estrategias nacionales en seguridad. Con ello, se ponen de manifiesto elementos claves que han contribuido al éxito de estas medidas, así como las lecciones aprendidas que se desprenden de dichas estrategias. Finalmente, en la cuarta sección, tomando en cuenta la perspectiva de El Salvador, se concluye con recomendaciones de política que deberían adoptar la Seguridad Pública y Ciudadana como un Pacto de Estado con el fin de tener un impacto positivo en la calidad de vida del país Justificación La violencia en sus diferentes, dinámicas y mutantes manifestaciones es uno de los principales problemas que afecta a El Salvador. El inicio de una nueva gestión gubernamental plantea el desafío de identificar las causas centrales que generan la proliferación de la violencia en el país; los esfuerzos realizados en los últimos años para dar respuesta al fenómeno; y los principales obstáculos que deben superarse para una adecuada implementación de políticas públicas, que garanticen una eficaz respuesta del Estado y de la sociedad a dicha problemática. La experiencia internacional demuestra que resulta insoslayable la necesidad de replantear la estrategia de seguridad centrada exclusivamente en el Estado 1, y que esta debe complementarse con una visión de seguridad pública y ciudadana que permita priorizar como beneficiario del bien público la seguridad de las personas y sus comunidades y, por añadidura, lograr la seguridad del Estado-Nación. Para ello, se requiere de la participación conjunta de todos los actores involucrados a fin de reconstruir las estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba y desde arriba hacia la base, en el marco de instancias institucionales visibles, accesibles, coordinadas, que puedan ser supervisadas y que sean capaces de promover la articulación de otros actores comunitarios (Beliz, en Dammert y Zúñiga, 2007). La justificación para tomar acciones oportunas y eficaces en este tema está respaldada por una sólida evidencia empírica nacional e internacional. La violencia destruye el capital social; afecta particularmente a los más pobres y vulnerables; genera economías paralelas asociadas al crimen organizado; distorsiona y desincentiva un favorable clima de negocios e inversiones; afecta la gobernabilidad democrática; y refuerza el círculo vicioso de inequidad e impunidad. Este capítulo fue realizado por Gustavo Beliz y Karelia Villa con insumos preparados por los consultores Gino Costa, César Rivera y Manuel Masferrer. 1 Seguridad del Estado entendida como la provisión de servicios cuyo destinatario exclusivo son los intereses del Estado, dejando de lado los intereses de la sociedad y de los individuos. 477

5 17. Seguridad pública y ciudadana 17.3 Diagnóstico Excluyendo las áreas de conflicto armado generalizado, Latinoamérica es hoy una de las regiones más violentas del planeta. Aproximadamente el 60% de los latinoamericanos y caribeños se sienten inseguros de noche en las calles de sus vecindarios. Ninguna otra región del mundo padece esta situación (Lora, 2008). Según Latinobarómetro (2008), la delincuencia se presenta, en promedio, como el principal problema para la región (17%) y el desempleo se ubica en segundo lugar (15%). En este contexto regional, El Salvador exhibe índices de delito y de temor muy altos, aunque en algunos casos con tendencias decrecientes en los últimos años. El país prácticamente duplica la tasa de homicidios respecto de los otros países de la región y por lo menos sextuplica el promedio mundial. En materia de victimización, se encuentra en el séptimo lugar de los países de la región, y ocupa el primer lugar de homicidios juveniles a nivel mundial Desde la perspectiva de las estadísticas Desde 2007, El Salvador registra una disminución en su tasa de homicidios por habitantes: de una tasa de 49 homicidios por habitantes ese año, pasó a 44 homicidios por cada habitantes en De tomarse en consideración los resultados del Censo para este cálculo, la tasa igualmente ha mostrado una tendencia decreciente a partir de ese año, pero los datos se ajustarían, de una tasa de 61 homicidios por cada habitantes en 2007, a 54 homicidios por habitantes en De cualquier forma, la tasa de homicidios por habitantes del país, según la Organización Mundial de la Salud (2003), supera el promedio para la región latinoamericana (25.1) y el promedio mundial (8.8) 3. Hasta finales de 2008, hubo una disminución en la tendencia de los homicidios en el país. En 2007, la tasa disminuyó un 12% y, en 2008, la tendencia decreciente se mantuvo, con una disminución de 11%. La Policía Nacional Civil (PNC) atribuyó estos resultados al aumento de la efectividad en el trabajo de investigación, y a la denuncia oportuna de los afectados por parte de la institución. Sin embargo, a principios de 2009, el promedio de homicidios diarios en el país repuntó. Cabe resaltar que en 2006, este promedio fue de 10.8 homicidios diarios; en 2007, de 9.7; en 2008, de 8; y hasta febrero de 2009, se promediaban 12 homicidios diarios. En 2008, según los datos de la PNC, los departamentos de La Libertad, Santa Ana, San Miguel, San Salvador y Sonsonate concentran el mayor porcentaje de homicidios ocurridos en el país. La PNC, al igual que otras autoridades, coincide en señalar que la mayoría de los homicidios (61%) se concentra en 20 municipios que representan el 43% de la población del país 4. 2 Los datos del Censo de Población y Vivienda 2007, aunque fueron presentados por el Gobierno en mayo de 2008, aún no han sido publicados en el Diario Oficial. Los resultados del censo modificarían varios indicadores económicos y sociales, dado que reportan menos habitantes a los proyectados (5,7 en lugar de 7,1 millones de habitantes), en su mayoría jóvenes de 10 a 14 años, y con predominio femenino (53% mujeres y 47% hombres). 3 Por lo general, se utiliza el homicidio para hacer comparaciones regionales sobre la situación de la violencia, ya que ha sido ampliamente reconocido como el incidente criminal más grave y el más confiable para las estadísticas. Sin embargo, estas observaciones no eliminan del todo la necesidad de tomar con cautela este análisis comparativo, debido a factores presentes en la región, tales como problemas de subregistro en las cifras de homicidio y la calidad de los datos que varía de país en país (Rubio, 1999). Por otra parte, el cotejo de estadísticas de otros delitos a nivel internacional también está sujeto a limitaciones, tales como diferencias en las categorías para el registro de los datos y la proporción del delito denunciado, lo cual varía dependiendo de las peculiaridades locales y de otras limitaciones de tipo institucional (Rubio, 2007). En el caso de El Salvador, desde 2005, la estadística de homicidios está siendo convalidada por la Policía Nacional Civil, el Instituto de Medicina Legal y la Fiscalía General de la República. 4 Cabe señalar que los municipios con mayor número de homicidios no son necesariamente los que tienen la mayor tasa por habitantes. Los de mayor tasa albergan al 34% de la población del país y representan el 55% de los homicidios cometidos. Sin embargo, para una estrategia de focalización, tal vez sería recomendable tomarlos en consideración. 478

6 Cuadro 17.1 Municipios con mayor número de homicidios 17. Seguridad pública y ciudadana Departamento Municipio Número de habitantes Número de homicidios Tasa de homicidios por habitantes Porcentaje de homicidios en relación con el total nacional San Salvador San Salvador ,6 9,1% Santa Ana Santa Ana ,3 6,4% San Miguel San Miguel ,6 5,7% San Salvador Soyapango ,4 5,7% San Salvador Apopa ,8 3,7% La Libertad Colón ,3 3,0% Sonsonate Sonsonate ,4 2,7% La Libertad Quezaltepeque ,8 2,6% San Salvador Ciudad Delgado ,4 2,5% San Salvador San Martín ,6 2,3% San Salvador Tonacatepeque ,7 2,2% San Salvador Ilopango ,1 2,2% San Salvador Mejicanos ,2% Santa Ana Chalchuapa ,9 2,0% La Libertad San Juan Opico ,5 1,9% San Salvador Cuscatancingo ,3 1,6% La Libertad Santa Tecla ,5 1,5% Sonsonate Acajutla ,9 1,3% Ahuachapán Ahuachapán ,1 1,2% San Salvador San Marcos ,3 1,1% Total ,131 61% % total del país 43% Fuente: Fusades (2008). Base de datos de estadísticas forenses del IML 2007, y bases de la FGR y PNC. Además de los homicidios, el robo y la extorsión son dos de los delitos más frecuentes en el país. De acuerdo con los tribunales, en 2008 los delitos más atendidos fueron los robos (75%), los homicidios (14%) y las extorsiones (11%). En general, se observa que la mayoría de los delitos comunes en el país disminuyó en relación con el año 2007, salvo la extorsión. Entre los delitos que presentan mayor disminución figuran: el secuestro (-33%); el robo y hurto de vehículo con mercadería (-30%), y el robo de vehículo (-17%). Sin embargo, el delito de extorsión presentó un aumento de 17%. Este delito le ha merecido al Gobierno críticas recurrentes por parte de los sectores empresarial e industrial del país, en especial, del transporte público. Se estima que el sector privado invierte el equivalente al 2,1% del PIB en seguridad privada (Pacheco, 2005) Desde la perspectiva de la percepción de la población La violencia ha sido señalada como el principal problema del país desde En 2008, a pesar de figurar entre los países con mayor preocupación por la delincuencia 5, la mayoría opinó que los problemas económicos son los que más afectan a la población (Latinobarómetro, 2008: 27%; IUDOP, 2008: 36%). Esto se debe a la influencia de la incertidumbre económica internacional; al alza del costo de la vida y los alimentos, así como al impacto en el flujo de remesas que recibe el país. No obstante, aunque la percepción de inseguridad tiene una tendencia decreciente, gran parte de la población (46%) aún considera que la delincuencia aumentó durante el año pasado. 5 En la región, 17% de la población considera la delincuencia como el problema principal; en El Salvador, el porcentaje asciende a 19%. 479

7 17. Seguridad pública y ciudadana De acuerdo con Latinobarómetro 2008, 36% de la población ha sido asaltado, agredido o víctima de un delito en los últimos doce meses, frente a un 33% en América Latina. Según las estadísticas más recientes de IUDOP, en 2007, el nivel de victimización en el país se situaba en 19% y, en 2008, había bajado a 15%. Los empresarios también opinan que el principal obstáculo para hacer negocios en el país está relacionado con el crimen y el robo Desde la perspectiva del perfil de víctimas y victimarios La PNC señala que 60% de los actos delictivos de extorsión se atribuye a las pandillas o maras. Más aún, las autoridades policiales creen que el aumento de las extorsiones y la evolución de las pandillas coinciden con el incremento de las deportaciones de criminales del extranjero al país. Asimismo, se señala al grupo de las maras como el responsable del mayor número de homicidios. No obstante, las técnicas de investigación utilizadas por la PNC están en vías de fortalecimiento, por lo que el análisis de la evidencia de todos los casos de homicidio aún está en proceso de consolidación 7. Con base en datos relativamente recientes, en lo que respecta a las tasas de mortalidad juvenil de 15 a 24 años y, específicamente, las que se atribuyen a causas violentas, El Salvador es el país con mayor tasa de homicidio juvenil en el mundo: 92.3 por habitantes. Además, ocupa el tercer lugar a nivel mundial en lo que respecta a la tasa de mortalidad juvenil por arma de fuego (78.1) 8. De 2004 a 2008, se observa en el país un crecimiento de 68% de la población penitenciaria (actualmente cuenta con internos), probablemente debido al efecto que han tenido el endurecimiento de las leyes y la implementación de leyes temporales, tales como la de Antimaras I y II, y la de Asociación ilícita. Del total de la población adulta en prisión, la mayoría tiene entre 26 y 35 años (43%), y el segundo grupo mayoritario lo conforman jóvenes entre 21 y 25 años (25%). El 80% de estos últimos pertenece a una pandilla. Según datos de Centros Penales en materia de penalización, en 2007, solo se había condenado a 64% de los reclusos en el sistema nacional carcelario. Se ha registrado un aumento de menores de edad en conflicto con la ley 9, que han sido enjuiciados por haber cometido delitos desde No obstante, en el período , los delitos atribuidos a estos menores representaron 7% en promedio, en proporción con los delitos atribuidos a los adultos (Martínez, 2008) Desde la perspectiva de las causas y los factores de riesgo Pueden señalarse algunos elementos relevantes del panorama de la violencia desde la perspectiva de las causas y los factores de riesgo: 6 El Salvador y Guatemala son los únicos países de la región donde este factor resultó ser el obstáculo más importante para hacer negocios, incluso en el período anterior, mientras que en el resto de los países de la región, se mencionan cuestiones relacionadas con regulaciones, impuestos y/o burocracia gubernamental ineficiente. 7 Por otra parte, algunos investigadores del país consideran que la visibilidad de la violencia juvenil, protagonizada por las pandillas o maras, podría estar sobredimensionada. De acuerdo con los datos publicados por el IUDOP e IDHUCA, menos del 15% de los homicidios podría atribuirse plenamente a las maras (Cruz, 2006). 8 Este estudio, realizado por la Red de Información Tecnológica Latinoamericana (RITLA, 2008) analizó 83 países, incluidos 16 de Latinoamérica. 9 De acuerdo con la ley, son imputables los jóvenes entre 12 y 17 años, y se puede establecer un régimen de hasta 7 años como pena máxima. Una vez cumplidos los 18 años de edad, estos jóvenes deben estar bajo la tutela del Centro Intermedio, creado para separar a los menores de los jóvenes que ya han cumplido 18 años. Sin embargo, el tribunal de menores aún tiene a su cargo 78% de la población que ya cuenta con 18 años de edad o más. 480

8 17. Seguridad pública y ciudadana a) El fenómeno de las pandillas o maras 10. Según varios análisis, de ser grupos que solo peleaban por territorialidad, dichas pandillas han pasado a ser estructuras dedicadas a actividades que generan mayores beneficios económicos, tales como el homicidio, los secuestros, las extorsiones, el tráfico de armas, de personas, de drogas, entre otros, vinculadas al crimen organizado 11. Las estadísticas sobre el tema varían y merecerían refinamiento, así como un análisis más adecuado para encarar políticas públicas eficaces. Según la PNC, en 2007, se estimaba que en el país había más de miembros de pandillas. Sin embargo, esta cifra podría variar en función de algunos factores, tales como la emigración, la deportación y la readaptación de los jóvenes. Por otra parte, en 2006, las estimaciones efectuadas por el Consejo Nacional de Seguridad Pública arrojaron cifras que superaban los (USAID, 2006). Según las estadísticas de la PNC, 59% de los miembros de pandillas está detenido, incluida la mayoría de los líderes de estos grupos, lo cual no obsta a que sigan operando dentro del sistema penitenciario. Contradictoriamente, algunos analistas consideran que el enfoque aplicado por parte de las autoridades para controlar el problema de las pandillas o maras, así como por parte de los medios de comunicación al publicitar actos criminales que adjudican responsabilidad a estos grupos, lejos de acabar con el problema, han puesto de relieve a las maras, otorgándoles, incluso, un estatus que atrae adherentes (USAID, 2006). Existen diversos factores socioeconómicos, interpersonales y comunitarios que pueden animar a los jóvenes a unirse a las pandillas. La Organización Mundial de la Salud identifica los siguientes factores de riesgo: falta de oportunidades de movilidad social, cultural o económica; impunidad en la aplicación de la ley; deserción escolar; bajas tasas de remuneración para mano de obra no calificada; falta de orientación, supervisión y apoyo de los padres; maltrato en el hogar; y compañeros pandilleros (OMS, 2003). Los factores de riesgo pueden ser de proximidad (eventos contingentes, tales como el acceso a armas, drogas y alcohol); o estructurales o contextuales (pobreza, marginalidad y falta de oportunidades); o bien, pueden ser individuales (violencia, abuso o agresión en la infancia); familiares (abandono de los padres, falta de confianza o de afectividad); o sociales (comportamiento de pares y ambiente escolar), (Zúñiga, 2007). b) Altos niveles de deportación. El Salvador se encuentra entre los cinco países de la región que recibe mayor número de deportados 12. De acuerdo con las estadísticas disponibles, en los últimos cinco años han llegado al país en promedio anual personas con antecedentes criminales 13. En 2007, el total de deportados con antecedentes criminales fue de personas. Aunque existe un amplio debate entre el verdadero nivel de influencia de los deportados y el incremento de la violencia, al llegar al país, son dejados en libertad, ya que no tienen ninguna condena pendiente a nivel nacional. Se estima que la mayoría de los jóvenes deportados pertenece a alguna pandilla. c) Presencia del crimen organizado. El país forma parte del corredor más importante de tráfico de cargamentos de cocaína, a saber, el corredor México-Centroamérica. Por él se trafica aproximadamente 90% de dichos cargamentos (USDOJ, 2009). Parte de la droga que se transporta 10 El país se caracteriza por la presencia de dos grupos de pandillas o maras: Mara Salvatrucha (MS) y Pandilla Dieciocho (la 18). Se calcula que la MS tiene un mayor número de miembros (64%), en comparación con la 18 (35%) (Ocavi, 2007). 11 De acuerdo con la Ley contra el crimen organizado y delitos de realización compleja, se considera crimen organizado aquella forma de delincuencia que se caracteriza por provenir de un grupo estructurado de dos o más personas, que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos. En el marco de esta Ley, se consideran delitos de realización compleja realizados por dos o más personas bajo la modalidad de crimen organizado: homicidios simple o agravado, secuestro y extorsión. Ley Nº190. Publicado en el Diario Oficial de la República de El Salvador Nº13, tomo 374. San Salvador, El Salvador, 15 de febrero de Después de México, Honduras y Guatemala (Homeland Security, 2008). 13 Tomando en consideración, para este promedio, las estadísticas de deportados con antecedentes criminales entre 2002 y

9 17. Seguridad pública y ciudadana también se queda en territorio nacional, y las estructuras del crimen organizado han empezado a vincularse con la población del país. Se calcula que 5% de la droga que transita por El Salvador se queda en el país (UNODC, 2007). Según un estudio 14 basado en entrevistas con jóvenes pertenecientes a las maras se identificó la participación de estos grupos en el narcomenudeo, debido a su potencial de lucro. Esta situación no es exclusiva a El Salvador, ya que también se presenta en países de la región (Honduras y Guatemala). Sin embargo, aún existe debate sobre el nivel de vinculación entre los grupos de maras propiamente, o de los mareros como individuos con el crimen organizado (Demoscopía, 2007). De acuerdo con un informe, avalado por las autoridades de la PNC y la Fiscalía, se han identificado nexos entre estructuras del crimen organizado y las pandillas o maras, las cuales son utilizadas como sicarios, extorsionistas o traficantes de menudeo. La PNC también ha confirmado que las costas centroamericanas, en particular, son utilizadas por los narcotraficantes de varios países para enviar cargamentos de estupefacientes desde Sudamérica hasta México o los Estados Unidos (La Prensa Gráfica, 2008a). d) Población juvenil vulnerable. La educación es uno de los factores claves que puede contribuir a prevenir la incursión de los jóvenes en actos delictivos y violentos. El abandono escolar aparece a menudo como el primer suceso en el sendero que conduce a los jóvenes hacia las pandillas 15. Pese al aumento en cobertura de educación pública que ha logrado el Ministerio de Educación en los últimos años, todavía los grupos con mayores dificultades para acceder a la escuela son los que tienen 6 o menos años de edad, y los mayores de 15 años 16. En datos proporcionados por la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2006, se estimaba que 17,61% de la población con edades entre los 13 y 15 años, y 44,2% entre los 16 y 18 años estaban fuera del sistema educativo (Fusades, 2008). Actualmente, una de las dificultades que enfrenta el sistema educativo es tratar de prevenir a los jóvenes escolarizados de incursionar en pandillas o maras. De acuerdo con informes de la PNC, las pandillas están interesadas en reclutar jóvenes entre 10 y 15 años, ya que en caso de incursionar en actos delictivos, tales como tráfico de drogas u otros delitos graves las penas para estos son menores. Para 2009, la PNC tiene previsto concentrarse en 800 centros educativos en lugares considerados de alto riesgo a nivel nacional, sitos en San Salvador, Colón, Soyapango, Apopa y San Martín. e) Desintegración familiar. La migración salvadoreña a los Estados Unidos claramente vinculada con una mejora del bienestar económico y con la generación de remesas también trae consigo la principal causa de desintegración familiar y pérdida de valores (PNUD, 2005). El impacto más evidente de las migraciones en la familia salvadoreña es la alteración del papel que desempeñan los individuos que la componen, ocasionada por la distancia y la falta de alternativas para fortalecer esos vínculos. De acuerdo con un estudio realizado en zonas rurales del país, se encontró que del total de las mujeres que emigraban al extranjero, 40% tenían hijos menores de edad, comparado con 36%, en el caso de los hombres. Y solo un 6% de las mujeres podía llevarse a sus hijos a vivir con ellas en el extranjero, frente a un 13%, en el caso de los hombres. El resto declaró que sus hijos permanecían en el país al cuidado de otros familiares. En ambos casos, esta situación genera tensión familiar, ya que los hijos se sienten abandonados por mucho tiempo (Andrade-Eekhoff y Silva Ávalos, 2003). 14 Este estudio intenta establecer una comparación regional del fenómeno de las pandillas-maras incluyendo los países de Honduras, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Costa Rica. Se incluye un análisis integral del fenómeno de la pandilla-mara que incluye encuestas, entrevistas de profundidad y observaciones realizadas tanto a grupos de pandillas, comunidad y policía. 15 Seguido de la amistad con un pandillero; y el rompimiento con la familia, o la salida o fuga de la casa (Rubio, 2007). 16 De acuerdo con los datos del Censo

10 17. Seguridad pública y ciudadana f) Eficacia judicial. Se ha estimado que más del 60% de los delitos cometidos no se someten a juicio, debido a problemas de coordinación en la investigación entre la PNC, la Fiscalía y el Instituto de Medicina Legal (PNUD, 2007). En un estudio del PNUD, que últimamente ha generado polémica (Blanco Reyes y Díaz Rodríguez, 2007), se menciona que existe una considerable desproporción entre los delitos cometidos y los que llegan a los tribunales. Tomando como muestra los homicidios cometidos en 2005 cuyas cifras varían, según la fuente que se consulte, se encontró que solamente entre 14,21% y 18,95% (dependiendo de la fuente del total de homicidios) habían ingresado al sistema judicial. Lo más crítico fue el total de homicidios registrados: solo 3,8% alcanzaron condenatoria, lo que indicaba un nivel de ineficiencia del sistema de 96,1%. Estas deficiencias se atribuían a la falta de técnicas de investigación, tales como la ausencia de pruebas de balística; la falta de exámenes serológicos; la falta de coordinación entre la PNC y la fiscalía; las fallas en las investigaciones; la identificación, la localización y las entrevistas efectuadas a testigos; y los descuidos en la incorporación de datos al expediente provenientes de la autopsia. g) Alta disponibilidad de armas de fuego. Según el Instituto de Medicina Legal (IML), 73% de los homicidios son cometidos con armas de fuego. Además, del total de crímenes atribuidos a las maras o pandillas, 50% ocurrió con un arma de fuego. No obstante, se han hecho progresos importantes en este rubro como parte del Programa Municipio Libre de Armas del PNUD. Hasta la fecha, algunos municipios como Colón, Apopa, La Libertad, San Pedro Masahuat, La Herradura, San Salvador, Soyapango y San Miguel han emitido ordenanzas municipales para prohibir la portación de armas en dichos municipios Políticas existentes Desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, la seguridad pública ha sido motivo de múltiples planes y diseños institucionales. El país se ocupó de sentar las bases para la creación de la institucionalidad y legalidad modernas, a través de la restructuración de las Fuerzas Armadas; la creación de una Policía con carácter civil (Policía Nacional Civil, PNC); y la implementación de nuevas instituciones, tales como la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), el Ministerio de Seguridad Pública y el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). A partir del año 2000, han sido múltiples los planes lanzados: País Seguro ; Ley Antimaras II ; Plan Súper Mano Dura (2004) 17 ; Mano Amiga ; y Mano Extendida. Estos últimos fueron la base para la implementación, en 2007, del Plan Nacional de Prevención y Paz Social (PNPSS). Finalmente, para coordinar las intervenciones del Gabinete de Seguridad, se implementó también el Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Orden y Respeto ( ) 18 (véase el Anexo 17.1). Sin embargo, la asignatura pendiente es la implementación efectiva de una Política Integral de Seguridad, que permita una precisa asignación del papel que desempeñan los diferentes actores; la coordinación interinstitucional; la sustentabilidad presupuestaria; y la ejecución de programas productivos articulados con la reconstrucción del tejido social. Aunque, en principio, los planteamientos de las estrategias han pretendido ser integrales incluyendo medidas de prevención y control en la práctica, la asignación presupuestaria y la prioridad de las intervenciones han favorecido la implementación de políticas públicas 17 Este Plan fue el resultado de las mesas de debate que el Gobierno coordinó, con la participación de especialistas del área, a fin de lograr un consenso para definir la política pública en seguridad. 18 Uno de los fundamentos de este Plan fue implementar la Política de Seguridad Ciudadana e incluyó las siguientes áreas de intervención: (i) policial; (ii) persecución penal; (iii) legislación; (iv) participación ciudadana; (v) penitenciaria; (vi) control disuasorio; (vii) sistema de justicia; (viii) preventiva y/o rehabilitadora; y (ix) internacional. 483

11 17. Seguridad pública y ciudadana de control en materia de seguridad, sin un adecuado equilibrio entre las medidas de prevención integral y de rehabilitación. Cabe destacar las siguientes áreas críticas en el actual panorama: Liderazgo débil y dispersión institucional Evitar que la seguridad pública sea tarea de todos y responsabilidad de nadie aparece como un desafío sustantivo en el marco de las políticas existentes. En términos de la Constitución, la temática está a cargo del Órgano Ejecutivo Nacional y es ejercida por intermedio del Ministerio de Seguridad Pública y Justicia (MSPJ) creado en 2006 y la Policía Nacional Civil. Los mecanismos de coordinación a nivel central para la prevención de la violencia son: el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), la Secretaría Nacional de la Juventud, el Instituto Salvadoreño para la Niñez y la Dirección Nacional de la Juventud del Ministerio de Educación. El MSPJ también se vincula con los gobiernos locales 19. En materia de ejecución de intervenciones de prevención, existe una dispersión institucional que dificulta identificar las diferencias funcionales de cada entidad; la lógica jerarquizada de la actuación; y el impacto de cada una de estas en la prevención de la violencia. El MSPJ, el CNSP y, principalmente, la Secretaría de la Juventud están ejecutando programas de seguridad. Hasta 1999, el CNSP era la instancia responsable de estudiar el tema de la seguridad y de producir diagnósticos, estrategias y propuestas técnicas de políticas. Sin embargo, esto se echó a perder en 2001, cuando a esta instancia se le adjudicaron nuevas responsabilidades como ejecutora de programas. El esfuerzo más reciente por contar con una política integral en materia de seguridad ha sido el documento elaborado por la Comisión Nacional Permanente de Seguridad Ciudadana y Paz Social 20, Seguridad y Paz, un reto de país: recomendaciones para una política de Seguridad Ciudadana en El Salvador, el cual incluyó algunas recomendaciones para una política de seguridad, y fue un trabajo consensuado por los diferentes partidos políticos y los diferentes actores involucrados en el tema. Sin embargo, las medidas recomendadas aún no han tenido un seguimiento por parte del MSPJ Incipientes esfuerzos de calidad informativa Para la elaboración de políticas públicas eficaces en materia de seguridad, se requiere contar con información oportuna y confiable. Ante el problema generalizado en la región sobre la confiabilidad de las estadísticas del crimen y la delincuencia, se ha iniciado recientemente la unificación de estadísticas de homicidios a nivel central, mediante un convenio firmado en 2005, entre el MSPJ, la PNC, la Fiscalía General de la República (FGR) y el Instituto de Medicina Legal (IML). Sin embargo, ha sido la única estadística homologada. Aún se requiere desarrollar la metodología de recolección y homologación de otros delitos 21. Como parte de este esfuerzo, han surgido los observatorios de la violencia como espacios de colaboración intersectorial e interdisciplinario en la región para la recopilación y el análisis de información 19 Pese a que el Código Municipal no incluye, dentro de las competencias municipales, su participación en temas de seguridad, de acuerdo con el Artículo Nº 4, se establecen sus competencias para: (i) la promoción de la educación, la cultura, el deporte, la recreación, las ciencias y el arte; (ii) la formación laboral y la generación de empleo; (iii) la promoción de la participación ciudadana de manera responsable, en la solución de los problemas locales y el fortalecimiento de la conciencia cívica; (iv) la prestación del servicio de la Policía Municipal, y (v) la regulación de espacios públicos como parques y áreas recreativas. 20 Esta Comisión fue creada el 1º de noviembre de 2006 por decreto presidencial y, a pesar de haber sido declarada con carácter permanente por el Presidente, finalizó en mayo de 2007 con la presentación del documento Seguridad y Paz, un reto de país: recomendaciones para una política de Seguridad Ciudadana en El Salvador, el cual fue firmado por representantes de los diferentes partidos políticos y otras entidades, entre ellas: el Partido Demócrata Cristiano (PDC); el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN); el Partido de Conciliación Nacional (PCN); la Alianza Republicana Nacionalista (Arena); la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); la Cámara de Comercio; la Universidad Centroamericana (UCA); la Universidad Matías Delgado; la Universidad Alberto Masferrer; la Universidad Tecnológica (UTEC); y representantes de la Iglesia Evangélica y Católica. Colaboraron en la preparación del mismo, Fusades, la UCA y el PNUD. Cabe señalar que anteriormente se han realizado tres esfuerzos individuales para diseñar la Política de Seguridad (CNSP, 1996; PNUD, 2005; Fusades, 2006 y Enade, 2006). 21 Esta actividad cuenta con el apoyo de recursos provenientes de una cooperación técnica del BID: Apoyo al Ministerio de Seguridad Pública y Justicia en el área de Seguridad Ciudadana, ATN/SF ES, aprobada en enero de

12 17. Seguridad pública y ciudadana estadística 22. En este sentido, las alcaldías de Santa Ana, San Martín, Santa Tecla y Ahuachapán están llevando a cabo la implementación de observatorios municipales de la violencia, que les permita contar con información oportuna y confiable de las estadísticas del delito local. En el Consejo de Alcaldes de la Zona Metropolitana de San Salvador (COAMSS), ya se tiene diseñado y costeado un programa de Observatorio de la Violencia, orientado a recolectar, procesar y analizar la información relativa a los índices de la violencia. Además, a nivel regional se ha implementado el Observatorio Centroamericano de la Violencia (Ocavi) con base en el CNSP en San Salvador, en el marco del Sistema de Integración Centroamericano (SICA). Ante el surgimiento de estas iniciativas de observatorios, también se presenta el desafío de contar con una plataforma tecnológica que permita unificar la información a través de un sistema homologado y compatible, para dar servicio al Gobierno central y a los gobiernos locales. Convendría avanzar en la homologación de las diferentes estadísticas producidas por las diferentes fuentes de información (PNC, ILM y FGR) así como coordinar su producción por parte de estos múltiples observatorios de la violencia a nivel local Financiamiento de la seguridad y el fideicomiso En materia de seguridad, el presupuesto logró un crecimiento aproximado de 67%, entre 2006 y 2008, pasando de un presupuesto de US$300 millones (lo que representó 1,6% del PIB) a un gasto actual de US$500 millones (que representa 2,3% del PIB y 15% del presupuesto público total). Esto se debe, principalmente, a la fuerte inversión de recursos provenientes del fideicomiso en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana, financiado con la emisión de certificados de inversión hasta el año 2009, y pagaderos en cinco años para reunir US$350 millones 23. Al área de seguridad se destinaron US$150millones 24. El incremento del presupuesto, como producto del fideicomiso para el área de seguridad, fue asignado en su mayoría al MSPJ, a través de la PNC (43%); los Centros Penales (35%); la Academia Nacional de Seguridad Pública (4%) y la Prevención (10%). El resto se asignó a la PGR (3%) y a la Fiscalía (5%). La mayor parte de estos recursos se ha destinado a la renovación de infraestructura, equipamiento y mantenimiento 25. El fideicomiso dejará de aportar recursos durante el segundo semestre de 2009, por lo que uno de los desafíos para la nueva Administración presidencial es el de dar continuidad a las inversiones logradas en los últimos años e identificar nuevas fuentes para reasignar recursos para la prevención y el control de la violencia El creciente papel de los gobiernos locales en la prevención de la violencia Este factor no es irrelevante si se toma en cuenta que, hasta hace relativamente pocos años, las municipalidades solo administraban la provisión de los servicios más tradicionales, tal como lo indican sus competencias en el Código Municipal. Pese a que los municipios no tienen facultades expresas para involucrarse en los asuntos de seguridad, muchos gobiernos locales han comenzado a hacerlo por la presión ciudadana, y porque garantizar la convivencia pacífica y la seguridad son asuntos medulares de la 22 Cabe mencionar las experiencias de los Observatorios de la Violencia de Colombia ( en cuyo centro se lleva a cabo el análisis de la información estadística de la criminalidad y la delincuencia; la elaboración de estudios sobre la caracterización de la violencia; el seguimiento y monitoreo de políticas públicas implementadas en el país; y la provisión de información oportuna para la toma de decisiones, utilizando herramientas, tales como encuestas de victimización, sistemas georreferenciados de información; y manteniendo alianzas con reconocidos centros académicos para la elaboración conjunta de informes sobre el análisis de la violencia. 23 Se utilizó el mecanismo financiero de fideicomiso para no adquirir préstamos que tuvieran que ser aprobados por la Asamblea Legislativa y que pudieran tener un impacto en los retrasos ante las necesidades urgentes en estos sectores. 24 En el área de seguridad, los desembolsos del fideicomiso se han realizado como sigue: en 2007, US$23,9 millones; en 2008, US$95,2 millones; y en 2009, se espera ejecutar US$30,9 millones. 25 Con base en la información disponible, hasta la fecha se han invertido aproximadamente US$67,9 millones provenientes del fideicomiso, para el mejoramiento o construcción de infraestructura, equipo tecnológico y vehicular, mediante inversiones en la PNC, infraestructura carcelaria e infraestructura para polideportivos. 485

13 17. Seguridad pública y ciudadana gobernabilidad local. Más importante aún, tampoco existen disposiciones expresas, a nivel constitucional o legal (Código Municipal, por ejemplo), que impidan que los gobiernos locales asuman responsabilidades en la prevención de la violencia y en la coordinación del esfuerzo interinstitucional para abordar estos temas. Cabe resaltar la existencia de una instancia de coordinación intermunicipal, debidamente establecida, que en los últimos años ha trabajado en torno a los temas de prevención de la violencia: el ya mencionado Consejo de Alcaldes de la Zona Metropolitana de San Salvador (COAMSS), conformado por 14 gobiernos locales del Gran San Salvador (doce de los cuales arrojan los mayores índices delictivos) de diferente denominación partidista con los partidos del FMLN, CD, PCN y Arena. Aunque esta instancia se originó en 1987 con el propósito de administrar el territorio, con el tiempo ha ido ampliando su intervención y, actualmente, esta asociatividad le permite velar por la planificación, el crecimiento y el desarrollo económico y social del Área Metropolitana de San Salvador en diferentes ejes, siendo uno de ellos el de la seguridad ciudadana. También cuenta con una Propuesta de Política de Convivencia y Seguridad, así como con modelos de ordenanzas municipales orientadas al trabajo de prevención de la violencia en estos municipios. En los últimos años, varios gobiernos municipales del país han venido desarrollando tareas en materia de prevención de la violencia, entre ellos 26 : a) Santa Tecla. Es uno de los municipios más organizados desde el punto de vista institucional y operativo. Cuenta con una planificación municipal a diez años, la cual se ha implementado sin interrupción desde 2002 (Plan Estratégico Participativo ). En este Plan, se enmarca la Política Municipal de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Para coordinar las acciones de esta política, se cuenta con la Mesa Interinstitucional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, que representa un espacio de trabajo interinstitucional de entidades, tanto a nivel del Gobierno central como local. A nivel municipal, existe un grupo consolidado de funcionarios a cargo de la implementación de programas preventivos, que abarcan el ámbito escolar; el cuerpo de agentes metropolitanos (que coordinan tareas con la PNC); las escuelas deportivas; las becas escolares; las pequeñas obras de gran impacto; la resolución positiva de conflictos; y el observatorio municipal para la prevención del delito. Las iniciativas conjugan un importante liderazgo del alcalde con mecanismos de institucionalización, diseño conceptual, metodológico, y financiamiento, otorgándosele un importante peso a los mecanismos de participación social, tales como presupuestos participativos y sistemas de rendición de cuentas. En algunos casos, aún se requiere de mayor monitoreo y evaluación de las intervenciones. b) San Salvador. Este municipio fue uno de los primeros en decretar instrumentos legales (ordenanzas) para la prevención de la violencia (1999) y en promover la participación ciudadana (2001). Recientemente, se promulgó la Ordenanza para la Convivencia y tranquilidad del municipio (2007) y se incluyeron las siguientes políticas: la Política de Equidad de Género, la Política de la Niñez y Adolescencia, y la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Esta última introduce fuertes componentes de organización interna y concreta, y da sentido lógico y sinérgico a las actividades que se están realizando. No obstante, esta política no se ha implementado ni se cuenta todavía con un observatorio de violencia. El municipio dispone, sin embargo, de importantes estructuras para prevenir la violencia, tales como el Centro de Formación Laboral para la capacitación en oficios y habilidades; la Unidad 26 Un análisis detallado de la situación de los municipios seleccionados y relevados formó parte de los trabajos de base para la realización del presente capítulo. 486

14 17. Seguridad pública y ciudadana de Género; la Concejalía de la Mujer; la Unidad Técnica de Niñez y Juventud; y Promocultura. Asimismo, puso en marcha varios programas, tales como escuelas deportivas y recreativas; cultura para jóvenes; y comités de prevención de la violencia. El gran desafío consiste en articular y sinergizar las iniciativas, como también en tener una adecuada coordinación con el Gobierno central. c) Ahuachapán, Nejapa, Zaragoza y Lourdes-Colón. Aunque estos municipios tienen alguna intervención en temas de prevención de la violencia, una característica común que se ha identificado es la necesidad de contar con metodologías para diseñar la intervención e instrumentos normativos y jurídicos que permitan mejorar su gestión. Ahuachapán cuenta con un Observatorio de Violencia y Delincuencia municipal y ha elaborado su Plan Estratégico Participativo ( ). Nejapa ha implementado varios programas de prevención con el gran apoyo de la cooperación internacional. Zaragoza, con el apoyo de la Iglesia Evangélica, cuenta con el aporte de los Comités de Seguridad Ciudadana, de la Red de Seguridad Ciudadana, de los mapas de riesgo, de las escuelas deportivas y del trabajo directo con los pandilleros. Estos comités podrían ser replicados en otros municipios, ya que es una experiencia que se ha consolidado. Por último, Lourdes-Colón tiene un Comité Intersectorial que permite la interacción de las autoridades locales y centrales en materia de seguridad ciudadana, con énfasis en tareas de sensibilización y capacitación. Los elementos claves de las experiencias prometedoras aquí analizadas podrían sintetizarse en los siguientes factores: (i) la institucionalización del tema al interior de la municipalidad; (ii) la necesidad de contar con el apoyo de personal que se dedique exclusivamente a desarrollar y monitorear programas de prevención; (iii) el liderazgo de los alcaldes y la voluntad política, cuya función desempeña un papel importante, por cuanto contribuye al desafío de lograr la coordinación interinstitucional entre el Gobierno central y el local; (iv) la elaboración de planes y políticas municipales de prevención de la violencia que sirva como hoja de ruta para planificar su intervención; (v) la participación de la población en claros ámbitos institucionales y de rendición de cuentas; (vi) la focalización territorial de los esfuerzos en la prevención de la violencia, ya que en casi todos los municipios se tienen bien definidos los sectores o comunidades más conflictivas hacia donde se dirigen dichos esfuerzos. Uno de los actuales desafíos que enfrentan los gobiernos locales para cubrir la demanda por mejorar la seguridad es la limitación de recursos presupuestarios disponibles para llevar a cabo intervenciones 27. Otro desafío es la necesidad de generar un efecto acumulativo y tener un impacto significativo. Aunque los proyectos que se están ejecutando logran conseguir buenos resultados, pese a sus limitaciones técnicas, estos no sobrepasan lo acotado y tal vez por esta razón se perciben como éxitos aislados. Se requiere, por tanto, promover un efecto acumulativo, sustentado bajo un esquema u organización, y sinergias que sirvan de plataforma común (institucional, territorial, de recursos, de enfoque, de metodología de evaluación, de política de prevención, entre otros), que permita dotar de coherencia, solidez y eficacia a todas las intervenciones municipales. Finalmente, es difícil promover la replicabilidad de experiencias prometedoras en las municipalidades, ya que no existen evaluaciones ni sistematizaciones de dichas 27 Generalmente, las municipalidades, sobre todo las pequeñas, dependen en gran medida del FODES. Para poder financiar acciones en materia de seguridad, algunos gobiernos locales han recurrido a las alianzas estratégicas con el sector privado, ONG, asociatividades con otros municipios y/o recursos de la comunidad internacional. De las municipalidades analizadas, Santa Tecla es la única que está administrando fondos específicos para el tema de prevención. Nejapa es un caso emblemático, ya que el gobierno municipal ha podido identificar y captar fondos internacionales que han impactado en el área de la prevención de la violencia. Zaragoza también ha recibido apoyo de la cooperación internacional, y próximamente también se beneficiará a San Salvador. 487

15 17. Seguridad pública y ciudadana experiencias. Entre las pocas excepciones, figuran San Salvador y Santa Tecla, que están iniciando la implementación de metodologías de monitoreo y evaluación de sus experiencias La prevención Se han identificado más de 60 entidades involucradas en la ejecución de programas de prevención de la violencia, entre ellas: las instancias del Gobierno central (12 entidades de los Ministerios de Seguridad Pública y Justicia; Educación; Salud Pública y Asistencia Social; Secretaría de la Juventud; CNSP; Isdemu; ISNA, entre otros); gobiernos locales (15 de 262); ONG (más de 40, nacionales e internacionales), y la comunidad internacional (Unión Europea, GTZ, PNUD, Unicef, JICA y USAID). Por lo general, la mayoría de las entidades que están ejecutando programas se enfocan en la prevención primaria con comunidades en riesgo (Aragorn, 2002 y PNUD, 2006). En este sentido, existe una dispersión institucional que dificulta identificar las diferencias funcionales de cada entidad, la lógica jerarquizada de la actuación y el impacto de cada una de las entidades que participan en la implementación de estas intervenciones de prevención. No obstante, para la rehabilitación de la población que está en conflicto con la ley, los programas son más escasos y podrían contabilizarse hasta siete experiencias integrales en el país Focalización en jóvenes El CNSP ha sido la entidad tutelar del programa Pro-Jóvenes ( ), el cual contó con amplia cobertura (11 municipios) y con una inversión considerable de recursos, cuya fuente fue una donación de la Unión Europea (14 millones de euros). Este programa se ejecutó de manera asociada, mediante subvenciones con algunas instancias del Gobierno central y ONG especializadas en intervenciones recreativas, y atención y rehabilitación para jóvenes. Se contó con las siguientes instancias participantes: el Instituto Nacional del Deporte; el Instituto Salvadoreño de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia; la Corte Suprema de Justicia; la Procuraduría General de la República; el MSPJ; Concultura; el Polígono Industrial Don Bosco; el Ministerio del Trabajo; la PNC; el Ministerio de Educación; y el Centro de Formación y Orientación Padre Rafael Palacios. El programa benefició a una población de aproximadamente jóvenes, entre 10 y 25 años de edad, del Área Metropolitana de San Salvador, sobrepasando la meta de beneficiar a Además, la PNC reportó una disminución de 21% de las denuncias sobre delitos o hechos violentos atribuidas a jóvenes entre 14 y 18 años en las comunidades atendidas por el proyecto. Asimismo, se registró un incremento en la sensación de seguridad por parte de las comunidades beneficiadas, en que 72% reportó sentirse más seguro en comparación con 25%, cifra que se reportó en 2003 (CNSP y Unión Europea, 2008). La Unión Europea financiará la replicación de este programa en otras municipalidades y se contempla firmar acuerdos con el COAMSS, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Trabajo, con miras a apoyar la inserción laboral. En este sentido, el CNSP iniciará proyectos de prevención para el período , mediante la firma de convenios con las municipalidades de Acajutla, Sonsonate, Sonzacate y San Salvador, los cuales serán financiados por un fondo de cooperación interinstitucional conformado por el PNUD, la OIT, Unicef y la OPS 29. Los componentes principales de estos programas serán los programas de prevención, la rehabilitación de espacios públicos, la oferta de empleo y el apoyo a centros educativos. 28 Para atender la prevención terciaria, aunque algunas de estas instituciones abordan otros niveles de prevención, se encuentran: el Polígono Industrial Don Bosco (Padre Pepe); el Programa del Padre Toño; Orphan Helpers; el Proyecto Nehemías; el Proyecto de Centros de Alcance (USAID); el Proyecto de redes (en la municipalidad de Mejicanos); y el Proyecto de Movimiento de Jóvenes Encuentristas (MOJE). 29 Se contempla apoyar a Acajutla, Sonsonate y Sonzacate con un fondo de US$2 millones y a San Salvador con US$8,5 millones. 488

16 17. Seguridad pública y ciudadana A mediados de la década de los noventa, se dio un paso muy importante en el campo normativo para menores, con la entrada en vigencia de la Ley del Instituto Salvadoreño para la Protección del Menor (1993), la Ley Penal Juvenil (1995), la Ley de Vigilancia y Control de Ejecución de Medidas al Menor sometida a la Ley Penal Juvenil (1995) y el reglamento general de los Centros de Internamiento para Menores Infractores. En 2007, entró en vigor la Ley de Centros Intermedios para individuos con 18 años cumplidos, a fin de mantenerlos separados de los menores en conflicto con la ley que no hayan cumplido 18 años. Asimismo, está en proceso de discusión para su aprobación el Anteproyecto del Código de la Niñez y la Adolescencia de El Salvador, que tiene por objeto integrar, en un solo cuerpo legal, toda la legislación vigente en el país en materia de la niñez y la adolescencia La situación policial En el Plan Maestro de Seguridad Ciudadana ( ), la PNC que cuenta actualmente con personas y espera llegar a efectivos para junio de 2009 ha dado un fuerte impulso a la formación y capacitación de la policía investigadora. Además, se han instalado nuevas unidades, entre las cuales sobresalen el Centro Antipandillas Trasnacionales, la División de Investigación de Homicidios y la Fuerza de Tarea Antiextorsiones. La PNC, a través del fideicomiso, ha recibido la inyección de recursos más grande desde su fundación. Un problema que debe ser atendido es el reiterado cuestionamiento sobre la violación de los derechos humanos de la PNC. Se ha sancionado un nuevo código disciplinario, pero la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil (IGPNC) instancia encargada de vigilar y controlar los servicios operativos de la institución posee recursos limitados. A esta Inspectoría se le asigna menos del 1% del presupuesto que recibe la PNC 30, y opera con un recurso humano de 90 personas, además de los efectivos policiales de las unidades de investigación Las cárceles El sistema penitenciario dispone de 19 centros administrados por el MSPJ, aunque solo 3 cumplen con las condiciones requeridas para llevar a cabo la rehabilitación de los internos (Zacatecoluca, Izalco y Barrios). Pese a contar con un programa para la readaptación social de las personas privadas de libertad, y facilitar el tratamiento penitenciario conformado por actividades terapéuticas y asistenciales, encaminadas a la reinserción social de los condenados 31, su implementación se dificulta dado el crecimiento desbordado de la población detenida y las debilidades en materia de infraestructura, así como de recursos humanos y económicos. Más aun, estas condiciones propiciaron amotinamientos simultáneos en once centros penales a principios de Con los recursos del fideicomiso (US$53 millones), se están adecuando cuatro centros más para disminuir el nivel de hacinamiento, pero aun con estas adecuaciones, habrá una sobrepoblación de personas 32. La situación en los centros de internamiento para jóvenes en conflicto con la ley es similar. Pese al gran avance del país para el menor en materia normativa, aún existe una brecha por cubrir entre los objetivos 30 Para 2007, el presupuesto de la Inspectoría ascendió a US$ , frente a los US$134 millones autorizados para la PNC. 31 El programa incluye actividades como educación formal, formación laboral, educación física, deportes, actividades religiosas y de competencia psicosocial. También cuenta con programas especializados para ofensores sexuales y para drogodependientes. 32 Actualmente, su capacidad está adecuada para albergar a internos, pero con los ajustes en los Centros, aumentará su capacidad a internos. Sin embargo, la población penitenciaria consta de aproximadamente personas. 489

17 17. Seguridad pública y ciudadana fijados en las leyes y la implementación de las condenas de privación de la libertad 33. Los centros de internamiento para menores son administrados por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Niñez y la Adolescencia (ISNA), con excepción del Centro Intermedio, instancia de reciente creación, administrada por la Dirección de Centros Intermedios en el MSPJ. Esto se hizo efectivo a partir de la modificación de la Ley Penal Juvenil, que ordenó separarlo del ISNA y trasladar al MSPJ los casos de personas que hubieran cumplido 18 años de edad, y que requirieran un tratamiento especializado por ser jóvenes en conflicto con la ley. Esta Dirección inició sus actividades en 2007, y cuenta únicamente con un Centro Intermedio (Ilobasco) que alberga a 69 jóvenes. Cabe aclarar que con los recursos del fideicomiso (US$5,5 millones), se está construyendo un Centro Intermedio en Ilobasco que tendrá capacidad para 600 personas y dará atención a todos los departamentos Opciones de política La cuestión básica que enfrenta El Salvador no es tanto el estudio y la propuesta de las medidas que debe aplicar para la prevención de la violencia como se ha mencionado anteriormente, hay vastos informes que han sido elaborados con el aporte de especialistas del país, sino más bien, responder a las siguientes interrogantes: qué mecanismos institucionales deben diseñarse para que cada agencia asuma la responsabilidad que le corresponde?, qué incentivos deben promoverse para que esto ocurra?, cómo proveer un adecuado financiamiento para que las políticas sean sostenibles?, cómo garantizar que las medidas se implementen?, y qué medidas alternativas se pueden implementar ante situaciones críticas de violencia? Con el propósito de contribuir a la respuesta de estos desafíos claves, a continuación se repasarán experiencias que pueden servir de orientación para El Salvador, teniendo en cuenta que ninguna práctica es exportable automáticamente, y que cada país tiene sus propias características insustituibles Los contratos locales europeos de seguridad Estos constituyen una herramienta que, además de otorgar financiamiento a las instancias locales desde el Gobierno central, establecen claras responsabilidades para cada uno de los actores del sistema de seguridad. a) En Francia, son acuerdos de cooperación suscritos entre el Ministerio del Interior y los Consejos Comunales de Prevención de la Delincuencia, presididos por los alcaldes o alcaldesas que agrupan a todas las instituciones locales públicas o privadas capaces de colaborar en las acciones de prevención de la violencia. Los criterios para el acceso a estos recursos son, entre otros, que la circunscripción beneficiaria sea mayor a habitantes; que el proyecto cuente con un diagnóstico de la problemática local que se desea atender; que cuente con un plan de acción, con objetivos, actividades y cronograma, así como una indicación de los aportes financieros que hace cada asociado local. b) En Bélgica, tienen una duración de cuatro años y son suscritos entre el Ministerio del Interior y los Consejos Consultivos de Prevención Integral, presididos por los alcaldes o alcaldesas. Además, cuentan con una amplia participación ciudadana y constan de componentes de índole policial, preventiva social, de renovación urbana y de tecno-prevención. 33 La ley favorece el cumplimiento de las medidas de los menores en conflicto con la ley en medio abierto y opta por la privación de la libertad solo en casos necesarios. La mayoría de jóvenes en conflicto con la ley cumplen sus sentencias en medio abierto: de los jóvenes en control judicial, solo 600 están privados de libertad. 490

18 17. Seguridad pública y ciudadana c) En la República Checa, el Programa en Asociación involucra al Ministerio del Interior que financia el 90% de los proyectos y capacita a los funcionarios locales y a los municipios, los cuales deben nombrar a un Director de prevención del delito, responsable de elaborar el diagnóstico y el plan de prevención. Dicho diagnóstico incluye la prevención situacional 34 y social 35, así como el apoyo a las víctimas, y asume la coordinación interinstitucional. Para acceder al financiamiento, hay que elaborar un diagnóstico y un plan de acción y gestar una alianza con otras instituciones públicas y no gubernamentales. Los resultados del programa han sido alentadores. En efecto, la caída de las tasas delictivas en los municipios en los que se intervino fue el doble que la experimentada a nivel nacional (CIPC, 2006). d) En el Reino Unido, la Estrategia Nacional de Renovación de Barrios es un programa dirigido desde la oficina del Primer Ministro, quien coordina la intervención de los Ministerios del Interior, Trabajo y Pensiones, Salud y Educación, en los 800 barrios más pobres. Dicha iniciativa ha puesto en marcha programas de prevención de violencia juvenil y de conductas antisociales, y sistemas de vigilancia vecinal que involucran a vecinos de la comunidad, los cuales son capacitados para tal efecto por la policía local con la que trabajan. Por ello, reciben una contraprestación económica, lo que permite asegurar el funcionamiento de 300 juntas de guardianes vecinales. Los resultados favorables han sido múltiples. No solo ha caído el temor y mejorado la aceptación de la policía, sino que la tasa general de delitos se redujo en un 28% en 2005 y, por ende, las conductas antisociales (CESC, 2008) El financiamiento de la seguridad pública con base local en América Latina En el marco de una participación activa en la descentralización de políticas de prevención, se han puesto varias iniciativas en marcha en los últimos años, las cuales arrojan lecciones aprendidas que deben tomarse en cuenta. a) El Programa Nacional de Seguridad Pública con Ciudadanía de Brasil (Pronasci), ha estado muy bien dotado en presupuesto, pero ha tenido obstáculos para ejecutar los recursos, debido a las dificultades de articulación institucional entre las diferentes jurisdicciones (Ribeiro, 2008). Se creó en 2007, con US$3.700 millones de dólares para los primeros cinco años, y concentra su actividad en jóvenes entre 14 y 24 años en situación de vulnerabilidad social, o que ya estuvieron en conflicto con la ley. Su ámbito de intervención territorial son las 11 regiones metropolitanas más grandes y más violentas del país, a saber, Belén, Belo Horizonte, Brasilia, Curitiba, Maceio, Porto Alegre, Recife, Río de Janeiro, Salvador, Sao Paulo y Vitoria. Está a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública del Ministerio de Justicia y tiene como contraparte a los municipios responsables. Para manejar esta intervención compleja, se constituye un Gabinete de Gestión Integrada Municipal, compuesto por representantes de los distintos niveles de gobierno y de las agencias involucradas. El Gabinete define las prioridades y las acciones 34 Incluye la modificación de factores del medio ambiente (espacio físico), con el fin de disminuir los actos criminales, como por ejemplo: mejora en los sistemas de vigilancia; alarmas comunitarias; mayor alumbrado público; mejora en las condiciones de infraestructura de sitios públicos; mayor presencia policial, entre otros. 35 Actúa sobre las características sociales de la población, a fin de disminuir la probabilidad de que incurran en actos delictivos o violentos, por ejemplo: los programas dirigidos para la población en riesgo, como inclusión en proyectos productivos; mejores oportunidades para nivelar sus estudios; la resolución pacífica de conflictos, entre otros. 491

19 17. Seguridad pública y ciudadana que deberán realizarse en cada una de las tres fases que se han concebido para el programa 36, a saber, el desarme, la conquista de los jóvenes y la consolidación de la paz. A pesar de la disposición de recursos, en su primer año de existencia solo ha logrado invertir 6% de su presupuesto disponible. b) En México, todos los años los estados y el Gobierno federal suscriben convenios de coordinación donde se pacta el destino y la administración de los recursos. No obstante ello, los estados cuentan con gran libertad para disponer de estos recursos. El Fondo de Aportaciones para Estados y Municipios (FASP) reúne los fondos de financiamiento para los estados municipios, con recursos federales del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuyo ente rector es el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que encabeza el Presidente de la República y que integran varios secretarios, entre ellos, el de Seguridad Pública Federal y los gobernadores de los 31 estados de la Unión (Colomo, 2008). Para completar el financiamiento federal a todos los niveles de gobierno, a principios de 2008 se inició el funcionamiento del Fondo Municipal de Subsidios a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para la Seguridad Pública. Otra iniciativa es Limpiemos México. Zona en recuperación, que forma parte de la Estrategia Nacional de Seguridad. En sentido estricto, no es un fondo de financiamiento sino un programa de intervención en zonas metropolitanas que busca, primero, la recuperación de espacios perdidos ante la criminalidad y, luego, una segunda fase con cuatro elementos: el rescate de los espacios públicos, el programa Escuela Segura, el establecimiento de centros de atención primaria en adicciones y el involucramiento de la ciudadanía en estas acciones. c) En Chile, se ponen condiciones para la asignación de los recursos a los municipios. En un principio, el Fondo Concursable incluía activamente la participación de ONG, lo cual se ha ido dejando de lado. El Programa Comuna Segura llegó a 80 municipios entre 2001 y 2006 (24% del total nacional). Al igual que Comuna Segura hasta 2006, los Planes Comunales están bajo el mando de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, que cada año, con base en un Índice de vulnerabilidad socio-delictual, establece un ranking de comunas o municipios, ingresando al programa aquellas con mayor puntaje. Cada comuna seleccionada suscribe un convenio de colaboración con el Ministerio del Interior, al que le corresponde la asistencia técnica permanente, el equipamiento y gasto de gestión, y el financiamiento de los proyectos de prevención, incluidos los honorarios del Secretario Técnico Comunal. El municipio se obliga a constituir los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana y las Mesas Técnicas Comunales desde 2007, Mesas de Coordinación Municipal para garantizar el funcionamiento de la secretaría comunal y asumir las responsabilidades del diagnóstico local, así como el diseño y ejecución del plan de acción. En 2005, los recursos destinados al Fondo Concursable se redujeron con la creación del Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM), que financia proyectos de alto impacto, presentados por municipios, en forma individual o asociada. Con el objeto de focalizar de mejor manera los recursos, y reconociendo la importancia del papel que desempeñan los municipios, en 2006, 90% de los recursos fueron destinados a este Fondo y solo 10% al Fondo Concursable para las organizaciones 36 El desarme consiste en la pacificación del territorio con la desarticulación del crimen organizado y la corrupción policial; el control de armas y municiones; y la recuperación del espacio público. Luego, es preciso conquistar a los jóvenes, con un abanico de servicios sociales, que permitan su incorporación productiva en la sociedad. En esta fase, las madres, previamente capacitadas, deberán ser agentes creadores de paz. Asimismo, la Fuerza Nacional de Seguridad Pública, creada recientemente para intervenir en situaciones excepcionales en la preservación del orden público, deberá ser sustituida por la policía comunitaria. Finalmente, será necesario consolidar el proceso con un contrato social para la cohesión del territorio, a efectos de consolidar lo avanzado. 492

20 17. Seguridad pública y ciudadana comunitarias. En 2008, se cerró el Fondo Concursable para evitar ciertos criterios de alta concentración que se habían detectado en el empleo de los recursos (CESC, 2008). d) En Colombia, existe un esquema de financiamiento extraordinario que recae en el sector empresarial. En 1997, se crearon los fondos de seguridad y convivencia en las entidades territoriales departamentos y municipios con una contribución especial equivalente al 5% de los contratos de obras públicas que se llevan adelante para la construcción, mantenimiento o mejora de las vías de comunicación, a excepción de los contratos de concesión privada. A diferencia de las anteriores experiencias estudiadas, donde hay mecanismos de financiamiento nacionales de iniciativas o intervenciones locales, en el caso de Colombia se está fundamentalmente ante mecanismos de financiamiento local, que sirven para complementar las fuentes de financiamiento ordinario, de índole nacional 37. El destino de estos recursos está principalmente orientado a fortalecer el esfuerzo militar en el conflicto interno que libran las fuerzas de seguridad en Colombia. Bajo este esquema, coexisten dos tipos de fondos: los fondos locales y el fondo nacional. Dado el avanzado proceso de descentralización en Colombia, los fondos de las grandes ciudades como Bogotá, Medellín y Cali son muchísimo más grandes que el fondo nacional. Por ejemplo, se estima que el fondo de Bogotá puede cuadruplicar o quintuplicar el nacional. En los municipios más pequeños, por el contrario, los recursos recaudados a nivel local son menos importantes, lo que obliga, sobre todo a las ciudades de mediano tamaño, a buscar mecanismos alternativos (Martín y Ceballos, 2004; Acero y Gómez, 2005; y Beliz, 2007) Diseño y exigencia del cumplimiento y la continuidad de los Planes de Acción Hay legislaciones en la región que obligan a sus responsables locales a elaborar y aprobar por ley los planes de acción al inicio de su gestión. a) En el caso de Colombia, el alcalde ganador de un proceso electoral tiene cuatro meses para transformar su propuesta de plan de gobierno para la ciudad en un plan de acción cuatrienal y, de hacerlo aprobar por el órgano legislativo de la ciudad. Un esquema como este tiene varias ventajas. Primero, obliga a la autoridad electa a traducir su propuesta electoral en compromisos específicos, indicando los recursos de que se dispondrá para su implementación, así como los indicadores que permitirán evaluar su cumplimiento. En segundo lugar, en la medida en que dicho plan cuenta con rango legal o se convierte en ley de la ciudad, se hace público y sirve como instrumento para su propia evaluación, no solo por la administración, sino por todas las fuerzas políticas y por la ciudadanía. b) La legislación colombiana para el gobierno de las ciudades está siendo replicada en la región. Hace un año, Sao Paulo en Brasil la hizo suya. Otras metrópolis brasileñas están en ese proceso. La ley que creó el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en el Perú estableció la obligatoriedad a los comités respectivos a que formulen planes a nivel nacional, regional, 37 En el Perú, el aporte local también complementa el nacional. Desde mediados de la década de los ochenta, se han ido constituyendo servicios de serenazgo en diversos municipios, primero en Lima y luego en las grandes ciudades del interior. Estos son financiados por un arbitrio en seguridad ciudadana al que contribuyen los vecinos. A diferencia de Colombia, este aporte extraordinario no fortalece la Policía Nacional, sino un sistema de vigilancia y patrullaje no armado, que depende del municipio y que complementa el trabajo de la policía. No obstante, las relaciones de cooperación entre ellos dejan mucho que desear. Para contrarrestar la tendencia de las dos últimas décadas, en abril de 2007 el Congreso de la República aprobó la Ley 29010, autorizando a los gobiernos regionales y municipales a invertir en el equipamiento de la Policía Nacional del Perú (Costa et al., 2008). 493