LA CONFIGURACION CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA.

Transcripción

1 LA CONFIGURACION CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA. Por: Miluska Giovanna Cano López El sentido actual de la inmunidad como figura o institución jurídica obedece a razones tan manidas que solamente a efectos de esta exposición debemos referirnos que nace en un marco histórico de confrontación entre el monarca y el parlamento y en un marco jurídico en el que los jueces estaban subordinados al primero, para evitar que, con el pretexto de una acusación falsa y urdida al efecto, o cierta o torticeramente utilizada o lisa y llanamente inexistente se impidiera a los parlamentarios acudir a las sesiones de las cámaras o se les hiciera objeto de represalias por sus actuaciones también parlamentarias. Tal como sostienen algunos autores, entre ellos Lorenzo Martin Retortillo Backer 1 la evolución de esta figura debe adaptarse al acontecer social y a la evolución que en su conjunto y en cada uno de sus elementos experimenta el ordenamiento jurídico, logrando ser así útil para su autentica finalidad, que es hoy la misma que ayer esto es, la protección frente a las persecuciones políticas disfrazadas de acusación penal de los parlamentarios para si garantizar la libre formación de la voluntad del legislador; su problemática actual reside en opinión de algunos 2 en un conflicto entre poderes que pueden converger en tensiones entre el ejecutivo y el legislativo o también entre estos últimos y el Poder Judicial, lo que algunos estudiosos han llamado variable del conflicto de atribuciones, sin embargo confluyen otros conflictos cuando se solicita una autorización para procesar a un parlamentario pues se hacen presente diversos bienes, valores y derechos constitucionalmente reconocidos, por lo que la adaptación de esta institución consiste en saber equilibrar el peso exacto del bien jurídico que proteger cuantos otros pueden concurrir. Contenido: Detención y Procesamiento. 1 Martín Retortillo Backer, Lorenzo. Inmunidad Parlamentaria y Separación de Poderes. En: Inmunidad Parlamentaria y Jurisprudencia Constitucional. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, García García, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Editorial Tecnos, Madrid, 1989.

2 La inmunidad parlamentaria conforme esta concebida en nuestra Carta Magna es una prerrogativa que protege a los parlamentarios contra detenciones y procesos judiciales por delitos comunes que puedan tener como consecuencia la privación de su libertad personal, evitando así que por manipulaciones políticas se impida al congresista desempeñarse en el ejercicio de sus funciones. Al respecto el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido que la inmunidad parlamentaria garantiza que el congresista no sea procesado penalmente en tanto el parlamento no la autorice de tal manera que se evita una posible injerencia en las funciones del órgano Legislativo 3. En este mismo sentido el tribunal Constitucional Español ha señalado La inmunidad en cambio es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra las detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad evitando que, por manipulaciones políticas se impida al parlamento asistir a las reuniones de las cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento 4. El artículo 93º de la Constitución prevé dos hipótesis distintas, la inmunidad de expresión 5 (prevista en el segundo párrafo) y la inmunidad de proceso y detención (prevista en el Tercer párrafo). La primera que protegería las opiniones y discursos (y otras manifestaciones) en el desempeño del cargo y la segunda que a palabras de Bidart Campos no pretendería la norma una inmunidad personal del parlamentario sino el aseguramiento de la independencia de los poderes públicos y la preservación del libre funcionamiento de las autoridades creadas por la Constitución 6. Cabe aclarar que mediante el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria se respetan los derechos que asisten al congresista al evaluar única y estrictamente la procedibilidad de este (la connotación o contenido político del pedido) sin juzgar el fondo del asunto esto es, sin resolver sobre la responsabilidad penal del sometido al procedimiento. Al respecto García García señala que ( ) la autorización ( ) no entra en el fondo del asunto, es decir, no lleva aparejado un veredicto de culpabilidad o inocencia respecto de las conductas ( ) 7. Para 3 STC HC/TC, FJ. I. de fecha 18. ENE Fundamento 3 de la Sentencia del tribunal Constitucional Español:- Expediente 194/1989sobre cuestión de inconstitucionalidad publicada en el Boletín Oficial del estado el día 15 de febrero de En doctrina penal considerada un eximente de responsabilidad: Eugenio Raúl Zaffaroni. Manual de Derecho Penal Parte General. Editorial EDIAR. Buenos Aires 1977, Pág Bidart Campos, German. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Editorial EDIAR. Buenos Aires pag García García, Eloy. Citado por José Antonio Tirado. Inmunidad Parlamentaria y Derechos Fundamentales, apuntes en torno al cado del congresista Javier Noriega. En: Ius Veritas Et Veritas. Año 7, Nº 12, junio 1996, pag. 90.

3 proceder al levantamiento de la inmunidad de proceso o detención el ultimo párrafo del articulo 16º del Reglamento del congreso de la Republica ha establecido expresamente la mayoría requerida al señalar que ( ) el levantamiento del fuero procede con los votos conforme de la mitad mas uno del numero legal de congresistas, obviamente la norma prevé como excepción a la inmunidad de arresto el supuesto de que el parlamentario sea encontrado en flagrante delito 8, pero sin embargo aun en este supuesto el congreso o la Comisión Permanente debe brindar autorización para la detención y el juzgamiento de modo que se garantice que la persecución penal no posea motivaciones políticas. El antejuicio por la comisión de delitos de función y por infracción de la Constitución. Una institución distinta aunque vinculada a la anterior es la del denominado antejuicio que se desarrolla mediante el procedimiento de la acusación constitucional prevista en el articulo 99º y 100º de la Constitución. Así, en el artículo 99º se establecen las dos posibles vías por las cuales procede la acusación constitucional por a) infracción a la Constitución y b) por la comisión de todo delito cometido en ejercicio de sus funciones. De acuerdo a las primeras de las normas citadas corresponde a la Comisión Permanente acusar ente el pleno a una serie de altos funcionarios del Estado por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en estas. Sobre la naturaleza de la acusación constitucional García Toma señala: De acuerdo a su concepto, expresado y contenido en la parte inicial del articulo 99º de la Constitución, la acusación constitucional se entiende como un mecanismo procesal de control político destinado a promover de un lado, la vigencia y eficacia de las normas e instituciones previstas en la Constitución, contra el abuso de poder en que pudieren incurrir los altos funcionarios públicos y del otro, la intervención del órgano judicial 8 Caso en que debe ser puesto a disposición del Congreso de la Republica en el término de 24 horas. Detención del congresista Antonio Palomo Orefice, Expediente HC/TC

4 cuando pesaren sobre las altas autoridades denuncias con razonabilidad jurídica de perpetración de un ilícito penal cometido en el desempeño de la función publica 9. Como se advierte el procedimiento de acusación constitucional esta destinado a procesar una denuncia constitucional ante el Parlamento contra un congresista o cualquier autoridad previsto en el articulo 99º de la Constitución, denunciados de haber cometido un delito en el ejercicio de su función o por infracción de la Constitución política. Asimismo, el articulo 100º de la Constitución Política establece el procedimiento del antejuicio político, así el articulo 89º del Reglamento del Congreso va a desarrollar los artículos 99º y 100º de la Constitución Política estableciendo un procedimiento que respete estrictamente lo dispuesto en ella. Marcial Rubio sobre el Reglamento del Congreso señala que ( ) es una norma con rango de ley que contienen las principales disposiciones de detalle que rigen su funcionamiento. ( ) Es una opinión acertada que compartimos: El reglamento del congreso deber ser el que desarrolla los detalles normativos de las reglas constitucionales 10. El argumento central de la demandada versa en que el reglamento del Congreso ha establecido en su artículo 89º las reglas de procedimiento a aplicarse en el caso de una acusación constitucional, que desarrollan sin contravenir en modo alguno las disposiciones establecidas por la constitución, entre las cuales cabe mencionar las siguientes: Presentación de la denuncia debidamente sustentada y cumpliendo requisitos formales. La existencia de un triple filtro en el procedimiento: 1) Sub Comisión investigadora (que investiga y presenta un informe), 2) Comisión Permanente (instancia en la cual debate y vota sobre la pertinencia de acusar o no ante el pleno), y 3) Pleno del Congreso (donde se produce el debate y se vota pronunciándose por que hay o no lugar a formación de causa) 9 García Toma, Víctor. Análisis sistemáticos de la Constitución Peruana de Tomo II. Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima. Lima, 1998, pag. 331 y ss. 10 Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de Tomo IV. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 1999, pag. 91.

5 Durante las diferentes etapas del proceso el acusado tiene derecho de defensa. En este sentido abona a este argumento por ejemplo los comentarios al articulo 89º del reglamento del congreso que Hiciera el doctor Valentín Paniagua al señalar: la norma no deja duda. Toda acusación constitucional termina necesariamente en un antejuicio político que concluye a su turno en al Corte suprema; no en un juicio político desde que el Congreso en rigor, ni juzga ni condena porque le esta vedado actuar como Juez 11. La acusación constitucional que deviene en un antejuicio político se limita a la autorización o no por parte del congreso, para el procesamiento penal de determinadas altas autoridades o ex autoridades estatales inculpadas como los parlamentarios. Al respecto Rubio Correa señala el antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda persona pueda ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso queda sometida a jurisdicción. Cuando se trata de las personas a quienes se hace antejuicio la situación es distinta: ninguna demanda o denuncia que se haga contra ellos los somete a jurisdicción de los tribunales a menos que el congreso autorice tal procesamiento 12. Estando a que el articulo 99º de la Constitución señala las dos posibles vías por las cuales procede la acusación constitucional es menester verificar en que casos estamos en estos supuestos así, García Toma ilustra los supuestos en que procede la acusación constitucional la acusación constitucional procede en las siguientes hipótesis: a) denuncia constitucional por supuesta comisión de ilícito penal perpetrado en ejercicio o desempeño de la función (al respecto Libro II: Titulo XVII Delitos contra la Administración Publica Delitos cometidos por funcionarios publico); b) denuncia constitucional por supuesta infracción constitucional adicionalmente tipificado como ilícito penal en la legislación de la materia al respecto podrían citarse: negativa la remisión de la Cuenta General de la Republica dentro del plazo señalado en el articulo 81º de la Constitución, así como la negativa u omisión de remisión al Congreso del 11 Paniagua Corazao, Valentín. La justiciabilidad de los actos políticos-jurisdiccionales del congreso. En: Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional Nº 3. Centro de estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 1999, pag Rubio Correa, marcial. Opc. Cit. Pag

6 proyecto de Ley del Presupuesto (articulo 78º) ambos en relación con el articulo 377º del Código penal que prevé y sanciona el delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales; c) denuncia constitucional por supuesta infracción constitucional, al respecto podrían citarse los siguientes casos expedición de un decreto de urgencia que contenga materia tributaria (articulo 74º de la Constitución), - aprobación de endeudamiento interno o externo del estado fuera del marco de la ley (articulo 75º de la Constitución) 13. Es importante señalar que la infracción constitucional es una institución polémica en el Perú, la misma que es considerada por parte de la doctrina como figura independiente de la comisión de delitos de función por parte de los altos funcionarios del estado sujetos a control del parlamento, su realización da lugar a un proceso sancionatorio de carácter puramente político que puede concretarse en la suspensión del funcionario publico, su destitución o inhabilitación, y tal como lo señala Jorge Santisteban de Noriega la discrepancia en la doctrina constitucional peruana y en la aplicación de la infracción de los casos en que ha sido utilizada la acusación constitucional ha surgido en torno a los siguientes temas: a) naturaleza jurídica de la infracción como falta política autónoma de la comisión de delitos por parte de los altos funcionarios, b) la determinación de las conductas típicas que dan lugar a ella en aplicación al principio de legalidad, c) el procedimiento que el Congreso debe aplicar para investigar y aplicar las sanciones políticas en el marco del respeto al debido proceso, d) la votación requerida para las sanciones previstas, e) la responsabilidad objetiva o subjetiva que se exige al funcionario para evaluar la conducta violatoria de la Constitución, f) los mecanismos de revisión judicial o acceso a la tutela jurisdiccional efectiva en caso de aplicación de sanciones de manera arbitraria por parte del Congreso de la Republica, g) las reglas al interior del sistema parlamentario que garantice la razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones aplicadas 14 En el mismo sentido de los supuestos que señala el doctor García Toma cuando la Constitución Política hace referencia a la acusación constitucional por infracción de la Constitución y por todo delito cometido en ejercicio de las funciones esto debe ser entendido en forma restrictiva, tal como Rubio Correa lo delimita a continuación ( ) 13 García Toma Víctor. Op. Cit. Pag Santisteban de Noriega, Jorge. Infracción Constitucional: una institución polémica en el Perú. En: comentarios revista Dialogo con la Jurisprudencia Nº 64- ENE pag. 17 y 18.

7 en el ejercicio de sus funciones. Caen bajo esta calificación los delitos que tiene relación directa o indirecta con las funciones oficiales y se excluyen las infracciones completamente extrañas a esas funciones 15 Respecto al procedimiento y mayorías requeridas en la acusación constitucional se debe sostener en argumentación de la demanda que el congreso goza de discrecional para establecer la votación que es una de las reglas de procedimiento de carácter político como la acusación constitucional a través de su propio Reglamento, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar lo siguiente: el Tribunal debe indicar que tal imputación no es un tema que pueda ser residenciable en el ámbito de la acción de inconstitucionalidad, pues la naturaleza jurisdiccional del tribunal no es compatible con la evaluación de medidas adoptadas bajo criterios de convivencia o inconvivencia por los órganos de representación política. En el proceso o no incompatible con la Constitución, y no si el legislador, al regular una materia dada, lo hizo de la manera mas conveniente. Al legislador le corresponde optar por cualquiera de las medidas que, dentro del marco constitucional, se puedan dictar; en tanto que al tribunal constitucional, velar porque esa opción no rebase el ordenamiento constitucional Rubio Correa, Marcial. Op. Cit. Pag STC AI/TC,FJ5 de fecha 29 de enero del 2002.