Infraestructura, regulación y conflictos. Marco general

Transcripción

1 Infraestructura, regulación y conflictos. Marco general Patricio Rozas Balbontín División de Recursos Naturales e Infraestructura CEPAL, Naciones Unidas

2 La regulación de SUP en escenarios post reformas Sumario Problemas y desafíos en la provisión de SUP en escenarios post reformas Enfoque neoclásico Enfoque neoestructuralista El impacto de las nuevas tecnologías en la organización de los mercados de los SUP La internacionalización de los mercados y las nuevas estrategias empresariales Los avances más recientes del desarrollo de la teoría de la regulación

3 Problemas y desafíos regulatorios en los escenarios postreformas de SUP El planteamiento neoniberal El planteamiento neoestructuralista

4 El planteamiento neoliberal La regulación es innecesaria para aumentar el bienestar social El poder de un monopolio siempre va a tener restricciones de tamaño, ámbito y duración Es de interés del mismo monopolio autorregular su poder para mantener su condición dominante Todos los mercados son disputables El cambio tecnológico erosiona todo tipo de monopolio, incluso los MN La política pública debe orientarse a lograr una desregulación completa de los SUP y dejar que opere la competencia

5 El planteamiento neoestructuralista Problemas Transformación de monopolios naturales (de propiedad pública) en empresas privadas de posición dominante con gran poder de mercado, incluso monopólico Sobreinversión y capacidad instalada excedentaria por razones de economías de escala Barreras a la entrada constituidas por los altos montos de la inversión inicial, que se transforman en costos hundidos

6 El planteamiento neoestructuralista Problemas Baja disputabilidad de los mercados Rol restringido de la competencia para disciplinar los mercados Fases del proceso de producción de los SUP siguen siendo monopolios naturales (transmisión y distribución de electricidad; distribución de agua)

7 El planteamiento neoestructuralista Dilemas y desafíos Relación costo/beneficio de la desintegración vertical del MN Son mayores los beneficios de la desintegración vertical de los MN, asociados a la mayor competencia, que sus costos, asociados a una pérdida de las economías de ámbito o de integración? Factores a considerar: SUP, tamaño del mercado, localización

8 El planteamiento neoestructuralista Dilemas y desafíos Impacto sobre las condiciones de competencia del antiguo MN integrado verticalmente (caso ENDESA/Chilectra sobre el mercado de generación) Determinación del cargo de acceso (costo de conexión) como condición de competencia y eficiencia

9 El impacto de las nuevas tecnologías en la organización de los mercados de SUP

10 El impacto de las nuevas tecnologías El notorio reciente cambio tecnológico ha modificado la estructura del mercado de los SUP, erosionando la capacidad regulatoria del sistema vigente y, en algunos casos, tornándola obsoleta La tecnología moderna ha creado nuevos mercados que están fuera del ámbito de la regulación existente (diversificación, economías de ámbito y de conglomeración)

11 El impacto de las nuevas tecnologías La innovación técnica ha diluido las diferencias existentes entre distintas actividades económicas, cuestionando la validez de un marco regulatorio que presupone la existencia de dichas diferencias ( Regulación integrada?)

12 La internacionalización de los mercados y las nuevas estrategias empresariales

13 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

14 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

15 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Las empresas multinacionales, aunque a menudo son un vehículo de los préstamos y endeudamiento internacionales, existen principalmente como medio de extensión del control sobre las actividades que tienen lugar en dos o más países. La teoría de las empresas multinacionales no está tan bien desarrollada como otras partes de la economía internacional

16 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional La teoría de las empresas multinacionales se construye sobre la base de dos elementos esenciales: Un motivo de localización, que induce a la EM a situarse en diferentes países Un motivo de internalización, que impulsa la integración de las actividades en una sola empresa Los motivos de la localización de las EM son los mismos que están detrás del comercio internacional

17 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los motivos de la internalización son menos conocidos, aunque la teoría ha destacado dos aspectos principales: Transferencia de tecnología (dificultades para vender o arrendar; conocimiento no escrito; no empaquetable ; valoración; derechos de propiedad, etc.) Captura de economías de integración (integración vertical)

18 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

19 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Los cambios en el escenario internacional Década de los 90, importancia creciente de las ET en la economía internacional (flujos de IED y de comercio) Fenómenos asociados Expansión de la IED Cambios estructurales en la economía mundial, que colocaron a las ET en una posición central en la economía mundial

20 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Los cambios en el escenario internacional Cambios estructurales Desregulación creciente de la actividad económica (en sólo 3 años 63 PED liberalizaron sus políticas comerciales tras la Ronda Uruguay y otros tantos sus regímenes de IED) Desarrollo de las comunicaciones entre unidades de negocios vía TIC, lo que permitió generar ganancias de localización mediante ventajas comparativas

21 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Los cambios en el escenario internacional Creciente globalización de algunas industrias específicas (automotriz y electrónica, pioneras): las ET integran, coordinan y controlan las actividades que incorporan valor agregado en el exterior; reubicación territorial de los centros de producción Importancia creciente de los servicios como área de interés para los inversionistas internacionales Creciente regionalización de la economía mundial, que obliga a las ET a cambiar sus estrategias de acción y tratar de influir en la institucionalidad de los nuevos acuerdos de regionalización

22 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

23 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Qué se entiende por globalización? El concepto planteado por la CEPAL (1992) La globalización se caracteriza por constituir redes de sistemas productivos transnacionales que emergen de la mayor esfera de influencia de las ET en la economía mundial, su concertación en alianzas estratégicas y el uso generalizado de redes de información y comunicación

24 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Qué se entiende por globalización? Factores que la impulsan: Transformación radical de las TI (que determinó cambios en los procesos de diseños y producción, así como en la distribución y comercialización) Reducción sustantiva de los costos de las comunicaciones y del transporte Descentralización geográfica (aprovechamiento de ventajas en materia de disponibilidad de recursos, costos y localización)

25 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Qué se entiende por globalización? El concepto planteado por Ostry (1992): Una de las tres fases del crecimiento de la vinculación internacional entre los países, luego de la Segunda Guerra Mundial, basada en el explosivo incremento de IED (primero, comercio; luego, integración financiera) Instancia de internacionalización de la economía mundial dominada por la IED y la transferencia tecnológica

26 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Qué se entiende por globalización? Predominio de las ET que son capaces de globalizar sus operaciones Desarrollo de la investigación a través de redes de trabajo El principal agente operacional de la globalización es la ET, su fuerza conductora son las TIC (que permite globalizar el quehacer de las unidades económicas), mejorar eficiencia y competitividad, líneas de producción más rápidas y mayor capacidad de adaptación al cambio tecnológico

27 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

28 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Problemas y desafíos de la globalización Modificación en el sistema de aprovisionamiento del mercado nacional y sus consecuencias formales en el equilibrio del sector externo, especialmente en su cuenta comercial Necesidad de reconstruir la red industrial de largo plazo de acuerdo con la nueva realidad internacional (unidades productivas no internacionalizadas tienden a ser autosuficientes)

29 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Problemas y desafíos de la globalización Ampliación de los espacios económicos en los cuales las empresas determinan los nuevos puntos de equilibrio de cada unidad productiva, siendo los mercados regionales los nuevos límites de las escalas de operación La internacionalización del producto nuevo y de las tecnologías dominantes impone una valorización internacionalización del capital en el marco de los países centrales (respecto de los cuales los PED no tienen nada que decir)

30 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Problemas y desafíos de la globalización La internacionalización tiende a romper las relaciones mantenidas con la red industrial del país de origen, desplazándola hacia niveles regionales e internacionales La internacionalización del proceso productivo determina que la red industrial tradicional queda condicionada por los procesos de estandarización y normalización, asociados a los dominios de los procesos tecnológicos mundiales

31 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Problemas y desafíos de la globalización Las nuevas deslocalizaciones de las unidades de producción en las zonas periféricas sobre la base de relaciones industriales muy especializadas plantean el problema de la creación de una red industrial ad hoc en los países que intentan incorporarse a la estructura productiva internacionalizada

32 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales La teoría de la empresa multinacional Los cambios en el escenario internacional Qué se entiende por globalización? Problemas y desafíos de la globalización Cambios en las estrategias empresariales

33 Internacionalización de mercados y estrategias empresariales Cambios en las estrategias empresariales Las estrategias empresariales se definen en la perspectiva de un mercado que trasciende las fronteras nacionales del país de origen (regional o mundial) Compleja interconexión de ventajas competitivas que emanan de la localización plurinacional de su cadena productiva

34 Los avances más recientes del desarrollo de la teoría de la regulación

35 Los avances más recientes de la teoría de la regulación Asimetría de la información Modelos regulatorios (tasa de retorno y price cap) y poder del contrato Optimización de los contratos Competencia por comparaciones o benchmarking Incentivos a la sobreinversión

36 Asimetría de la información El principal aporte de la teoría moderna de la regulación es el reconocimiento de la asimetría de la información disponible. La empresa regulada y el regulador tienen acceso diferenciado a información sobre la demanda, los costos y las necesidades de inversión, entre otros factores Si el regulador es convencido que los costos son más altos que los mínimos potenciales, y las tarifas son fijadas en consecuencia, la empresa obtendrá ganancias sobrenormales o extraordinarias. Una regulación deficiente puede legitimar el abuso de posición dominante o monopólica de la empresa regulada

37 Asimetría de la información Los beneficios de la información asimétrica favorable a la empresa no siempre implica la generación de ganancias supranormales; a veces significa el ahorro del esfuerzo para lograr una estructura de costos más eficiente y competitiva El énfasis de la nueva teoría de la regulación está puesto en crear los incentivos que estimulen revelar esta información al regulador y optimizar los efectos de la regulación

38 Asimetría de la información Es la empresa modelo la solución a la asimetría de la información? La microgestión de la empresa regulada no es congruente con las posibilidades limitadas de información del regulador El regulador no tiene acceso a información relevante de un conjunto de aspectos que determinan la estructura de costos (salarios, informática, reposición de equipos, etc.), lo que obstruye cuantificar las ganancias de eficiencia y su impacto potencial en las tarifas

39 Asimetría de la información La construcción de una empresa modelo no ha resultado satisfactoria bajo ninguno de los caminos adoptados Elaborado por la agencia reguladora (servicios de saneamiento) Elaborado por una empresa consultora externa Elaborado por la empresa regulada (telecomunicaciones)

40 Modelos regulatorios y poder del contrato Regulación basada en la tasa de retorno El modelo basado en la tasa de retorno (rate of return) fue utilizado durante la post guerra en la regulación de MN en los Estados Unidos El regulador fija tarifas que le permitan a la empresa financiar sus costos operacionales, la depreciación de los activos y un retorno normal sobre el capital invertido

41 Modelos regulatorios y poder del contrato Regulación basada en la tasa de retorno Cualquier cambio en los parámetros usados para determinar las tarifas permite que el regulador, la empresa o los usuarios puedan pedir una revisión tarifaria Problema: La empresa tiene muy pocos incentivos para reducir sus costos y operar eficientemente (las ganancias de productividad deben ser traspasadas casi automáticamente; estimula el aumento de los gastos, que también son traspasados)

42 Modelos regulatorios y poder del contrato Regulación por Precios Máximos (Price Cap) En los 80, la insatisfacción por los resultados obtenidos con el modelo RR, indujo el modelo de regulación Price Cap El modelo consiste en fijar las tarifas por un período (4 ó 5 años), sin que existan ajustes o regulación tarifaria de por medio Efectos posibles: a) ganancias sobrenormales; b) pérdidas considerables que pueden colocar en riesgo el negocio

43 Modelos regulatorios y poder de contrato Modelos intermedios de regulación Cambios en los costos se traduce en un cambio menos que proporcional en las tarifas (la empresa asume la pérdida por la diferencia) Con este tipo de mecanismos los incentivos para reducir costos (aumentos de productividad) son mayores que bajo un esquema RR, pero menores que bajo un esquema PC

44 Modelos regulatorios y poder de contrato Poder de contrato (definición) Es el nivel de incentivos que se le otorga a la empresa para reducir sus costos. Este poder está determinado por el grado de vinculación entre las tarifas y los costos reales de la empresa Un contrato del tipo RR tiene bajo poder, al contrario del PC que tiene mucho poder. Esto puede cambiar a través del tiempo en la medida que se hagan revisiones en contratos tipo RR, por ejemplo

45 Optimización de los contratos Según sea el poder de contrato, existe una amplia gama de modelos de contrato de regulación, que va desde el esquema RR hasta el esquema PC Cuál es el mejor contrato bajo condiciones de asimetría de información entre el regulador y la empresa regulada? Baron y Myerson (1993) iniciaron la nueva teoría de la regulación al responder esta pregunta

46 Optimización de los contratos Baron y Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1993) concluyeron que la regulación óptima consiste en que el regulador ofrezca un menú de contratos, cada uno con un poder distinto, y que la empresa escoja aquel que más le convenga Si el menú está bien diseñado, el resultado esperado será el mejor posible que se puede con información asimétrica (second best)

47 Optimización de los contratos El regulador no intenta determinar cuál es el verdadero nivel de eficiencia de la empresa, sino que induce a declarar por defecto su eficiencia El menú debe ofrecer contratos de bajo poder para filtrar las empresas. Esto implica que el esfuerzo por reducir costos puede ser subóptimo ex post, lo que se compensa por la reducción de rentas

48 Optimización de los contratos Ofrecer un único contrato de alto poder otorga a las empresas de bajo costo rentas sobrenormales (rentas informacionales) Incluso, con un menú óptimamente diseñado, la regulación le genera una renta informacional a la empresa de bajo costo

49 Competencia por comparaciones o benchmarking En la región existen varios monopolios que pueden ser empleados para introducir competencia por comparaciones o benchmarking (esquema denominado inicialmente como yardstick competition, por Schleifer, 1985) La idea básica es fijar la tarifa de cada empresa en función de los costos de las otras empresas Este esquema es de máximo poder porque la tarifa no depende de los costos de la empresa regulada

50 Competencia por comparaciones o benchmarking Es el esquema de la empresa modelo un tipo de benchmarking en la medida que la empresa regulada compite con la empresa modelo? El poder de la competencia por comparaciones no radica en su capacidad de generar información sobre los costos eficientes potenciales de las empresas, sino que en los incentivos dinámicos que genera

51 Competencia por comparaciones o benchmarking Cuáles son estos incentivos dinámicos? Si la empresa advierte que el regulador está fijando las tarifas mediante este método, tiene el incentivo de reducir sus costos por debajo del promedio de la industria. A través del tiempo, el promedio de la industria también decrecerá y con el tiempo los costos reales se acercarán a los costos eficientes.

52 Competencia por comparaciones o benchmarking El método benchmarking es una poderosa herramienta para enfrentar la asimetría de información, pero No todas las empresas son directamente comparables (tamaño, calidad de servicio, topografía, demanda, etc.). Esto implica que debe neutralizarse el efecto de factores exógenos (de metodologías estadísticas de regresiones múltiples)

53 Competencia por comparaciones o benchmarking Los resultados empíricos suelen ser imprecisos y no es recomendable aplicar mecánicamente los resultados. Flexibilidad y cierto nivel de discrecionalidad en la interpretación Se requiere un buen sistema de contabilidad regulatoria que asegure que los datos de las diferentes empresas sean homogéneos (misma definición y criterios contables)

54 Competencia por comparaciones o benchmarking Ejemplo (OFWAT, regulador del agua en el Reino Unido) Gastos operativos del servicio de alcantarillado Captación Tratamiento (obras grandes) Tratamiento (obras chicas) Tratamiento y disposición Administración y gastos generales

55 Incentivos a la sobreinversión Cómo afectan los diferentes regímenes tarifarios los incentivos para invertir? El problema de la sobreinversión Efecto Averch-Johnson (1961): si la tasa de retorno efectiva es mayor al costo de capital, entonces existe el incentivo de distorsionar el uso relativo de los factores, aumentándose el uso del capital

56 Incentivos a la sobreinversión El incentivo a sobreinvertir se debe a que el inversionista está obteniendo una rentabilidad mayor en la actividad regulada que en otras áreas de la economía Cuándo la tasa de retorno de la actividad regulada es mayor al costo de capital? Asimetrías de información, utilidades sobrenormales, rentas informacionales

57 Incentivos a la sobreinversión El incentivo a sobreinvertir significa que el regulador debe fiscalizar las inversiones y garantizar que sean adecuadas para lograr satisfacer la demanda futura según los estándares de calidad fijados El regulador debe analizar los planes de inversión y asegurarse que no estén sobredimensionados

58 Gracias por su atención