Justicia Civil: Una Reforma Pendiente

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1 Temas Públicos Nº de de Noviembre 2004 ISSN Justicia Civil: Una Reforma Pendiente En el proceso de Modernización de la Justicia, la Reforma Procesal Penal ha destacado como su principal eje, y constituye probablemente el hito más relevante de la modernización del Estado en los últimos años. En este sentido, la percepción de que la reforma penal ha monopolizado los esfuerzos y la energía de los actores vinculados al sector justicia parece certera pese a que se han hecho avances en otras materias. Ejemplo de ello es la creación de los Tribunales de Familia o la nueva institucionalidad de la libre competencia y del sector eléctrico. La Justicia Civil pareciera no estar incluida en la agenda de reformas a la justicia a pesar de su importancia social. En efecto, es relevante abocarse al análisis específico de la justicia civil, en la medida en que la dificultad de acceso a la justicia, la alta congestión de causas y la poca utilización de mecanismos alternativos de resolución de conflictos están influyendo seriamente en la eficacia y eficiencia con que se están resolviendo los conflictos de las personas. Todo lo anterior, redunda en la percepción de una justicia lenta y de baja calidad, lo que en el largo plazo tiene un impacto directo en la confianza de la sociedad en las instituciones encargadas de velar por la paz social. Qué Deberían Conocer los Tribunales? Aspectos Normativos Aunque parezca una cuestión básica, es sumamente relevante responder, desde un Nuestro país requiere una profunda reforma de nuestra justicia civil tanto en sus aspectos orgánicos como funcionales, de manera que nuestros jueces puedan dedicarse prioritariamente a la labor jurisdiccional que constituye la esencia de sus funciones y ello conforme a procedimientos civiles modernos que den garantías procesales efectivas a los justiciables punto de vista normativo, cuál es el rol de los tribunales de justicia. En efecto, esta cuestión resulta fundamental, pues es el criterio que nos permite discernir, en lo positivo, si los tribunales civiles se están abocando a materias propias de su competencia o por el contrario a materias que no son propias de la labor jurisdiccional. En este sentido, la labor de un juez no es otra que la de declarar el derecho (proveniente de las voces latinas juris y dictio, esto es, jurisdicción), frente a un conflicto entre partes. Con ello se evita la autotutela y se entrega certeza jurídica a la sociedad, reduciendo con ello los costos de transacción entre las personas. El ejercicio de la jurisdicción en el caso particular tiene, en primer lugar, efectos ex post entre las partes, esto es, la resolución propiamente tal establece bajo qué circunstancias, cómo y con qué efectos se han violado determinados derechos de una de las partes. Pero adicionalmente, como establece el análisis económico del derecho 1, las decisiones judiciales generan un impacto ex ante sobre las expectativas de los individuos (agentes económicos), incentivando o desincentivando conductas. Entre éstas pueden mencionarse: la redacción de contratos más completos (disminuyendo el espacio de interpretación de sus cláusulas), el establecimiento de cláusulas de arbitraje para resolver determinadas materias (desincentivando la litigación en los tribunales 5

2 Gráfico 1: Evolución ingresos civiles Evolución causas civiles ingresadas totales: (Vargas y otros, 2000; Corporación Administrativa del Poder Judicial) precios o sanciones (aplicación de costas) para racionalizar el litigio, el uso del litigio como estrategia de negociación, parecen ser buenas razones para sobre utilizar los tribunales civiles. Tipos de Causas Ingresos causas civiles totales ordinarios), la disminución de los incumplimientos, frente a una aplicación rigurosa de la ley (enforcement), etc. Qué Están Conociendo los Tribunales Civiles? Aspectos Positivos Desde un punto de vista positivo, la poca evidencia empírica disponible pareciera comprobar la percepción de que existe congestión en los Tribunales. Entre 1977 y 2003 el aumento porcentual de los ingresos civiles llega a 550%. Mientras en 1977 estos ingresos eran cercanos a los en el 2003 sobrepasaron los Sólo entre 2002 y 2003 el aumento de los ingresos civiles fue de 35%, es decir, de casi ingresos se llegó a más de (Gráfico 1) 2. Más preocupante aún resulta la evidencia en materia de la distribución del tipo de causas que están ingresando a los tribunales civiles, es decir, de qué tipos de causas (materias) están conociendo los tribunales. La investigación de Vargas y otros (2001), muestra que el promedio de la distribución de causas civiles ingresadas totales entre 1977 y 1995, se repartió en: 61% cobranzas, 13% otras contenciosas, 6% manifestaciones y pedimentos mineros, 8% herencias, 8% otras voluntarias y 4% familia. Para 2003, dicha distribución corresponde a: 67% cobranzas, 9% otras contenciosas, 7% manifestaciones y pedimentos mineros, 4% herencias, 2% otras voluntarias y 11% familia (Gráfico 2). Las cifras anteriores muestran dos conclusiones relevantes. En primer lugar, la distribución de los ingresos se mantiene prácticamente igual en el período , salvo el caso de causas de familia, en que el aumento Gráfico 2: Distribución porcentual ingresos civiles 2003 Distribución porcentual de los ingresos civiles totales: 2003 La falta de estadísticas públicas en materia de tiempos de duración de los juicios, hace difícil analizar en detalle el impacto de los ingresos en el tiempo de los juicios. Analizar exhaustivamente las causas del aumento en los ingresos civiles sería deseable, sin embargo, a priori, se podría hipotetizar que el diseño institucional puede tener un efecto importante: la falta de responsabilidad de abogados y jueces (ausencia de costos e incentivos), la falta de Cobranzas 67% Otras contenciosas 9% Manifestación y pedimento minero 7% Herencias 4% Otras voluntarias 2% Familia 11% 6

3 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Gráfico 3: Incidencia de las cobranzas sobre los ingresos contenciosos y totales ,9% 61,8% Incidencia de las cobranzas sobre ingresos judiciales totales: (Corporación Administrativa del Poder Judicial) 84,2% 60,2% 87,6% 61,9% 88,1% 62,3% sí es importante, debido a las causas de violencia intrafamiliar, cuyo conocimiento fue entregado a los tribunales civiles. En el caso específico de las cobranzas, si bien en 2003 representan el 67% de los ingresos, el promedio es 61%, similar al promedio Además, en el período representaron cerca del 85% del total de los ingresos contenciosos (Gráfico 3). En segundo lugar, las cifras confirman la percepción de que los tribunales civiles se están abocando mayoritariamente al conocimiento de materias que no requieren de la presencia de un juez. Este es el caso de las cobranzas, en las que ya se ha declarado el derecho, no hay controversia o lo que falta es la ejecución de lo resuelto. Esta situación cambiaría si la parte ejecutada presenta excepciones (actitud de oposición), pues una de las partes estaría invocando al juez a conocer de un asunto de derecho (y ya no la mera ejecución). Lamentablemente no se tiene información sobre el volumen de estas oposiciones, pero tal como sucede en el derecho comparado, estas no debieran superar el 15% de las ejecuciones 3. Lo mismo ocurre con los asuntos voluntarios (o no contenciosos), los que si bien caen en su participación relativa de los ingresos civiles del 20% en el promedio al 15% en el promedio , constituyen un porcentaje relevante de los ingresos totales, lo que implica utilizar recursos públicos en un importante número de casos en que más bien se está 84,5% 57,4% 84,2% 60,5% 85,0% 59,8% Cobranzas/ Contenciosas Cobranzas/ Total 88,6% 67,6% actuando como ministro de fe y no como ejecutor del derecho aplicable a dicho caso. Es ahí donde la labor de los tribunales es meramente administrativa y perfectamente se podría delegar su conocimiento a un órgano de la administración, como sucedió con las posesiones efectivas. Motivos de Término Finalmente, parece relevante analizar los motivos de término de las causas civiles. Si se analiza la información disponible, se observa que el promedio respecto de los 30 juzgados civiles de Santiago muestra que menos de un 9% de los términos se encuentran en una sentencia definitiva. Si a esto sumamos el 3,6% de avenimientos, se llega a cerca de un 13% de soluciones satisfactorias para las partes litigantes (Gráfico 4). Con todo, quedan muchas interrogantes respecto de los otros tipos de términos, como el 66% de causas archivadas o el bajo uso de las conciliaciones. Conclusiones: Definiciones Conceptuales de Cara a la Reforma Judicial El seminario realizado en forma conjunta por Libertad y Desarrollo y la Facultad de Derecho de la Universidad Católica denominado Justicia Civil: Una Reforma Pendiente, prestó la oportunidad para generar un espacio de dis- Gráfico 4: Causales de término causas tribunales civiles de Santiago: Causales de Término en 30 Juzgados Civiles de Santiago: Promedio (Corporación Administrativa del Poder Judicial) Avenimientos 3,6% Retiro Demanda 4,8% Incompetencia 0,0% Cambio Procedimiento 2,9% Sentencia definitiva 8,6% Articulo 472 CPC 5,1% Otros 7,1% Archivadas 66,3% Transacciones 0,1% Desistimiento 0,3% Conciliacion 1,1% Abandono instancia 0,2% 7

4 cusión académica, técnica y amplia, que siente las bases de una futura Reforma Procesal Civil. En este encuentro se plantearon interesantes desafíos e interrogantes, los cuales deben ser resueltos por la sociedad de cara a iniciar un proceso de reforma judicial en el área de la justicia civil. Primero: desde un punto de vista de la naturaleza económica de la justicia civil: cuánto de bien público posee y cuánto de bien privado? Esto es decisivo desde el punto de vista económico pues importa buscar un óptimo en la asignación de los recursos de la justicia civil, que como todos, son por definición escasos y con usos alternativos. Las implicancias de política pública derivadas de este análisis también son decisivas, pues podríamos llegar a la conclusión de que si la justicia civil presenta un alto componente de bien privado, sean las partes las que asuman los costos de litigar mediante el establecimiento de un sistema de precios, por ejemplo, a través de tasas de litigación. Sin embargo, ello también plantea desafíos en materia de acceso a la justicia. Por otro lado, si la justicia civil planteara elementos de bien público, ello importaría analizar el rol del Estado en cuanto a su financiamiento y la fórmula de su participación en este, por ejemplo a través de subsidios. Segundo: parece relevante discutir la forma en que se abordará el enorme peso relativo de los juicios de cobranza de créditos, así como de los asuntos no contenciosos; los cuales como regla general, no importarían un conflicto que requiera de un juez para su solución, y por tanto, y dada la magnitud de los ingresos judiciales por ambos conceptos, pueden generar niveles de congestión que los actuales tribunales no pudieran asumir. En esta materia hay distintas estrategias que se pueden tomar. Existe un enorme espacio para la justicia arbitral, pero ello impone desafíos en materia de acceso a la justicia, así como también perfeccionamientos respecto de la facultad de imperio de la que no gozan los árbitros y que por lo tanto, termina desincentivando este mecanismo. Ejemplo de ello es lo que se ha hecho con las Posesiones efectivas, en donde se ha trasladado su tramitación desde los juzgados civiles a un órgano de la administración; o bien, el caso de la Violencia Intrafamiliar, que ha sido radicada en los nuevos Tribunales de Familia. Las cobranzas y los asuntos no contenciosos podrían tener un destino similar, optándose por ejemplo, en el primer caso, por sistemas de arbitrajes o mecanismos especiales de cobranza, y en el segundo, siendo derivados a órganos de la administración. Sin embargo, estas estrategias también plantean interrogantes y desafíos que deben ser abordados. Tercero: cabe analizar la manera en que los tribunales civiles están resolviendo los conflictos sometidos a su conocimiento. Cómo fomentar una mayor cantidad y calidad de sentencias? Si se resuelve el segundo punto anterior, se debería esperar que aumente el espacio para que los jueces puedan realizar su verdadera tarea. Si a esto se suma una mejora en la manera de gestionar los tribunales (similar a lo acontecido en la Reforma Procesal Penal, donde se deja la administración a profesionales), se debiera esperar una mejora sustancial en la cantidad y calidad de las sentencias. Lo anterior redundaría en una mejora y aumento en los grados de certeza jurídica al interior de la sociedad, lo que sumado a reformas que reforzaran o generaran un sistema de precedentes judiciales, elevaría notablemente la calidad de nuestro derecho e instituciones jurídicas. Este paso es fundamental y previo para después fomentar y promover en forma efectiva mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Existe un enorme espacio para la justicia arbitral, pero ello impone desafíos en materia de acceso a la justicia, así como también perfeccionamientos respecto de la facul- 8

5 tad de imperio de la que no gozan los árbitros y que por lo tanto, termina desincentivando este mecanismo. Por otro lado, existen diversos sectores que por razones constitucionales (en especial debido a la garantía de debido proceso) se oponen al uso masivo del arbitraje como mecanismo alternativo a los tribunales ordinarios de justicia. Cuarto, existe un sinnúmero de otros temas que han sido abordados con éxito en la experiencia comparada y que dicen relación con el acceso a la justicia y el rol de la Corporación de Asistencia Judicial; la responsabilidad de los abogados y jueces; la modernización de los medios probatorios; el perfeccionamiento de los diversos procedimientos mediante la oralidad, inmediación y revisión del uso de las excepciones, así como también la necesidad de revisar la gran cantidad de procedimientos que existe. Urge también profesionalizar la gestión de los tribunales de forma similar a lo que se ha hecho con la Reforma Procesal Penal, así como entregar los incentivos adecuados a todos los agentes involucrados para mejorar y agilizar los procesos. Nuestro país requiere una profunda reforma de la justicia civil tanto en sus aspectos orgánicos como funcionales, de manera que nuestros jueces puedan dedicarse prioritariamente a la labor jurisdiccional que constituye la esencia de sus funciones y ello conforme a procedimientos civiles modernos que den garantías procesales efectivas a los justiciables. 1 Al respecto ver El análisis económico del derecho, Richard Posner, Fondo de Cultura Económica, La estimación de 1977 viene de El Rol del Estado y el Mercado en la Justicia, Juan E. Vargas y otros, Cuadernos de Análisis Jurídico N 42, febrero de Los datos de 1993 en adelante vienen de la Corporación Administrativa del Poder Judicial. 3 Justicia Civil: Una Reforma pendiente, presentación de José Pedro Silva en Seminario de igual nombre, 7 de octubre de