XVII. CONSAGRACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA DE LOS SALARIOS CAÍDOS COMO INDEMNIZACIÓN A RETIROS ILEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Transcripción

1 255 año 2007 propuesta por el Presidente de la República, sino se trata que la materia allí sometida a modificación se exponga en otra oportunidad durante el mismo periodo presidencial, es decir, que el presidente de la República actual, proponga ante la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela de alguna manera bajo cualquier figura legal, los temas y materias ya incluidas en esa reforma. En ese sentido, se revela la imposición como de lugar de patrones y formas que no están dentro de los tipos constitucionales determinados, a través del Decreto Ley con Rango, Valor y Fuerza de Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular publicado en Gaceta Oficial Nro Extraordinario, de fecha 31 de julio de Razón esta que respalda la nulidad por Inconstitucionalidad del Decreto antes descrito. XVII. CONSAGRACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA DE LOS SALARIOS CAÍDOS COMO INDEMNIZACIÓN A RETIROS ILEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. Introducción. 2. Naturaleza jurídica de los salarios caídos en el derecho funcionarial. 3. Evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de los salarios caídos en el derecho funcionarial. 4. Conclusiones. 1. Introducción En el derecho funcionarial no existe, como en el derecho laboral, la figura de los «salarios caídos» como consecuencia directa e inmediata de la nulidad de un acto de retiro o remoción de la Administración Pública; sin embargo, por aplicación del principio constitucional de restitución de la situación jurídica infringida, la jurisprudencia venezolana ha establecido que en dichos casos, procede no sólo la reincorporación del funcionario afectado al cargo que ocupaba, sino también una indemnización por la actuación ilegal de la Administración, cuya fórmula de cálculo se resume en los salarios que dejó de percibir dicho funcionario, desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.

2 256 DOCTRINA ADMINISTRATIVA Así, veremos a lo largo de este trabajo, la evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de esta figura, la cual siendo propia del derecho laboral ha sido tomada como ejemplo en el derecho funcionarial, como indemnización de situaciones jurídicas infringidas. 2. Naturaleza jurídica de los salarios caídos en el derecho funcionarial La figura de los salarios caídos propiamente dicha no encuentra cabida en la legislación funcionarial, ni en la derogada Ley de Carrera Administrativa, o su reglamento aún aplicable, ni en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública; al contrario, la misma ha sido producto, o creación por decirlo de alguna forma, de la jurisprudencia venezolana, sobre todo de la jurisdicción contencioso administrativa, en especial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo 102. Establecido lo anterior, no queda más que buscar en la jurisprudencia funcionarial la definición de esta figura, según la cual los salarios caídos se caracterizan por ser «una indemnización acordada libremente por el Juez sólo como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de remoción o destitución, según el caso» (Sentencia Nº de fecha 17/11/2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia) Sentencia Nº de fecha 14/08/2001 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera. «(...) la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, que regulan las relaciones del Estado con sus funcionarios no establece norma alguna que disponga el pago de los salarios dejados de percibir como consecuencia directa e inmediata de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, más sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que los salarios dejados de percibir persiguen ese restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada. Es así entonces que esta Corte acoge esta última interpretación y en tal sentido se deja asentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo momento de la destitución, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente (...)». 103 A mayor abundamiento, puede referirse la Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº de fecha 25 de mayo de 2007, según la cual «(...) el querellante tiene derecho a que le sean cancelados todos

3 257 Dicha indemnización consigue fundamento en la aplicación del principio de restablecimiento de la situación jurídica infringida, consagrado actualmente en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual la jurisdicción contencioso administrativa es competente para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, y en ese sentido, disponer todo lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. En virtud de lo anterior, ante una remoción o retiro ilegal de la Administración, los jueces de lo contencioso administrativo comenzaron a establecer además de la reincorporación al cargo, una indemnización pecuniaria con la finalidad de restituir la situación jurídica infringida, es decir, la separación ilegal del cargo ocupado por el funcionario afectado y la falta de pago de los salarios correspondientes, desde el ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación. En este mismo orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en una decisión de fecha 14 de agosto de 2001, con ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, dejó sentado lo siguiente: «Así, de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establece que: (...)Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las los conceptos laborales dejados de percibir que no impliquen prestación efectiva del servicio durante el período en que no estuvo al servicio de la Administración como consecuencia de su inconstitucional destitución, lo cual forma parte de la indemnización económica que le corresponde a todo funcionario público afectado por un acto administrativo que decida su egreso de la Administración Pública (...) que posteriormente sea declarada su inconstitucionalidad y/o ilegalidad por un Órgano Jurisdiccional (...)».

4 258 DOCTRINA ADMINISTRATIVA situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Ahora bien, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, que regulan las relaciones del Estado con sus funcionarios no establece norma alguna que disponga el pago de salarios dejados de percibir como consecuencia directa e inmediata de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, más sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que los salarios dejados, de percibir persiguen ese restablecimiento de la situación subjetiva lesionada. Es así entonces que esta Corte acoge esta última interpretación y en tal sentido se deja sentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo momento de la destitución, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente, observándose para este pago los aumentos que haya experimentado el sueldo con respecto del cargo desempeñado». Finalmente, esta indemnización recibe el nombre de «Salarios Caídos» en virtud que su base de cálculo es precisamente los salarios que dejó de percibir el funcionario desde su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación a la Administración. En este sentido, ha sido jurisprudencia reiterada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo que: «Los salarios dejados de percibir, (...), constituyen una indemnización al despido ilegal del que ha sido objeto alguna persona, tal determinación ha sido utilizada como una medida indemnizatoria, para con ello significar que la indemnización que debe pagarse al trabajador será igual al importe de los salarios que habría devengado el trabajador durante el tiempo retirado, por la imposibilidad en que se encuentra el trabajador de generar la remuneración que la separación de su trabajo le produjo como consecuencia del retiro injusto o ilegal del que fuere objeto». Sentencia Nº , del 18 de octubre de 2007 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, vemos que la naturaleza de los salarios caídos en materia funcionarial es indemnizatoria; es decir, no es más que la

5 259 restitución de una situación jurídica infringida, cuyo monto esta representado por una cantidad igual a aquellos salarios que dejó de percibir el funcionario ilegalmente retirado de la Administración Pública, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación Evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de los salarios caídos en el derecho funcionarial La indemnización por salarios caídos en materia funcionarial procede, como dijimos anteriormente, sólo ante la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de remoción o retiro, y el monto de dicha indemnización está determinado por aquellos salarios que dejó de percibir el funcionario afectado por el ilegal acto, desde el retiro hasta la efectiva reincorporación. Tal indemnización es acordada por el daño que el acto declarado nulo le produjo al funcionario ilegalmente retirado de su cargo, daño que se reduce no sólo a la separación del cargo que venía ejerciendo, sino además, al hecho de haber sido desprovisto de manera ilegal de sus ingresos diarios, lo cual se compensaría, en primer término, con su reincorporación a la Administración, y en segundo término con el pago de los salarios que dejó de percibir, todo ello con la finalidad de resarcir completamente el daño causado. Ahora bien, qué sucede si el afectado por un acto de retiro o remoción ilegal obtiene un nuevo empleo y por ende remuneración por sus servicios?, en ese caso, No reduciría de alguna forma el daño monetario causado por la Administración? En este sentido, a principios de la década de los noventa, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba que en virtud del carácter indemnizatorio de los salarios caídos, los organismos querellados podían alegar y probar que los funcionarios retirados obtuvieron un nuevo empleo, ello con la finalidad de reducir proporcional- 104 Ver sentencia Nº dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 18 de julio de 2001 «el pago en referencia tiene un carácter indemnizatorio, por constituir una manera de resarcir el daño causado al querellante producto de la emisión de tan írrito acto administrativo por parte de la Administración».

6 260 DOCTRINA ADMINISTRATIVA mente la indemnización por salarios caídos al tiempo en que efectivamente dicha persona se vio privada de remuneración laboral 105. El criterio anterior, previo uso de la Teoría General de las Obligaciones, se vio reforzado cuando la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo expresó que «dicho resarcimiento se enerva (o se reduce proporcionalmente) en aquellos casos en que el querellante preste sus servicios en otro organismo público en el cual devengue su respectivo salario» 106. Razón por la cual, en caso que el querellante, mientras dure el juicio, comience a prestar servicios en otro organismo público, devengando una igual o mayor remuneración a la percibida en el organismo contra el cual intentó el recurso contencioso administrativo funcionarial, no habrá lugar al pago de los salarios dejados de percibir, como resarcimiento por daños y perjuicios, pues no se verificó tal daño. Lo contrario, esto es, otorgar una indemnización por salarios caídos a un funcionario que a pesar de haber sido retirado ilegalmente de la Administración Pública, haya obtenido un nuevo empleo mientras dure la tramitación de la querella funcionarial interpuesta, constituiría un enriquecimiento sin causa, al no existir una razón daño real que justifique dicha indemnización. Ello así, según criterio de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, establecido en Sentencia Nº , de fecha 18 de octubre de De manera que, según el criterio jurisprudencial antes expuesto, en aquellos casos en los que se haya condenado a la Administración Pública al pago de los salarios dejados de percibir por un funcionario ilegalmente retirado o removido de su cargo, y al mismo tiempo se haya verificado que dicho funcionario se encuentra laborando en otro organismo público o incluso privado; a los efectos del pago, los salarios caídos o dejados de percibir se deberán reducir en 105 Ver Sentencia de la referida Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 27 de abril de Ver Sentencia Nº , del 18 de octubre de 2007 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

7 261 proporción a las remuneraciones que el referido funcionario haya percibido en el nuevo empleo, para así evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario querellante, esto a los fines de indemnizar a dicho funcionario por aquellos salarios efectiva y realmente dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación. 4. Conclusiones La figura de los salarios caídos no encuentra fundamento en la legislación funcionarial, ni en la derogada Ley de Carrera Administrativa, o su reglamento aún aplicable, ni en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública; al contrario, la misma ha sido creación de la jurisprudencia venezolana, en especial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo. La naturaleza de los salarios caídos en materia funcionarial es indemnizatoria; es decir, no es más que la restitución a una situación jurídica infringida, cuyo monto lo va a representar una cantidad igual a aquellos salarios que dejó de percibir el funcionario ilegalmente retirado de la Administración Pública, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación. La indemnización por salarios caídos en materia funcionarial procede, como dijimos anteriormente, sólo ante la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de remoción o retiro, y el monto de dicha indemnización está determinado por aquellos salarios que realmente dejó de percibir el funcionario afectado por el ilegal acto, desde el retiro hasta su efectiva reincorporación. Sin embargo, en aquellos casos en los que se haya condenado a la Administración Pública al pago de los salarios dejados de percibir por un funcionario ilegalmente retirado o removido de su cargo, y al mismo tiempo se haya verificado que dicho funcionario se encuentra laborando en otro organismo público o incluso privado; a los efectos del pago, los salarios caídos o dejados de percibir se deberán reducir en proporción a las remuneraciones que el referido funcionario haya percibido en el nuevo empleo, para así evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario querellante.