Antecedentes. Problemática del Instructivo. Problemática del Acceso. Criterios Esenciales. Propuesta. Implicancias. Observaciones.

Transcripción

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2 Antecedentes. Problemática del Instructivo. Problemática del Acceso. Criterios Esenciales. Propuesta. Implicancias. Observaciones.

3 I. Antecedentes

4 OSIPTEL, mediante Resolución de Consejo Directivo N CD/OSIPTEL, de fecha 19 de julio de 2004, aprobó una nueva versión del Instructivo de Tarifas. Dicha versión entró en vigor en setiembre de ese mismo año, junto con el establecimiento de un nuevo valor para el Factor de Productividad para el período setiembre 2004 setiembre A partir de una evaluación de la problemática en el servicio de telefonía fija, OSIPTEL ha considerado necesario introducir modificaciones en el Instructivo de Tarifas, buscando que éste tenga mayor eficacia en elevar el bienestar de los usuarios a través de un traslado más equitativo de las ganancias de productividad que genere la empresa concesionaria. Mediante Resolución de Consejo Directivo Nº CD/OSIPTEL, se publicó para comentarios la presente propuesta.

5 II. Problemática del Instructivo

6 !" Tres aspectos problemáticos: Tratamiento de Servicios Adicionales. Efectos de Distintos Elementos Tarifarios: (i) Disminuciones de rentas y tarifas. (ii) Incrementos en los minutos libres. (iii) Reducción del cargo de establecimiento de llamadas. (iv) cambios de zonas horarias. (v) introducción de planes de consumo. (vi) Modificación de calidad. Cobertura del Servicio de Telefonía Fija.

7 II.1. Problemática del Acceso

8 #$%! Luego de las reformas estructurales la penetración del servicio de telefonía fija ha crecido aunque no sostenidamente. Sin embargo, el nivel de la penetración es bajo tanto en lo referente al número de líneas como al acceso en hogares. La necesidad de penetración del servicio es sugerida por los resultados de acceso luego de 12 años de reforma: Estudio de Analysys. Estudio de Encuestas de Hogares. El acceso a los distintos servicios es desigual entre grupos socioeconómicos. Las diferencias en el acceso a servicios como telefonía, internet y televisión por cable acentúan las diferencias en posibilidades de desarrollo entre miembros de hogares de ingresos altos y hogares de ingresos bajos. Estas diferencias son persistentes en el tiempo por lo que una falta de respuesta en el tema de acceso puede tener implicancias en el desarrollo del país.

9 %&' Tres posibles explicaciones: Estancamiento Expansión de otras redes (telefonía pública, telefonía móvil). Características de Precios Tope.

10 '%&' # El esquema de precios tope puede ser considerado como inconsistente con la expansión del servicio de telefonía fija. De acuerdo al esquema de precios tope un indicador agregado de precios es ajustado periódicamente hacia abajo para incentivar ganancias en eficiencia productiva vía incentivos a la reducción de costos. De otro lado, los costos del servicio se incrementan en la medida que se da acceso al servicio en zonas que no lo tienen, debido a factores como las diferencias de densidad en el consumo. Partiendo de un nivel de precios adecuado para un nivel de penetración intermedio, existe una inconsistencia entre el objetivo de cobertura y las menores tarifas promedio derivadas de la aplicación del factor. Esta inconsistencia puede llevar, tarde o temprano, a excesos de demanda similares a los existentes en el período previo a las reformas estructurales del sector. Actualmente hay evidencia de la existencia de una creciente demanda no atendida.

11 '%&' # El exceso de demanda se origina tanto en el esquema regulatorio como en el flujo de inversiones de la economía global. Teniendo como perspectiva la solución al problema de cobertura, el esquema de precios tope en relación a un esquema que refleje los costos del servicio plantea dos problemas: Tiene rentas altas que exceden costos dado un nivel de penetración bajo. Es decir, para los segmentos de alta demanda y densidad de tráfico, las rentas resultan inicialmente altas por lo que son periódicamente ajustadas hacia abajo. La tendencia de la renta es a decrecer en el tiempo cuando los costos de cobertura se incrementan en la medida que se incorporan a usuarios de menor tráfico. Esto reduce la cobertura potencial. Estos dos aspectos configuran un escenario poco consistente con el objetivo de cobertura. De una lado, las rentas y tarifas no son bajos. De otro lado, estos precios no estimulan la inversión debido a la tendencia decreciente de estos precios en un contexto de costos crecientes. Cómo corregir estos dos problemas?

12 II.2. Criterios Esenciales

13 (% ) Esfuerzo sistemático de expandir servicios: Telefonía móvil: Política de cargos. Política de precios. Análisis de aspectos problemáticos: costo de instalación de torres, impuestos municipales, costo de espectro. Global: compartición de infraestructura, costos (circuitos). Otros servicios: Internet, televisión por cable. Telefonía fija: Instructivo de tarifas. Características de precios tope.

14 !! Modificar el esquema regulatorio: Empresa modelo eficiente. Híbrido. Conceptualmente existen diversos mecanismos que promueven el crecimiento de la cobertura: Cargos de interconexión diferenciados. Rentas mensuales diferenciadas entre líneas comerciales y líneas residenciales. Creación de un fondo para expansión (FITEL). Exoneración de obligaciones en concesiones. Sustitución del esquema regulatorio: empresa modelo eficiente en lugar de precios tope. Incentivos diversos (subsidios, impuestos, etc.). Variante al esquema de precios tope?.

15 % La propuesta debe considerar tres elementos esenciales: Se debe considerar el marco normativo vigente. Es decir, la propuesta debe hacerse sobre la base del esquema de regulación de precios tope. Este esquema supone la existencia de una regla para el nivel de precios y flexibilidad comercial en la estructura de precios. Se debe tener en cuenta sólo costos de expansión eficientes. Es decir, el esquema propuesto debe considerar elementos de un esquema de regulación de empresa modelo eficiente. Se debe tener en cuenta criterios de bienestar en la distribución de las ganancias de eficiencia, considerando a los usuarios con servicio y los potenciales usuarios localizados en los márgenes de la red, en zonas peri-urbanas (localidades con telefonía fija pero con zonas sin acceso) y en localidades sin acceso a la telefonía fija. Estos tres criterios deben ser parte de la propuesta integral: una modificación al esquema de precios tope que incentive la expansión del servicio a costos eficientes y en base a criterios de bienestar.

16 %!'% Este esquema regulatorio del nivel de precios es un híbrido entre el esquema de regulación por costos y el esquema de regulación por comparación (regulación yardstick): refleja costos eficientes. El esquema es bastante apropiado para lograr el objetivo de expansión de la cobertura: Este esquema plantea la necesidad de planificar la expansión de la red. Este esquema permite que las rentas y tarifas reflejen mejor los costos de servicio: De un lado, la existencia de regiones o zonas tarifarias crea necesariamente heterogeneidad que directamente refleja diferencias en costos o densidades. Es decir, se soluciona el problema de la tarifa única. De otro lado, la capacidad de adaptar costos incrementales crecientes permite cubrir zonas sin acceso aún cuando tengan menor densidad. El esquema permite introducir incentivos explotando la diferencia entre el costo medio y el costo incremental, y la posibilidad de realizar proyecciones optimistas o conservadoras.

17 * El objetivo de cobertura es explicado básicamente por un criterio de equidad en el acceso. La literatura económica muestra que en un contexto de grupos económicos con importantes diferencias en ingreso es óptimo desde el punto de vista de un planificador benevolente establecer precios diferenciados de acuerdo a factores como las características económicas de los grupos (elasticidades demanda), la relevancia de los grupos en el bienestar agregado, entre otros. Un resultado establecido en esta literatura son los denominados precios Ramsey-Feldstein. En el contexto de nuestro problema el criterio de bienestar se debe aplicar este marco conceptual al problema de distribución de ganancias de eficiencia bajo un esquema de regulación de precios tope entre dos grupos: uno con acceso y otro sin él.

18 II.3. Propuesta de Solución

19 Solución de problemas básicos: ' Cómo lograr menos precios en la zona de alta densidad y mayores precios en zonas de menor densidad?. Cómo lograr una expansión de la cobertura?. Principios: Esquema vigente (precios tope). Optimización del bienestar de la sociedad (principios de equidad y eficiencia). Expansión eficiente (mínimo costo). Simplicidad: Menor número de cambios => Precios tope. Sencillez del mecanismo => Transparencia. Menores costos regulatorios => Carga en la empresa.

20 '+%)!*" '+%)!*" Esquema de Precios Tope: Introducción de un plan social: Por ende, el cálculo para la aplicación del factor será de acuerdo a: Este componente de subsidio es un factor de corrección a la trayectoria del nivel de precios para lograr el objetivo de cobertura. El costo es determinado de acuerdo a criterios de costos eficientes y dentro del marco de un plan de expansión eficiente. + = = = + = =

21 !'! +* El problema es: max {P1,P2} W(W 1,W 2 ) = W(V 1 (p 1,y 1 ), V 2 (p 2,y 2 )) Sujeto a: Π(p 1,p 2 ) = (p 1 -c 1 ). x 1 (p 1,y 1 )+ (p 2 -c 2 ). x 2 (p 2,y 2 ) π p px = c p x δ

22 El Lagrangiano asociado al problema es ahora: Las condiciones de primer orden implican que: Esta ecuación muestran que el mark-up del mercado i, depende inversamente del valor absoluto de la elasticidad precio y de la importancia relativa que se le da al grupo i en la función de bienestar social. Se muestra claramente la consistencia del subsidio. ( ) + + = µ π λ = ε µ λ ε λ = ε µ λ ε λ

23 III. Implicancias

24 !' Se prioriza entre el conjunto de los instrumentos que permiten implementar los ajustes de tarifas a aquellos que tienen un mayor impacto sobre el bienestar de los consumidores. Más precisamente el instructivo enfatiza mecanismos de reducción de tarifas y rentas sobre mecanismos como la ampliación de cantidad de minutos. Se desarrolla un esquema que permite un tratamiento más adecuado de algunos aspectos de la calidad del servicio relacionados a la provisión de servicios adicionales. Este esquema permite separar mejor los aspectos comerciales involucrados en la oferta de planes de consumo de la contabilidad del ajuste de tarifas. Se introducen incentivos para la inversión en infraestructura de telefonía fija en un contexto en el cual existe una disminución notoria en el interés de inversiones, tanto en sectores de infraestructura como en regiones como América Latina. Estos incentivos permitirán un aumento en el dinamismo de la inversión en el sector Telecomunicaciones tanto por sus implicancias directas en la telefonía fija, como por sus efectos indirectos en otros servicios.

25 !' Relacionado con el punto anterior, se espera que el esfuerzo de inversión se dé en zonas de baja densidad o donde no existe acceso al servicio de telefonía fija, sectores que no son priorizados bajo las condiciones actuales. Se mejoran las posibilidades de expansión de otros servicios (por ejemplo, acceso a Internet o indirectamente televisión por cable). Estos servicios se concentran principalmente en hogares localizados en Lima Metropolitana o en el quintil de ingresos más altos. Debido a la situación actual de la televisión de señal abierta y a las posibilidades de la Internet, el acceso a estos servicios se entiende es crucial para un desarrollo más equitativo, con una mayor igualdad de oportunidades. Se obliga a un desarrollo del planeamiento del sector Telecomunicaciones en particular en lo referente a la expansión eficiente de la red. Esto permitirá un mejor entendimiento de la problemática del sector y, consecuentemente, un mejor diseño de políticas, incluyendo modificaciones en el marco regulatorio (considérese, por ejemplo, el caso de la implementación de un esquema de empresa modelo eficiente).

26 !' Se corrige, aunque parcialmente, dos de los principales problemas que genera el esquema de precios tope. En primer lugar, se atenúa la reducción de la cobertura potencial en el servicio de telefonía fija, aspecto particularmente relevante porque esta reducción gradual pero sostenida en la cobertura potencial ocurre en un contexto de baja penetración del servicio. En segundo lugar, se mejora la relación entre rentas y costos. Actualmente existen rentas altas en zonas de alta densidad y presumiblemente menores costos. Las modificaciones en el instructivo permitirán menores rentas implícitas en zonas de alta densidad y mayores rentas implícitas en zonas de menor densidad y por ende mayores costos. Es decir, los precios reflejarán mejor los costos. Se mejora la distribución de los beneficios de las ganancias de productividad en la industria de Telecomunicaciones. Actualmente estas ganancias se trasladan necesariamente a consumidores con acceso y, en importante medida, a aquellos consumidores con planes de consumo de rentas más altas (hogares con altos ingresos). Con las propuestas de modificación del instructivo parte de estas ganancias pueden trasladarse a consumidores que no tienen acceso y que lo tendrán con planes de consumo con rentas bajas (hogares de bajos ingresos).

27 !' Se viabilizan políticas más acordes con la realidad del país. Como se ha señalado en el informe, mediciones recientes de la capacidad de pago de los hogares que no tienen acceso sugieren una mayor relevancia de la brecha real de acceso en oposición a la denominada brecha de mercado y, por ende, la mayor relevancia del subsidio a la expansión de cobertura en zonas peri-urbanas. Se potencia otras iniciativas normativas complementarias como la promoción de operadores independientes en telefonía pública. La expansión de telefonía fija permitirá, por ende, el acceso de hogares a través de una mayor red de telefonía pública. Para un nivel de subsidio dado, las mejoras en el instructivo de tarifas permiten mayores reducciones efectivas de tarifas y rentas al reducir el rol de otros instrumentos tarifarios, lo que se traduce en menores tarifas y rentas implícitas.

28 IV. Observaciones

29 , Estrategia de re-direccionar instrumentos a objetivos. Solución limitada (tercer nivel). Esquema opcional. Carga regulatoria. Planeamiento en expansión de redes. Restricciones de demanda. Expansión por proyectos.

30 Anexos

31 -. La implementación de las reformas estructurales permitieron un fuerte incremento de la penetración de la telefonía fija. A partir de 1997 el crecimiento de la penetración se estanca hasta el año 2001 (estancamiento de la economía). Con la aplicación del esquema de precios tope la penetración telefónica ha empezado a elevarse lentamente. Perú: Porcentaje de hogares con acceso a telefonía fija Perú: Densidad de telefonía fija 30% 25% 20% 15% 13% 23% 24% 24% 23% 20% 21% 21% 24% 27% % 7% 3 5% 2 1 0% Fuente: Censo 1993, ENNIV 1994, ENAHOs Fuente: Portal de OSIPTEL (

32 / '. Household Penetration Penetration of Population 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001A 2002A 2003A 2004A 2005E Argentina Bolivia Columbia El Salvador Peru Venezuela 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2001A 2002A 2003A 2004A 2005E Argentina Bolivia Columbia El Salvador Peru Venezuela Source: Pyramid Research Source: Pyramid Research

33 Mobile and Fixed Penetration Colombia Dominican Rep. El Salvador Ecuador Guatemala Bolivia Nicaragua Peru Brazil y = x R 2 = Argentina Costa Rica Uruguay Venezuela Chile Mexico 0 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 GDP per Capita (USD) Source: ITU

34 ! "# $ $!!#!! %!!#!! #& ' '! )!*!!!! %+! ' $!! (#! #!!! (!!! #

35 0# ' / Monthly Subscription Local Call Revenue USD per month A 2002A 2003A 2004A 2005E Argentina Bolivia Columbia El Salvador Peru Venezuela USD per minute A 2002A 2003A 2004A 2005E Argentina Bolivia Columbia El Salvador Peru Venezuela Source: Pyramid Research Source: Pyramid Research

36 , '/ Voice Revenue per Line per Month USD per month A 2002A 2003A 2004A 2005E Argentina Bolivia Columbia El Salvador Peru Venezuela Source: Pyramid Research

37 (!%&' # El artículo 10, del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones establece que el acceso a la utilización y prestación de los servicios de telecomunicaciones está sujeto al principio de no discriminación; por lo tanto, las empresas prestadoras de dichos servicios, de acuerdo a la oferta disponible, no pueden negar el servicio a ninguna persona natural o jurídica que cumpla con las condiciones establecidas para dicho servicio. Por oferta disponible se ha venido entendiendo que la empresa está obligada a dar el servicio en las áreas donde tiene cobertura o lo que es lo mismo donde cuenta con facilidades técnicas. Los requisitos que solicita la empresa a las personas que requieren el acceso a una líneas a telefónica son: No tener deuda morosa del servicio. Documento de identidad. Acreditación de la relación con el inmueble de instalación.

38 #/ /! Fuente: GFS-OSIPTEL.

39 Fuente: GFS-OSIPTEL..

40 #! Se estimaron medidas de cobertura de los servicios públicos de telecomunicaciones, usando la ENAHO, realizada por el INEI entre Enero y Diciembre del Las estimaciones que se presentan son para el ámbito nacional y para desagregaciones del mismo por nivel de ingresos. Además, se presentan desagregaciones entre Lima Metropolitana y el Resto del país, con quintiles de ingreso para cada grupo. La información de telefonía fija, móvil, cable e internet se relevó a nivel de hogares. La información de uso de Teléfonos Públicos se releva a nivel de individuos, haciendo referencia a la semana anterior a la encuesta. Esto conlleva a posibles subestimaciones en el acceso a este servicio, especialmente para las personas con baja intensidad de uso.

41 /!' +'0 Lima Metropolitana: Acceso por Hogares a Servicios de Telecomunicaciones Ingreso mensual Fijo Móvil Fijo o móvil TUP Internet TV por cable Sin acceso a fijo, móvil o TUP 2, % 34.1% 64.0% 39.4% 6.0% 11.4% 22.9% Quintiles de ingreso Más rico 5, % 55.9% 91.0% 29.6% 20.1% 26.4% 5.0% 2do. Quintil 2, % 41.2% 76.4% 49.5% 7.2% 15.0% 14.7% 3er. Quintil 1, % 29.5% 59.7% 50.7% 0.3% 5.6% 20.8% 4to. Quintil 1, % 25.0% 49.3% 38.6% 2.2% 4.6% 31.1% Menos rico % 18.7% 43.8% 28.7% 0.5% 5.5% 42.9% Fuente: ENAHO 2004, elaboración propia.

42 1+'0 Resto del País: Acceso por Hogares a Servicios de Telecomunicaciones. Ingreso mensual Fijo Móvil Fijo o móvil TUP Internet TV por cable Sin acceso a fijo, móvil o TUP 1, % 8.1% 18.1% 29.1% 0.4% 1.6% 62.2% Quintiles de ingreso Más rico 2, % 22.4% 49.5% 49.9% 1.7% 4.9% 27.1% 2do. Quintil 1, % 10.2% 24.7% 39.9% 0.3% 2.1% 48.7% 3er. Quintil % 4.7% 10.4% 28.8% 0.1% 0.9% 66.0% 4to. Quintil % 1.7% 3.4% 17.1% 0.0% 0.1% 80.9% Menos rico % 1.5% 2.7% 10.0% 0.1% 0.2% 88.4% Fuente: ENAHO 2004, elaboración propia

43 Trayectoria del Nivel de Precios y Costo de Acceso Costos Trayectoria Corregida Trayectoria Actual