ORDENAMIENTO TERRITORIAL -RIESGO COSTERO Y DETERMINANTE AMBIENTAL

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1 ORDENAMIENTO TERRITORIAL -RIESGO COSTERO Y DETERMINANTE AMBIENTAL Marlenny Díaz Cano Investigadora Asociada Universidad Sergio Arboleda Santa Marta Marlenny.diaz@usa.edu.co Palabras Claves: determinantes ambientales, Gestión del Riesgo, riesgo costero. INTRODUCCIÓN El artículo muestra análisis referidos a la caracterización del determinante ambiental costero y su incorporación a los Planes de ordenamiento territorial, aspecto que hizo parte de las variables del proyecto: La gestión del riesgo como factor de gobernabilidad en Ciudades Costeras, 1 una de cuyas motivaciones fue dar respuesta a la pregunta del porque del total de daños y pérdidas causados por la ola invernal que azotó a Colombia del 2010 a 2012, el 70% correspondió a los departamentos ubicados en las costas del país. (DNP 2011). A fin de identificar los factores que pudieron haber incidido en dicho porcentaje, se avanzó en un diagnóstico que en su primer nivel identificó las amenazas que por su particularidad podían denominarse costeras, y en segundo, revisó los instrumentos de planificación del suelo de los municipios costeros más afectados. Los hallazgos determinaron que muy pocos Planes o esquemas de ordenamiento identificaban e incorporaban adecuadamente las amenazas costeras, con lo cual se comprobó la hipótesis según la cual este hecho se constituía en uno de los factores que incidió en los problemas de gestión del riesgo en este territorio. Del proceso avanzado se hizo evidente la relación intrínseca entre ordenamiento territorial, gestión del riesgo y determinantes ambientales que en contexto de la pregunta de investigación referida al porqué del mayor impacto de la ola invernal en los departamentos costeros del país, derivó en uno de los planteamientos centrales de la investigación: los procesos de ordenamiento territorial en los municipios costeros deben incorporar el determinante ambiental del riesgo costero, para alcanzar mejores niveles de gobernabilidad en el manejo de situaciones de desastre. En torno a dicho planteo el análisis que se presenta a continuación avanza en dos principales bloques. El primero introduce, y caracteriza relaciones entre el ordenamiento 1 Los análisis presentados en el articulo hacen parte de la fase de diagnóstico del proyecto La Gestión del Riesgo como factor de Gobernabilidad en ciudades costeras, financiado por COLCIENCIAS y ejecutado por la Universidad Sergio Arboleda en asociación con la Corporación Autónoma Regional de la Guajira CORPOGUAJIRA, Playascol EU, y el instituto de Estudios del Ministerio Público IEMP, con la participación como socio académico de la Universidad de Oriente de Cuba como socio académico. ( ). 1

2 del territorio el determinante ambiental y la gestión del riesgo en el contexto costero y el segundo argumenta una propuesta que, en el marco de la revisión de los planes de ordenamiento territorial de los municipios costeros puede aportar a superar las deficiencias identificadas. I. El ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y SU RELACIÓN CON EL DETERMINANTE AMBIENTAL DE GESTIÓN DEL RIESGO COSTERO La planificación del territorio es el nivel de decisión política, técnica y administrativa que permite territorializar las estrategias de desarrollo (Massiris, 1997) esta definición nos indica que desarrollo y ordenamiento territorial son conceptos interdependientes. La Constitución Política acoge un nuevo enfoque en la concepción de la planificación del desarrollo, introduciendo en ésta la dimensión ambiental, mediante la cual el desarrollo económico y social se mantiene en el tiempo bajo ciertas condiciones de sostenibilidad. 2 Apuntando a dicho objetivo y en el marco del ordenamiento ambiental del territorio, surge el criterio de determinantes ambientales como una guía de acción que permite implementar las acciones sobre el territorio sin detrimento de su base natural. Un determinante en su aplicación al ordenamiento del territorio se entiende como aquel factor que por su importancia influye directamente en cualquier decisión de planificación o manejo y por lo tanto debe ser incluido para la eficacia de la norma. Su no inclusión impide o dificulta en gran medida la realización de toda acción sobre el territorio por lo tanto su carácter es estructurante. (Díaz Cano 2011) La importancia de los determinantes ambientales radica en su estatus como organizadores jerárquicos de las decisiones locales, al definir criterios de convergencia indispensables para ajustar el proceso de OT a la realidad también jerárquica de los ecosistemas. (Baptiste y Rincon, 2006). Una de las principales obligaciones del municipio en relación con el ordenamiento, no solo del territorio sino de las diferentes actividades de desarrollo en su suelo, es la preservación de la estructura ecológica principal definida por el decreto 3600 de 2007 como el conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones. Es pues sobre esta función e imperativo legal que debe formularse cualquier actuación sobre el suelo, lo cual coloca al determinante ambiental como una norma de inexcusable cumplimiento e inclusión en los planes de ordenamiento municipal. 2 Entendida como la posibilidad de compatibilizar el interés de uso de los bienes y servicios que ofrece la naturaleza, con su preservación para beneficio de las generaciones futuras. 2

3 La ley 388 de en su artículo 10, noma base de ordenamiento del suelo municipal indica que (...) en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes ambientales los cuales constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes. El numeral 1 de dicho artículo literales c y d incluye como determinantes: 1. Los relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: ; b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. (negrillas fuera del texto). Si bien este literal vincula al menos taxativamente el determinante de prevención de amenazas y riesgos naturales con el protección del medio ambiente, asociándole expresamente la preservación uso y manejo del medio ambiente de los recursos naturales renovables en las zonas marinas y costeras el diseño general de la norma 4 no incorpora lineamientos que permitan definir e implementar adecuadamente determinantes ambientales diferenciales para suelo de zonas marinas y costeras y del que no lo es. 5 Lo cual afecta la gestión de amenazas que por suceder en la intarfase mar costa pueden ser identificados como costeras: Ascenso en el nivel del mar, huracanes, mar de leva, salinización de acuíferos, erosión costera, contaminación marina, y los relacionados directamente con la afectación de los ecosistemas marino costeros: Arrecifes coralinos, ecosistemas de manglar y bosques de transición, sistemas de playas y acantilados, estuarios, deltas y lagunas costeras, lechos de pastos marinos o praderas de fanerógamas. La importancia de tal diferenciación fue reconocida de manera general por el mismo Gobierno a través del Decreto 141 de 2011 expedido durante el estado de emergencia 3 Posteriormente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, reglamenta le ley estableciendo los determinantes ambientales para el suelo rural a través del Decreto 3600 de 2007, en el cual se indica que los determinantes ambientales responden al objetivo del constituyente primario por garantizar el derecho de la sociedad a gozar de un ambiente sano, a través de acciones que involucren la conservación de áreas de especial importancia ecológica, el fomento de la educación para el logro de estos fines y la participación ciudadana en las decisiones que afecten la integridad ambiental. La ley 1454 de 2011 complementa aspectos relacionados con principios rectores del ordenamiento; marco institucional de esta función del estado y define competencias en la materia 4 Y sus nomas reglamentarias. 5 Esta indiferenciación no solo afecta la adecuada incorporación de los determinantes ambientales de protección del medio ambiente y de prevención de amenazas y riesgos naturales, en los Planes de ordenamiento, sino que debilita también el espíritu Constitucional que tal como se anoto previamente, acoge el enfoque de la planificación del desarrollo que pondera la dimensión ambiental y como tal es fundamento de los determinantes ambientales. 3

4 ambiental social y económica, declarado por la Ola Invernal de , en cuyas consideraciones se destaca: Que así mismo, esta situación obedece en gran medida a la falta de planificación del territorio según sus especificidades regionales y los riesgos a los cuales está expuesta la población, con una visión, técnica, integral y sistémica de los correspondientes ecosistemas y al poco impacto que han tenido las diferentes acciones adelantadas por las autoridades ambientales regionales en torno al manejo y administración de los recursos naturales renovables. Dicha falencia en lo que a suelo costero se refiere, tuvo una respuesta muy anterior a los eventos de la ola invernal del 2011 en la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI 2001) 7 que se constituye, a falta de legislación especifica, en el principal instrumento que guía la incorporación de los determinantes ambientales en los instrumentos de planificación de municipios costeros 8 y en este sentido complementa y subsana los vacios normativos al respecto, en la ley 388 y 1454 marco de los planes de ordenamiento territorial. La Política pone de manifiesto que Las zonas costeras colombianas según sus características especiales, son parte del territorio nacional y como tal deben ser incorporadas en su ordenamiento (...) es un continuo de regiones geográficas, con sus propios patrones y características naturales, políticas, económicas, sociales, institucionales y culturales. Y determina como uno de sus principios Incluir los ecosistemas marinos y costeros dentro del ordenamiento territorial de la nación, reconociéndolos como parte integral estratégica del territorio, (PNAOCI 2001). 6 Decreto declarado INEXEQUIBLE, Sentencia C Mediante el cual se reorganizaba la estructura administrativa de las Corporaciones Autónomas Regionales suprimiendo y fisionándolas, siendo identificadas como responsables en alto grado de las consecuencias de la Ola Invernal. 7 Ver en PNAOCI%28MMA2001%29.pdf,que se complementa con la política Nacional del Océano y los Espacios Costeros PNOEC 2006, en 8 Uribía Manaure, Dibulla, Riohacha (Guajira), Santa Marta, Ciénaga, Pueblo Viejo, Sitio nuevo (Magdalena), Barranquilla, Pto. Colombia Tubará, Juan de Acosta, Piojo (Atlántico), Santa Catalina, Cartagena (Bolívar),San Onofre, Santiago de Tolú, Coveñas (Sucre) San Antero San Bernardo del Viento, Moñitos, Los Córdobas, Pto. Escondido (Córdoba), Arboletes, San Juan de Uraba, Necocli, Turbo (Antioquia), Unguia, Acandi,Jurado, Bahía Solano-Mutis-, Nuqui, Bajo Baudo Pizarro, Litoral de San Juan - (Choco), Buenaventura, López de Micai, Guapi (Cauca), Santa Bárbara de Iscuande, El Charco, La Tola, Olaya Herrera Bocas de Satinga-, Mosquera, Francisco Pizarro Salaonda - Tumaco (Nariño) y San Andrés y Providencia. Esta enunciación acoge el enfoque ecosistémico marcado por la PNOEC y que atiende al hecho que no solo los municipios con porción marina se constituyen en costeros sino también los que albergan en su área ecosistemas marino costeros. 4

5 Un criterio de suma importancia en la PNAOCI es la apropiación del enfoque ecosistémico definido como aquel que se basa en la aplicación de las metodologías científicas adecuadas que se concentran en niveles de la organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre organismos y su ambiente. Se reconoce que los seres humanos y su diversidad cultural constituyen un complemento integral de los ecosistemas. (PNAOCI 2001:10). Esta perspectiva que guía el ordenamiento ambiental del territorio marino costero del país, atiende prioritariamente la conservación de la base natural, como soporte para las demás actividades en el suelo costero, y reconoce la importancia de su protección como estrategia para disminuir las vulnerabilidades frente al riesgo. En este contexto a continuación se aprecia (figura 1) el ejercicio de ordenamiento desarrollado en la PNAOCI, manifiesto en el establecimiento de las Unidades Integrales de Planificación y Ordenamiento Ambiental Territorial en las Regiones Oceánicas y Costeras del Pacífico, Caribe y Caribe insular, en el cual se declara a sus ecosistemas como el espacio fundamental de este ordenamiento. Figura 1. Ordenamiento Ambiental Costero en Colombia Fuente: PNAOCI Buscando desarrollar los lineamientos de la PNAOCI, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR publica en el 2011 una propuesta de determinantes ambientales para los planes de ordenamiento territorial de los municipios Costeros que sirve de guía para que los procesos de ordenamiento del suelo en municipios costeros 5

6 puedan incorporar adecuadamente el enfoque ecosistémico, y la estrategia de manejo Integrado costero MIZC, 9 (figura 2) Figura 2 Determinantes ambientales para los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios costeros. Fuente : CVS-Invemar:2011:21 Habiéndose identificado las falencias de los municipios costeros en la incorporación del determinante ambiental de gestión del riesgo costero, atinente a las particularidades de un territorio que presenta amenazas y vulnerabilidades diferenciadas de las de otros contextos geográficos, la pregunta que surge es cómo avanzar para superar esta debilidad, a lo cual se responde que el Municipio no debe esperar a los tiempos determinados para la actualización del POT sino que puede hacerlo en la instancia de su revisión extraordinaria. Este planteamiento será argumentado en el siguiente ítem que cierra el artículo. CRITERIO EXEGÉTICO O DISPOSITIVO DE LOS DETERMINANTES AMBIENTALES Del contenido ya expuesto del artículo 10 de la ley 388 se concluye que en lo que atañe a la indicación sobre la obligación del municipios de tener en cuenta las determinantes ambientales en sus ejercicios de ordenamiento se derivan tres análisis pertinentes para los procesos de ordenación ambiental: I) el que hace alusión al carácter de norma de superior jerarquía, que se les atribuye en sus propios ámbitos de competencia de acuerdo con la Constitución y las leyes; ii) el que atiende a su protagonismo como factor de revisión del POT y iii) sobre la posibilidad que la administración pueda formular para su ejercicio particular de ordenamiento determinantes distintos a los que indica este articulo. El primer punto, que hace referencia a la situación donde dos normas de planificación sobre un mismo determinante, dígase cultural, ambiental o de otro orden se encuentran 9 Ver más al respecto en el capítulo de Instrumentos de la Política PNAOCI 2001:61 y en Barragán, J.M. (1997). Medio Ambiente y Desarrollo en las Áreas Litorales. 1ª Edición. Universidad de Cádiz, España. 6

7 en un mismo plano de decisión, se entiende que prima el que corresponda al instrumento de ordenación especifico. La normatividad ha sido clara en este punto en casos como el de los planes de ordenamiento de cuencas y los componentes ambientales de los planes de ordenamiento en su referencia al recurso hídrico. De ser posterior el plan de ordenamiento al POT, nos encontraríamos ante una temática que debe incluirse en la instancia de revisión del plan y de ser concomitante priman las determinaciones específicas del plan de ordenamiento de cuencas. Misma deducción deriva de las posibles contradicciones entre determinantes culturales derivados de instrumentos de planificación específicos sobre la materia y las determinaciones que al respecto puedan derivar del POT. De esta consideración deriva la necesidad de que los diferentes planes de ordenamiento del territorio se complementen y articulen. En lo que tiene que ver con el segundo aspecto planteado, se observa que si bien los ejercicios de ordenación del territorio involucran una aspiración de largo plazo, no puede entenderse este precepto como la indicación de que los procesos vinculados a la misma sean estáticos e inamovibles. Algunos de los criterios observados para el ordenamiento territorial implican el conocimiento de la naturaleza y características de los ecosistemas, así como información sobre la ubicación y distribución de los recursos naturales, de las actividades económicas predominantes y los movimientos poblacionales. Si se considera que cada uno de estos criterios es dinámico y cambian continuamente en el tiempo y en el espacio, los planes de ordenamiento deben ajustarse a dichos cambios, sin que esto signifique desvirtuar sus objetivos de largo plazo. Los preceptos del Art 28 de la ley 388 sólo permiten la revisión del Plan al vencimiento de las vigencias de los contenidos urbano y rural de corto, mediano y largo plazo y a la reprogramación de actuaciones, programas y proyectos establecidos en el POT. Después de transcurrido el período administrativo que inició la aplicación del Plan de ordenamiento las administraciones están en capacidad de identificar aquellos aspectos que dificultan o entorpecen la buena marcha del municipio hacia la construcción del modelo de largo plazo. También saben si las tareas con las cuales se comprometieron en el corto plazo han sido cumplidas o no, y si las normas y los instrumentos de planificación derivada previstas son concordantes con las lógicas de la ciudad y aportan al desarrollo integral urbano - rural. En forma general es el marco de este deber ser que se considera que un hecho ambiental, social o urbano que surge durante la vigencia del plan y que no fue considerado en su enunciación inicial puede ser considerado en su momento como un factor de su revisión, dado el peso e incidencia que tiene para la concreción de los planes y programas en el mediano y largo plazo. En este punto tendríamos entonces que deducir que la indicación que hace el artículo 10 de la ley 388 es enunciativo pero no restrictivo, y derivado de este hecho - introduce el tercero de los aspectos a analizar: que los determinantes nuevos pueden responder a particularidades que aplican para el contexto del territorio donde incidan. Un criterio que es reconocido por el Plan de desarrollo nacional vigente al indicar en su ítem titulado Incorporación de los determinantes ambientales y culturales en las decisiones de uso y ocupación del territorio que: Los procesos de ordenamiento territorial deben partir del reconocimiento de las particularidades de los ecosistemas y las condiciones culturales de los territorios como factores condicionantes de las decisiones de uso y ocupación. Este propósito necesariamente requiere un trabajo que vincule espacios de participación donde 7

8 pueda realizarse la toma de decisiones conciliadas sobre el territorio, reconociendo la diversidad étnica y cultural de los diferentes grupos poblacionales asentados en él. Estas determinantes deberán incluir además de aquellas señaladas por el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, las unidades ambientales costeras, los resguardos indígenas, los territorios y las reservas colectivas y campesinas, así como los planes que regulan y guían el uso, protección y manejo de los recursos naturales al interior de ellos, propiciando la articulación de los Planes de Ordenamiento Territorial con otros instrumentos de planificación local, regional y sectorial 10. PRINCIPALES HALLAZGOS Y CONSIDERACIONES. No existe una teoría doctrinal ni lineamiento institucional especifico para la implementación de los determinantes ambientales para municipios costeros, lo cual se hace necesario dada la particularidad de estos territorios de cercanía al mar. El ordenamiento territorial del país aún presenta falencias en la incorporación del suelo marino costero, y cuando pretende dar respuesta a dicha falencia genera conflictos de competencia que desconocen el criterio de manejo integrado costero, resulta claro por ejemplo cuando al Municipio no se le asigna competencias especificas en lo que atañe a la conservación y protección del mar, no obstante asignársele las que competen a la misma conservación y preservación de la costa. La norma del artículo 10 de la ley 388 es enunciativa pero no restrictiva, deduciéndose del análisis que los determinantes de este articulo no son exegéticos ni únicos existiendo al posibilidad para el municipio de formular nuevos determinantes que respondan a las particularidades que aplican para el contexto del territorio donde incidan. La inclusión de los determinantes ambientales puede constituirse en una causal de revisión extraordinaria del POT, cuando este ampliamente soportada y argumentada su necesidad. Para el caso de los Municipios costeros, cuyos POTS adolecen de una especificación puntual sobre el determinante -suelo costero- esta instancia es de urgente aplicación pues permitirá responder adecuadamente a través de la herramienta del ordenamiento de suelo, a problemáticas surgidas por la no inclusión de dicho determinante, tales como la erosión costera y la degradación de ecosistemas marino costeros. Los ejercicios de ordenamiento municipal deben atender el enfoque ecosistémico y de MIZC que incluye la PNAOCI, como estrategias de gestión del riesgo costero, entendiendo que lo que puede afectar el mar tiene implicaciones en la playa, o lo que pueda afectar al manglar tiene implicaciones en la regulación térmica, lo que afecta el coral en el nivel y fuerza de las olas y todos estos en conjunto pueden actuar como catalizadores de los riesgos en tierra tales como deslizamientos, inundaciones o sequias que deben recibir un tratamiento especifico en los planes de ordenamiento de los municipios de acuerdo a las características propias de sus ecosistemas 10 Plan de desarrollo Estado Comunitario Desarrollo para todos. Álvaro Uribe Vélez. 8

9 Fuentes citadas: Baptiste Ballera Luis Guillermo, " Democracia en la conservación? Dimensiones púbicas y privadas en el contexto de la conservación regional" Segundo seminario de herramientas para la conservación privada en Colombia. En: Colombia ISBN: 0 ed.: WWF, v., p.13-19,2002. Barragán, J.M. (1997). Medio Ambiente y Desarrollo en las Áreas Litorales. 1ª Edición. Universidad de Cádiz, España Corporación Autónoma Regional del Valle del sinu-cvs- INVEMAR.(2011) Guía Municipal para la incorporación de determinantes ambientales de zona costera en los Planes de Ordenamiento Territorial: municipio de San Antero y San Bernardo del Viento. Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) e Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR). Santa Marta, 58 p. (Serie de publicaciones generales INVEMAR No. 50). Díaz Cano Marlenny, (2011) Componente de Gobernabilidad del Estudio de Vulnerabilidad por el ascenso en el Nivel del Mar en Santa Marta, INVEMAR, Santa Marta. Massiris C Ángel, (2010) Ordenamiento Ambiental y procesos de Construcción local Magister en Geografía, Consultado en Banrepcultural.org. Bogotá. PNOEC Comisión Colombiana del Océano. (2007). Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros Ed. Litoflash Santa Marta. Serie Documentos Generales INVEMAR PNAOCI 2011 Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, consultada en PNAOCI%28MMA2001%29.pdf, recuperada el 22 de Abril de