Guía analítica 13 CONTENIDOS. DECRETOS 1 Existen cinco tipos de decretos previstos en la Constitución Nacional:

Transcripción

1 Guía analítica 13 TEMA Los decretos del Poder Ejecutivo Nacional de necesidad y urgencia, de promulgación parcial de leyes, reglamentarios, en ejercicio de las facultades legislativas delegadas por el Congreso. CONTENIDOS DECRETOS 1 Existen cinco tipos de decretos previstos en la Constitución Nacional: Decretos autónomos Artículo 99 de la CN: [e]l Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: Inciso 1º. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país. Este tipo de decretos se encuentra previsto en el artículo 99 inc. 1º de la Constitución Nacional anteriormente transcripto. Los puede dictar el Presidente de la Nación como responsable político de la administración general del país o el Jefe de Gabinete, en cuanto ejerce la administración general del país y le corresponde expedir reglamentos necesarios para ello (art. 100 inc. 1 y 2 ). Se denominan autónomos debido a que recaen sobre materias que se encuentran dentro de la zona de reserva de la Administración Pública, es decir que se dictan sobre atribuciones "propias" del Poder Ejecutivo. Además, cumplen sus efectos dentro de la órbita de dicho poder, en referencia a su organización y funcionamiento. Por todo ello, no poseen fuerza obligatoria fuera de ese ámbito. Ejemplos de decretos autónomos: Decreto 1429/72 (Régimen de licencias para los agentes públicos). Decreto 977/95 (Jefe de Gabinete de Ministros Funciones). Decreto 894/01 (Régimen sobre Acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional). Decretos reglamentarios o de ejecución Artículo 99 Inciso 2. [e]xpide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. Este tipo de decretos son los que dicta el Poder Ejecutivo cuando de la letra de una ley que dicta el Congreso surge de forma expresa la necesidad de que se regulen detalles necesarios 1 Confección a cargo de Matías Pas y revisada y complementada por Consuelo Carranza. 1

2 para su mejor cumplimiento. En otras palabras, tienen por objeto complementar los pormenores de las leyes para ponerlas en ejecución. Es importante tener en cuenta que al estar jerárquicamente subordinado a la ley que reglamenta, el decreto reglamentario no debe afectar bajo ningún concepto su sustancia o desvirtuar su letra. La reglamentación debe ajustarse a aquellos aspectos que la norma que dictó el Congreso requiera. Asimismo, es dable destacar que sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo. Ejemplo de decreto: Decreto 1993/2011 (que reglamenta la Ley de Medicina Prepaga ) Decretos de facultades delegadas Artículo 76. [s]e prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa. Conforme surge del texto constitucional, como regla general, el dictado de este tipo de reglamentos se encuentra prohibido. Sentado lo expuesto, es importante poner de resalto que el constituyente de 1994 institucionalizó por medio del dictado del artículo 76- una atribución discutida en la doctrina y jurisprudencia nacional que tiene por fin que el Congreso excepcionalmente autorice al Presidente de la Nación a dictar normas generales que regulan materias del Poder Legislativo. El artículo 76 de la Constitución Nacional toma como parámetro el estándar sentado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva N 6. En dicha oportunidad el tribunal internacional admite la validez excepcional de la delegación de facultades legislativas siempre y cuando se cumplan una serie de requisitos: a) que las delegaciones estén autorizadas en la Constitución Nacional del país; b) que las delegaciones se ejerzan dentro de los límites impuestos por la Constitución y por la ley delegante, y c) someter a controles eficaces el acto realizado por el Poder Ejecutivo 2. En concordancia con las exigencias establecidas por el tribunal internacional, al institucionalizarse los decretos delegados en el artículo 76, el constituyente estableció tres requisitos básicos: 1) que los decretos delegados se limiten a "materias determinadas de administración o emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio, y 3) que se mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". Por otro lado, a través de sus fallos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido criterios claros para resolver casos en que la norma delegante no fije las bases de la delegación o las fije mediante pautas vagas o ambiguas. 2 Conf. CIDH Opinión Consultiva N 6, Considerando III punto 35 y 36. 2

3 Así ha señalado que la delegación sin bases está prohibida. 3 Esta conclusión resulta insoslayable apenas se advierte que la delegación sin bases está prohibida precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delegación del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad administrativa. Asimismo, la Corte tiene dicho que cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el Presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate. 4 De allí que cuando la norma delegante es imprecisa, cae la presunción general de constitucionalidad y de legalidad de los actos dictados por el gobierno, dando lugar a la inversión de la carga de acreditar la validez de la norma delegada y poniéndose en cabeza del Poder Ejecutivo o del interesado en hacer valer el decreto, no sólo la carga de justificar las exigencias constitucionales ya referidas (materias de administración y emergencia, dentro de las bases de la delegación y por el tiempo allí determinado), sino también que la norma delegada guarda una relación directa y necesaria con la ley delegante. De tal premisa la Corte deduce que cuanto más claras sean las directivas de la ley delegante, mayores probabilidades de éxito tendrá quien defienda la validez de las normas dictadas en su cumplimiento porque con mayor facilidad podrá demostrarse su adecuación a la ley. A la inversa, cuanto más amplia e imprecisa sea la delegación, menor será el alcance de la competencia legislativa que podrá ejercer el Poder Ejecutivo válidamente. 5 Por otro lado, también es dable mencionar que el máximo tribunal ha señalado que los aspectos sustanciales del derecho tributario no son delegables legislativamente pues los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas. 6 Por último, cabe mencionar que para un sector autorizado de la doctrina, los artículos 76 y artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional deben armonizarse y, en consecuencia, entenderse que las prohibiciones establecidas para los decretos de necesidad y urgencia respecto de la materia penal, tributaria, electoral y de partidos políticos, prevalecen para los decretos delegados aunque no figuren expresamente en el artículo 76. Ello implica que el Congreso de la Nación carece de la potestad de delegar en esas materias. La explicación resulta obvia: constituyen zona de reserva del Poder Legislativo. Por último, cabe agregar que el artículo 100, inciso 12 de la Constitución establece el trámite parlamentario que siguen los decretos delegados con posterioridad a su dictado, a saber: los decretos así dictados serán refrendados por el Jefe de Gabinete de ministros y sometidos al control de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nación. La comisión referida fue creada mediante la ley , es decir, la ley especial sancionada por mandato constitucional para regular el trámite y alcance de la intervención del Congreso de la Nación en los decretos de necesidad y urgencia. 3 Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ Estado Nacional s/ amparo, del 04/11/2008, considerando Ibídem. 5 Ibídem. 6 Criterio ratificado por la Corte Suprema in re Selcro S.A. c/ Jefatura de Gabinete de Ministros del 21/10/

4 La ley estableció un procedimiento de control parlamentario sustancialmente similar al previsto en la Constitución para los decretos de necesidad y urgencia. Consecuentemente, se contempla también la intervención de las Cámaras en los decretos delegados. Lo sintetizamos a continuación: 1. El Poder Ejecutivo debe remitir el decreto de delegación legislativa dentro del plazo de diez días a la Comisión Bicameral Permanente. Si no lo hiciera, la Comisión debe avocarse de oficio a su tratamiento. 2. La Comisión tiene, a su vez, diez días corridos para expedirse acerca de la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia, a las bases de la delegación y al plazo fijado para su ejercicio. 3. Una vez que la Comisión se expide, eleva su dictamen al plenario de ambas Cámaras y éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento. La reglamentación actual omitió determinar el plazo dentro del cual el Congreso efectivamente debe expedirse respecto a la validez de estos decretos, generando un sistema de aprobación ficta o tácita que mantiene vigentes estos decretos hasta tanto el Congreso no se pronuncie. Decretos de necesidad y urgencia Artículo 99 Inciso 3: [p]articipa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de ministros. El Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. Como primera medida, debe señalarse que con anterioridad a la reforma de 1994, la Constitución no admitía los decretos de necesidad y urgencia. Sin embargo, la legitimidad para dictar este tipo de decretos había sido avalada con enorme amplitud por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Peralta en diciembre de 1990 y parte de la doctrina le encontraba fundamento en el artículo 33 de la Constitución, encuadrándola dentro de los derechos no enumerados. Con la reforma, el constituyente intentó poner fin a esta situación, estableciendo como principio general que el Poder Ejecutivo tiene prohibido emitir disposiciones de carácter legislativo bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Es decir, que si el Presidente de la Nación dictara disposiciones legislativas fuera del marco constitucional, la nulidad que se declare en consecuencia tendrá efecto erga omnes. 4

5 Sentado ello, cuáles son entonces las excepcionales circunstancias habilitantes de la potestad legislativa del Poder Ejecutivo? El constituyente estableció que debe tratarse de circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes. Se trata pues de las razones de necesidad y urgencia habilitantes de la competencia del Poder Ejecutivo. Al respecto, cabe señalar que en el precedente Verrocchi el máximo tribunal prácticamente reglamentó la situación de necesidad y urgencia, exigiendo la necesaria concurrencia de alguna de las dos circunstancias que siguen: a) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario regulado por la Constitución, o sea, que resulte imposible que las Cámaras del Congreso se reúnan por razones de fuerza mayor que se lo impidan, como por ejemplo, si ocurrieran acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal, o b) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba resolverse inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de la sanción de las leyes. 7 Estos puntos fueron reforzados luego en el fallo Consumidores Argentinos. Además, por si quedaba alguna duda acerca de la excepcionalidad de las facultades legislativas del Ejecutivo, la Constitución se encargó de remarcar que ni aun cuando acontezcan situaciones de emergencia podrán ejercerse estas funciones si se trata de normas que regulan materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos. Asimismo, el inciso bajo análisis establece condicionamientos formales que deben cumplirse para que los DNU puedan considerarse válidos. Además de las situaciones excepcionales, la imposibilidad del tratamiento parlamentario y la prohibición de que versen sobre determinadas materias, se debe cumplir con el siguiente procedimiento: a) El decreto de necesidad y urgencia debe surgir de un acuerdo general de Ministros, incluido el Jefe de Gabinete. Así lo establece el ya señalado inciso... los que serán decididos en acuerdo general de ministros. b) Luego de la firma conjunta del decreto, corresponde que el Congreso, como único órgano titular de la función legislativa, lo examine y se manifieste expresamente, ratificando o derogándolo según lo considere válido o no. A tal fin, el Jefe de Gabinete personalmente y dentro de los diez días de dictado el decreto, debe someter la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. c) La Comisión Bicameral Permanente, a su vez, cuenta con diez días (interpretables como corridos), para elevar su dictamen al plenario de cada Cámara para su tratamiento. d) Finalmente, las Cámaras habrán de considerar el despacho de la Comisión Bicameral Permanente de manera inmediata. El final del inciso bajo análisis establece que una ley especial regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. Dicha ley es la recientemente mencionada Como se señaló, la misma regula el trámite y el alcance de la intervención del Congreso de la Nación tanto en los decretos de necesidad y urgencia como delegados y de promulgación parcial y asimismo crea la Comisión Bicameral Permanente. 7 Verrocchi Ezio D. c/ Administración Nac. de Aduanas s/ amparo del 19/08/1999, (cons. 13 del voto de la mayoria). 5

6 Vale destacar que durante los doce años que transcurrieron hasta su sanción en el año 2006, el control político encomendado por mandato constitucional al Congreso, no fue ejercido en forma completa. Justamente, lejos de considerar la inconstitucionalidad de estos instrumentos por la ausencia de la ley especial a que se refiere la Carta Magna, el criterio en principio utilizado por el Alto Tribunal fue la doctrina resultante del caso Peralta. En otro orden de ideas, siempre estuvo controvertida la facultad del Poder Judicial para realizar el control de constitucionalidad sobre los presupuestos habilitantes para el dictado de DNUs. No obstante, puede afirmarse que a partir del fallo Consumidores Argentinos la Corte despeja cualquier tipo de duda al respecto, expidiéndose a favor del control judicial sobre los presupuestos fácticos que habilitan el ejercicio de determinadas atribuciones del Poder Ejecutivo. Decretos de promulgación parcial de leyes Artículo 80. [s]e reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. A partir de la reforma constitucional de 1994 quedó convalidado, no solamente el veto parcial que ya estaba previsto en la Constitución, sino también, bajo circunstancias excepcionales, la promulgación parcial de las leyes. Tal como establece la primera parte del artículo 80, si el Poder Ejecutivo, utilizando su facultad de veto, observa una parte del proyecto de ley aprobado por el Congreso, en principio, ese proyecto de ley no puede ser aprobado en la parte restante. Esta afirmación significa que, como regla general, el Poder Ejecutivo no promulgará la parte no vetada del proyecto de ley sino que el mismo será devuelto en su totalidad a la Cámara de origen. Ahora bien, excepcionalmente, el Poder Ejecutivo puede emitir un decreto de promulgación parcial por medio del cual veta parcialmente el proyecto de ley sancionado por el Congreso de la Nación y, además, por el mismo acto, promulga el resto del cuerpo normativo que no observó. Sin embargo, por tratarse de una excepción a la regla, para proceder de esta manera el Poder Ejecutivo deberá verificar que se cumplan dos recaudos: 1) la parte no vetada debe poseer autonomía normativa y, 2) la promulgación de ese tramo de la ley no debe alterar el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Cabe añadir que aunque se cumplan estas condiciones, la Constitución en su artículo 80, establece un límite adicional de carácter formal para la vigencia de las leyes promulgadas parcialmente. Las mismas estarán sujetas al procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia del artículo 99, inciso 3. En función de ello, cabe remitirse a lo dicho al tratarse el procedimiento de los DNU. 6

7 ... Busque un ejemplo de cada uno de los decretos que puede emitir el Poder Ejecutivo Nacional. En cada una de las normas identifique el fundamento normativo alegado en sus considerandos y el tema que es objeto de regulación. Puede buscar tales ejemplos recurriendo a las bases de datos tales como infoleg, infojus, entre otras. 7