Cuadro 3.1 Personal en las entidades del sector público y costo en el Perú Ejercicio 2006

Transcripción

1 3.1. REFORMA DEL ESTADO El funcionamiento eficiente de la gestión pública conlleva relaciones, dinámicas y sinergias con la sociedad que parten de una decisión política de articulación con las demandas sociales en una construcción conjunta, lo cual implica un cambio de actitudes en todos los ciudadanos. Para ello es necesario implementar estrategias que democraticen el Estado, de manera que en el futuro la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la transparencia, la eficiencia, la evaluación y la retroalimentación en las políticas públicas se conviertan en prácticas cotidianas y mejoradas, y los pobladores ejerzan su ciudadanía activa en la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y desarrollen sus capacidades para la vigilancia, supervisión y demandas hacia sus gobernantes. Durante la década de 1990, el Estado peruano se redujo en varios aspectos y creció en otros. En su conjunto, el Estado fue reformado indirectamente por las políticas de ajuste estructural, una de cuyas metas fue reducir el tamaño y el alcance de la intervención pública. Ello ocasionó el debilitamiento marcado del Estado, con una economía fiscal relativamente pequeña en comparación a otros países de la región. Asimismo, se realizaron importantes innovaciones como la privatización de empresas públicas, la creación de organismos reguladores, los presupuestos funcionales programáticos, y se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). No obstante, el aparato estatal perdió fuerza al suprimirse entidades de dirección estratégica como el Instituto Nacional de Planificación y el Instituto Nacional de Administración Pública. A partir del 2001 se impulsó el proceso de descentralización mediante la regionalización, tema que se desarrolla con mayor detalle en el Eje Estratégico 5. El empequeñecimiento del Estado se expresó en una disminución en el número de empleados públicos, que pasaron de representar el 15% de la PEA ocupada en 1990 al 8% en el El cuadro 3.1 muestra que la gran mayoría de trabajadores públicos pertenece al régimen del Decreto Legislativo 276, el cual usualmente otorga remuneraciones más bajas y beneficios como gratificaciones y compensaciones por tiempo de servicios (CTS) en montos menores y sin depósitos individuales, en forma distinta a lo que se brinda en el sector privado. En el ejercicio del año 2006, la planilla del sector público fue de solo el 5% del PBI. Cuadro 3.1 Personal en las entidades del sector público y costo en el Perú Ejercicio 2006 Concepto Nombrados Contratados Personales Total general Costo miles S/. Costo miles S/. Costo miles S/. Total miles S/. D. L D. L Proyectos de inversión Otros Total Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. La información corresponde a los gastos de personal de las entidades del gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales, de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional presentados por las entidades al cierre del ejercicio.

2 El tamaño del Estado, medido por la presión tributaria, no superó el 15,0% entre 1970 y En este largo periodo, el sistema impositivo se sustentó principalmente en la recaudación indirecta, que es de fácil gestión pero afecta a los consumi dores finales. En el periodo , la participación de los impuestos indirectos se redujo del 73,4% en la primera mitad de la década de 1990 al 57%, y los impuestos directos se elevaron del 17% al 30,9%. Asimismo, la presión tributaria se elevó del 11% entre al 15%. Para mayores detalles, véase el siguiente cuadro: Cuadro 3.2 Evolución del sistema impositivo en el Perú, (Estructura porcentual) Clasificación I. Ingresos tributarios 86,3 89,5 84,5 91,1 90,3 88,9 85,6 86,6 87,9 A. Impuestos directos 32,5 36,4 22,8 22,3 17,0 21,7 20,3 24,3 30,9 1. Renta 26,4 20,2 16,8 17,1 14,6 21,6 20,2 24,3 30,9 2. Patrimonio 4,7 4,0 3,2 4,0 2,3 0,1 0,1 0,0 0,0 3. Exportación 1,4 12,2 2,9 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 B. Impuestos indirectos 53,8 53,2 61,6 68,8 73,4 67,2 65,4 62,3 57,0 1. Producción y consumo 31,2 40,6 44,9 51,1 56,4 54,0 56,0 57,3 44,6 2. Importaciones 17,8 13,8 18,3 17,8 11,7 10,6 10,9 8,4 9,4 3. Otros 4,8-1,2-1,6-0,1 5,3 2,6-1,5-3,4 2,9 II. Ingresos no tributarios 13,7 10,4 15,5 8,9 9,7 11,1 14,4 13,4 12,1 Total impuestos 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total impuestos / PBI (%) 13,2 14,2 14,7 11,1 12,0 13,9 12,9 12,8 15,0 Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco de la Nación, Banco Central de Reserva del Perú (Gerencia de Estudios Económicos), Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Aduanas, Empresa Nacional de Comercialización de Insumos, ECASA y Petroperú. Elaboración: CEPLAN La paulatina recuperación de la capacidad operativa del Estado al elevar la recaudación tributaria con respecto al PBI, la reducción de los impuestos indirectos respecto a los di rectos, así como la sana disciplina fiscal preservada en los últimos años, son fortalezas que merecen vigorizarse en el futuro, a fin de posibilitar un sistema tributario más equitativo que incremente la efectividad del Estado en el cumplimiento de sus objetivos. Los cambios realizados en los últimos años son muy importantes, pero no suficientes para garantizar la efectividad de la gestión pública. Históricamente, el Estado ha minimizado su actuación como promotor de proyectos de infraestructura de soporte productivo, programas de innovación tecnológica productiva y proyectos estratégicos para el fo mento de la inversión privada. Esto se muestra en el cuadro 3.3, donde se observa que el gasto público en los sectores productivos ha sido proporcionalmente menor frente al incremento del gasto en los sectores sociales P l a n B i c e n t e n a r i o / E l P e r ú h a c i a e l

3 Cuadro 3.3 Distribución del gasto público por funciones en el Perú, (Participación porcentual) Funciones Promedio I. Gasto público en crecimiento económico 10,5 8,5 7,5 7,0 7,6 7,6 8,0 10,3 11,1 24,2 23,5 Energía y recursos minerales 0,9 0,7 0,4 0,6 0,8 1,3 0,9 1,7 1,6 2,7 2,7 Industria, comercio, turismo y servicios 0,4 0,3 0,3 0,3 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 3,2 2,8 Pesca 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2 Agricultura 3,7 3,4 3,0 2,2 2,1 1,8 2,5 2,7 2,5 4,1 3,4 Transporte 5,0 3,6 3,4 3,6 3,6 3,4 3,5 4,8 5,6 13,5 14,0 Comunicaciones 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 0,2 0,4 0,4 0,4 II. Gasto social 44,5 47,8 51,2 51,5 48,9 50,0 48,0 50,5 47,4 43,9 42,7 Educación y cultura 15,2 15,6 17,0 15,9 17,2 17,2 16,8 18,1 17,4 16,6 15,8 Salud y saneamiento 8,1 8,7 9,1 7,9 8,7 8,6 9,1 10,0 11,6 11,4 11,8 Asistencia y previsión social 20,7 23,1 24,4 26,8 22,0 23,2 21,3 21,2 16,7 13,8 13,5 Trabajo 0,1 0,1 0,4 0,7 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,6 0,3 Vivienda y desarrollo urbano 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,7 1,1 1,5 1,2 III. Gasto público en orden interno y seguridad nacional 15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9 Orden interno, defensa y seguridad nacional 15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9 IV. Gasto público en administración y planeamiento 29,5 29,7 28,6 29,9 32,4 31,0 32,6 27,8 30,7 22,9 24,9 Legislativa 0,6 0,7 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 Justicia 2,0 2,2 2,2 2,2 2,4 2,5 2,7 2,8 3,1 2,5 2,5 Administración y planeamiento 25,9 25,8 24,6 26,0 28,7 27,1 28,6 23,7 26,4 19,7 21,6 Relaciones Exteriores 1,0 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,5 0,6 Gasto total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Nota: Los porcentajes no suman exactamente 100% debido al redondeo. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Dirección Nacional de Presupuesto Público La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) ha señalado en el Marco Social Multianual la deficiente gestión de los programas sociales en lo que respecta a su cobertura (los programas no llegan estrictamente a los supuestos beneficiarios), así como la existencia de filtraciones (los beneficios se desvían de la población objetivo). Hasta el año 2004, las filtraciones en el Programa del Vaso de Leche llegaban al 51,4%, y en los Comedores Populares Urbanos al 45,2%. Por filtraciones se pierden 360 millones de soles anuales. 72 C E P L A N La aún pendiente reforma integral del Estado se encuentra amparada legalmente desde hace casi una década por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, la PCM cuenta con Véase el apartado Orientaciones de políticas para los programas sociales, p Marco Macroeconómico Multianual

4 la Secretaría de Gestión Pública (SGP), la Secretaría de Descentralización, la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial Técnica y la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI) como órganos técnicos que podrían ser suficientes para llevar adelante dicha reforma. Sin embargo, estos órganos enfrentaron restricciones presupuestarias que limitaron su desempeño e impidieron avances mayores. 73 Entre los aspectos relevantes de la reforma del Estado se encuentra la incorporación de un enfoque intercultural del patrimonio como aporte milenario de la diversidad de los pueblos de nuestro territorio y como factor cultural que asegura un desarrollo equilibrado y que tiene una dimensión de desarrollo social y económico. La creación mediante Decreto Legislativo 1023 de la Autoridad Nacional del Servicio Civil como entidad rectora del Sistema de Gestión de Recursos Humanos, con el fin de contribuir al mejoramiento continuo de la administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil, es un importante aporte dentro de lo que es la gestión por resultados en la administración pública. Por otra parte, con la dación de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley 29151) y su reglamento se consolidó a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) como órgano rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. La SBN ha venido estableciendo una política de uso racional de los bienes del Estado, para convertirlos en la palanca del desarrollo económico y social del país a través de una moderna gestión del portafolio inmobiliario estatal y dentro de la política de descentralización del Estado, apoyando en las transferencias de competencias y funciones a los gobiernos regionales, mediante la capacitación y la asistencia técnica. La reforma ha logrado reducir el número de los programas sociales de 82 en el año 2006 a 26 en el 2008, proceso que continúa. Uno de los impactos que merece destacarse es la reducción de la desnutrición crónica infantil del 20,5% en el 2008 al 18,3% en el 2009, gracias a mejoras en la racionalización, focalización y gestión de los recursos de estos programas. Otro componente importante de la reforma del Estado es la ejecución total del Plan de Gobierno Electrónico del Perú, que propone la centralización de la información producida en el Estado para permitir la accesibilidad y la disponibilidad plena a la ciudadanía, y la dotación de una plataforma tecnológica única y compartida en el Estado, entre otras ventajas. Aún son muchas las dificultades sociales, institucionales, técnicas y políticas y de liderazgo para implementar las propuestas de reforma integral de los poderes del Estado, así como de las Fuerzas Armadas y Policiales. En el Congreso se vienen planteando reformas al sistema electoral para fortalecer la institucionalidad democrática en los partidos y la generación de mayores mecanismos de control por parte de la población. La reforma orientada a la bicameralidad del Poder Legislativo permitirá la doble reflexión y el carácter especializado de una de las cámaras, P l a n B i c e n t e n a r i o / E l P e r ú h a c i a e l En el año 2007, la SGP y la ONGEI contaban en conjunto con un presupuesto operativo de 0,005% del gasto público para realizar esta transformación. 111

5 así como el equilibrio de poderes. Para ello, habría que considerar la renovación por tercios de los congresistas, la eliminación del voto preferencial, la presentación de iniciativas legislativas por bancada y no por individuo, las limitaciones a la reelección y la introducción de distritos electorales uninominales o binominales GOBERNABILIDAD La gobernabilidad es una de las herramientas más importantes para crear un entorno favorable al desarrollo de mejores condiciones de vida para las. Es la base de la democracia y contribuye a afianzar el Estado de derecho y la cohesión social, así como a garantizar el crecimiento económico con equidad. Asimismo, busca soluciones en la legitimidad y valoración de las instituciones nacionales e institutos políticos. La gobernabilidad es un concepto que abarca varias dimensiones. En nuestro medio, la gobernabilidad también se describe como la adecuada y equilibrada correspondencia entre las demandas sociales y las ofertas del Estado, o el grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. El nivel de gobernabilidad existente en un país puede influir sobre su nivel de competitividad a través de diversos canales (culturales, sociales, políticos, macroeconómicos o microeconómicos). Cuando la gobernabilidad es eficiente, el marco regulatorio que prevalece suele ser claro y consistente, lo que garantiza un entorno de negocios estable y propicio a las empresas para operar bajo condiciones de sana competencia. Según el Banco Mundial, el concepto de gobernabilidad está referido al conjunto de institu ciones formales e informales que definen el modo en que es ejercida la autoridad en deter minado país. Para esta institución, las dimensiones o indicadores de gobernabilidad son: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia, crímenes y terrorismo; efectividad del gobierno; ausencia de carga regulatoria; Estado de derecho y control de la corrupción. El gráfico 3.1 muestra la evolución que ha tenido el Perú en tales indicadores. La corrupción en la sociedad peruana se ha hecho tan familiar que la tolerancia hacia su presencia está muy extendida. Se trata de un fenómeno cuyas raíces se hunden en la historia colonial, y que continúa con mayor énfasis en la instalación de la República y sus recurrentes intermitencias, tanto dictatoriales como oligárquicas. Pero además, esos fundamentos porosos se reproducen hoy en día desde la cuna de la socialización peruana. 74 C E P L A N El debilitamiento del Estado observado a lo largo de los años ha sido producto de múltiples factores económicos, políticos, ideológicos e institucionales, y actualmente su situación y capacidad operativa no le permiten asegurar siempre los bienes y servicios básicos que debería ofrecer. Ello explica la escasa confianza y credibilidad de la población en las instituciones públicas, debido a lo cual posiblemente ya no se requiera solo una reforma convencional del Estado. Ciertamente, el Estado peruano se ha visto debilitado en la estructura social, pero es sin duda el único capaz de articular nuevamente a la so ciedad para lograr el desarrollo. Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente los conflictos sociales, como los socioambientales vinculados con las industrias extractivas BRUCE, Jorge, La corrupción. Un paradigma horadado. Brújula, PUCP, octubre de 2007.