La institucionalidad formal de las políticas públicas en Guatemala

Transcripción

1 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Segeplan- Dirección de Políticas Económicas y Sociales DPES- Serie Documentos de Trabajo La institucionalidad formal de las políticas públicas en Guatemala Fredy Gómez 1 Resumen Utilizando una definición amplia de políticas públicas, es decir, entendiéndolas como un proceso, se exponen los principales mandatos que constituyen la institucionalidad formal de las políticas públicas en Guatemala. Para tal efecto, se utilizan distintas categorías de políticas públicas. Estas aparecen definidas en función de la institucionalidad formal y de un enfoque de ámbitos de gestión de políticas, donde sobresalen la política general, las políticas sectoriales y las políticas transversales. Aplicando tal marco conceptual, se encasillan las políticas vigentes en el periodo Esta esquematización deviene necesaria en tanto que la planificación busca ser un instrumento de apoyo a la gestión programática de las políticas públicas, conforme lo estipulan los distintos cuerpos legales. En este sentido, conviene anotar que el alcance del documento es parcial respecto a los cuerpos legales consultados. En efecto, el presente texto no pretende formular un recuento específico del articulado, sino, más bien, enmarcar estos mandatos dentro del proceso de políticas públicas. En este marco, cabe plantear preguntas sobre temas como los niveles de coherencia, el papel del monitoreo y la evaluación entre las políticas, la vinculación intertemporal de las políticas y la necesidad de contar con estándares destinados a garantizar una mejor armonización y efectividad de aquellas. Marzo de Director de políticas económicas y sociales. Maestro en Economía, especializado en Políticas Económicas y Sociales, y Maestro en Finanzas. La primera versión de este documento fue preparada en noviembre de 2006 como insumo para la elaboración del III Informe Presidencial al Congreso de la República de Guatemala. Este documento refleja la postura del autor y no necesariamente la de la Segeplan.

2 Índice 1. ANTECEDENTES UNA DEFINICIÓN OPERATIVA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS UNA DEFINICIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD FORMAL POLÍTICAS PÚBLICAS VIGENTES INSTITUCIONALIDAD FORMAL UNA VISIÓN SISTÉMICA DE LAS POLÍTICAS CONFORME LOS ÁMBITOS DE GESTIÓN MANDATOS FORMALES EN LA POLÍTICA GENERAL MANDATOS FORMALES EN LAS POLÍTICAS SECTORIALES MANDATOS FORMALES EN LAS POLÍTICAS TRANSVERSALES MANDATOS FORMALES EN LA POLÍTICA DE DESARROLLO URBANO Y RURAL MANDATOS FORMALES EN OTRAS POLÍTICAS CATEGORIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS VIGENTES SEGÚN ÁMBITO DE GESTIÓN DESAFÍOS MEJORAR LA CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN GUATEMALA MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE LOS PROCESOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS BIBLIOGRAFÍA ANEXO1: POLÍTICAS PÚBLICAS VIGENTES, CLASIFICADAS POR ÁMBITO DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS (ACTUALIZACIÓN A MARZO 2007) ANEXO 2: MANDATOS EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS... 19

3 El lado organizacional del Estado está ordenado burocráticamente. Por burocrático entiendo relaciones sociales jerárquicamente organizadas de acuerdo con reglas formales y explícitas. O Donnell, Antecedentes Para el caso guatemalteco, la normativa vigente enlaza los distintos instrumentos de gestión pública bajo un enfoque de políticas públicas 2 ; con todo, la normativa ha evolucionado, dando lugar a una institucionalidad formal que articula varias leyes. Este marco formal debe ser un referente programático, aunque en algunos temas es disperso y ambiguo 3. Existen distintas motivaciones para analizar el marco formal de las políticas. En un marco muy general, es viable determinar el efecto de las instituciones (formales e informales) sobre las públicas. Por ejemplo, Acemoglu, Johnson y Robinson (2005) ven a las instituciones como la causa determinante del crecimiento de largo plazo. Por otra parte, Tommasi (2000) investiga las fuentes institucionales del desarrollo 4. En un entorno más específico, este documento pretende describir la lógica de la institucionalidad formal. Esa descripción busca abrir la puerta para que se efectúen investigaciones que determinen el efecto de las instituciones formales sobre las políticas públicas, por ejemplo, el grado de coherencia, el grado de implementación o el grado de calidad de estas. 2 Para la Segeplan es sumamente relevante el estudio sistemático de las políticas públicas. Por ejemplo, distintos instrumentos con mandato formal tienen un horizonte de programación anual; dichos instrumentos debieran ser la expresión anual del horizonte de medio plazo que establezcan las políticas públicas de un gobierno. A la vez, estas políticas habrían de estar alineadas a una política de desarrollo urbano y rural de largísimo plazo. Sin embargo, estas son definiciones operativas, ya que el mandato formal no establece horizontes de programación mayores a un año. En todo caso, es mandato de Segeplan asesorar a las distintas instancias de gobierno en materia de políticas públicas como proceso. 3 En lo referente a la política general, la Constitución Políticas de la República de Guatemala (CPRG) establece que la misma debe ser coordinada por el Presidente de la República. El mismo cuerpo legal dispone como función del Vicepresidente coordinar la política de desarrollo de la nación. La Ejecutivo (LOE) estipula que las políticas sectoriales deben formularse en coordinación con la política general. La Ley Orgánica del Presupuesto (LOP) estipula que los planes son la expresión de las políticas de desarrollo. Por último, la CPRG expresa la importancia de la formulación de la política de desarrollo urbano y rural. Otros cuerpos legales hablan de la política económica y social, pero ninguna ley define las similitudes o la coherencia entre estas políticas. Uno de los mandatos de la Segeplan consiste en darle seguimiento a la política general de gobierno, o sea apoyar en la formulación y evaluar la ejecución de la política general. 4 Otros estudios son los de Knakk y Keefer (1995), Sala-i-Matin (2002), Huang and Xu (1999). Para el caso guatemalteco puede verse Acemoglu, Johnson y Robinson. (2001). Institutions and Economic Development. Mimeo. 1

4 1.1. Una definición operativa de las políticas públicas Existe una considerable dispersión en las definiciones de las políticas públicas. Bajo un enfoque normativo (deber ser), podrían definirse como un conjunto de proyectos gubernamentales y actividades administrativas orientado a satisfacer necesidades sociales (Gaglia) 5. Este tipo de definición contrasta con aquellas basadas en un enfoque positivo (lo que es), de manera que, siguiendo a Spiller, Stein y Tommasi (2003), las políticas públicas pueden verse como el resultado de intercambios complejos entre actores políticos a través del tiempo. Ambos tipos de definición pueden ser útiles. Por ejemplo, bajo un enfoque normativo cabe analizar si el alcance de una política está ajustado a los fines últimos que justifican al Estado, el Gobierno o la organización pública. Por su parte, un enfoque positivo permite analizar las políticas públicas y extraer condiciones útiles para explicar la efectividad de las políticas en términos de procesos. Dado que, entre otros componentes, el sistema legal establece secuencias y responsabilidades, un enfoque positivo de las políticas públicas aparece más compatible con los objetivos del presente documento 6. Como complemento, las políticas públicas se ven como un proceso. En esta visión amplia, las políticas incluyen las fases de formulación, consenso, implementación, monitoreo y evaluación Una definición de la institucionalidad formal Al igual que en las políticas, existe una dispersión considerable en la definición de las instituciones 8. Para fines de este documento, se entienden como las reglas del juego (Acemoglu 2007). Así, la institucionalidad formal se define como el conjunto de reglas que estipula la ley, en este caso, las reglas aplicadas a las políticas públicas. Las instituciones formales son aquellas reglas que aparecen explícitamente en la Constitución de la República, las leyes ordinarias, las regulaciones, los contratos, etc. 9 5 Segeplan Políticas públicas: definiciones y aspectos relevantes del proceso. Presentación de Powerpoint. 6 Vale la pena aclarar los enfoques normativo y positivo en el contexto de la norma (ley). Esta estipula los fines últimos de las políticas, incluso el fin último que da origen a la organización del Estado. Son estos aspectos normativos del deber los que, por una parte, establece la ley. Ella también formula normas de procesos, hechos positivos que enmarcan las normas, por ejemplo los tiempos de los planes, la necesidad de formular políticas, la responsabilidad del gestor de políticas, etc., y también define los distintos niveles programáticos que las normas deben cumplir. A estos últimos aspectos se refiere el enfoque positivo; dicho de otro modo, el enfoque pone el acento en las reglas que sustentan los procesos de las políticas públicas. 7 Dado el enfoque de proceso, debe enfatizarse que el documento de políticas públicas plasma el consenso para un determinado tiempo entre ciertos actores. Documento que, en sí, no es del todo válido entre actores en la etapa de implementación. Bajo un enfoque normativo tal separación es operativa, ya que en la práctica resulta imposible aislar entre sí (cuantitativamente) la concepción normativa de la formulación y el proceso de implementación y evaluación. 8 Puede verse Ayala 1999,y, para diferentes enfoques, Acemoglu (2007). 9 Para una discusión sobre instituciones formales e informales puede verse Burky y Perri (1998). Sobre este aspecto, cabe diferenciar los conceptos de institución y organización. En un sentido amplio, como lo menciona Ayala (1999), la familia, la escuela, los servicios públicos, las empresas, sindicatos, equipos, etc., son 2

5 En coherencia con las definiciones anteriores, la institucionalidad formal de las políticas públicas se describe como el conjunto de reglas formales, prescritas por la ley, que definen el proceso de las políticas públicas Políticas públicas vigentes En el marco del periodo de administración de actual gobierno de Guatemala, se estiman que hay vigentes 36 políticas públicas 10. Entre estas se incluyen la política general, las políticas sectoriales y las políticas transversales. Dado el carácter general del quehacer del gobierno, forman parte de las políticas públicas aquellas emanadas de organizaciones descentralizadas y autónomas, por ejemplo, la Política Monetaria, Cambiaria y Crediticia para Entre las políticas organizacionales figuran la del Infom, la política presupuestaria y la Política de Educación en Derechos Humanos. Es viable definir operativamente distintas formas de clasificar las políticas. Para fines del proceso y de las políticas importa resaltar que: Actualmente las intervenciones poseen carácter integral. Por ello, resulta común que las diferentes políticas se complementen entre sí; en ese sentido, una clasificación económica y social es muy básica. Además, si fuese así, las políticas debieran clasificarse en varios ejes, entre otros los siguientes: ambientales, culturales, etc. Es necesario un enfoque que enfatice las responsabilidades y el papel de los gestores públicos. La clasificación debe responder a un marco legal Institucionalidad formal El siguiente apartado desarrolla definiciones de política en función de los mandatos consultados. Posteriormente, se clasifican las políticas en función de las categorías adoptadas. Dado que las leyes no definen distintas categorías de políticas, algunas se han caracterizado operativamente. Por último, se presentan algunos desafíos para articular la visión sistémica de políticas que aquí se plantea Una visión sistémica de las políticas conforme los ámbitos de gestión Se pueden utilizar distintos criterios para encasillar las políticas; por ejemplo, políticas económicas y sociales, políticas compensatorias, políticas de fomento, etc. El enfoque seleccionado en esta oportunidad es el de ámbitos de gestión. La razón principal de esta selección consiste en que responde a un enfoque de gestión pública, y por ende, de administración pública que, por definición, tiene que estar enmarcado en la ley. Vale la pena aclarar que la visión sistémica se refiere a la interacción de distintas políticas públicas. Sin organizaciones. Las instituciones son las restricciones diseñadas por el hombre para modelar la interacción humana. El alcance del documento se limita al número de leyes consignadas. 10 Dado que no existe un solo referente que establezca cuándo una política está vigente, el cómputo del total es aproximado. 11 Salvo en la Presupuesto, donde sí se menciona a la política económica y social. 3

6 embargo, en este momento no busca definir la dinámica de tal sistema. En el caso de Guatemala, el mandato de articulación y coherencia da pie a distintos casos posibles. Algunos ejemplos podrían ser: 12 Dos casos de relaciones entre categorías de políticas públicas Relación según coherencia y jerarquía. Coherencia incompleta. Relación según coherencia y jerarquía. Caso de coherencia completa 1. Política general A 2. Políticas transversales Políticas transversales A A 3. Políticas sectoriales B 4. Otras políticas Políticas sectoriales Política general Otras políticas - En este caso el resto de políticas se desprende de la política general. Se desconoce el grado de coherencia entre ellas. - Una política general, por definición, tiene un ámbito de gestión en gabinete. - Una política transversal tiene un ámbito de gestión mayor al sectorial. - Una política sectorial tiene mayor cobertura de gestión que una política surgida de un ente descentralizado o que una política organizacional. - En este caso la coherencia con la política general es total. Ella figura al centro. - Dado que las políticas son coherentes con la política general, las políticas sectoriales y transversales están armonizadas con la política general. - Dado que hay coherencia completa, la relación con las otras políticas es armónica Mandatos formales en la política general La norma no define la política general. En otros países, como Costa Rica o Colombia, la norma establece el periodo de formulación y el consenso, lo cual se materializa en un documento que puede ser la política general o el plan de gobierno La dinámica del sistema, en la parte formal, parece ser bastante lineal. Los mandatos no establecen mecanismos de retroalimentación entre componentes. Tampoco definen relaciones causales vigorosas, por ejemplo interrelaciones linealmente secuenciales y rígidas. En todo caso, lo que no se modifica son las categorías. La forma funcional de la interrelación tiene una naturaleza compleja. Una regla que formalice estas relaciones tiene cabida para ordenar estas interrelaciones. Por ejemplo, algunas políticas se traslapan, y otras surgen en tiempos posteriores a las sectoriales, muchos sectores carecen de políticas, etc. Profundizando un poco, dicha complejidad puede deberse a fenómenos físicos, por ejemplo: presupuestarios, grupos de presión, etc. 4

7 Por lo anterior, es necesario contar con una definición operativa de la política general, la cual, a efectos de enmarcar los distintos mandatos, se establece como aquella asociada al programa de gobierno. Asies (2002) diferencia la plataforma programática y el programa de gobierno. La primera se refiere básicamente a los grandes lineamientos de las políticas y programas que el partido se propone realizar durante el período de gobierno siguiente, y el segundo, se refiere a un documento complejo, elaborado por políticos y técnicos del nuevo equipo de gobierno que sólo se puede formular o terminar de concretar, hasta que el partido y el candidato electo toman posesión del gobierno. Así, la primera es la resultante de la competencia electoral, y la segunda, una adecuación de esta plataforma, que el poder formal asume como política general Formulación y consenso La adecuación de la plataforma programática (donde se formula inicialmente la política general) a la política general de la administración de gobierno es la que define la etapa de consenso y finaliza la etapa de formulación. La normativa no establece una única definición de la política general; por ejemplo, la normativa la define como política general (Constitución Política de la República de Guatemala CPRG-, artículos 134 y 191; Ejecutivo, LOE, artículos 14 y 27), como política de desarrollo (CPRG, artículo 183) o como política económica y social (LOE, artículo 27). Corresponde a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) apoyar la formulación de la política general de gobierno. Múltiples definiciones: política general (CPRG artículo 134 y 191, LOE artículo 14 y 27), política de desarrollo (CPRG artículo 183) o política económica y social (LOE artículo 27) Segeplan: apoyo a la formulación de la política general (LOE artículo 14 inciso a) Proceso electoral: múltiples plataformas programáticas Posesión de nueva administración de gobierno Administración de gobierno Dadas las múltiples definiciones (plan de gobierno, política general, política de desarrollo), la política general puede ser definida operativamente como plan de gobierno, programa de 13 Gobierno de Colombia. Diario Oficial. (1994). Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Ley 152 de

8 gobierno, política de desarrollo o política económica y social. La definición consensuada y adoptada dependerá de la administración de turno. En un sentido práctico, la política general no estará necesariamente vinculada a la plataforma programática del proceso electoral Coordinación, seguimiento y evaluación La coordinación de la política general de gobierno se realiza en Consejo de Ministros bajo la coordinación del Presidente de la República (CPRG, artículo 183, inciso m). Corresponde al Vicepresidente de la República coadyuvar con el Presidente de la República en la dirección de la política general del gobierno (CPRG, artículo 191, inciso c) 15. Dada la naturaleza de las secretarías de la presidencia, en tanto organizaciones de apoyo a las funciones del Presidente, corresponde a la Segeplan dar seguimiento (evaluación de la ejecución) a la política general de gobierno (LOE, artículo 14, inciso a). Coordinación: CPRG, artículo 183, inciso m, y artículo 191, inciso c. Seguimiento: LOE, artículo, 14 inciso a, y Ley Orgánica del Presupuesto, LOP, artículo 20. La evaluación de impacto está definida en el Reglamento interno de la Segeplan (solo para la política general). Coordinación: Consejo de Ministros (Gabinetes) Política general de gobierno Evaluación de efectos (impacto} Seguimiento: (Evaluación de la ejecución) Proceso electoral: múltiples plataformas programáticas Posesión de nueva administración de gobierno Consenso Administración de gobierno 14 El programa de gobierno vigente dependerá de las distintas plataformas pre existentes, mismas que, a su vez, dependen del contexto político. Por ejemplo, dependerá del tipo de competencia electoral, Alesina y Cukierman (1987), Downs (1957), Olters (1999), Fiorina (1984), Pool y Rosenthal (1984) (Ver Alesina1995). Igualmente, la vinculación entre la plataforma y la política vigente es un hecho empírico que depende de los incentivos de los gobiernos para realizar plataformas vinculantes. Puede verse Alesina y Rosenthal ( 1995). 15 Aquí se han utilizado como sinónimos política de desarrollo de la nación y política general de gobierno. Ambos conceptos son los que establecen los incisos citados. 6

9 Implementación, coherencia con las políticas sectoriales y coordinación con las políticas en los distintos de gobierno, entidades descentralizadas y autónomas Dado que, generalmente, los ministerios realizan la ejecución de las acciones del gobierno, la política general de gobierno brinda un marco de referencia, ya que será en las políticas sectoriales, transversales e institucionales donde se definirán las acciones en los niveles de gobierno 16. Las políticas sectoriales deben planificarse, ejecutarse y evaluarse de forma que guarden coherencia con la política general de gobierno (LOE, artículo 27, inciso c). Como las políticas transversales, por definición, abarcan las políticas sectoriales, se sobreentiende que deben guardar coherencia con la política general de gobierno. Por su parte, la política general de gobierno ha de materializarse en los niveles gubernamentales. Así, corresponde a los gobernadores ( )Propiciar e impulsar el pronto y eficaz cumplimiento de las políticas y acciones generales y sectoriales del Gobierno Central y velar por la efectiva coordinación de las políticas de los municipios y de las entidades autónomas y descentralizadas que operen en su departamento, de acuerdo con la política general del Gobierno de la República y, en su caso, con las políticas específicas del ramo o sector que corresponda, todo ello sin menoscabo de la autonomía municipal y de conformidad con el artículo 134, literal a) de la CPRG (LOE, artículo 47, incisos d y e). Entre las obligaciones mínimas del municipio y de toda entidad descentralizada y autónoma figura la de coordinar su política con la política general del Estado (CPRG, artículo 134, inciso a). En cuanto a la coordinación y coherencia de la política general de gobierno con los sectores y los niveles administrativos de este y con las instituciones autónomas y descentralizadas, es oportuno aclarar que se trata de un problema técnico que trasciende la norma y que, entre otros aspectos, se relaciona con el tiempo de ejecución, la compatibilidad de agendas, los recursos financieros, las fallas de coordinación etc Evaluación La norma establece distintos tipos de evaluación. El monitoreo, entendido como evaluación de la ejecución, aparece establecido en el inciso a) del artículo 14 de la LOE. También en la LOP, artículo 20, y en el Reglamento de la LOP, artículo 15. La evaluación de impacto se menciona en el artículo 1 del reglamento interno de la Segeplan, y se la define operativamente como área global. 16 En este caso las políticas se entienden como un proceso. 17 Ver referencias en el apartado sobre visión sistémica. Entre otros casos, puede haber coherencia completa general/sectorial, coherencia incompleta y poca coordinación administrativa, descoordinación e incoherencia completa, etc. 7

10 2.3. Mandatos formales en las políticas sectoriales Siguiendo el enfoque de ámbitos de gestión, las políticas sectoriales se identifican con aquellas propias de los ministerios Ejercicio de la rectoría sectorial: planificación, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas sectoriales Los ministros deben ser los rectores de las políticas públicas de su sector o sectores (LOE, artículo 23). En el ejercicio de la rectoría sectorial, corresponde a los ministerios planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de su sector, en coherencia con la política general del gobierno, salvaguardando los intereses del Estado, con apego a la ley (LOE, artículo 23, 27). Para la etapa de formulación, así como para las otras etapas de las políticas públicas, las instituciones relacionadas con un determinado sector deben coordinarse bajo la rectoría sectorial (LOE, artículo 23). La complejidad manifiesta en la multiplicidad de instituciones, objetivos y mandatos caracteriza la definición de un sector. No existe un mandato de aplicación general según el cual las políticas sectoriales deban ser formuladas de forma participativa. Sin embargo, sí existen mandatos de formulación participativa para políticas públicas de sectores específicos, como el Agricultura, Ganadería y Alimentación (LOE, artículo 29) Coherencia política sectorial y política general; coordinación con las políticas en los niveles de gobierno y con las entidades descentralizadas y autónomas Como se mencionó anteriormente, las políticas sectoriales deben planificarse, ejecutarse y evaluarse de forma que guarden coherencia con la política general de gobierno (LOE, artículo 27, inciso c). En la ejecución de la política general del gobierno, es atribución de los diversos sectores coordinar los esfuerzos de los órganos de la administración pública que están bajo su responsabilidad, con las gobernaciones departamentales, las municipalidades, el sector productivo, las entidades privadas y la comunidad, respetando, en todo caso, la autonomía de los gobiernos municipales (LOE, artículo 27, inciso e). En congruencia con lo antes expuesto, corresponde a los gobernadores ( ) Propiciar e impulsar el pronto y eficaz cumplimiento de las políticas y acciones generales y sectoriales del Gobierno Central y velar por la efectiva coordinación de las políticas de los municipios y de las entidades autónomas y descentralizadas que operen en su departamento, de acuerdo con la política general del Gobierno de la República y, en su caso, con las políticas específicas del ramo o sector que corresponda, todo ello sin menoscabo de la autonomía municipal y de conformidad con el artículo 134 literal a) de la Constitución Política de la República (LOE, artículo 47, incisos d y e). 8

11 2.4. Mandatos formales en las políticas transversales Las políticas públicas transversales se definen como aquellas que, por su naturaleza, se enmarcan en las políticas públicas de varios sectores, de distintos ramos ministeriales, múltiples instituciones, diversos niveles de gobierno, etc. Dentro de la institucionalidad administrativa, generalmente este tipo de políticas están asociadas a las secretarías de la Presidencia, aunque no es el único caso, pues no existe un mandato general sobre la relación entre las políticas públicas y las secretarías, entre otras razones porque: Las secretarías de la Presidencia no pueden ejecutar funciones de ejecución que sean propias de los ministerios (LOE, artículo 8). Las secretarías son órganos de apoyo a las funciones del Presidente. Por ello, su carácter es vinculado a la política general. Existen casos especial, como el que la Ley otorga a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, a la cual le corresponde apoyar la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural, o a la Segeplan, para la formulación de la política de cooperación internacional. Por ello debe considerarse que el cuerpo legal de este tipo de políticas es amplio y está contenido en reglamentos internos, acuerdos, etc. En todo caso, los mandatos no mencionan el proceso de implementación. En general, solo enuncian los procesos de formulación, seguimiento y evaluación. La coordinación aparece de forma diferente en cada caso Mandatos formales en la Política de Desarrollo Urbano y Rural La CPRG establece, en su artículo 225, que el Consejo de Desarrollo Urbano y Rural tendrá a su cargo la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial. El artículo 4 de la Ley de Consejos de Desarrollo atribuye esta función al Consejo Nacional. La LOE estipula que es competencia de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia apoyar la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural. Como complemento, el Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (RLCDUR) dispone que la Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, en su calidad de órgano técnico, puede elevar a consideración del Consejo las estrategias y políticas nacionales de desarrollo urbano y rural, para su posterior aprobación La ley no define explícitamente la implementación, el monitoreo y evaluación de la política de desarrollo urbano y rural. Esto se puede explicar porque dado que los despachos del Presidente son atendidos por los ministerios, se podría generar una duplicación conceptual y operativa. Por ello, las atribuciones están a un nivel de propuesta, en tanto se materializan las necesidades emanadas de los procesos de participación. Por lo tanto, pueden ser vistas como complementarias y no excluyentes, para respetar los mandatos de política general, sectorial, etc., a fin de no quebrantar la unidad del Estado en materia de políticas públicas. 9

12 2.6. Mandatos formales en otras políticas Se han definido dos tipos de políticas más; por una parte, las que corresponden a otras instituciones que tienen un ámbito de gestión diferente al del gobierno central, y por otra parte, aquellas políticas que norman cierta esfera del quehacer organizacional, y por ello se les ha denominado políticas organizacionales Políticas de instituciones descentralizadas, autónomas y otras organizaciones públicas Considerando el carácter descentralizado y autónomo que la CPRG y otras leyes otorgan a un número considerable de instituciones, algunas políticas tienen un carácter diferente a las gestionadas en los sectores (ministerios) y a las políticas de carecer transversal que son gestionadas por las secretarías de la Presidencia y otros órganos del gobierno central, como las comisiones temporales. La naturaleza de estas políticas es muy variada, y algunas veces solo atañe a ciertos aspectos de política pública de un sector. Una característica principal consiste en que la ley otorga a este tipo de políticas la potestad de normar la gestión institucional, e incluso pueden tener cobertura que trascienda el espectro institucional, pero por su naturaleza no necesitan ser coordinadas en gabinete o ser coordinadas por un sector. Coherencia política sectorial y política general, y coordinación con las políticas en los niveles de gobierno Como se indicó anteriormente, a los municipios y a toda entidad descentralizada y autónoma les corresponde coordinar su política con la política general del Estado (CPRG, artículo, 134 inciso a). Por ejemplo, la coordinación de la política general de gobierno con las políticas y acciones del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad se realiza por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (Ley Orgánica del Intecap LOI, artículo 3). En este caso, es atribución de la Junta Directiva coordinar la política del Instituto con la política de desarrollo económico y social del Estado (LOI, artículo 18, inciso a) Políticas organizacionales En complemento de las categorías de política antes descritas, las organizaciones públicas emiten políticas en apoyo a su gestión. Estas no definen el sector o sectores que han de ubicarse en el ámbito de un ministerio, ni definen sustantivamente a las organizaciones con un carácter transversal. Básicamente, estas políticas desarrollan una cierta actividad del sector y/o organización en apoyo a los logros de la gestión de política pública. 19 En el caso de las secretarías, cuando norman solo cierta parte del quehacer institucional se ha catalogado a algunas como organizacionales. Solamente cuando responden a la totalidad del ámbito de gestión institucional y su carácter es multisectorial, se las ha denominado transversales. 10

13 Formulación y coherencia política sectorial y política general, y coordinación con las políticas en los niveles de gobierno La normativa de estas políticas está contenida en reglamentos internos, acuerdos ministeriales, acuerdos gubernativos, etc., donde se incluye, entre otras cosas, la definición de las políticas. Por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología (Insivumeh) plantea la necesidad de formular la política general de este Instituto en consonancia con los planes generales de gobierno. En general, los alcances de coordinación con los niveles de gobierno dependerán de la naturaleza de la política, la organización rectora de la política y los mandatos que cada normativa establezca. 3. Categorización de las políticas vigentes según ámbito de gestión Conforme los mandatos establecidos y las categorías propuestas, se pueden clasificar de la forma siguiente las políticas vigentes: Política vigentes Cantidad Política general 1/ 1 Políticas sectoriales 17 Políticas transversales 15 Otras políticas 3 Total 36 1/ Hay procesos que se plasman en documentos de apoyo a la política general; entre otros, sobresalen: la estrategia de reducción de pobreza, Guate Solidaria Rural, el Programa de Reactivación Económica y Social, Vamos Guatemala; y la Agenda Nacional de competitividad Fuente: Elaboración propia en base en datos sobre políticas públicas de la Segeplan y categorización indicada en este documento. Datos actualizados a marzo de La primera categorización fue de 33. Bao el enfoque de mandatos, las políticas vigentes dan cumplimiento a un 58% de los requerimientos formales. Es decir, falta un trecho considerable por recorrer en el marco de dar cumplimiento a lo estipulado en la ley sobre formulación de políticas públicas. Categoría Mandatos de formulación Políticas vigentes asociadas General 1 1 Sectorial Transversal Otras políticas 2 2 Total general Fuente: Elaboración propia en base a recuento de mandatos del anexo 2. 11

14 4. Desafíos El recuento de mandatos tan solo evidencia la existencia de relaciones dentro de cierto marco conceptual. En realidad, las interrelaciones de la institucionalidad formal son complejas. Pueden dar lugar a niveles diferentes de coherencia entre políticas, e incluso incoherencia. También pueden generar incompatibilidades temporales, y también la inexistencia de políticas. A continuación se resume en unas cuantas líneas la calidad de las políticas públicas. Seguidamente se enumeran algunos desafíos para mejorar la efectividad de las mismas. Solo algunas de las sugerencias se hallan bajo el control de gobierno central, ya que, de una forma amplia, la calidad tiene que ver con el régimen de servicio civil, los partidos políticos, los recursos, etc Mejorar la calidad de las políticas públicas en Guatemala Existe una múltiple literatura sobre la calidad de las políticas públicas; por ejemplo, la calidad de gobierno conforme Kaufman y Aart (2002) y el reciente estudio de IADB (2006) evidencian una baja calidad de las políticas públicas en Guatemala a lo largo de los últimos 20 años. Esta afirmación cobra relevancia en tanto que distintos indicadores muestran, para varios países, una correlación bastante alta entre la calidad de las políticas públicas y el desarrollo, específicamente en lo relacionado con reducción de pobreza, índices de desarrollo humano, índices de bienestar etc. Conforme este estudio, las áreas de las políticas públicas de Guatemala que condicionan la baja calidad de políticas (en los últimos 20 años) son: Alto Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo 0 Estabilidad Adaptabilidad Implementación Coordinación y Orientación al Eficiencia y aplicación coherencia interés público efectiva 12

15 4.2. Mejorar la efectividad de los procesos de las políticas públicas Los consensos alcanzados en materia de políticas públicas constituyen una gran fortaleza. A efecto de fortalecer tales procesos de política aparece como necesario preparar un diagnóstico detallado. A pesar de ello, y en función de la definición de las políticas públicas como proceso, algunos elementos generales para avanzar en la mejora de la efectividad de las políticas son: Con base en los recientes cuerpos legales, resulta muy factible que haya niveles bajos de coherencia dentro de las políticas del gobierno central y entre niveles de gobierno. Cabe resaltar que, en buena parte, este es un problema técnico (Tomassi, 2000). Es necesario definir los mecanismos de articulación de políticas entre distintos niveles de gobierno. La normativa no plantea procesos ni definiciones de políticas, lo cual coadyuva a la poca alineación de políticas. Específicamente, a que haya sobreposición. Se necesita, pues, definir operativamente los procesos de formulación de políticas y los mecanismos de articulación en el gobierno central. Pocas políticas tienen mecanismos de seguimiento y pocas, también, son sometidas a evaluación. Debe definirse, por lo tanto, un sistema de seguimiento y evaluación que prevea un horizonte estratégico. Urgen mejores prácticas en la gestión programática de políticas públicas, por ejemplo en la articulación a planes y presupuestos. Dada la carencia de un referente conceptual sólido, las políticas no se hallan articuladas o, por lo menos, no proveen restricción presupuestaria. Un marco conceptual debería brindar un horizonte financiero de medio plazo, a fin de que las políticas se enmarquen en la restricción que la política fiscal impone. El plan, o la política en su defecto, debe provenir de un consenso sobre los mecanismos de implementación, específicamente los programas que se afectarán. Algunas políticas no definen el modelo de gestión; solo unas cuantas mencionan los rectores de las políticas y las unidades encargadas de seguimiento. El marco conceptual debe reforzar la importancia del sistema de planificación como eje coordinador de políticas. 13

16 Bibliografía Acemoglu Daron, Simon Johnson y James Robinson. (2005). Institutions As the Fundamental Cause of Long-Run Economic Growth. Philippe Aghion and Stephen Durlauf (Eds.), Handbook of Economic Growth. North Pole. Alesina Alberto and Alex Cukierman. (1987). The politics of ambiguity NBER. Alesina Alberto y Howard Rosenthal. (1995). Partisan Politics, Divided Government and the economy. Cambridge University. ASIES. (2002). Partidos políticos y plataformas programáticas: el dilema ético de las ofertas electorales. XVIII Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente. (1985). Constitución Política de la República de Guatemala. Guatemala: Tipografía Nacional. Ayala, J. (1999). Instituciones y Economía. México: Fondo de Cultura Económica. Burky, Sh. y Perry, G. (1998). Beyond The Washington Consensus. World Bank Latin American and Caribbean Estudies. Washington, D.C. Congreso Nacional de la República de Guatemala. (1997). Ejecutivo, Decreto No Ley Orgánica del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (Intecap), Decreto No Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto No Gobierno de Colombia Ley Orgánica del Plan de Desarrollo : Ley 152 de Bogotá: Diario Oficial. Haizhou Huang and Chenggang Xu Institutions, Innovations and Growth. IMF working paper, 99/34. Presidencia de la República de Guatemala. (2002). Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo No Guatemala, Diario de Centro América, 3 de diciembre de Sala-i-Matin years of New Growth Economics: What Have We Learnt. Mimeo, Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, España. 14

17 IADB Economic and Social Progress in Latin America: The politics of policies. IADB, Washington. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República Reglamento Orgánico Interno, Acuerdo Gubernativo Número Guatemala, Segeplan, abril de Tommasi, M. (2000). Las fuentes institucionales del desarrollo. PNUD Argentina. Kaufman D, y Aart K. (2002). Gobernabilidad y crecimiento en el largo plazo Banco Mundial. Stephen K. y Keefer P. (1995). Institutions and Economic Performance. Center for Institutional Reform and the Informal Sector. University of Maryland. USA. 15

18 Anexo1: Políticas públicas vigentes, clasificadas por ámbito de gestión de políticas públicas (Actualización a Marzo 2007) 16

19 A. Política General 1. Lineamientos Generales de Gobierno B. Políticas Sectoriales 2. Política Agrícola Política Forestal de Guatemala 4. Política de Desechos Sólidos 5. Política de Educación Ambiental 6. Política Marco de Gestión Ambiental 7. Política de Equidad de Género en el Sector de la Gestión Ambiental 8. Política de Asentamientos Humanos en Áreas Protegidas 9. Política y Estrategia de Desarrollo del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas 10. Política Nacional de Humedales en Guatemala 11. Política de Conservación, Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente y Recursos Política Portuaria Marítima Nacional Política Nacional de Vivienda 13. Políticas Culturales de Guatemala 14. Política Nacional Para el Desarrollo Micro, Medianas y Pequeñas Empresas 15. Políticas educativas Políticas de Salud 17. Lineamientos Básicos de Políticas de Salud Política Pública respecto de la prevención a las infecciones de transmisión Sexual (ITS) y a la respuesta a la epidemia del síndrome de Inmunodeficiencia adquirida (SIDA). C. Políticas Transversales 19. Política Nacional de Descentralización 20. Política de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas* 21. Política de Desarrollo Social y Población 22. Política Marco de Gestión Ambiental 23. Política Nacional de Cultura de Paz 24. Política pública para la convivencia y la eliminación del racismo y la discriminación racial 25. Política Nacional de Derechos Humanos 26. Política Nacional de Educación de Derechos Humanos 27. Política nacional de Discapacidad 28. Política de Desarrollo Rural Integral Política Pública de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia 30. Política Nacional de Juventud Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 32. Política Nacional de Ecoturismo 33. Política Nacional de Turismo 17

20 D. Otras políticas Políticas Organizacionales 34. Políticas de Infom Política Presupuestaria Políticas de Instituciones Descentralizadas, Autónomas y otras Organizaciones Públicas 36. Política Monetaria, Cambiaria y Crediticia 18

21 Anexo 2: Mandatos en la formulación de políticas públicas. 19

22 Categoría Institución Trascripción del mandato General Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia Coadyuvar a la formulación de la política general de gobierno y evaluar su ejecución. Ley/acuerdo/d ecreto, etc. Ejecutivo, Decreto Número Articulo, inciso y nombre de ley/acuerdo, etc. Artículo 14 inciso a. Transversal Comisión contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas de Guatemala. (CODISRA) Comisión Presidencial para la Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado y de sus entidades descentralizadas. - COPRE - Consejo Nacional de Áreas Protegidas Se crea la Comisión Presidencial Contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala, la que tendrá a su cargo la formulación de políticas públicas que tiendan a erradicar la discriminación racial. Formular políticas públicas q La formulación de políticas y estrategias, así como la ejecución de los planes, programas y acciones necesarios para la implementación del Gobierno Electrónico en el Estado, la promoción del consenso y la coordinación de dichas acciones con todas las inst Los fines principales del Consejo Nacional de Áreas protegidas son los siguientes:... c. Planificar, conducir y difundir la Estrategia Nacional de Conservación de la Diversidad Biológica y los Recursos Naturales Renovables de Guatemala. d. Coordinar la Acuerdo Gubernativo Acuerdo gubernativo Decreto del Congreso de la República No. 4-89, del 7 de noviembre de Artículo 1. Artículo 2, literal b) Artículo 1. Inciso C Titulo IV, Capitulo I, Artículo No

23 Categoría Institución Trascripción del mandato Consejo Nacional de Atención a discapacitados Consejo Nacional de la Juventud Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar y contra las Mujeres Fondo de Tierras Instituto Nacional del Bosques Se crea el Consejo Nacional para la Atención de las personas con discapacidad, como entidad autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con carácter coordinador, asesor e impulsor de políticas generales en materia de discapacidad. Estudiar, planificar y canalizar la política del Estado en relación a la juventud. La CONAPREVI funcionará con carácter coordinador, asesor e impulsor de políticas públicas relativas a reducir la violencia intrafamiliar y la violencia en contra de la mujer teniendo su mandato en lo preceptuado por la Convención interamericana para Preve Definir y ejecutar la política pública relacionada con el acceso a la tierra, en coordinación con la política de desarrollo rural del Estado. Facilitar el acceso a la tierra en propiedad a campesinos y campesinas en forma individual u organizada a través. Son atribuciones del Instituto Nacional de Bosques las siguientes : a) Ejecutar las políticas forestales que cumplan con los objetivos de esta ley; b) promover y fomentar el desarrollo forestal del país, mediante el manejo sostenible de los bosques, la. Ley/acuerdo/d ecreto, etc. Articulo, inciso y nombre de ley/acuerdo, etc. Decreto , Ley de atención a las personas con discapacidad. Artículo 22 Acuerdo Gubernativo Acuerdo Gubernativo Decreto del Congreso de la República No Decreto del Congreso de la República No Artículo 2o. Inciso a. Artículo 9. Artículo 11, literal a). Articulo No.3, incisos a y c. Artículo No.4, inciso c. Articulo 6 inciso a y b 21

24 Categoría Institución Trascripción del mandato Secretaria de Asuntos Agrarios Secretaría de Bienestar Social Secretaría de Ciencia y Tecnología Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia 5. Definir la política y promover programas para facilitar el acceso de las mujeres al crédito, para la compra de tierra y proyectos productivos relacionados con la misma. La Secretaría de Bienestar Social es el órgano administrativo que tiene a su cargo la formulación, coordinación y fiscalización de las políticas de protección integral de la niñez y adolescencia ( ). Aprobar la política nacional de desarrollo científico y tecnológico. Ejercer la dirección ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, a efecto de coordinar la ejecución de proyectos y políticas aprobados por éste. Formular, para conocimiento y aprobación del Presidente de la República y en consulta con los Ministerios de Estado, las entidades estatales correspondientes y otros organismos del sector público, las políticas y programas de cooperación internacional. Formular, para conocimiento y aprobación del Presidente, la política de preinversión, y promover la creación de los mecanismos financieros que funcionen descentralizadamente para el efecto. Ley/acuerdo/d ecreto, etc. Acuerdo Gubernativo de la Presidencia de la República Articulo, inciso y nombre de ley/acuerdo, etc. Artículo 1 que reforma el artículo 2, incisos a y f. Artículo 5, inciso a Acuerdo Gubernativo , Reglamento orgánico de la Secretaría de Bienestar Social Artículo 1 Decreto Ley de promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico Nacional Ejecutivo, Decreto del Congreso Ejecutivo, Decreto Número Ejecutivo, Decreto Número Artículo 25. Inciso A Artículo 11, inciso c Artículo 14 inciso g Artículo 14 inciso i 22

25 Categoría Institución Trascripción del mandato Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional Secretaría Presidencial de la Mujer Superintendencia de Telecomunicacio nes Para formular, evaluar y dar seguimiento a la política de desarrollo social y población, la Segeplan establecerá una unidad técnica de apoyo al titular de dicha secretaria. La Sesan será responsable de las siguientes acciones específicas: a. Presentar al Conasan, para su aprobación, el proyecto de Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; b. Proponer al Conasan la definición de políticas u otros aspectos lega Se crea la Secretaría Presidencial de la Mujer que funcionará bajo la dirección inmediata del Presidente de la República, como entidad asesora y coordinadora de políticas públicas para promover el desarrollo integral de las mujeres guatemaltecas y el.. las políticas públicas deberán ser evaluadas y actualizadas Dirigir la Superintendencia y definir sus políticas, en coordinación con el Ministerio. Ley/acuerdo/d ecreto, etc. Ley de Desarrollo Social y población Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y nutricional, Decreto Número Acuerdo Gubernativo Acuerdo Gubernativo Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer. Decreto Ley General de Telecomunicaci ones Articulo, inciso y nombre de ley/acuerdo, etc. Dcreto , articulo 47 Artículo 22. Atribuciones. Incisos a. b. c. f. y h. AG : - Artículo 1. - Artículo 2, literal c). AG : - Artículo 2. - Artículo 4, literal a), c) y f). Ley de Dignificación y promoción integral de la Mujer. Artículo 8. Inciso A Sectorial Agricultura, Ganadería y Alimentación Son funciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación formular y ejecutar participativamente la política de desarrollo agropecuario, de los recursos hidrobiológicos; la política de servicios públicos del sector; proponer y velar por Decreto del Congreso de la República No y Decreto del Congreso de la República No Artículo No.2 y Artículo No. 29 incisos a, b, c, d, e, f, g, h, i, j 23

26 Categoría Institución Trascripción del mandato Ambiente y Recursos Naturales Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Cultura y Deportes Formular la política para el manejo del recurso hídrico en lo que corresponde a contaminación, calidad y para renovación de dicho recurso Formular participativamente la política de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y ejecutarla en conjunto con las otras autoridades con competencia legal en la materia correspondiente, respetando Ley/acuerdo/d ecreto, etc. Articulo, inciso y nombre de ley/acuerdo, etc. Decreto Ley de creación del Marn artículo 3 el marco normativo. Decreto Formular la política nacional de vivienda y asentamientos humanos y evaluar y supervisar su ejecución, dentro del marco de las leyes aplicables. Ejecutivo Formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico aplicable al establecimiento, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de comunicaciones y transporte del país Formular, ejecutar y administrar descentralizadamente la política de fomento, promoción y extensión cultural y artística, de conformidad con la ley. Formular, ejecutar y administrar descentralizadamente la política de preservación y mantenimiento del patrimonio cultural de la Nación, de conformidad con la ley. Artículo 29, incíso a) Inciso k, artículo Ejecutivo articulo Ejecutivo Ejecutivo Inciso a, del artículo 31. Inciso b, del artículo