ASUNTO: IMPUGNACIÓN DE ACUERDOS Conformidad de Reglamento de Participación Ciudadana

Transcripción

1 ASUNTO: IMPUGNACIÓN DE ACUERDOS Conformidad de Reglamento de Participación Ciudadana 543/2010 de 1 marzo Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 3ª).Sentencia núm. 543/2010 de 1 marzo JUR\2010\ Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso contencioso-administrativo núm. 2736/2008 Ponente: IIlma. Sra. mª antonia lallana duplá T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID SENTENCIA: 00543/2010 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección: 003 VALLADOLID C/ ANGUSTIAS S/N Número de Identificación Único: PROCEDIMIENTO ORDINARIO /2008 Sobre ADMINISTRACION LOCAL De D/ña. FEDERACION DE ASOCIACIONES DEL BARRIO ANTIGUO DE SALAMANCA Representante: LUISA MARIA CARRASCO MARTIN Contra D/ña. AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA Representante: JOSE MARIA BENAVENTE CUESTA SENTENCIA Nº 543 ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS: DON AGUSTÍN PICÓN PALACIO DOÑA MARÍA ANTONIA LALLANA DUPLÁ DON FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ DON FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO

2 En Valladolid, a uno de marzo de dos mil diez. Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna: El Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Salamanca en fecha 31 de julio de 2008, publicado en el B.O.P. de Salamanca el 8 de septiembre de Son partes en dicho recurso: Como recurrente: La Federación de Asociaciones del Barrio Antiguo de la Provincia de Salamanca, representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Laura Sánchez Herrera, y defendida por la Letrada Dña. Luisa María Carrasco Martín. Como demandada: El Ayuntamiento de Salamanca, representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Carmen Guilarte Gutiérrez y defendido por el Letrado don José María Benavente Cuesta. Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada DOÑA MARÍA ANTONIA LALLANA DUPLÁ. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia por la que con estimación de la demanda se declare, la nulidad de pleno derecho del Reglamento de Participación Ciudadana de 31 de julio de 2008, al vulnerar el artículo 61.1.e) y 62.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, con todos los pronunciamientos legales favorables derivados de dicho reconocimiento e imponiendo al demandado las costas causadas. SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en los mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso. TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba con el resultado que figura en los autos. Presentado por las partes escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 25 de febrero de CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO Se impugna en este recurso contencioso-administrativo el Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de

3 Salamanca fecha 31 de julio de 2008, publicado en el B.O.P. de Salamanca el 8 de septiembre de Dicha impugnación se realiza por razones formales y de fondo; como cuestión formal se interesa la nulidad del Reglamento ya que el mismo se ha elaborado al margen de la Comisión de Seguimiento de Situación Ciudadana, siendo obligada su participación en función de la Disposición Adicional Decimocuarta del anterior Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Salamanca de Como motivo de fondo alega la nulidad del Reglamento por vulneración del artículo 72 de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local. Argumenta que dicho precepto dispone que las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos; sin embargo, el nuevo Reglamento tiene como objetivo eliminar las asociaciones vecinales como recoge su exposición de motivos. SEGUNDO La Asociación actora, la Federación de Asociaciones del Barrio Antiguo de la Provincia de Salamanca, impugna el Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Salamanca con fecha 31 de julio de 2008 y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Salamanca el día 8 de septiembre de 2008 por considerar que el mismo es nulo de pleno derecho al vulnerar el artículo 62.1.e) y 62.2 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Antes de entrar en el estudio de los concretos motivos de impugnación ha de tenerse en cuenta que con carácter general el derecho de todos los ciudadanos a participar en la vida local se recoge en el artículo se 69.1 de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases del Régimen Local. Dicho derecho de participación tiene el desarrollo previsto en el artículo 18.1.b) de la citada Ley 7/85. Recogiéndose como criterio general delimitador del derecho de los vecinos a participar en la gestión municipal, conforme establece el artículo 69.2 de la misma Ley, que "las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezca en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponde a los órganos representativos regulados por la Ley". Por otra parte, el artículo 70 bis de la referida Ley, su párrafo primero, establece que "Los Ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales". El artículo 72 de la referida Ley, precepto cuya vulneración la parte actora atribuye al Reglamento impugnado dispone que: "Las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública". El artículo 235 del Real Decreto

4 2568/1986, de 28 de noviembre que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales establece que: "Las asociaciones generales o sectoriales canalizarán la participación de los vecinos en los Consejos sectoriales, en los órganos colegiados de gestión desconcentrada y en los órganos colegiados de los entes de gestión descentralizada de servicios municipales cuando tal participación esté prevista en las reglamentaciones o acuerdos municipales por los que se rija y, en su caso, en la medida en que lo permita la legislación aplicable, y se llevará a cabo en los términos y con el alcance previsto en los mismos." Y el artículo 236 del citado Real Decreto establece: "1. Los derechos reconocidos a las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos en los artículos 232, 233, 234 y 235 de este Reglamento sólo serán ejercitables por aquéllas que se encuentren inscritas en el Registro Municipal de Asociaciones vecinales. 2. El Registro tiene por objeto permitir al Ayuntamiento conocer el número de entidades existentes en el Municipio, sus fines y su representatividad, a los efectos de posibilitar una correcta política municipal de fomento del asociasolismo vecinal. Por tanto, es independiente del Registro General de Asociaciones en el que, asimismo, deben figurar escritas todas ellas. 3. Podrán obtener la inscripción en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales todas aquellas cuyo objeto sea la defensa, fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales de los vecinos del municipio y, en particular, las asociaciones de vecinos de un barrio o distrito, las de padres de alumnos, las entidades culturales, deportivas, recreativas, juveniles, sindicales, empresariales, profesionales y cualesquiera otras similares...". TERCERO Como cuestiones formales que afectan a la validez del procedimiento seguido para la elaboración de la disposición general impugnada y que determinan su nulidad alega la parte actora que el Reglamento de Participación Ciudadana se ha aprobado por el Equipo de Gobierno Municipal vulnerando gravemente lo regulado en el actual Reglamento de Participación Ciudadana de 1998, habiéndose aprobado en contra del Colectivo de Entidades Ciudadanas, ya que se ha elaborado al margen de las Asociación Vecinales, que es el actual cauce de expresión de los vecinos. Manifiesta que la Disposición Adicional 14 del Reglamento de Participación Ciudadana de 1998, estipula: "La revisión del presente Reglamento de Participación Ciudadana se llevará a cabo a petición de la Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana" y el Título XI regula la Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana estableciendo en el artículo 78 : "La Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana, tiene por objeto velar por el cumplimiento de lo establecido en el presente Reglamento y cuidar del correcto desarrollo de la participación ciudadana a través de toda su estructura organizativa". Expone que la Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana, conforme el artículo 79 del Reglamento de 1998 es paritaria, es decir que en ella deberán de existir igual número de representantes de las Entidades Ciudadanas que de la Corporación Municipal, cinco representantes de las Asociaciones Ciudadanas y otros cinco de la Corporación Municipal, los cuales tiene que ser elegidos entre las diferentes formaciones políticas que

5 componen el Ayuntamiento, es decir la Comisión de Seguimiento estaría formada por cinco miembros de las Entidades Ciudadanas, tres Ediles del grupo que actualmente Gobierna el Ayuntamiento y dos del Grupo de la Oposición Política. Dado que el Reglamento de 1998 atribuye a este órgano y solamente a él la revisión del Reglamento, alega la parte actora, que puesto que no ha sido dicha Comisión la iniciadora de la revisión del Reglamento, ni se le ha permitido participar en el mismo, al igual que al resto de las entidades ciudadanas representativas de Salamanca, ya sean vecinales, políticas o culturales, entiende la actora que este proceder conlleva directamente la nulidad de pleno derecho del nuevo Reglamento de Participación Ciudadana de 31 de julio de Añade, que entiende que el Ayuntamiento de Salamanca debería haber constituido primeramente la Comisión de Seguimiento, y posteriormente recabar de la misma el correspondiente informe sobre la necesidad de modificar el Reglamento existente así como su participación directa en el mismo. Expone, que presentó escrito de alegaciones de fecha 25 de junio de 2008, en el procedimiento de elaboración del referido Reglamento, en el trámite de información pública, exponiendo estas pretensiones, que fue denegado, igual que las del resto de las entidades, mediante escrito notificado a dicha entidad con fecha uno de septiembre de En consecuencia, indica que estamos ante una norma reglamentaria que ha sido elaborada al margen del procedimiento establecido lo que hace nulo al Reglamento, artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Estudiado el expediente administrativo ha de indicarse que no existe el vicio formal de procedimiento que se alega dado que el procedimiento de elaboración del Reglamento impugnado se ajusta al procedimiento legalmente establecido de elaboración de las disposiciones generales por las Corporaciones Locales establecido en la Ley de Régimen local (el procedimiento para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de las entidades locales está expresamente previsto en el articulo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, siendo el primer trámite el de la aprobación inicial por el Pleno); y sin que sea exigible el trámite alegado del previo informe de la Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana, pues dicha Comisión no está constituida, y en todo caso el Reglamento que preveía su existencia, el Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por acuerdo plenario el 10 de septiembre de 1998, perdió su vigencia en la fecha de entrada en vigor del Reglamento de Participación Ciudadana impugnada conforme a la Disposición derogatoria del Reglamento impugnado. Pero además, ha de tenerse presente que el principio general de actuación de las asociaciones municipales así como de cualesquiera otras formas, medios y procedimientos de participación ciudadana conforme prevé el artículo 69.2 de la Ley 7/1985, no puede en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponde a los órganos representativos regulados en la ley. La regulación concreta sobre la participación ciudadana que se establecía en el Reglamento anterior de 1998, en absoluto puede menoscabar la potestad reglamentaria y de autoorganización que en su calidad de Administración Pública de carácter territorial el artículo 4.1 a) de la Ley 7/1985 atribuye a los

6 municipios. La autonomía local consagrada en el artículo 137 de la Constitución exige que las entidades locales a quienes el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985 les atribuye la potestad reglamentaria para dictar disposiciones de carácter general en el ámbito de sus correspondientes competencias, puedan ejercer dicha potestad reglamentaria a iniciativa propia, la facultad de propuesta o inicio del ejercicio de la potestad reglamentaria obviamente es facultad de dicha potestad. Como expone el Ayuntamiento demandado, la Disposición Adicional 14 del Reglamento de Participación Ciudadana de 1998, cuando dice que "La revisión del presente Reglamento de Participación Ciudadana se llevará a cabo a petición de la Comisión de Seguimiento de Participación Ciudadana", no puede interpretarse en el sentido de que se expropió la iniciativa para ejercer la potestad reglamentaria a quien la tiene atribuida es decir al Pleno de Ayuntamiento de Salamanca, sino únicamente que a la citada Comisión de Seguimiento se le reconoce el derecho de petición para proponer al Pleno la revisión del Reglamento. Otra interpretación, llevaría a que la Disposición Adicional 14 sería contraria a la Constitución (artículo 137, principio de autonomía local), a la Ley (artículo 4.1 de la Ley 7/1985 ), y al principio de jerarquía normativa, por lo que en aplicación del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tal Disposición Adicional debería inaplicarse. Por otra parte, no consta que se haya vulnerado en la tramitación del expediente administrativo el derecho de participación ciudadana, pues en el periodo de información pública (aprobado inicialmente el Reglamento de Participación Ciudadano por el Pleno del Ayuntamiento el 8 de mayo de 2008, con fecha 27 de mayo de 2008 fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Salamanca nº 100 el anuncio de sometimiento a información pública y audiencia a los interesados para la presentación de reclamaciones y sugerencias; y con fecha 30 de mayo de 2008 Participación Ciudadana remitió a todas las asociaciones inscritas en el Registro Municipal de Asociaciones un escrito invitándolos a presentar cuantas alegaciones estimarán oportunas al texto reglamentario) cualquier ciudadano pudo presentar las alegaciones que consideró oportunas. Concluido el plazo de alegaciones el 2 de julio de 2008, se han presentado en el Registro General del Ayuntamiento un total de 63 escritos con alegaciones, de los cuales 39 fueron firmadas a título individual y otras 24 por personas en calidad de representantes de asociaciones y colectivos. La entidad actora presentó alegaciones que fueron desestimadas junto con las restantes presentadas en el trámite de información pública, por el Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el 31 de julio de 2008, que acordó prestar su aprobación al Dictamen de la Comisión de Bienestar Social, que proponía la desestimación de las alegaciones presentadas en trámite de información pública, aprobando definitivamente el articulado del Reglamento de Participación Ciudadana en los términos de la aprobación inicial. CUARTO Desechado el que concurran los vicios formales alegados por la Federación actora en el procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada procede estudiar las razones materiales o de fondo esgrimidas en la demanda

7 en justificación de la nulidad pretendida del Decreto impugnado. En esencia éstas se reconducen al argumento de que el Reglamento impugnado desconoce el mandato recogido en el artículo 72 de la Ley de Reguladora de las Bases de Régimen Local, dirigido a las Corporaciones locales a favorecer "el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos". Además, subraya que en determinados sectores existen mandatos expresos dirigidos a las Entidades Locales de fomento y apoyo a las asociaciones del sector. Expone como motivo de impugnación que con el nuevo Reglamento de Participación Ciudadana el Ayuntamiento de Salamanca lejos de mantener y ampliar los intereses y derechos de los vecinos, los limita y restringe en virtud del ejercicio de la potestad discrecional y de autoorganización de la entidad local. Indica que las Asociaciones Vecinales son asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 de la Constitución, constituidas para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos que tienen la consideración de entidades de participación ciudadana, y no pueden ser muy legal un reglamento cuyo objetivo declarado sea la de eliminarlas tal y como recoge su exposición de motivos. Conforme indica la parte recurrente (recogiendo la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional nº165/1987) "las Asociaciones de Vecinos constituyen un instrumento de participación de los ciudadanos en la vida pública, especialmente la local que nuestro ordenamiento jurídico articulo 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Regulación de las Bases de Régimen Local, y 227 y 228 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, trata de fomentar como manifestación asociativa democrática dirigida a procurar la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, asumiendo, entre otras la función de informar y concienciar a la opinión pública sobre situaciones que consideren injustas o lesivas al colectivo ciudadano o a alguno de sus miembros, siendo, por tanto, agrupaciones que se constituye en ejercicio del derecho fundamental de asociación que garantiza el artículo 22.1 de la Constitución española, cuyo contenido positivo reside en el derecho de fundar y participar en la asociación, desarrollando la actividad necesaria o conveniente al logro de los fines lícitos en atención a los cuales se constituye, mediante el empleo de medios igualmente ilícitos". Con estas manifestaciones la parte actora no ha acreditado la ilegalidad del Reglamento impugnado pues no justifica la vulneración del artículo 72 que atribuye a la citada disposición general. Dicha vulneración la concreta la parte actora en la redacción de la Exposición de Motivos del Reglamento cuando dice... "Por otra parte, otro de los objetivos del presente Reglamento consiste en superar la limitada y tradicional concepción de la participación ciudadana como cauce de las reivindicaciones de las asociaciones vecinales. Para ello se han establecido Espacios de Participación abiertos a otras entidades y colectivos que, con su sensibilidad cívica y compromiso ciudadano, enriquecerán, sin duda, el proceso de hacer ciudad". Pero lo cierto es que dicha exposición de motivos no revela la voluntad de exterminar el asociacionismo vecinal que se denuncia. No se puede desconocer que todo el título II se dedica en exclusiva a las entidades ciudadanas. Por otra parte como se recoge

8 en la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de mayo de 1987, con relación al derecho reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución: "este derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, lo ostentan tan sólo, según el dictado del propio precepto constitucional, "los ciudadanos", y así lo ha venido a reconocerlo una muy reiterada doctrina de este Tribunal, de conformidad con la cual no son titulares de la situación jurídica así garantizada otras personas o entes, como los sindicatos o los mismos partidos políticos...". El que el Reglamento impugnado regule además de las asociaciones vecinales, otras formas de participación ciudadana no supone, por sí misma, al margen otras consideraciones, no alegadas ni acreditadas una vulneración del citado artículo 72. Así concurre tampoco la alegada vulneración de precepto legal por el referido Reglamento. Finalmente ha de indicarse que las alegaciones concernientes a que el nuevo Reglamento confiere a la Corporación municipal y especialmente Sr. Alcalde una potestad absoluta que puede dar lugar a abusos discrecionales no es una cuestión a considerar en este recurso que tiene por objeto el enjuiciamiento de la conformidad con el ordenamiento jurídico del concreto articulado del citado Reglamento y no a la aplicación contraria a derecho que del mismo se pueda hacer. Tampoco pueden prosperar las alegaciones genéricas que sobre la ilegalidad del Reglamento se formula con referencia a que el mismo elimina las distintas Comisiones de Seguimiento de áreas de gestión municipal y elimina con ello la participación ciudadana en distintos servicios y comisiones municipales. Al respecto se indica que no puede desconocerse que las formas medios y procedimientos de participación ciudadana en las gestión de las Corporaciones locales tiene la regulación que establezca la corporación en ejercicio de su potestad de auto organización, siempre observando las determinaciones que sobre la actuación de las asociaciones vecinales se recogen en el citado artículo 72. Por otra parte consta en las actuaciones la respuesta dada por la Comisión de Bienestar Social, aceptada en el acuerdo plenario de 31 de julio de 2008, que desestima la alegación cuarta que tiene un contenido similar al ahora estudiado, recogiéndose una respuesta en la citada alegación que no ha sido desvirtuada por la parte recurrente. La parte recurrente con la ambigua alegación no acredita que el articulado del nuevo Reglamento no regule suficientes cauces de participación para que los usuarios de los servicios puedan participar en su gestión. Alega la parte recurrente que la regulación del Reglamento deja al arbitrio de la Corporación y del Alcalde qué entidades pueden llegar a ser consideradas o no de interés municipal. Examinado el Reglamento se aprecia que existe una regulación detallada de las entidades ciudadanas en el Título Segundo del mismo no bastando unas genéricas alegaciones de parte para acreditar la ilegalidad de la disposición general impugnada. A falta de apoyo normativo de este alegato de la actora y teniendo en cuenta la contestación a la alegación quinta de similar contenido a la ahora mencionada se está en el caso de desestimar este motivo del recurso.

9 QUINTO De conformidad con lo dispuesto en el art de la Ley Jurisdiccional, no se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Laura Sánchez Herrera, actuando en nombre y representación de la Federación de Asociaciones del Barrio Antiguo de la Provincia de Salamanca, y declaramos la conformidad a derecho en los términos objeto de debate, del Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Salamanca con fecha 31 de julio, publicado en el B.O.P. el 8 de septiembre de No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso. Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.