LLAVES PARA LA AUTONOMÍA REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL

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2 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL

3 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Gestión 2015 Luis Revilla Herrero Alcalde Municipal de La Paz COORDINACIÓN Y SUPERVISIÓN GENERAL Maria Esperanza Téllez Laguna Directora Escuela de Gestores Municipales COORDINACIÓN TÉCNICA Gabriela Villarroel Vargas Sergio Rodrigo Salinas Luna Orozco Unidad de Articulación y Transferencia Intermunicipal AUTORES Rene Martínez (Fundación Jubileo) Carla Cordero Sade (PAIEM - DIIM GAMLP) Pedro Susz Kohl (Concejo Municipal de La Paz) José Luis Bedregal Vargas Carlos Rocabado Mejia Iván Finot Ernesto Pérez de Rada Jorge Dulon Fernández Ludwig Valverde Botello EDITORES RESPONSABLES Gabriela Villarroel Vargas Sergio Rodrigo Salinas Luna Orozco Unidad de Articulación y Transferencia Intermunicipal REVISIÓN Zulema Laura Gutiérrez DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Molina & Asociados ESCUELA DE GESTORES MUNICIPALES - GAMLP Av. 16 de Julio, Edificio Herrmann Piso 1 El Prado Teléfono/Fax (591-2) La Paz Bolivia, octubre de 2015

4 Contenido PRESENTACIÓN...5 PRÓLOGO Gabriela Niño de Guzman...7 SITUACIÓN FISCAL Y PERSPECTIVAS HACIA EL PACTO FISCAL Rene Martínez - Fundación Jubileo...11 RUMBO AL PACTO FISCAL: EL MUNICIPIO DE LA PAZ EN DATOS Y CIFRASL Carla Cordero Sade...26 EL PACTO FISCAL, LA CARTA ORGÁNICA Y LA AUTONOMÍA Pedro Susz Kohl...34 PACTO PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL Y AUTONÓMICO, EL DIFICIL CAMINO José Luis Bedregal V ESTRUCTURA E INSTITUCIONES PARA UN PACTO FISCAL DESDE LO LOCAL Carlos Rocabado Mejía...43 PACTO FISCAL POR LA IGUALDAD DE DERECHOS DE TODOS LOS BOLIVIANOS Iván Finot...49 PACTO FISCAL: MÁS ALLÁ DE LA DISCUSIÓN (DIVISIÓN) DE LOS RECURSOS Ernesto Pérez de Rada...54 LOS REQUISITOS DE UN PACTO FISCAL EFECTIVO DESDE EL ÁMBITO MUNICIPAL EN BOLIVIA Jorge Dulon Fernández...57 EL PACTO FISCAL, LA OPORTUNIDAD DEL ESTADO AUTONÓMICO PARA PRODUCIR NUEVAS AGENDAS DE DESARROLLO Ludwig Valverde Botello...62

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6 PRESENTACIÓN La Escuela de Gestores Municipales tiene el agrado invitarles a la lectura de algunas Reflexiones sobre Pacto Fiscal, con las cuales ponemos al servicio del Municipio de La Paz y del conjunto del país, una nueva línea editorial: Llaves de la Autonomía. La serie de fascículos que inauguramos, responde al afán de promover el contraste de diversas miradas, propuestas y alternativas sobre el devenir de la Autonomía Municipal, una de cuyas tareas ineludibles es la gestión del Pacto Fiscal coherentemente con las necesidades de desarrollo y la gestión local. Agradecemos a nuestros compañeros y compañeras de ruta quienes, desde el ámbito político, académico e institucional vienen contribuyendo desde pasadas gestiones, al análisis multidimensional de esta temática, y en general, a los emprendimientos de nuestra Escuela. María Esperanza Téllez Laguna Directora Escuela de Gestores Municipales - 5 -

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8 PRÓLOGO Gabriela Niño de Guzman* 1 A partir del 7 de febrero del 2009, Bolivia se constituye en un Estado plurinacional y autonómico, siendo que en dicho marco y a efectos de regular el nuevo régimen de autonomías, el 19 de julio del 2010 se aprobó la Ley No.031 Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez como una de las cinco leyes fundamentales del Estado Plurinacional, cuyo alcance comprende las bases de la organización territorial del Estado, tipos de autonomía, procedimiento de acceso a la autonomía y procedimiento de elaboración de Estatutos Departamentales y Cartas Orgánicas Municipales, régimen competencial, régimen económico financiero, coordinación entre el Nivel Central y las entidades territoriales autónomas, marco general de la participación y el control social. Asimismo, la Disposición Transitoria Decima Séptima Numeral I de la referida Ley No.031 establece que el Servicio Estatal de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un Pacto Fiscal, analizando las fuentes de recursos públicos en relación con la asignación y el ejercicio efectivo de competencias de las entidades territoriales autonómicas y el Nivel Central del Estado. Dicho mandato que estaba sujeto a los resultados Censo Nacional de Población y Vivienda, mismos que fueron entregados de manera oficial el 31 de julio del La reciente conformación del Consejo Nacional de Autonomías que debería constituirse en la instancia plural y democrática para dar inicio a la discusión participativa del Pacto Fiscal, mostró claramente la falta de voluntad política y la dilación para desarrollar este proceso, con declaraciones adelantadas que señalaban por ejemplo que El Pacto fiscal está por demás, * Es Delegada Municipal para el Pacto Fiscal en el municipio de La Paz

9 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA que El Pacto Fiscal es un descuartizamiento de Bolivia, que El nivel central no cambiará de modelo económico ni de distribución de recursos ; en suma declaraciones que marcan en los hechos la línea política del actual gobierno. Aparentemente con el afán de cumplir las formalidades establecidas en la precitada Ley No. 031, el Consejo de Autonomía conformado los pasados meses, aprobó una propuesta técnica denominada Rumbo al Pacto Fiscal en Bolivia, con el objetivo de establecer los elementos necesarios para llevar adelante amplios procesos de diálogo y concertación PARA EL ADECUADO USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS que permita el ejercicio efectivo de competencias conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la CPE para Vivir Bien. Más allá de algunas opiniones respecto a las condiciones complejas del momento actual que impiden ingresar a una discusión democrática y transparente del Pacto Fiscal (contexto donde el Gobierno Central ejerce control en los diferentes poderes del Estado y tiene importante presencia política en gobernaciones y municipios), no es menos cierto que existe una necesidad concreta de completar el Proceso de Cambio de manera efectiva y real, procediendo no sólo a ejercer desde el aparato central una cuasi hegemonía en el uso y destino de la mayor parte de los ingresos del Estado, pretendiendo convertir al Pacto Fiscal en una fiscalización para el adecuado uso de los recursos públicos, sino de poner en marcha nuevas estructuras de gestión pública que garanticen un uso eficiente, transparente y equitativo de los recursos públicos en los tres niveles de gobierno. Es necesario reflexionar e ir vislumbrando un pacto que encuentre la fórmula idónea para construir un Estado fuerte y eficaz en todos sus niveles, sobre la base de sus nueve departamentos, sus más de trescientos municipios y sus identidades. A partir del año 2008, la FAM-Bolivia estableció que el Pacto Fiscal nace de la necesidad de generar mayor productividad y transparencia del gasto público, resguardar la equidad, consolidar el ajuste fiscal, fortalecer la institucionalidad democrática, proponiendo una nueva redistribución de los recursos del IDH y sus mecanismos de distribución. Asimismo instituciones especializadas, académicos, universidades y representantes de entidades territoriales se han manifestado con diferentes propuestas que coinciden en la necesidad de superar desigualdades existentes en el actual modelo de desarrollo que genera desequilibrios verticales y horizontales. Los aportes de esta publicación y la convicción de las desigualdades e inequidades que subsisten, exigen la apertura de espacios de diálogo sobre elementos sensibles que son parte de la agenda del Pacto Fiscal y que hacen al éxito o fracaso de las políticas públicas, que teniendo leyes y normas avanzadas, se quedan postergadas en su concreción y aplicación, por - 8 -

10 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL las estructuras de gestión obsoletas y altamente centralistas que corresponden al más puro modelo neoliberal (como ejemplos: Ley No.1178 SAFCO, Ley No.843 Código Tributario, Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, Normas de la Contraloría General del Estado, Ley de Expropiaciones, Ley de Tránsito, y otras). Por lo anterior, el Pacto Fiscal no puede reducirse a ver el uso adecuado de los recursos públicos, debe ser un escenario democrático y transparente en el cual se genere un espacio de discusión e información abierta sobre aspectos relacionados a: las estructuras de ingresos y gastos del sector público en todos sus niveles y sectores, la eficiencia del gasto a nivel nacional, departamental y municipal, parámetros de distribución y reparto de recursos a nivel territorial, clarificación y revisión del catálogo de competencias, su costeo y sostenibilidad financiera, consensos con la estructura central para definir una estabilidad y seguridad jurídica del gasto destinado a prestaciones sociales, regímenes tributarios que respondan a la realidad de cada territorio, regímenes especiales para municipios con alta población flotante, propuestas conjuntas entre los tres niveles de gobierno para simplificar y dotar de mayor eficacia al conjunto de la administración pública, revisión a fondo de las estructuras administrativas centrales y territoriales que permitan garantizar eficiencia y la reducción de costos, asumiendo responsabilidad en la prestación de servicios sociales básicos. definición de normas, competencias, atribuciones y responsabilidades en ámbitos tan complejos como la seguridad ciudadana, el ordenamiento del transporte y la vialidad, entre muchos otros. Debemos encontrar mecanismos que permitan nivelar el derecho ciudadano a servicios sociales e inversión en educación y salud, tanto en accesibilidad como en calidad; inversiones que garanticen a cada ciudadano boliviano acceso a servicios básicos en condiciones de igualdad, - 9 -

11 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA que equilibre la carga de gasto que actualmente está concentrada en algunos municipios capitales de departamento. Actualmente existe una confusa acumulación de instituciones en el ejercicio de prestaciones e inversiones públicas comunes que no sólo desorientan al ciudadano y diluyen responsabilidades, sino que podemos estar ante un modelo de neo centralismo que genera solapamientos y enfrentamientos entre poderes territoriales, sectoriales, hechos que generan ineficiencias e insatisfacciones ciudadanas. Un Pacto Fiscal democrático, consensuado y con objetivos que vayan a velar por el interés colectivo y la nivelación de derechos, permitirá articular un Estado Plurinacional y Autonómico fuerte y capaz de dar respuesta efectiva y real a viejos problemas irresueltos y nuevos problemas que atender, aprovechando la cercanía que tiene los gobiernos locales con la ciudadanía y sus demandas. Esta publicación se constituye en un esfuerzo muy importante y valioso de la Escuela de Gestores Municipales, que con seguridad repercutirá e irradiará su texto a más sectores sociales, en beneficio de un conocimiento más preciso sobre la realidad, expectativa y proyección del Pacto Fiscal

12 SITUACIÓN FISCAL Y PERSPECTIVAS HACIA EL PACTO FISCAL Rene Martínez - Fundación Jubileo* QUÉ ES EL PACTO FISCAL? Inicialmente es importante comprender lo que se entiende por Pacto Fiscal. Qué es Pacto?: Acuerdo, alianza, trato o compromiso cuyos involucrados aceptan respetar aquello que estipulan. Un pacto establece un compromiso que obliga a ambas partes a cumplir lo acordado. El sector fiscal de la economía: La mayoría de las políticas y acciones que realiza un gobierno requieren recursos para su implementación. La tributación es el mecanismo mediante el cual los miembros de una sociedad aportan una parte de sus ingresos para solventar los bienes públicos que proporciona el Estado. Los recursos que dispone el Estado provienen principalmente del aporte de la población a través del pago de impuestos, de la explotación y venta de recursos naturales como son los hidrocarburos y minerales; y de otras fuentes. * Presentación realizada para la EGM GAMLP

13 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA La asignación de los recursos públicos en diferentes bienes y servicios que el Estado provee, como ser educación, salud, infraestructura, seguridad, caminos, inversión productiva, etc. afectan directamente la calidad de vida de la gente. INGRESO DISTRIBUCIÓN GASTO Entonces nos referimos a los ingresos, distribución y gastos del sector público en sus diferentes niveles, es decir a los recursos públicos en general. A continuación se presentan, de manera muy resumida los principales ingresos y gastos del sector público, así como los elementos para la distribución de los recursos públicos. a) INGRESOS: Generación de recursos Los principales ingresos públicos son los siguientes: Impuestos (nacionales y subnacionales) Regalías (Hidrocarburos y Minería) Recursos propios (recaudados por cada institución como venta de bienes y servicios, tasas, etc) Donaciones Otros Las diferentes instituciones públicas, también cuentan con recursos provenientes de saldos de gestiones anteriores y de endeudamiento (crédito). b) DISTRIBUCIÓN Después de la recaudación de los recursos públicos, los impuestos y las regalías, son distribuidos entre los diferentes niveles de gobierno (vertical) y las unidades territoriales: departamentos y municipios (horizontal), a través del denominado sistema de coparticipación. Sistema de coparticipación: Porcentajes de participación de cada impuesto fijados mediante ley, para los diferentes niveles de gobierno e instituciones. Las Regalías son distribuidas de la misma manera

14 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL A su vez, estos recursos se distribuyen en las diferentes regiones de la siguiente manera: Recursos de la Participación Popular para Municipalidades y Universidades: De acuerdo a criterio poblacional Recursos del IEHD para Prefecturas y Universidades: 50% se divide en 9 partes iguales para los 9 departamentos 50% de acuerdo a criterio poblacional Recursos del Fondo de Compensación Departamental: De acuerdo a la diferencia de indicadores nacional y de cada departamento, de regalías por habitante. Recursos HIPC II (Cuenta Diálogo 2000) para Municipalidades: 70% entre todas las municipalidades del país de acuerdo a población e indicadores de pobreza. 30% se divide en 9 partes iguales para los 9 departamentos y al interior se distribuye entre los municipios de acuerdo a población e índice de pobreza. Impuesto Directo a los Hidrocarburos para Prefecturas, Municipalidades y Universidades: En la práctica se divide entre los 9 departamentos en partes iguales, sin embargo, el departamento que produce alrededor del 60% de los hidrocarburos - que es Tarija - recibe aproximadamente un 30% más que los demás departamentos. Para Municipalidades y Universidades existe una compensación para los 3 departamentos con mayor población que son La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Al interior de los departamentos se divide de acuerdo a la densidad poblacional. Regalías por Hidrocarburos: Reciben la Prefectura del departamento productor (el 11% del valor de la producción) y la Regalía Nacional Compensatoria reciben las Prefecturas de Beni y Pando (el 1% del valor de la producción, 2/3 y 1/3 respectivamente). Regalías Mineras: Reciben la Prefectura del departamento productor el 85% y el municipio productor el 15%. En síntesis, los criterios de distribución horizontal que actualmente se utilizan son los siguientes: Población Partes iguales (dividido entre 9) Lugar de producción (extracción) Compensación (población y regalías) Indicadores de pobreza Existen otros posibles que podrían aplicarse en adelante según se realicen reformas: Extensión territorial Indicadores Desarrollo Humano Recaudación (esfuerzo fiscal) Ejecución

15 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA c) GASTOS Cada nivel de gobierno o institución pública asigna los recursos con los que cuenta conforme a sus competencias (CPE, LMAD, etc) Nivel Central: Principalmente Gastos corrientes de sueldos en educación, salud, policía, defensa; pago de pensiones, pago de deuda, bonos, financiamiento de diferentes instituciones como ministerios, otros órganos, algunas descentralizadas, etc. La Gobernaciones y Alcaldías deben asignar sus recursos principalmente a inversión, en: Gobernaciones: Electrificación rural, desarrollo agropecuario (riego), caminos interprovinciales, hospitales 3er nivel, Recursos hídricos, etc. Gobiernos Municipales: Escuelas, Salud (1er y 2do nivel), Saneamiento Básico, Infraestructura urbana y rural, Desarrollo económico local, caminos vecinales, etc. ENTONCES: Qué es el Pacto Fiscal? Es el acuerdo entre la sociedad civil y el Estado que defina los aspectos relacionados a la generación de ingresos públicos, su distribución y el destino o uso de estos recursos El Pacto Fiscal (explicito) se constituye en una renovación del contrato Social, en sentido de un acuerdo que establece los mecanismos para que los miembros de la sociedad aporten al Estado y este proporcione bienes y servicios públicos de calidad. 2. DIAGNOSTICO DE LA ACTUAL SITUACIÓN FISCAL En el Contexto actual se han dado diferentes cambios o transformaciones: Cambios: Nueva Constitución Política del Estado y Ley Marco de Autonomías Gobiernos Subnacionales Autónomos Definición de competencias Redefinición del rol del Estado Mayores recursos provenientes de la renta extractiva (creación del IDH y buenos precios)

16 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL No ha cambiado: Sistema impositivo: año 1986 Misma distribución de recursos (mismo sistema de coparticipación). Mismos porcentajes del año 1994 y 1995 de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa. En el caso de Hidrocarburos: 2005 Misma orientación del gasto (Inversión en infraestructura) Los últimos años, se dieron diferentes transformaciones, principalmente desde el punto de vista normativo, como también del contexto económico, sin embargo, justamente los temas fiscales, es decir los correspondientes a los recursos públicos, no han sido abordados. A continuación se presenta un Diagnóstico sobre la actual situación fiscal y los problemas e inconsistencias que se presentan, desde los tres principales elementos, que son los ingresos, distribución y gastos. Problemas, Inconsistencias Situación Fiscal: a) INGRESOS La Constitución Política del Estado establece: DEBERES Artículo 108. Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: Tributar en proporción a su capacidad económica Se debe readecuar el sistema impositivo, de manera que se cumpla este mandato Constitucional Por otro lado, los ingresos generados por el Estado provienen de dos fuentes principales, la primera de sectores extractivos no renovables (hidrocarburos y minería), que representa el 32%, y la segunda de la recaudación de impuestos en el orden de 68% del total de ingresos generados

17 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Ingresos Fiscales 2014 Millones de Bs Ingresos Tributarios (Renta Interna y Aduanera) y otros Renta Extractiva Regalías Mineras Regalías por Hidrocarburos IDH Hidrocarburos TOTAL Renta Extractiva 32% Ingresos Tributarios (Renta Interna y Aduanera) y otros 68% FUENTE: Elaboración Propia en base a Memoria de la Economía 2014 del MEFP. Gobierno General. Incluye Ingresos Tributarios, Impuestos s/hidrocarburos, Venta de Bienes y Servicios, y otros ingresos. Existe una alta dependencia de la renta extractiva de fuentes no renovables (hidrocarburos y minerales), esto podría significar un riesgo de insostenibilidad a futuro Si bien los últimos años se presentaron superávits fiscales, se debe tomar en cuenta que esta mejor situación ha sido posible principalmente por los mayores recursos provenientes de fuentes extractivas no renovables que, por su naturaleza, tienden a disminuir y agotarse en el tiempo, además que dependen de la variación de los precios internacionales. La última gestión (2014) ya se presentó déficit fiscal nuevamente. Para contar con recursos de manera sostenible y a largo plazo, que permitan mejorar la calidad de vida de los bolivianos y bolivianas, se hace necesario realizar ajustes estructurales en la generación de ingresos

18 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Con relación a las atribuciones de los diferentes niveles de gobierno sobre la recaudación de impuestos, en el marco de las autonomías, el siguiente cuadro refleja la actual situación: Ingresos por Impuestos (Sin IDH) Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs) Total % Nivel Central 46,259 95% Gobierno Departamentales 14 0% Gobiernos Municipales 2,362 5% Total sector público 48, % Como se observa en el cuadro, casi la totalidad de los impuestos son recaudados por el nivel central. El sistema impositivo, no estaría adecuado al actual marco legal que establece la autonomía de gobiernos subnacionales, que entre otros elementos significa la posibilidad de poder generar mayores ingresos. Asimismo, bajo este ordenamiento, no existe un sentido de correspondencia o vínculo entre el esfuerzo que hacen las personas al tributar en un determinado espacio territorial y los beneficios de los servicios públicos que reciben. De igual manera no existe corresponsabilidad en la recaudación de impuestos por parte de Gobiernos Subnacionales. La mayoría de los municipios solo recauda el 11% de sus ingresos, su presupuesto es sostenido por Transferencias del Nivel Central. Otros temas pendientes con relación a la generación de ingresos públicos son: Reducido aporte del sector minero al Estado Sistema impositivo sostenido por impuestos indirectos (sesgo hacia un sistema regresivo) b) DISTRIBUCION A continuación se analizan los desequilibrios, tanto verticales (entre los diferentes niveles de gobierno) como horizontales (entre las regiones) en la distribución de los recursos públicos

19 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Desequilibrio Vertical Existen diferentes elementos que nos pueden ejemplificar el desequilibrio vertical que actualmente se presenta en la Distribución. Por un lado, hay gobiernos departamentales que reciben menos presupuesto por coparticipación de tributos que municipalidades y universidades del mismo departamento. Por otro lado, estos últimos años se ha presentado un crecimiento bastante significativo de los saldos en cuentas bancarias correspondientes a presupuestos que no se lograron ejecutar en su totalidad, en los diferentes niveles de gobierno y al mismo tiempo un crecimiento constante del endeudamiento externo. A continuación se presentan gráficos que ilustran esta situación ,00 Saldos en bancos de presupuestos sin ejecutar por gestión En millones de Bs , , , , ,00 - Diciembre 2004 Septiembre 2005 Noviembre 2006 Diciembre 2007 Octubre 2008 Diciembre 2009 Diciembre 2010 Diciembre 2011 Diciembre 2012 Diciembre 2013 Diciembre 2014 Mayo 2015 Al 31 de mayo de 2015 se han acumulado Bs millones, equivalente a aprox. $US 3,600 millones como saldos en cuentas de todo el sector público

20 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Saldos en bancos de presupuestos sin ejecutar por nivel de gobierno al 31 de mayo de 2015 Gobiernos Autónomos Municipales 31% Instituciones de Seguridad Social 24% Gobiernos Autónomos Departamentales 13% Universidades Públicas 11% Empresas Nacionales 6% Instituciones Financieras no Bancarias 5% Órgano Ejecutivo 3% Órgano Judicial 2% Instituciones Públicas Descentralizadas 2% Empresas Regionales 2% Otras Instituciones 1% Por otro lado, se ha presentado un crecimiento constante y bastante significativo en las últimas gestiones, de la deuda pública, como se puede ver a continuación. Saldo de la Deuda Pública Externa Millones $US 7000 (En millones de USD) Contradictoriamente, de haber pasado de un periodo deficitario (menos ingresos que gastos) a un periodo superavitario (más ingresos que gastos), el Estado recurre a mayor endeudamiento para cubrir otros gastos

21 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Esta situación, es un reflejo de la inconsistente distribución de recursos, obligaciones y competencias, puesto que, como país, a la vez que se está generando un ahorro involuntario, se está contratando deuda. Desequilibrio Horizontal Si bien el desequilibrio horizontal se puede observar analizando el presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, el caso representativo de este desequilibrio se advierte en el nivel departamental. Presupuesto 2015 de Gobiernos Departamentales* En bolivianos por habitante Presupuesto de Gobiernos Departamentales Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosi Tarija Santa Cruz Beni Pando PROM/Total Población (censo 2012) Presupuesto per capita de Gobiernos Departamentales FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2015 * Se han restado del Presupuesto los conceptos y montos que no son para la gestión de la Gobernación, como Como se observa en el cuadro y gráfico, existe una diferencia muy marcada en los presupuestos asignados a nivel departamental, principalmente al analizar la asignación por habitante. Este desequilibrio horizontal puede ocasionar la postergación de algunas regiones y problemas de migración, entre otros efectos. El factor principal que origina estos desequilibrios es la distribución de la renta de hidrocarburos. Hay una inequidad muy marcada en el nivel de gobernaciones, se pueden observar diferencias bastante relevantes en relación a la distribución del presupuesto 2015, donde el departamento de Tarija recibe treinta veces más por habitante que lo que recibe el departamento de La Paz, esto es básicamente es porque no hubo elementos o criterios técnicos para discutir en la ley

22 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL de hidrocarburos, donde curiosamente siendo La Paz y El Alto los que pugnaron por esta gran reivindicación económica no están siendo retribuidas. Estas grandes diferencias en la distribución de recursos se contradicen con los principios establecidos en la Constitución, como igualdad, solidaridad y equilibrio, que puede llevar a brechas de desarrollo. c) Destino de los recursos - Gasto La inversión pública ha tenido un crecimiento bastante significativo los últimos años, como se puede observar en el siguiente gráfico. Evolución de la Inversión Pública En millones de dólares (p) FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. El dato de la gestión 2014 proviene de VIPFE Sin embargo, en su orientación, no se observa un cambio en sentido de asignar mayores recursos a sectores productivos, conforme al nuevo rol que tiene el Estado de impulsar la economía a través de una participación más directa y conforme al planteamiento de cambio de matriz productiva

23 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Distribución sectorial del total inversión pública 2014 Agropecuario 6,1% Industria y turismo 2,6% Minero 2,4% Hidrocarburos 14,3% Energia 4,8% Transportes 29,1% Comunicaciones 0,8% Recursos hidricos 2,1% Salud y seguridad social 3,5% Educacion y cultura 10,1% Saneamiento basico 5,7% Urbanismo y vivienda 12,9% Multisectoriales 5,7% Bajo el planteamiento del cambio de matriz productiva y el nuevo rol del Estado, que interviene más directamente en impulsar el desarrollo, se esperaría una priorización de la inversión productiva, pero no se percibe que el Estado, en sus diferentes niveles, esté priorizando a esos sectores. Esta configuración es resultado de las Decisiones autónomas de todo el Sector público. Por lo que para cambiar se requiere de espacios de concertación como el Pacto Fiscal Por otro lado, los gobiernos subnacionales, especialmente municipalidades, tienen limitaciones para ejecutar inversión pública y cumplir las competencias anteriormente asignadas, aspecto que está relacionado a temas como las bajas capacidades técnicas, pesados procesos de gestión (Ley SAFCO y sus subsistemas) y falta de planificación. Asimismo, una parte importante de los recursos públicos está siendo atomizada en gastos e inversiones sin impacto. Una gran parte de los recursos de la renta hidrocarburífera ha sido comprometida para gastos corrientes en obligaciones recurrentes que ya no se pueden eludir. Asimismo, la mayor parte del IDH es destinado a gastos corrientes y otros, una menor parte se destina a inversión; por tanto, existe un alto riesgo de insostenibilidad. 20 años después de la Participación Popular y de la Ley de Descentralización Administrativa corresponde evaluar el desempeño para rescatar las experiencias favorables y profundizarlas, poder corregir y mejorar; pero, sobre todo, contar con mayores argumentos para encarar un pacto fiscal oportuno, integral, participativo, efectivo y transformador

24 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Asimismo, es importante puntualizar que el país no está aprovechando este periodo de gran oportunidad en el que el Estado tiene mayores recursos de fuentes extractivas no renovables, los cuales no están siendo asignados hacia un proyecto de país y a un desarrollo más sostenible. 3.SITUACIÓN ACTUAL SOBRE EL PROCESO DEL PACTO FISCAL Ley Marco de Autonomías (2010): Disposición Transitoria Décimo Séptima El Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con el Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal En un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados oficiales del Censo, la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas que corresponden. Objetivo METODOLOGÍA PARA EL PACTO FISCAL PRESENTADA POR EL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS Y APROBADA POR EL CONSEJO NACIONAL DE AUTONOMÍAS: La propuesta técnica de diálogo Rumbo al Pacto Fiscal en Bolivia tiene como objetivo establecer los elementos necesarios para llevar adelante amplios procesos de diálogo y concertación para el adecuado uso de los recursos públicos que permita el ejercicio efectivo de competencias conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la Constitución Política del Estado para el Vivir Bien DEFINICION DE PACTO FISCAL EN LA PROPUESTA Pacto Fiscal es el proceso de concertación e implementación de acuerdos entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas, con participación social de las ciudadanas y los ciudadanos para el buen uso de los recursos públicos, con el fin de hacer efectivo el Vivir Bien conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la Constitución Política del Estado

25 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Etapas de la propuesta rumbo al Pacto Fiscal Socialización Prioricemos agendas Asignación e inversión efectiva Fuentes de recursos Etapa preparatoria Etapa 1 - Preparatoria La elaboración del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. La conformación de la Comisión del Pacto Fiscal, misma que será responsable de proporcionar información oficial de las finanzas públicas. Etapa 2 - Socialización Incluirá información oficial relativa a: Características generales del Pacto Fiscal. Ejercicio competencial de los diferentes niveles de gobierno. Resultados del CNPV desagregados. Finanzas Territoriales (Ingresos, Evolución de las Transferencias, Saldos de Caja y Bancos, Ejecución Presupuestaria por sectores, Programa Bolivia Cambia, beneficiarios de la Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Juana Azurduy). Gastos del Estado en Salud y Educación. Etapa 3 - Prioricemos Agendas Esta etapa tiene como objetivo priorizar una agenda productiva y social, cuenta con dos actividades:

26 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Reuniones departamentales informativas Reuniones departamentales para la priorización de una agenda productiva y social orientada al cumplimiento de metas del Estado Plurinacional Etapa 4 - Asignación e inversión efectiva Esta etapa tiene el objetivo de identificar los factores de carácter externo e interno (legales, institucionales y otros) que mejoren la administración de los recursos públicos y posibiliten una mejor prestación de bienes y servicios públicos (Gestión Pública) Etapa 5 - Fuentes de recursos El objetivo de esta etapa es elaborar un diagnóstico de las fuentes y usos de los recursos públicos actuales a través de dos actividades: Encuentro del Órgano Ejecutivo Encuentro de Entidades Territoriales Autónomas ALGUNAS RECOMENDACIONES AL PROCESO DEL PACTO FISCAL Y A LA METODOLOGÍA: Queda la interrogante sobre la participación de la Sociedad Civil, es decir, será sólo considerada como actor consultivo? o bien su participación será vinculante a las decisiones que se tomen, en que quedarán las propuestas que tiene la sociedad civil?. Es fundamental ampliar esta participación a la toma de decisiones. Se considera importante que en la propuesta del gobierno se especifique la necesidad de contar con un costeo competencial en el marco de la información que se preparará, toda vez, que esta información será vital para poder asignar recursos de manera más efectiva para el cumplimiento de las competencias a nivel central y subnacional. Si se reduce el debate a los gobiernos departamentales, estaríamos hablando solo del 30% de los principales ingresos fiscales (impuestos y regalías), por lo que deberíamos incorporar en la discusión la otra parte (el 70% que corresponde a: 60% nivel central y 10% entre Universidades, fondo indígena y renta dignidad)

27 RUMBO AL PACTO FISCAL: EL MUNICIPIO DE LA PAZ EN DATOS Y CIFRAS Carla Cordero Sade* 1 ANTECEDENTES La Constitución Política del Estado de 2009 y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización 2010 (LMAD) definen un nuevo esquema de competencias para los diferentes niveles de gobierno del Estado Plurinacional. No puede mantenerse el actual sistema de distribución de recursos, cuando se ha transformado la estructura estatal hacia un Estado autonómico. Existe un desequilibrio estructural entre un régimen fiscal centralizado y la implementación de las autonomías. La disposición transitoria décima séptima de la LMAD establece que en un plazo máximo de seis meses posterior a la publicación de los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda, deberá presentarse al Consejo Nacional de Autonomías una propuesta técnica para el desarrollo de un proceso de pacto fiscal. El 11 de febrero de 2015 se llevó a cabo la primera reunión del CNA con 24 autoridades de los 3 niveles de gobierno. Se presentó un plan de 5 puntos que ejecutará el CNA y se planteó un proyecto de reforma a la Ley 031 para incluir al Ministerio de Economía y Finanzas en el CNA. * Es Ingeniero Comercial y actualmente Gerente del Programa de Análisis e Investigación Municipal del GAMLP.

28 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL En este escenario el proceso del pacto fiscal es muy complejo y con grandes desafíos dado que involucra no sólo el tema de asignación de recursos (y el consecuente uso de los mismos), sino la adopción de políticas públicas que consoliden el proceso autonómico. De acuerdo a la disposición transitoria tercera de la LMAD, las transferencias por coparticipación tributaria (20% de la recaudación), se distribuirán de acuerdo al número de habitantes de la jurisdicción de la entidad territorial autónoma, en función a los datos del último Censo Nacional de Población y Vivienda. De los ingresos por impuestos, un 95% (Bs millones) es recaudado por el gobierno central y un 5% (Bs millones) por los gobiernos municipales (impuestos municipales a la propiedad, a la transferencia de bienes inmuebles y vehículos), no teniendo las gobernaciones facultades para participar en el sistema de recaudaciones actual. No hay una relación entre los recursos que maneja el gobierno central y los recursos manejados por los gobiernos locales, respecto a la asignación de competencias en los diferentes niveles de gobierno. Ingresos por Impuestos (Sin IDH) Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs) Nivel de gobierno Privativas Exclusivas Concurrentes Compartidas Total Nacional Departamental Municipal Indígena originario campesino El nivel municipal es el nivel que más competencias exclusivas tiene asignadas. De acuerdo a la Ley de Hidrocarburos 3058, la distribución porcentual del IDH es de 35% para el Tesoro General de la Nación (TGN), 32,8% para las gobernaciones, 26% para los municipios y 6% para las universidades. Los recursos de coparticipación compuestos por los impuestos coparticipables (IVA, RC-IVA, IT, ICE, GAC y otros), 75% van al gobierno central, 20% a los municipios y 5% a las universidades

29 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA No hay una relación entre los recursos que maneja el gobierno central y los recursos manejados por los gobiernos locales, respecto a la asignación de competencias en los diferentes niveles de gobierno. Analizando la disparidad competencias y recursos, sin tener todavía un costeo competencial, y considerando que de los ingresos del GAMLP, un 57,25% provienen del gobierno central (36,8% de la co-participación tributaria y 20,46% del IDH) y sólo un 24,8% son ingresos por impuestos municipales, se ve la necesidad de una re-estructuración en la distribución de recursos a nivel nacional. Términos que Distinguen a las Competencias Gobiernos Autónomos Municipales Ingresos por Impuestos (Sin IDH) Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs) Proyectos Promoción Servicios Gestión Políticas Infraestructura productiva Niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad Hidráulicos y energéticos Agua potable tratamiento de residuos Riego Construcción de viviendas Fuentes alternativas y renovables de energía Empleo y mejora de las laborales, condiciones Conservación del patrimonio natural municipal Conservación de cultura, patrimonio cultural. histórico, artístico Cultura y actividades artísticas en el ámbito Telefonía fija, móvil y telecomunicaciones Alumbrado público Básicos Meteorológicos Salud y Educación Riesgos y Atención de Desastres Naturales Garantizar la defensa de los consumidores Turismo local

30 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Las definiciones de las competencias son siempre incompletas e imprecisas y en realidad acaban acomodándose a criterios o principios generales. Son mínimas o inexistentes las materias traspasadas en su integridad; los términos que se anteponen a la descripción de la competencia dificultan la relación entre los diferentes niveles de gobierno. Esto explica que la competencia sobre una materia está repartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. TEMAS DE DISCUSIÓN DEL SECTOR FISCAL La Inestabilidad del Entorno Económico La Rigidez de la Estructura de Gastos El financiamiento de las Competencias Temas de Discusión La mayor Transparencia en el uso de los Recursos La incertidumbre sobre el Comportamiento Futuro de los Ingresos Fiscales La Sostenibilidad Financiera

31 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Promover el desarrollo conomico y social sostebible y equitativo del pais Establecimiento de prioridades nacionales para la superación de la pobreza en base a metas e indicadores por cada nivel de gobierno. Consensos en la definición de políticas públicas, tanto sociales como económicas. Afianzar la estabilidad macroeconómico. La propuesta de pacto Fiscal, consiste en promover un cambio profundo de la estructura estatal, sobre la base de: Acuerdo político entre los distintos niveles de estado y los sectores sociales. Redefinir el marco normativo de competencias, distribución y generación de recursos de acuerdo a intereses nacionales consensuados. Establecer mecanismos de transparencia para la administración y control de los recursos públicos, de manera que todos los niveles de gobierno cumplan con las funciones encomendadas. Pacto Fiscal Legitimidad Política Espacio de concertación, con reglas claras y posibilidades de debate y reflexión Legitimidad Social Sobre la base técnica y con información confiable ( Datos CNPV 2012?) Sustento Técnico

32 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Componentes La redistribución intergubernamental o vertical de los recursos fiscales. La redistribución territorial u horizontal de los recursos. El financiamiento de las competencias gubernamentales. Promover un mayor esfuerzo fiscal y premiar la calidad de gestión. Generar nuevos sistemas normativos. Incidencia Política presupuestaria (ingresos y gastos) Soberanía fiscal Respecto a las transferencias Respecto a la política de crédito público Las ETA deben disponer de los recursos financieros necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes para financiar las competencias que asumen. La trasferencias de competencias no debe producir desequilibrios financieros a las ETA, debe prestar los servicios propios de sus competencias con garantías de financiamiento, evitando que el destino de recursos a una competencia específica genere problemas en el financiamiento de otras competencias. El gasto público no debe tender aumentarse sustancialmente como consecuencia de un incremento de la dimensión de una competencia territorial o de una equivocada identificación del servicio en el ámbito territorial ya sea de los servicios personales y/o materiales necesarios, inversión, etc

33 LLAVES PARA LA AUTONOMÍA Organización de la Competencia Estructura del Análisis Competencial Alcance de la Competencia Línea Base Determinación del Costo de la Competencia Sistema de Presupuestos Técnica del Presupuesto por Programas Estructura Programática Estructura de Costos Sistema de Contabilidad Estados de Ejecución Presupuestaria Previsiones Sociales Costo Competencial Sistema de Bienes y Servicios Cálculo de Depreciación de los activos fijos REFLEXIÓN FINAL El GAMLP debe preparar una propuesta de pacto fiscal en base a un costeo competencial, una propuesta técnica y un análisis del contexto político del pacto fiscal como insumos para la elaboración de una estrategia de negociación. El GAMLP reconoce la necesidad de realizar una redistribución de los recursos del estado, tanto entre el gobierno nacional y gobiernos subnacionales

34 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL La redistribución debe realizarse en base a un cálculo técnico sobre el costo de la realización de las competencias municipales y las necesidades de gasto que emanan de éstas. Es indispensable para garantizar equidad y transparencia en el proceso de redistribución que se haga el cálculo en base a datos confiables. Los datos del CNPV 2012 no fueron aceptados como tales por lo que se pone en duda la efectividad de futuros cálculos sobre necesidades de gasto y costeo competencial. Por lo menos para el caso del Municipio de La Paz, donde los datos fueron severamente criticados. Por esto es necesario todavía tomar en cuenta la realización de un conteo poblacional. La distribución de los recursos debe adecuarse a la nueva estructura estatal autonómica en función a las nuevas competencias asignadas a las entidades territoriales autónomas. Se debe buscar la autonomía fiscal (no sólo la transferencia de recursos sino la potestad sobre su uso y destino) y la soberanía fiscal (deben haber recursos necesarios para cubrir las competencias asignadas). Para ello es importante el costeo competencial del Municipio. La propuesta debe considerar la definición de criterios objetivos. El factor de población no debe ser el único parámetro para la re-distribución de recursos, se deberían incluir otros como el nivel de pobreza, el nivel de ejecución, el esfuerzo fiscal (capacidad de generar ingresos propios), la densidad demográfica, desarrollo económico (crecimiento), infraestructura social básica (agua potable, servicios básicos, vivienda, etc.). El gobierno central arguye que las gobernaciones y gobiernos locales todavía no adecuaron sus estatutos autonómicos a la Constitución, lo que obstaculizaría el pacto fiscal. Sin embargo, ello no debería ser un impedimento para que el GAMLP presente una propuesta de pacto fiscal. La propuesta debe considerar los costos por ser sede de gobierno: el régimen de exención a los impuestos a la propiedad de bienes y vehículos del gobierno central y del gobierno departamental y los servicios que el GAMLP presta a los bienes muebles e inmuebles de propiedad del gobierno central y del gobierno departamental de La Paz, sin ningún tipo de contraprestación

35 EL PACTO FISCAL, LA CARTA ORGÁNICA Y LA AUTONOMÍA Pedro Susz Kohl* 1 Para decirlo en términos un tanto pedestres, o inteligibles si se prefiere, el Pacto Fiscal es la redistribución consensuada y equitativa de los recursos económicos del Estado entre el gobierno central y los niveles subnacionales. Parece muy sencillo claro, pero no se trata de un tema que se encuentre, ni mucho menos, libre de escollos y conflictos potenciales dada la creciente disparidad entre los enunciados político-ideológicos y las prácticas todavía vigentes en la gestión estatal. O, una vez más procurando ser claro, si se comparan a estas alturas los enunciados de la Constitución Política del Estado Plurinacional con el ejercicio efectivo de la administración gubernamental, puede afirmarse con escaso margen de duda que en lugar de ir ajustando progresivamente tales formas de ejercicio del poder para aproximarse al texto constitucional viene aconteciendo exactamente lo contrario. Resulta pertinente recordar cuáles eran aquellas que en alguna oportunidad denominamos las dos fallas estructurales en los cimientos sobre los cuales se levantó a partir de 1825 el viejo edificio republicano: de una parte la exclusión de vastos sectores de la población, relegados a una condición marginal, en buena medida a consecuencia de la prevalencia de una visión racista, eurocéntrica y mimética en relación a modelos de construcción social inadecuados para la realidad local; de otra parte la exclusión de regiones enteras del país merced a un centralismo no menos dañino y desenfocado respecto a las necesidades reales de esas regiones apartadas durante siglo y medio de toda posibilidad de incidir en las decisiones de las sucesivas gestiones estatales, lo mismo que las culturas relegadas, o directamente clandestinizadas. * Es Presidente del Concejo Municipal de La Paz.

36 REFLEXIONES SOBRE PACTO FISCAL Fueron ambas fallas estructurales las que provocaron en definitiva el derrumbamiento de aquel estado de cosas al cabo de un prolongado tránsito, cruento a menudo, plagado de idas y venidas, de avances y retrocesos, de pugnas sordas o manifiestas a consecuencia de las cuales finalmente en la primera década del presente siglo asomó la esperanza de una reconducción radical de los asuntos de interés del común, trance que dio la impresión de haber marcado una auténtica divortia aquarum a partir de las deliberaciones de la Asamblea Constituyente y sus resultados, a los cuales arribó en el 2008 al cabo asimismo de una escabrosa sucesión de acontecimientos Vistas las cosas en perspectiva tal empeño refundacional incurrió en un déficit básico: la ausencia de una etapa previa de discusión, socialización y compulsa lo suficientemente amplia y profunda como para darle al texto finalmente adoptado una base de legitimidad con la solidez necesaria para garantizar su viabilidad y aplicabilidad, evitando que los enunciados más atrevidos revolucionarios pongamos- quedasen achicados a mera retórica, reincidiendo en el viejo pecado de montañas de leyes cuyas buenas intenciones acabaron no siendo otra cosa que eso y olvidando la vieja y sabia sentencia: de buenas intenciones se encuentra empedrado el camino al infierno. Tal vez en la señalada insuficiencia, olvidada cada siempre cuando se hace el balance, siete años después, confrontando el texto constitucional con la realidad cotidiana, se encuentre la raíz de tales discordancias. Sin dejar de tener en cuenta tampoco que una mutación de tamaña envergadura del país demanda necesariamente un tiempo largo, ya que supone desaprender lo interiorizado en 150 años y pico para tomar conciencia de lo nuevo en tanto desafío de sustitución de lo heredado por conceptos y prácticas radicalmente disímiles. A condición, claro está, de contar con una voluntad política clara para enfrentar semejante tarea. Tal voluntad justamente pareciera flaquear de manera cada vez más recurrente, horadada por el pragmatismo que es siempre una pantanosa amenaza en el ejercicio del poder. Peor aún si quienes lo ejercen se muestran reticentes a cualquier retroalimentación crítica, ni se diga autocrítica. Volvamos de este quizás demasiado largo excurso, necesario empero creo para situar el tema específico: el Pacto Fiscal, en una adecuada perspectiva política, que debe abarcar, por supuesto, el inacabado proceso autonómico normado en la Constitución Política del Estado Plurinacional, en la Ley Marco de Autonomías y en la Ley No. 482 de 9 de enero de 2014 (Ley de Gobiernos Autónomos Municipales). Las referidas disposiciones normativas fijaron en conjunto un inédito régimen competencial, asignando a los gobiernos locales mayores facultades, atribuciones y ámbitos de intervención exclusiva, sin haber establecido empero de manera paralela un renovado sistema de asignación de recursos que permitiera desarrollar a cabalidad las responsabilidades emergentes del apuntado reordenamiento competencial. Tal es la importancia del Pacto Fiscal y por ello la