Análisis del Proyecto de Ingeniería Frentes de Atraque Puerto San Antonio 3. Modelos de gestión portuaria ÍNDICE

Transcripción

1 3. MODELOS DE GESTIÓN PORTUARIA

2 ÍNDICE Introducción Alternativas de Gestión Inversiones Planificación Regulación

3 3.1.- Introducción El contenido de esta apartado se refiere exclusivamente a puertos multicliente. La gestión de puertos monocliente, integrados verticalmente en el sistema productivo, forma parte de la gestión integral de dicho sistema, por lo que no será objeto de estas reflexiones. Las funciones más relevantes que se desarrollan en el entorno portuario pueden agruparse en: Prestación de servicios Generación de infraestructuras Planificación Regulación La prestación de servicios debe entenderse en su carácter más amplio e incluye servicios a los medios de transporte (naves y transportes terrestres) y a la mercancía o pasajeros. Para la prestación de servicios se requiere disponer de infraestructura donde operar, la gestión de recursos humanos y físicos (equipos, instalaciones e infraestructura) y la capacidad financiera para abordar inversiones en equipamiento, instalaciones y, en su caso, infraestructuras. La generación de infraestructuras tiene un carácter singular en el entorno portuario por su función intermodal entre el medio marítimo y el terrestre que, además, en general, debe desarrollarse en condiciones de abrigo ante el clima marítimo. Se trata, en muchos casos, de infraestructuras de alto coste (muelles) y/o cuya finalidad inmediata no es la prestación de servicios (diques de abrigo). La función planificación viene condicionada por la limitación de espacios disponibles y con las dificultades cada vez mayores para la obtención de nuevos espacios en los que desarrollar la actividad portuaria conectados, además, con las redes de transporte terrestre. Sin embargo, esta función planificadora no se limita a las planificación - 2 -

4 de infraestructuras, sino que también debe incluir la planificación de los servicios y el modelo de negocio desarrollado genéricamente a través de la planificación estratégica. La función reguladora está conectada con la limitación de espacios y la limitación para alcanzar condiciones de mercado que asegure la autorregulación del sistema. En los puertos se dan situaciones de monopolio u oligopolio por el lado de la oferta de servicios, pero también de monopsonio u oligopsonio por el lado de la demanda que requieren la protección de clientes o proveedores ante los posibles abusos que puedan producirse por una situación de posición dominante en el mercado. Aspectos tales como regulación de los servicios, condiciones de acceso para la prestación de los mismos, procesos concursales, regulación tarifaria, normativa laboral, etc.. son esenciales para el buen funcionamiento portuario. Las funciones portuarias pueden ser desarrolladas por el sector privado o por el sector público. El sector privado, en la medida en que está movido por la obtención de beneficios empresariales, suele ser un eficiente gestor de recursos. Sin embargo el hecho de que se prime la obtención de beneficios a corto plazo, condiciona en buena medida su política a medio y largo plazo y en particular la de inversión en infraestructuras que se caracteriza habitualmente por una cierta cortedad de miras. Las actividades privadas buscan altas rentabilidades con valores de la TIR superiores al 15%, por lo que su plan de negocio está absolutamente condicionado por el flujo financiero en los primeros 10 años. El sector público carece de la misma tensión por la obtención de beneficios por lo que suele ser menos eficiente en la gestión de recursos y, por otro lado, su falta de orientación al cliente le hace poco indicado para la prestación de servicios. Sin embargo esa misma falta de tensión por la obtención de beneficios a corto le permite contemplar el futuro si los condicionantes propios de una empresa privada, pudiendo incorporar en sus análisis una perspectiva más amplia tanto en lo temporal como en lo económico. Al mismo tiempo, la consideración de sector público le permite acceder al mercado de capital (o a las subvenciones) en condiciones más favorables que el sector privado por lo que no requiere elevas tasas de rentabilidad en sus actuaciones

5 3.2.- Alternativas de Gestión La historia de la gestión portuaria ha conocido todos los modos de gestión que han sido aplicados con mayor o menor éxito. En la actualidad la gran mayoría de los modelos de gestión utilizados tienen en común el que los servicios portuarios son proporcionados por empresas privadas. Las diferencias están en el alcance de la participación privada en el resto de las funciones Inversiones. En la figura 3.1 se muestra el conjunto de inversiones más importantes que se produce en el entorno portuario. Figura 3.1. Inversiones en el entorno portuario - 4 -

6 En la misma figura se ha incluido el plazo normal de maduración de cada inversión. Este plazo permite establecer dos grupos de inversión en la medida en que los plazos de maduración sean superiores o inferiores a los 2 años. Los primeros corresponden a infraestructuras y los segundos a superestructuras y maquinaria. El plazo de inversión en ciertas infraestructuras, como dragados o muelles, podría ser superior en función de las exigencias procedímentales en materia de evaluación ambiental. Con la implantación del modelo landlord en las autoridades portuarias, se estableció un reparto de la responsabilidad inversora entre el sector público y el privado que ha ido evolucionando en el tiempo. En una primera etapa, el sector privado era responsable, exclusivamente, de la maquinaria de operación terrestre. La operación se desarrollaba en muelles no concesionados asignándose los atraques y espacios portuarios escala a escala. La implantación del sistema concesional y de la operativa basada en terminales portuarias modificó el reparto de responsabilidades. Progresivamente el sector privado se hizo cargo de las grúas y de las superestructuras (pavimentos, almacenes, terminales FC,..), manteniendo el sector público las inversiones en infraestructuras. En un siguiente paso, el sector privado aborda también las inversiones en muelles y en rellenos, quedando reducida la actuación pública a la generación de espacios portuarios mediante la construcción de diques y la realización de dragados. Estos últimos, en la medida en que puedan aprovecharse como relleno, también se incorporan al sector privado. En el caso límite, cuando la capacidad inversora pública es mínima, la totalidad de las inversiones recaen en el sector privado. El reparto inversor condiciona los plazos de las concesiones. Cuanto mayor sea el plazo de amortización de las inversiones mayor debe ser el plazo concesional para permitir el retorno de la inversión sin recurrir a un nivel de tarifas elevado

7 Planificación. Si la función inversora recae o puede recaer íntegramente en el sector privado, la función planificadora debe mantenerse esencialmente en el sector público, pero manteniendo cierta implicación del sector privado. Las razones para que el sector público sea el responsable de la planificación portuaria son, esencialmente: 1. La escasez de espacios. 2. Los riesgos de obsolescencia de las infraestructuras, en combinación con lo anterior. 3. La extraordinaria incidencia del puerto en el comercio del país. 4. La coordinación de accesos terrestres con la Administración. 5. Evitar los excesos inversores o las carencias de inversión. La esencia de la planificación portuaria como en cualquier sector que desarrolle actividades vinculadas a la economía es la Planificación Estratégica. La Planificación Estratégica define la Misión del puerto y debe concretar, en función de las condiciones internas y externas, las líneas de actuación a desarrollar en los próximos años. En la medida en que las condiciones internas o externas sufran cambios sustanciales, es aconsejable la actualización del PE. Las líneas de actuación deben orientarse a la generación de una oferta de servicios en cantidad y calidad acorde con la demanda, y, considerando que ésta recae en el sector privado, deberá tener sentido económico, proporcionando unas expectativas de rentabilidad suficientes para hacerlas atractivas. La Planificación Estratégica requiere el apoyo del Plan Maestro que define las actuaciones a largo plazo a desarrollar en el puerto para responder a la futura demanda de servicios. Aunque el aspecto más llamativo y complejo de un Plan Maestro es el desarrollo de las infraestructuras portuarias y de accesos, debe establecer el modelo de prestación de servicios, valorando la viabilidad financiera de las propuestas. En una primera aproximación se puede contemplar las actuaciones como un conjunto sin distinguir asignaciones concretas (figura 3.2) para, una vez obtenido un resultado satisfactorio, establecer el modelo de implantación (figura 3.3)

8 Costes Ingresos PUERTO C A P E X OPEX TIR VAN Figura 3.2. Análisis financiero preliminar Costes Ingresos Empresa Portuaria PUERTO TIR 1 VAN 1 Operadores TIR 2 VAN 2 Figura 3.3. Análisis financiero de detalle Regulación. Dado que los servicios son prestados por el sector privado, dado que los plazos de concesión deben ser elevados y dado que difícilmente se pueden alcanzar situaciones de mercado reales y, por lo tanto, la protección del usuario es necesaria, la actuación del sector público en materia de regulación es esencial. El elemento de mayor importancia es el proceso de otorgamiento de concesiones para la prestación de servicios, que incorpora además las exigencias de inversión. Se concreta en un contrato a largo plazo que marcará las relaciones entre la Empresa Portuaria y el Operador. Este proceso puede estructurarse en los siguientes aspectos: a) Condiciones para la presentación. Perfil de los candidatos. b) Términos de referencia c) Contenido de las ofertas - 7 -

9 d) Baremo de valoración de las ofertas y selección del concesionario e) Seguimiento del contrato Las dificultades habituales que surgen en estos procesos son numerosas por lo que conviene abordarlos sin urgencias ya que es mejor un buen contrato algo tarde que un mal contrato a tiempo. No hay que olvidar que se van a comprometer espacios portuarios y la prestación de servicios portuarios, a veces esenciales, durante décadas. Con carácter general los problemas habituales son los siguientes: Concepción Definición del espacio físico de forma que permita el crecimiento a largo plazo. Plazo elevado para permitir el retorno de las inversiones. Términos de Referencia Dificultad para describir las condiciones ideales del futuro concesionario. Dificultad para elaborar un repertorio de elementos de valoración de ofertas que sean objetivos y medibles. Exigencia de aprovechamiento mínimo de los espacios realista y alcanzable. Calidad y rendimiento de las operaciones (productividad). Tarifas máximas. Condiciones de aplicación. Fórmula de revisión. Ordenación de la terminal. Equipamiento exigible en cada momento. Inversiones vinculadas a tráfico. Como conseguir que se realicen inversiones cuando el plazo concesional restante no permite la amortización. Tarifas a percibir por la Administración. Adjudicación - 8 -

10 Valoración de las ofertas. Desajuste entre el adjudicatario ideal y el que resulta de la valoración. Seguimiento del contrato Incumplimiento de las condiciones contractuales. Valoración de la responsabilidad del adjudicatario. Seguimiento y controles no intrusivos. Extinción del contrato Situación de suspensión de pagos o quiebra. Intervención judicial. Situación de inactividad o baja actividad. Largísimo plazo administrativo para la caducidad del contrato. Finalización del contrato cuando la terminal forma parte de una cadena logística integrada en un grupo empresarial. Situación del personal a la finalización del contrato. Maquinaria e instalaciones desmontables. Pérdida de capacidad del puerto. Instalación en puertos competidores. Como asegurar la operativa el día siguiente