Marco Legal y Estructura Institucional del Desarrollo Turístico e Inmobiliario en la Costa Pacífica de Costa Rica

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1 Marco Legal y Estructura Institucional del Desarrollo Turístico e Inmobiliario en la Costa Pacífica de Costa Rica INFORME FINAL Por Jorge Cabrera y Shirley Sánchez Preparado para: Center for Responsible Travel A Nonprofit Research Organization Stanford University and Washington, DC Este documento es parte del estudio El Impacto del Desarrollo Asociado al Turismo en la Costa del Pacífico de Costa Rica San José, julio de

2 TABLA DE CONTENIDOS ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO... 4 GLOSARIO ASIGNACIÓN METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN CAPÍTULO 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA ANTECEDENTES ASPECTOS GENERALES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE TERRITORIALIDAD EN LA ZONA COSTERA PROPIEDAD EN LA ZONA COSTERA Tipos de propiedad en la zona costera Régimen demanial en ZMT y excepciones Instrumentos legales para el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre y la zona costera Usos no Autorizados CAPÍTULO 2. MARCO REGULATORIO Y DESARROLLO EN LA ZONA COSTERA PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Estado de situación Antecedentes Gestión en la Planificación y el Ordenamiento Territorial CONSTRUCCIÓN CONTROL AMBIENTAL CAPÍTULO 3. MARCO REGULATORIO INSTITUCIONAL INVENTARIO DE INSTITUCIONES Y COMPETENCIAS Comentarios generales sobre las instituciones y sus competencias Prácticas Institucionales CUMPLIMIENTO Y CONTROL DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL CAPÍTULO 4. TRAMITOLOGÍA (RED TAPE) PLANES REGULADORES CONCESIONES EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Trámite de una concesión Derecho de Concesión en el Régimen de Propiedad en Condominio VISADO DE PLANOS

3 4.4 CONFORMIDAD CON EL RÉGIMEN DE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS Y EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (MINAET): VIABILIDAD AMBIENTAL PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN CAPÍTULO 5. OTROS TEMAS RELEVANTES ESPECÍFICOS DOCUMENTOS Y PUBLICACIONES ARTÍCULOS NOTICIOSOS PERSONAS ENTREVISTADAS ANEXOS

4 ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO AL AC AyA APC CCC CESD CODI CP CFIA CGR CIMAT EIA ICAA ICE ICT IGN INEC ITCO IDA INVU LC LF LOA LPU LZMT MEIC MEP MINAE MINAET MINSA MOPT PGR PIOSA PRODUS-UCR SENARA SETENA SINAC SINALEVI SCIJ TAA TCA UCR ZMT Asamblea Legislativa Área de Conservación Acueductos y Alcantarillados (ver ICAA) Administrador de Permisos de Construcción del CFIA Cámara Costarricense de la Construcción Center on Ecotourism and Sustainable Development Consejo de Desarrollo Inmobiliario Constitución Política Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos Contraloría General de la República Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turístico Estudio de Impacto Ambiental Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Costarricense de Turismo Instituto Geográfico Nacional Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto de Tierras y Colonización (actual IDA) Instituto de Desarrollo Agrario (anteriormente ITCO) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Ley de Construcciones Ley Forestal Ley Orgánica del Ambiente Ley de Planificación Urbana Ley de Zona Marítimo Terrestre Ministerio de Economía y Comercio Ministerio de Educación Pública Ministerio del Ambiente y Energía Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Ministerio de Salud Ministerio de Obras Públicas y Transporte Procuraduría General de la República Programa Institucional Osa-Golfo Dulce (UCR) Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible, Escuela de Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica Servicio Nacional de Riego y Avenamiento Secretaría Técnica Ambiental Sistema Nacional de Áreas de Conservación Sistema Nacional de Legislación Vigente Sistema Costarricense de Información Jurídica Tribunal Ambiental Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo Universidad de Costa Rica Zona Marítimo Terrestre 4

5 RESUMEN EJECUTIVO El presente resumen ejecutivo contiene los principales hallazgos encontrados durante la realización de esta investigación. La legislación costarricense se rige por un sistema regulatorio que comprende una amplia gama de leyes y decretos por materias específicas, los cuales se someten a la interpretación de los Tribunales de Justicia, la Procuraduría, la Contraloría y dependencias administrativas que operan y resuelven conforme a la disposición en la normativa legal vigente. Leyes que interactúan con fuerza en materia pública y administrativa se acompañan por una serie de decretos que regulan y amplían los efectos de los contenidos de la ley. Integrar las leyes y los decretos promulgados es una de las tareas más exhaustas para un operador del derecho que toma decisiones sobre los aspectos regulatorios, considerando la cantidad de decretos y las competencias de diferentes instituciones sobre un tema en particular, las cuales no están exentas de duplicidad, traslapes y conflictos funcionales. El desarrollo en la costa pacífica costarricense comprende un marco regulatorio tan amplio como es el régimen de propiedad y sus características en el litoral, tan diverso como es el turismo y el desarrollo inmobiliario en la zona. En la costa interactúan la propiedad pública en la zona marítimo terrestre dividida en la zona pública y la zona restringida, las áreas silvestres protegidas bajo el patrimonio natural del Estado, y la propiedad privada. El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos asociados a la costa pacífica más allá de la delimitación de la zona marítimo terrestre. Es necesario introducir conceptos más integrales que comprendan las áreas de influencia más allá de la franja de doscientos metros del litoral. La zona marítimo terrestre es insuficiente para una definición de zona costera -por cuanto el área definida en la LZMT es de doscientos metros- en función de la dinámica de desarrollo que trasciende esta medida. Por las razones expuestas, el estudio comprenderá la zona costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros proyectados desde el litoral y avanzando tierras adentro en las áreas de influencia. Los objetivos de la investigación comprenden integrar no solamente el turismo asociado al sol y playa sino también al concepto de vista al océano. Los patrones del desarrollo costero se extienden a la fila montañosa aledaña a la costa pacífica. El marco jurídico de la zona costera en su sentido amplio comprende: 5

6 - El régimen especial de zona marítimo terrestre: ley especial, reglamento y legislación conexa. - El marco legal vigente: leyes ordinarias y decretos asociados a las actividades en la costa pacífica. Las leyes ordinarias son el marco jurídico general aplicable a todo el territorio nacional. Aunque la zmt tiene ley especial, en lo que no regule se aplica la legislación ordinaria que establece normas para temas como organización, competencias complementarias, propiedad, turismo, tramitología, construcción, ambiente y salud, entre otros temas, disposiciones que regulan en las materias indicadas el territorio nacional. Sólo la zona marítimo terrestre está regulada por veinticinco leyes conexas y cuatro decretos, así como por un importante número de dictámenes de la Procuraduría General de la República (PGR) y sentencias de la Sala Constitucional, que han establecido y reforzado el carácter público de la zona. Este marco no ha logrado un eficiente ordenamiento de los territorios costeros, y no hay coordinación entre las entidades judiciales 1. La Contraloría (CGR) 2 por su parte ha emitido informes en referencia a las actuaciones de las instituciones en esta zona y concretamente sobre los planes reguladores. La PGR 3 ha emitido al menos cincuenta dictámenes y opiniones jurídicas desde 1980 sobre la zona marítimo terrestre. Comprenden análisis legales con datos históricos, la evolución de diferentes conceptos asociados al tema y los cambios normativos. La lzmt registra ocho reformas o cambios normativos a su texto original. En las áreas posteriores excluidas de los doscientos metros de ZMT interactúan el régimen de propiedad pública y privada- rige la legislación ordinaria del país que en general es aplicable a todo el territorio nacional. La franja de doscientos metros en la zona costera corresponde a la ZMT definida en ley especial, LZMT. Por sus condiciones y características tiene instrumentos jurídicos que autorizan su uso y disfrute. En la ZMT existen situaciones de hecho que no están ajustadas al derecho. El caso emblemático son los ocupantes ilegales. En principio la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella conforme lo regula la lzmt. Tampoco la zona restringida puede ser ocupada sino se cuenta con la respectiva concesión y eventualmente con el permiso de uso para actividades sencillas. Estudios sobre la zona marítimo terrestre se destacan el Informe Anual de la Contraloría General de la República del 2007, el XIV Informe del Estado de la Nación y el Programa de Regularización de Catastro y Registro publicados en el identifican con preocupación prácticas que reflejan un irrespeto al marco jurídico que 6

7 derivan en ingobernabilidad y una mala gestión institucional. Esta realidad tiene especial presencia en el tema de los usos autorizados o no, porque el no cumplimiento de la legislación conduce a una incierta toma de decisiones tanto a nivel individual como institucional. No es sorprendente que aún con los usos autorizados en la legislación -a la hora de cumplir los trámites para desarrollar proyectos en la zona costera- los interesados incurren en faltas y omisiones legales. Además, están quienes amparados en una disputa legal o la falta de controles, proceden con usos no autorizados en la zmt e incluso invaden la zona pública donde no está autorizada ninguna actividad para los particulares. Más aún, las formas tradicionales de ocupación legal de la zona costera se han transformado por la evolución hacia un desarrollo costero inmobiliario que la lzmt no contempló al momento de su aprobación. Desde 1977, Los planes reguladores son el instrumento jurídico (artículos 17 y 18 reglamento a la LZMT) definido para la organización del uso de la zona marítimo terrestre y su área de influencia. Aunque ha sido difícil determinar si la LZMT se refería a planes reguladores cuando en el texto legal se indica planos en forma genérica (artículo 38), es notorio que la práctica ha sido que se impulsara los planes reguladores como el instrumento de desarrollo en esta zona. El reglamento de la ley (artículo 17) indica que estos deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra (ICT-Mideplan- INVU) que es un componente del Plan Nacional de Desarrollo Turístico (ICT). Gran parte de este territorio adolece de esta herramienta, a veces hay a veces no, parciales difícilmente totales, no son cantonales sino circunscritos a un área de interés para desarrollar. La CGR 4 en informes emitidos entre el año 2006 y 2007 informó de la carencia de planes reguladores en importantes cantones costeros, entre ellos Santa Cruz en Guanacaste y Aguirre en Puntarenas. Reportó casos de planes reguladores que se aprobaron en áreas boscosas propiedad del Patrimonio Natural del Estado (Playa Pará en Aguirre de Puntarenas y Punta Castilla en La Cruz de Guanacaste). En el capítulo IV sobre tramitología se analizan datos y realidades de este instrumento jurídico de planificación. El ICT atendiendo la dinámica de crecimiento costero, a partir del 2005 ha propuesto la elaboración de planes reguladores integrales costeros comprendiendo la zona costera más allá de los doscientos metros de zona marítimo terrestre y estableciendo unidades geográficas. Se pretende incorporar una gestión integral ante las tendencias del desarrollo costero que trasciende a las áreas de influencia en un área geográfica 7

8 cada vez más extensiva. Hasta setiembre del se informó de la aprobación de cuatro planes integrales que no están aprobados por la Junta Directiva del ICT, requisito fundamental para que se publiquen y se requiera el cumplimiento obligatorio de sus disposiciones. Desde el marco normativo al menos en 45 leyes, reglamentos o decretos contienen algún aspecto relacionado la planificación y control del uso del suelo, 32 contienen aspectos directamente relacionados con el tema de desarrollo urbano, 7 con infraestructura, 6 con la zona marino costera, 21 incluyen normas sobre manejo de agua, saneamiento y salud pública, en 17 de ellas se refieren a la protección y manejo de recursos naturales, 36 especifican alguna responsabilidad municipal en el manejo del suelo, en 15 se mencionan asuntos de prevención y atención de emergencias, 22 tratan el tema de expropiaciones y servidumbres y 8 se refieren al manejo de cuencas hidrográficas 6. No obstante este profuso marco legal relacionado con la planificación y el ordenamiento territorial, se enuncian las siguientes irregularidades relacionadas con la gestión de la planificación y el ordenamiento territorial 7 : -Deficiencias en planes reguladores por ausencia o dispersión de planes. -Incumplimiento de requerimientos para el diseño e implementación. Señala que algunos planes obedecen exclusivamente a reglamentos de zonificación de usos del suelo que justifican y legitiman la afectación de la ZMT por proyectos inmobiliarios privados. -Aprobación de planes para desarrollo turístico en zona boscosa, sin delimitación de la administración del Patrimonio Natural del Estado. -Concesiones irregulares por: inicio de trámites de concesión sin plan regulador, construcción sin concesión, y concesiones otorgadas a extranjeros al margen de la ley. -Construcciones ilegales: en áreas reguladas y sin permiso municipal, de tipo permanente en zona pública, de tipo permanente en zona no regulada con permiso de construcción, en zonas restringidas con plan regulador pero sin permisos de construcción, y desarrollo de construcciones sin que el interesado ostente una concesión. -Ocupación Ilegal: en la zona restringida sin regulación y sin permiso, toma de posesión de terrenos en los que se procede a construir sin permisos, ocupación y aprovechamiento en zonas con disponibilidad de plan regulador que no han sido objeto de concesión. -Impacto Ambiental: inexistencia de un manejo integral de desechos y alteración de ecosistemas. En este sentido, el XIV Informe del Estado de la Nación (2007) en relación a las afirmaciones de la CGR, ha señalado que la mayoría de los conflictos y problemática que se observa en la ZMT puede atribuirse a la 8

9 omisión y fallos de los procedimientos en materia de gestión técnica, política y administrativa de la zona concluyendo que esta situación se profundiza por una débil planificación y ordenamiento territorial de todas las instituciones involucradas, la ausencia de políticas claras y efectivas y el desconocimiento de la importancia estratégica desde los puntos de vista social, económico, político y ambiental de una gestión integral y sostenible 8. Todo apunta a que aún cuando los gobiernos han presentado su Plan Nacional de Desarrollo las prácticas administrativas se distancian o no contemplan objetivos acordes, lo que lleva a las instituciones a actuar sin una orientación integradora y a veces minadas en sus competencias y presupuestos por las políticas cortoplacistas o por ausencia de políticas de Estado El crecimiento de la construcción en la zona costera pacífica es abundante, derivada de la fuerte dinámica del turismo y el mercado inmobiliario. Datos oficiales mencionados en este estudio demuestran un aumento acelerado de unidades hoteleras y residenciales. Hay un verdadero auge y actividad intensa del sector construcción en la zona. Santa Cruz (Guanacaste) y Garabito (Pacífico Central) se han posicionado entre los primeros lugares en la construcción por cantón. La construcción es una actividad transversal al tema de planificación y desarrollo costero. Impacta en la medida en que se planifique y ordene el territorio ya que su crecimiento es un parámetro para identificar el perfil de los usos del territorio y su organización administrativa a nivel local. En los cantones costeros, desde el año 2007 el Informe del Estado de la Nación evidenció que el auge inmobiliario y turístico tenía una construcción acelerada. En relación a las provincias con cantones costeros, concretamente indicó que entre el 2006 y el 2007 Puntarenas pasó del 5,9% al 13,5% y Guanacaste de un 5,0% a un 17,4%, señalando un creciente peso de cantones costeros en la actividad de la construcción. Garabito, Carrillo, Santa Cruz y Liberia sobresalen como cantones con mayor área construida anual en la zona 9.En el 2008, la dinámica de la construcción en el área del estudio, se refleja en los diferentes sectores, no sólo a nivel gubernamental o local, sino en las organizaciones de la sociedad civil que participan en el tema de la construcción. El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), el Programa Institucional Osa Golfo Dulce (PiOsa-UCR), la Contraloría General de la República (CGR), por citar los más visibles en el 2008 son actores permanentes con posiciones e informes en la zona costera. Todos estos entes han manifestado durante el año 2008 su preocupación respecto al ordenamiento territorial costero en la medida en que la construcción incide en este tema en forma acelerada. En el 2008, la preocupación en relación a las prácticas de la 9

10 construcción y su impacto en el desarrollo costero, se orientaron hacia la problemática en el cantón de Osa en el pacífico sur costarricense. La construcción en general debe estar ajustada al cumplimiento de la legislación vigente, clasificada en una serie de leyes y decretos para su control. La construcción en la zona costera también estará sometida a las estipulaciones del plan regulador costero en los casos en que exista y esté publicado y a los acuerdos municipales para el cantón o zona costera específica. También hay acuerdos de junta directiva de instituciones competentes y del CFIA que fortalecen y aportan especificaciones de interés. Existen unos 34 instrumentos jurídicos base para la regulación de la construcción en el país, con algunas normas especiales para la zona costera. Lo anterior implica que en estas leyes y decretos se establecen requisitos que cumplir para obtener la aprobación de autorizaciones administrativas. Los requisitos interactúan entre sí o son consecuencia unos de otros, todos necesarios para solicitar la autorización final: el permiso de construcción municipal. Llegar a la solicitud del permiso de construcción ante la municipalidad con jurisdicción en el área física de interés, necesariamente implica seguir un listado de trámites en diferentes instituciones con requisitos específicos para cada uno. Esta realidad en la tramitología conlleva preocupaciones para la administración y los usuarios, por cuanto la comprensión de la misma dificulta los niveles de eficiencia institucional y atención de las demandas operativas de los administrados. El tema ha recibido especial atención a nivel de gobierno, ya no solo como un programa de la administración sino también principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa. El estudio del marco regulatorio en planificación/ordenamiento territorial y construcción denota la potestad local de la municipalidad en la aprobación de acuerdos y reglamentos de zonificación. La gestión de permisos municipales tiene un marco jurídico en que convergen las decisiones administrativas. Por ejemplo, es normal y está estipulado en la legislación que la municipalidad adopte las normas del INVU para la construcción en casos donde falta la aprobación de un plan regulador o porque está en proceso, o bien, en otros porque ya se ha adoptado el plan regulador y se requiere complementar su implementación. Respecto a la zona costera y sus recursos naturales hay que atraer dos importantes temas. La obligación municipal de preservar los recursos naturales en la zona y las competencias del MINAET como institución estatal rectora del patrimonio natural del Estado y del ambiente en general. Sobre el tema la legislación establece: 10

11 - Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenencias a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública 11. Las situaciones prácticas y la legislación ambiental en la zona costera, refieren a una variedad de posibles acciones administrativas locales. Además encontramos que en la zona costera con funciones de control ambiental intervienen varias dependencias administrativas e instituciones del Estado: - MINAET: Sinac, Setena, TAA y direcciones según la materia que se trate (Departamento de Aguas, Geología y Minas,etc) - Ministerio de Salud - Procuraduría General de la República - Contraloría General de la República El control jurisdiccional con mayor incidencia en el control ambiental está en: - Sala Constitucional -Fiscalía Agraria y Ambiental - Tribunales penales - Tribunal Contencioso Administrativo Las dependencias e instituciones del Estado tienen una amplia competencia en los mecanismos de control ambiental. Las competencias institucionales se ejecutan en actos administrativos con trascendencia jurídica en cuanto identifican actividades tuteladas en la legislación. Las actuaciones administrativas se realizan de oficio o a solicitud de parte, con instrumentos jurídicos como informes o giras de campo. Se emiten resoluciones, informes, dictámenes, opiniones jurídicas, como ejemplo de los instrumentos de decisión legal administrativa. Por ejemplo, el Tribunal Ambiental Administrativo 12 en las barridas ambientales que efectuó en el 2008, identificó las siguientes situaciones de impacto ambiental: - Funcionamiento sin permisos 11

12 - Construcciones con viabilidades ambientales pero en las que el desarrollo va más allá de lo permitido - Invasiones a las áreas de protección en nacientes y quebradas - Construcciones en tipo de suelo clase 6 en adelante. En la zona costera hay competencias para una diversidad de instituciones. Asimismo, hay competencias que se dictan en forma específica por legislación especial (lzmt), para un radio de acción en la franja de doscientos metros. Sin embargo, la mayoría de estas instituciones ejercen sus competencias en todo el territorio nacional, aunque algunas de ellas tienen obligaciones específicas cuando se trata de la ZMT. En general en la zona costera las instituciones ejercen competencias en la planificación, administración y control. Específicamente en la zona marítimo terrestre intervienen al menos 11 entidades públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito a los que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de esa zona 13. Desde 1977 la ley de zona marítimo terrestre (LZMT) estableció competencias para una diversidad de instituciones. Aunque en el texto las funciones parecían claras, en nuestra costa pacífica actual los resultados de orden y previsión esperados no han sido efectivos. Las decisiones y competencias públicas acumulan hoy duplicidad de funciones y deficiencias administrativas en la implementación de esta ley. Si bien es cierto la ley señaló la importancia de planificar la zona costera no definió el mecanismo preciso para cumplir este fin. Aunque se refirió a una serie de instrumentos como los planes urbanísticos, los planos de terrenos, los planes de desarrollo, no estuvo claro cuál de todos era el rector para la planificación. Resulta complejo administrar una zona con tanta diversidad y complejidad de instrumentos en las leyes. Es probable que la razón más fuerte para estas características del actuar institucional en la costa, es el largo período de años en que no se cumplió con la obligación legal de la LZMT de crear un Plan Nacional de Desarrollo Costero (1977), competencia asignada al ICT. En el 2003, veinticuatro años después de aprobada la ley, se dio a conocer el plan elaborado para el período En el 2006 se actualizó este plan y actualmente se impulsan manuales para planes integrales costeros. Las competencias institucionales son tan diversas como los criterios respecto a los resultados de su gestión. No hay una orientación administrativa para determinar que se trabaje en la construcción de una solución al problema en relación a las competencias institucionales y su operatividad en la zona costera. Más bien las opiniones pueden ser encontradas y variadas aún a la luz del análisis normativo. De manera que procede retomar insumos citados por la CGR 14 y el Programa de 12

13 Regularización del Registro y Catastro para un diagnóstico de realidades. De interés están: - Dispersión y multiplicidad de competencias institucionales asignadas a distintas instancias nacionales y locales dificultan articular un sistema institucional, para responder a las exigencias del entorno en la zona costera (CGR). - El ICT ha concentrado su gestión en la promoción del turismo, más que en el ejercicio de sus competencias como el superior vigilante de la zmt y su ordenamiento (CGR). - Respecto a las competencias municipales 15, se indica que la incapacidad técnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes reguladores costeros, permitió que se elaboraran por los desarrolladores y luego se donaran a la municipalidad ( ) Los efectos se dan por cuanto al desarrollador solo le interesó la planificación del territorio donde se desarrollaría su proyecto (Bid-Catastro). - Los actores públicos y privados han utilizado los recursos de manera descoordinada y sin planificación (Bid-Catastro). - Las municipalidades deberían ser las únicas responsables de la elaboración, ejecución y gestión de los territorios costeros. Ordenamiento que deberá responder a las políticas nacionales dictadas por el ICT, entre otras organizaciones públicas. El traslape de funciones ha generado conflictos entre municipalidades, ICT, MINAE, Tributación Directa y desorden en la administración y gestión del territorio (Bid- Catastro). En entrevistas realizadas para este estudio, funcionarios de instituciones públicas que intervienen en la zona costera y concretamente en la zona marítimo terrestre, han coincido en identificar la necesidad de una política de Estado ordenada y de largo plazo para el desarrollo de la zona costera. La falta de dirección con una política de Estado es en parte una de las razones para que se disperse la labor institucional. Esta situación se refleja en conformación de comisiones interinstitucionales que requieren un trabajo más permanente y la atención de sus recomendaciones, la falta de coordinación da lugar a la duplicidad y traslape de competencias. En consecuencia, los esfuerzos y el trabajo institucional requieren una coordinación de Estado para maximizar los recursos y la efectividad en la toma de decisiones, más aún para cumplir con un proceso necesario de planificación de las acciones y las prioridades del ordenamiento territorial a partir del modelo de desarrollo que el Estado promueva. En relación a los planes reguladores la práctica es que son parciales o por pedacitos de playa, a la medida de la concesión en una mayoría de casos. En la zmt para cumplir con el requisito del plan regulador como paso previo a una concesión, se estableció la práctica de que el 13

14 desarrollador interesado contrataba el plan con empresas privadas, previo acuerdo municipal. La CGR ha señalado la inconveniencia y el conflicto de intereses en esta práctica. El impulso privado tuvo que ser puesto en orden mediante dictámenes de la PGR 16 retomando la importancia de la participación institucional municipal en cumplimiento de las competencias analizadas en el marco regulatorio institucional. En referencia al listado de tramitología, es importante mencionar los esfuerzos a nivel del CFIA y el Meic (Dirección de Mejora Regulatoria) para simplificar los trámites y los plazos en general en la tramitología, que también se implementa en la zona costera. Son esfuerzos para mejorar la gestión institucional y orientados a digitalizar los trámites en las instituciones de gobierno.la tramitología que se caracteriza por ser una compleja guía de cumplimiento de requisitos en las instituciones públicas, tiene como áreas de interés en la mejora regulatoria los siguientes puntos: -Existe un manual del inversionista del Meic, -El CFIA tiene el sistema digital de APC (Administrador de Permisos de Construcción) - Algunas municipalidades están recibiendo el software del CFIA para digitalizar el trámite de permisos con una especie de ventanilla única municipal en donde también se pueda gestionar la tramitología del INVU. - La Dirección de Urbanismo (INVU) tiene una ventanilla única. Finalmente se detectaron algunos casos especiales relacionados con el uso de propiedad en condominio, el parcelamiento agrícola, la infraestructura pública financiada con fondos privados y las moratorias municipales que tienen incidencia en el desarrollo de la zona costera. 14

15 GLOSARIO Administración Pública: El Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado 17. Derecho a un Ambiente sano. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho 18. El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social 19. Áreas Silvestres Protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales, b) Zonas protectoras, c) Parques nacionales, d) Reservas biológicas, e) Refugios nacionales de vida silvestre, f) Humedales y g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas 20. Bien Demanial (característica de la ZMT). La zona marítimo terrestre la franja de doscientos metros en la zona costera- es un bien demanial o de dominio público, conforme al artículo 1 de la LZMT. Se caracteriza por ser inalienable, imprescriptible y fuera del comercio de los hombres. Bien demanial es formar parte del patrimonio del Estado y por razones de interés público la zona marítimo terrestre tiene un régimen jurídico especial. Competencia. Será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles 21. Concesión. Autorización otorgada por autoridad competente para el disfrute o aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público 22. Es un contrato público autorizado por la municipalidad competente para el uso de un terreno ubicado en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre. El Consejo Regional de las Áreas de Conservación: El SINAC ejercerá la administración de las mismas, estando integrado mediante convocatoria pública que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las 15

16 instituciones públicas presentes en el área. Estará conformado por un mínimo de 5 representantes de distintos sectores presentes en el Área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para ese efecto; siempre deberá elegirse un representante municipal. En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional, consejos locales cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación. Cada consejo regional establecerá su propio reglamento, el cual será sometido al Consejo Nacional para su aprobación. En este reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento 23. Control: Comprobación, fiscalización, inspección, intervención, registro, vigilancia, mando, gobierno, dominio, predominio, hegemonía, supremacía, dirección, guía, freno y contención 24. Cumplimiento: Satisfacción de una obligación o deber. Ejecución, realización y efecto de cumplir. Fraccionamiento. Es la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles 25. Institución pública: Persona jurídica de derecho público, distinta de las entidades territoriales, que realiza la gestión de un servicio público o una actividad propia de la administración 26. Litoral. Orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas y definidas 27. Municipalidad. La Constitución Política en Costa Rica 28 establece que para la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón estará a cargo del gobierno municipal. Las corporaciones municipales son autónomas, se les asignará un presupuesto que no será inferior a un diez por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines. La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal. El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal. La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le 16

17 confiere la Constitución Política. Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón 29. Ordenamiento Jurídico: El ordenamiento jurídico es el conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar y período de tiempo determinado. En Costa Rica la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden 30 : a) La Constitución Política b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana, c) Las leyes y los demás actos con valor de ley d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. Ordenamiento Territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físicoespacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente 31. Patrimonio Natural del Estado. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en la Ley Forestal 32. Las áreas silvestres protegidas (ASP) y sus categorías están dentro del Patrimonio Natural del Estado. Las áreas de zona marítimo terrestre incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas son competencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. 17

18 Plan Regulador. Es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor 33. Bajo el régimen especial de zona marítimo terrestre los planes reguladores abarcarán la ZMT y los terrenos próximos a ella que puedan estimarse como parte de su área de influencia, según indica el reglamento a la LZMT. Poder Ejecutivo: El Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores 34. Recursos marinos y costeros. Se entiende por recursos marinos y costeros, las aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías, las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos marinos, es decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas escénicas y los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar territorial y patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y su zócalo insular 35. Reglamentos de Desarrollo Urbano 36. Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad. Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán: 1) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y 5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación. Urbanización. Es el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios

19 Uso de la tierra. Es la utilización de un terreno, de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento 38. Zona de Aptitud Turística. Aquellas áreas de la ZMT que hayan sido declaradas como tales por el ICT por presentar condiciones favorables para el desarrollo y explotación turísticos 39. Zona marítimo terrestre. La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Se compone de dos secciones: la ZONA PUBLICA que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en caso de islas. Después de los cincuenta metros inalienables, el territorio de las islas se considera zona restringida. La zona pública no puede ser objeto de ocupación, estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas y al disfrute público de las playas, riscos y esteros 40. Zonificación. Es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional

20 ASIGNACIÓN El análisis de las implicaciones prácticas en el marco institucional y legal del desarrollo costero en la costa pacífica costarricense es fundamental. Su identificación nos facilitará comprender la dinámica y variaciones prácticas de las decisiones que repercuten en la zona costera. La pregunta conductora en este componente precisa la realidad más notoria en la zona costera: Qué está pasando en el campo y cuáles son los fundamentos legales y su aplicación real para las actividades del turismo y el desarrollo costero en proyectos hoteleros, residenciales y propiedad inmobiliaria? Se pretende dar contenido buscando identificar los siguientes elementos: Identificación práctica, legal e institucional de las actividades y competencias en la zona costera, así como los trámites relacionados con desarrollos turísticos e inmobiliarios en la costa del pacífico costarricense. Identificación y priorización de los temas relevantes relacionados con el marco legal e institucional de los desarrollos turísticos e inmobiliarios y análisis a profundidad. Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias. Sistematización de lecciones aprendidas. 20

21 METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN Esta investigación se compone de cuatro etapas metodológicas, descritas a continuación: Etapa I: De los hechos al derecho 1. Estandarización de la realidad en la zona costera y el desarrollo de proyectos de desarrollo turístico/inmobiliario, tratando de identificar las características legales e institucionales de la dinámica del crecimiento en la costa pacífica. 2. Instituciones competentes: identificación, competencias, interacciones y toma de decisiones. 3. El ABC de la tramitología: pasos y requisitos de los instrumentos. 4. Sistematización de los componentes legal e institucional. Etapa II: Temas importantes 1. Identificar y priorizar, en conjunto con el resto del equipo de investigación, los temas relevantes del marco legal e institucional. Requiere presentar los hallazgos de la Etapa I al equipo del proyecto para reflexión, discusión, y priorización. 2. Prácticas más comunes en relación a los temas identificados, y su relación general con el marco institucional teórico. 3. Intensidad y usos frecuentes de los temas importantes en las cinco unidades de planeamiento y centros de desarrollo establecidas en el Plan Nacional de Turismo (Guanacaste Norte, Guanacaste Sur, Pacífico Medio y Pacífico Sur). Etapa III: Variaciones 1. Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias. 2. Instrumentos legales: efectividad, control y monitoreo. 3. Viabilidad de los mecanismos para la planificación y el ordenamiento territorial. 4. Comportamiento institucional en el cumplimiento de sus competencias. 5. La zona marítimo-terrestre como instrumento de planificación del desarrollo costero. Etapa IV: Lecciones aprendidas 1. Costa Rica: Nuevas tendencias regulatorias del desarrollo inmobiliario costero. 2. De hacer lo que hacemos a hacer lo que decimos. 3. Gestión responsable y la competitividad ambiental del país. 4. Recomendaciones. 21

22 La investigación del componente legal e institucional inició con un diagnóstico de legislación vigente y el apoyo de visitas de campo en tres importantes áreas geográficas: Santa Cruz, Pacífico Central y Osa. El objetivo es establecer un acercamiento a la realidad legal e institucional de la zona costera, identificando los problemas y retos asociados al desarrollo dentro de la dinámica que experimentan estas áreas, así como el rol institucional a nivel nacional atendiendo a su vez las prioridades locales definidas por la municipalidad y la presencia institucional en la zona. La recopilación de información en el lugar acompañada de entrevistas locales constituyeron la plataforma de avance hacia una etapa posterior de análisis y levantamiento de información de las instituciones estatales a nivel central, así como de colegios profesionales, actores del sector privado y la sociedad civil. La actividad metodológica se complementa con entrevistas dirigidas a profundizar sobre temas identificados como prioritarios, con una permanente revisión del marco regulatorio y las resoluciones administrativas y judiciales sobre el tema de estudio. Las entrevistas y búsquedas en Internet son herramientas de acompañamiento permanente en el estudio. Durante la realización del presente estudio, hay importantes programas institucionales que realizan una labor de investigación y participación en temas asociados a la costa pacífica, entre ellos la Unidad Ejecutora del Programa BID Catastro, el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS UCR), y el Programa de Gestión Institucional Osa - Golfo Dulce (Piosa-UCR). También el apoyo de tres importantes actividades de formación profesional sobre el tema desarrolladas oficialmente por diferentes instituciones entre el mes de octubre y noviembre del El I Congreso Internacional de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados en octubre del 2008 que incluyó la participación en el tema de ordenamiento territorial y zona costera, la XVII Jornada de Derecho Notarial y Registral Costarricense Zona Marítimo Terrestre y Propiedad en Condominio en noviembre del 2008, y el Foro Nacional Desafíos para el Manejo Sostenible e Integral de la Zona Marítimo Terrestre, organizado por la Contraloría General de la República (CGR), la Universidad de Costa Rica y Paz con la Naturaleza, en noviembre del El sistema nacional de legislación vigente (SINALEVI) es un sitio digital de visita constante en los avances del componente legal e institucional, asistido con la información en las páginas de Internet de la Sala Constitucional y la CGR. Algunas instituciones del Estado, los colegios profesionales y cámaras del sector privado muestran avances significativos en el acceso digital de la información, aunque otras instituciones adolecen de calidad en esta importante herramienta. 22

23 Capítulo 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA Este Capítulo describe y analiza los antecedentes y las principales disposiciones del marco jurídico relativos al concepto y alcances, características legales y la gestión de la zona marítimo terrestre y del resto de la zona costera, así como las diferentes interpretaciones jurisdiccionales y administrativas que han delineado progresivamente el ordenamiento jurídico en esta materia. En particular, se presentará el régimen jurídico aplicable que permite el desarrollo de actividades humanas en la zona costera ( tipos de derecho de propiedad existentes; instrumentos legales para el uso de la franja costera, etc). Se precisa además el alcance otorgado al término zona costera con el propósito de delimitar el objeto de estudio. Costa Rica tiene el privilegio de estar bordeada por dos hermosas costas -el mar pacífico y el mar caribe- que reflejan la importancia litoral y los usos asociados desde la época colonial. Los datos históricos refieren a un régimen especial en ambos litorales. Los instrumentos jurídicos más antiguos comprueban que desde la colonia se regulaba la existencia de la ribera marina y posteriormente la llamada milla marítima. Aunque con percepciones y dimensiones diferenciadas, a lo largo de este período y hasta la promulgación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre (1977), que fundamenta la definición actual, está claro que desde la época colonial la zona no fue objeto de medida ni de apropiación a favor de particulares. Existen documentos históricos citados en dictámenes de la Procuraduría General de la República ente que ejerce el control jurídico en la ZMT- que revelan una temprana preocupación por su definición. Igualmente, se cuenta con algunas sentencias de la Sala Primera ( especialmente la No de las 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993) que han desarrollado la evolución histórica de esta porción del territorio nacional. Para los objetivos de este estudio, el concepto de zona costera trasciende los límites de la zona marítimo terrestre, al integrar las áreas de influencia y la diversidad de actividades que se desarrollan en la costa pacífica. OBJETO DE ESTUDIO: AREA COMPRENDIDA. El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos asociados a la costa pacífica más allá de la delimitación de la zona marítimo terrestre. Es necesario introducir conceptos más integrales que comprendan las áreas de influencia más allá de la franja de doscientos metros del litoral. La zona marítimo terrestre es insuficiente para una definición de zona costera -por cuanto el área definida en la LZMT es de doscientos metros- en función de la dinámica de desarrollo que trasciende esta medida. Por las razones expuestas, el estudio comprenderá la zona costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros 23