OBSERVATORIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: FORMULACIÓN DE INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN DE ACCIÓN (Documento para discusión)

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1 PROYECTO SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL UNIÓN EUROPEA REPÚBLICA DE COLOMBIA PROYECTO SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL COMPONENTE DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN MUNICIPAL Y OBSERVATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES OBSERVATORIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: FORMULACIÓN DE INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN DE ACCIÓN (Documento para discusión) Elaborado por: Myriam Mercedes Castilla Bogotá, abril de 2002 FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2 TABLA DE CONTENIDO COMPONENTE DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN MUNICIPAL Y PRESENTACIÓN CONTENIDO Qué es el seguimiento? Objetivos del seguimiento al Plan de Acción Cómo se hace? BIBLIOGRAFÍA ANEXO 1. Ejemplos de indicadores de seguimiento al plan de acción

3 FORMULACIÓN DE INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO DEL PLAN DE ACCIÓN 1 PRESENTACIÓN El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal, está soportado por el convenio de financiación entre la Unión Europea y la República de Colombia firmado en febrero de 1998 (Col/B7-3010/IB/95/158), e inició actividades en febrero de con un horizonte de ejecución de cuatro años a partir de dicho momento. Así, el convenio nace como una alianza estratégica entre Colombia y la Unión Europea, con el propósito de contribuir a la preparación de los funcionarios municipales, comunidades y demás agentes del desarrollo territorial para asumir las responsabilidades asignadas por la Constitución de 1991 y, dotarlos de herramientas gerenciales, caso esta guía, necesarias para actuar en la nueva dinámica entre los gobiernos locales y la sociedad civil, afianzando el proceso de descentralización en marcha. Es así como el Proyecto busca lograr el mejoramiento de la administración municipal; racionalizar la oferta de capacitación; mejorar la coordinación inter e intrainstitucional de capacitación e información armonizando demanda y oferta; mejorar las condiciones básicas de gestión, administración, institucionalización, y participación democrática; desarrollar el sistema de capacitación en las áreas de gestión local, administración de proyectos, finanzas municipales, gobernabilidad, normatividad y medio ambiente; mejorar el sistema de documentación e información municipal en todos los niveles; fomentar una participación equitativa en el proceso de descentralización y, considerar las formas asociativas a partir del análisis del territorio. En este orden de ideas, es parte de la estrategia del proyecto capitalizar las experiencias, el intercambio y transferencia de conocimientos, metodologías e instrumentos generados por entidades públicas y privadas, así como por proyectos análogos con agencias de cooperación nacionales e internacionales. La posibilidad de profundizar y de generar sostenibilidad en el Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal depende, entre otros factores, de éste intercambio. Por todo lo anterior, el convenio definió los siguientes componentes, cada uno de los cuales determina una línea de acción encaminada a alcanzar los objetivos propuestos en el convenio: El Sistema Nacional de Capacitación Municipal continuada, 3

4 Documentación e Información Municipal y Observatorio de Políticas Públicas Locales; Maestría en Desarrollo y Gestión Local; Fortalecimiento de la Federación Colombiana de Municipios. Resultado de las actividades desarrolladas en cada componente, en especial el de Documentación e Información y OPPL y, recogiendo las experiencias en cada uno de los talleres realizados con los equipos de gobierno de los municipios en los cuales el Proyecto está realizando sus actividades, se construyeron una serie de documentos metodológicos los cuales se ponen a disposición de todos los entes locales. Estos documentos llamados Guías están estructurados de tal forma que permitan a los interesados, generar procesos y procedimientos consistentes al interior de las administraciones locales para construir instrumentos estratégicos que fortalezcan la toma de decisiones y, de esta forma, focalizar de manera óptima los proyectos que permitan la reactivación económica y social de las comunidades, estimulando su participación en la gestión pública. Por lo tanto, las guías que se presentan a continuación constituyen herramientas gerenciales para los gobernantes municipales, sus equipos de gobierno, funcionarios y sociedad civil interesados en los temas de la gestión local. En éstas, además de contener aspectos metodológicos robustos para su formulación, se brindan los instrumentos para su operacionalización. El paquete de Guías están completamente interrelacionadas de tal forma que cada una se constituye en un prerrequisito para la otra, garantizando la implantación de procesos que con un énfasis en la práctica construya sentido de pertenencia y, por lo tanto, garantice sostenibilidad. 1. Guía Conceptos de Gestión Pública Local 2. Guía para la Armonización de los Planes de Desarrollo Departamental y Municipal. 3. Guía para la Formulación del Plan de Acción Municipal. 4. Guía para la Formulación del Plan Operativo Anual de Inversiones. 5. Guía para la Formulación de Indicadores para el Seguimiento al Plan de Acción. 6. Guía para la Formulación de Indicadores para la Evaluación del Plan de Desarrollo Municipal. 7. Guía para la Identificación de la Información Estratégica para la Gestión Municipal. 8. Guía para la Elaboración del Informe de Gestión Municipal. Estas guías se ofrecen en las Escuelas de Gobierno apoyadas por el Proyecto Sistema Nacional de Capacitación, a través de seminarios - taller a grupos de municipios de una misma región o departamento, complementado con un acompañamiento por parte de las gobernaciones y de la ESAP. Igualmente están disponibles en nuestro WebSite: 4

5 La Guía para la Formulación de Indicadores para el Seguimiento al Plan de Acción que corresponde a este documento, contiene las bases conceptuales y metodológicas para la formulación de los indicadores de seguimiento al Plan de Acción. Su objetivo es unificar, al interior de las Escuelas de Gobierno del Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal, los conceptos básicos e instrumentos para la formulación de indicadores de seguimiento. 5

6 2 CONTENIDO 2.1 Qué es el seguimiento? Es la revisión continua y periódica de la ejecución del Plan de Acción, para asegurar que los calendarios de trabajo, los resultados a obtener y las acciones requeridas, procedan de acuerdo con el mismo. Está orientado a establecer, sobre la marcha, el avance físico y financiero de cada uno de los proyectos y/o actividades previstas, hasta la obtención de los productos y resultados. El seguimiento es de tipo cuantitativo. Permite medir i) los niveles de avance físico y financiero de los proyectos y programas y ii) el logro de las metas programadas. Los principales usuarios de la información generada a partir del seguimiento son el Alcalde Municipal, los Secretarios de Planeación y Hacienda y el Consejo de Gobierno. 2.2 Objetivos de hacer seguimiento al Plan de Acción Las razones para hacer seguimiento al Plan de Acción se sintetizan de la siguiente manera: Apoyar a las dependencias ejecutoras de programas, proyectos y/o acciones, a conocer los avances logrados en los programas y proyectos, a nivel de productos intermedios y finales. Permitir la autoevaluación, es decir, la obtención de información sobre lo que se hace y lo que se obtiene, con el fin de hacerlo mejor. Proporcionar al equipo de gobierno, mandos medios y demás niveles de la administración local, la información necesaria y oportuna para controlar la gestión de los programas y proyectos 1. Generar informes periódicos para permitir el análisis del avance logrado en términos de actividades realizadas y productos obtenidos. Facilitar la rendición de cuentas y presentación de informes ante las instancias pertinentes, sobre la gestión de los programas y proyectos 2.3 Cómo se hace? Inicialmente, la administración municipal define los indicadores que utilizará para determinar el avance de su gestión y realiza la especificación de los mismos; para 1 Información para mantener, ajustar, redireccionar o cambiar las políticas y/o estrategias en la ejecución del Plan de Acción. 6

7 lo cual se puede usar el formato descrito en la Guía para la Formulación de Indicadores de Evaluación del Plan de Desarrollo. En el Anexo 1 se presentan algunos ejemplos de indicadores de seguimiento y de su correcta especificación. Las administraciones municipales pueden utilizarlos en su totalidad o escoger algunos de ellos teniendo en cuenta los criterios para la selección de indicadores. Ver Guía para la Formulación de Indicadores. Para realizar seguimiento a un Plan de Acción, cómo mínimo se utilizan los indicadores de seguimiento físico y financiero. Una vez seleccionados los indicadores se utilizan el Plan de Acción y el POAI como los instrumentos a los que se hace seguimiento 2. A continuación se presenta un ejemplo de la manera como el municipio Los Angeles calcula sus indicadores de seguimiento (Anexos 6, 7 y 8). Los Angeles utiliza los indicadores de Avance Físico, Avance Financiero y Relación Ejecución/Inversión. La especificación de sus indicadores se encuentra en el Anexo 2. El seguimiento al Plan de Acción se realiza en tres momentos 3 : i) seguimiento a los proyectos, ii) seguimiento a los programas y iii) seguimiento al sector. Los formatos que utiliza como guía se encuentran en los Anexos 3, 4 y 5. Plan de Acción Sector Desarrollo Social Municipio Los Angeles 2 Las actividades, proyectos y programas del Plan de Acción deben estar ponderadas de acuerdo con los criterios definidos por el Alcalde Municipal. Ver Guía para la Formulación del Plan de Acción. 7

8 El sector al cual se le realiza seguimiento es Desarrollo Social. A continuación se presenta la estructura del Plan de Acción para dicho sector. i) seguimiento a proyectos El primer paso es trasladar del Plan de Acción y del POAI, al formato de seguimiento (Anexo 3), la información sobre el proyecto: nombre, meta, actividades, presupuesto por actividad, ponderación del presupuesto, producto esperado y la ponderación de las actividades. En segundo lugar, se determina el estado actual de ejecución de los recursos y de los productos obtenidos 3 La estructura del Plan de Acción del municipio, determina los momentos del seguimiento. 8

9 Luego, mediante el uso de indicadores, se mide el avance físico y financiero del proyecto, en términos del cumplimiento de productos. Avance físico acumulado Se toma el porcentaje de cumplimiento de la actividad y se multiplica por la ponderación asignada. Si una actividad se cumple totalmente (100%) y aporta al cumplimiento del proyecto un 20% (ponderación asignada), quiere decir que el valor del indicador para dicho período es 20%. Un cumplimiento parcial de la actividad (por ejemplo del 60%) aportará menos del 20% al cumplimiento del plan. Aplicando una regla de tres simple: Avance físico ponderado = 60% X 20% / 100% = 12% El avance físico, habiéndose ejecutado el 60% de la actividad es del 12%. Siguiendo el ejemplo del municipio Los Angeles. La primera actividad es inscripción. El producto obtenido, en el cuarto trimestre, son 119 adultos inscritos y el producto esperado es 150 adultos inscritos. La ponderación de la actividad es 10%. El avance físico ponderado de la actividad para el cuarto trimestre es 7.9% resultante de la siguiente operación aritmética: 119/150 X 10 = 7.9% El avance físico del proyecto resulta de la suma aritmética del avance físico ponderado de cada actividad. Para su interpretación se usa la matriz de formulación de indicadores (Anexo 2), en la cual se estableció la escala de calificaciones. El proyecto centro día tuvo una ejecución de 84.5%, lo cual indica que fue buena la gestión realizada. 9

10 Avance fínanciero acumulado La forma de cálculo es igual que para el avance físico: se toma el porcentaje de ejecución financiera de la actividad y se multiplica por la ponderación asignada 4. Siguiendo el ejemplo del municipio Los Angeles. La tercera actividad, asistencia gerontológico tiene un presupuesto de $ y una ponderación de 65%. En el cuarto trimestre ya se habían ejecutado todo el presupuesto. El avance financiero ponderado de la actividad para el cuarto trimestre es 65% resultante de la siguiente operación aritmética: $ /$ X 65% = 65% El avance financiero del proyecto resulta de la suma aritmética del avance financiero ponderado de cada actividad. Para su interpretación se usa la matriz de formulación de indicadores (Anexo 2), en la cual se estableció la escala de calificaciones. El proyecto centro día tuvo una ejecución financiera del 106%, lo cual indica que se gastaron más recursos de lo previsto. Dado que en la escala de calificación no se contempló este rango no es posible interpretar el resultado. Relación ejecución inversión Este índice se calcula utilizando los indicadores de avance físico y avance financiero. En el ejemplo del proyecto Centro Día del municipio Los Angeles. Este indicador se puede calcular para cada actividad. A manera de ejemplo se calcula para todo el proyecto. El avance físico total es de 84.5% y el avance financiero de 106%. La relación es de 0.8. De acuerdo con las matriz de formulación de indicadores se considera insuficiente. El ejercicio de seguimiento al proyecto adultos mayores, desarrollado para los cuatro trimestres se encuentra en el Anexo 7. ii) Seguimiento a programas y sectores De igual manera que en el caso de los proyectos, se diligencia el formato de seguimiento para programas (Anexo4). En el se relacionan los proyectos que componen el programa y sus respectivas previsiones. 4 La ponderación asignada a las actividades de acuerdo con los recursos financieros con que cuenta puede diferir de la ponderación asignada a las actividades de acuerdo con su importancia para el logro de la meta del proyecto. 10

11 Luego, se diligencia el estado actual de ejecución de los recursos y de los productos obtenidos. Esta información se extrae del formato de seguimiento a proyectos. Utilizando los indicadores de seguimiento, se mide el avance físico y financiero del Programa, en términos de cumplimiento del producto. Agregando la información del formato de programas se diligencia el formato para seguimiento de sectores (Anexo 5) y el procedimiento para el cálculo de los indicadores de seguimiento y evaluación se realiza de la misma forma que en los casos precedentes. 3 BIBLIOGRAFÍA CASTILLA M. (2001). Identificación de información estratégica municipal. Elaborado para Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal. CIFUENTES A. (1998). Metodología para el desarrollo de sistemas de información estratégicos. Policopiado. DANE (2001). Indicadores estratégicos en entidades territoriales: criterios para su conceptualización, diseño, análisis e interpretación. 11

12 Nombre Objetivo Variables Fórmula Unidad medida Medir el nivel de Metas alcanzadas a la Metas alcanzadas a la fecha X ejecución del fecha 100 / Metas programadas a la proyecto Metas programadas a fecha la fecha Cumplimiento metas Cumplimiento financiero Relación ejecución - inversión Desviación en tiempo de ejecución Desviación metas Desviación ejecución financiera Porcentaje de cofinanciación Cumplimiento financiero Plan de acción Distribución recursos según programa Distribución inversión por grupo poblacional Medir el nivel de ejecución del proyecto Cuantificar la desviación entre el cronograma previsto y el tiempo efectivo de ejecución Medir la desviación en cumplimiento de compromisos Recursos invertidos Recursos programados Cumplimiento metas Cumplimiento financiero Fecha efectiva de obtención del producto Ffecha programada obtención productos Metas alcanzadas a la fecha Metas programadas a la fecha Medir la Valor ejecución desviación en el financiera a la fecha cumplimiento de Valor ejecución compromisos adquiridos por el financiera programada a la fecha ejecutor Caracterizar proyecto. un Valor cofinanciación Valor inversión total Valor asignado al programa dentro del POAI Valor asignado al programa en e presupuesto Determinar la correspondencia entre lo planeado en el Presupuesto de inversiones y lo programado en el POAI Determinar importancia relativa programas Total asignados Establecer orientación atención grupos poblacional vulnerables, Total etnias y género asignados Volumen de recursos asignados a cada programa recursos Volumen de recursos asignados según grupo recursos 4 ANEXO 1. Ejemplos de indicadores de seguimiento al plan de acción Recursos invertidos X 100 / Recursos programados Cumplimiento metas / Cumplimiento financiero Fecha efectiva de obtención del producto fecha programada obtención productos (Metas alcanzadas a la fecha - Metas programadas a la fecha) X 100 / Metas programadas a la fecha (Valor ejecución financiera a la fecha Valor ejecución financiera programada a la fecha) X 100 / Valor ejecución financiera programada a la fecha Valor cofinanciación X 100 / Valor inversión total Valor asignado al programa dentro del POAI /Valor asignado al programa en e presupuesto Volumen de recursos asignados a cada programa X 100 /Total recursos asignados Volumen de recursos asignados según grupo poblacional X 100 / Total recursos asignados Interpretación % Evalúa la cantidad de metas alcanzadas. Determina si el proyecto está cumpliendo con los propósitos de la administración local. % Evalúa la cantidad de recursos desembolsados. Parámetros de comparación Plan de acción del programa Históricos de ejecución Plan de acción del programa Históricos de ejecución Escala calificación De acuerdo con lineamientos del plan de acción del programa. Se propone: 0-59% deficiente 60-70% aceptable 71-85% satisfactorio Más de 86% sobresaliente De acuerdo con lineamientos del plan de acción del programa. Se propone: 0-59% deficiente 60-70% aceptable 71-85% satisfactorio Más de 86% sobresaliente Indice Eficiencia en el uso de los recursos Menor que uno Insuficiente Igual que uno satisfactorio Mayor que uno sobresaliente días Se considera eficiente la gestión con una desviación menor a 15 días. Si se presenta una reducción del plazo superior a 15 días se califica como sobresaliente y con un retraso superior a 15 días da lugar a una calificación deficiente % Determina la diferencia entre las metas programadas y las alcanzadas. Evalúa el cumplimiento del os propósitos del proyecto y de la administración local. % Determina la diferencia entre la programación financiera y el uso de los recursos. % Determina el porcentaje de inversión que es asumida por entidades diferentes a la administración local. % Indica el grado de cumplimiento de la programación de recursos % Importancia relativa de programas basada en proporción de recursos asignados % Importancia asignada a grupos poblacionales Plan de acción del programa Históricos de ejecución Históricos de ejecución Plan de acción programa N.A N.A N.A. N.A. De acuerdo con lineamientos del plan de acción del programa. Se propone: < - 40% deficiente - 20 a 39% aceptable - 10 a 19% satisfactorio 0 a 9% sobresaliente De acuerdo con lineamientos del plan de acción del programa. Se propone: < - 40% deficiente - 20 a 39% aceptable - 10 a 19% satisfactorio 0 a 9% sobresaliente De acuerdo con lineamientos del plan de acción del programa. Igual a 1 sobresaliente Mayor que uno el programa recibió más recursos que lo planeado Menor que uno el programa recibió menos recursos que lo planeado Programa a que aplica Todos Todos Todos Observaciones Los resultados obtenidos señalan prioridades de atención en corrección de retrasos. Los resultados obtenidos señalan prioridades de atención en corrección de retrasos. Los resultados obtenidos señalan prioridades de atención Los resultados obtenidos señalan prioridades de atención en corrección de retrasos. Los resultados obtenidos señalan prioridades de atención en corrección de adelantos o retrasos. 12

13 ANEXO 2. MATRIZ DE FORMULACIÓN DE INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN DE ACCIÓN 13

14 ANEXO 3. FORMATO SEGUIMIENTO A PROYECTOS 14

15 ANEXO 4. FORMATO PARA EL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS 15

16 ANEXO 5. FORMATO PARA EL SEGUIMIENTO A SECTORES 16

17 ANEXO 6. SEGUIMIENTO PROYECTO CENTRO DÍA MUNICIPIO LOS ANGELES 17

18 ANEXO 7. SEGUIMIENTO PROGRAMA ADULTOS MAYORES MUNICIPIO LOS ANGELES 18

19 ANEXO 8. SEGUIMIENTO AL SECTOR DESARROLLO SOCIAL MUNICIPIO LOS ANGELES 19