ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE REFORMA EDUCACIONAL EN LOS NIVELES PREESCOLAR, GENERAL Y SUPERIOR

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1 ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE REFORMA EDUCACIONAL EN LOS NIVELES PREESCOLAR, GENERAL Y SUPERIOR 13 de septiembre de 2011 El consenso que se ha generado en la sociedad en torno a la necesidad de mejorar significativamente nuestro sistema educacional debe ser considerado como una oportunidad para avanzar en su perfeccionamiento integral. Ello implica construir sobre lo avanzado en los últimos años, implementar leyes de aprobación reciente y reforzar o rectificar aquellos elementos deficientes. Ciertamente, una reforma amplia requiere de diseños complejos y de una implementación gradual, lo que implica un trabajo técnico transversal que puede tomar más tiempo que lo demandado por los plazos políticos. Una agenda clara que desde un principio identifique los elementos que deben ser considerados en una reforma de este tipo, ayuda a compatibilizar los tiempos técnicos y políticos y, por tanto, ayuda a avanzar en la dirección deseada. Este documento identifica una serie de elementos que debiesen ser considerados y desarrollados en detalle en una agenda amplia de reforma educacional, como una forma de aproximarse a su configuración definitiva. Considera elementos de educación preescolar, general y superior, y los ámbitos de institucionalidad, financiamiento, cobertura y calidad. Como criterio general, se debe velar para que los aspectos que implican comprometer mayores recursos públicos sean sustentables. En particular, gran parte de las reformas propuestas implican gastos públicos permanentes, los que deben contar con fuentes de financiamiento igualmente permanentes. Este documento no ahonda en cuáles deben ser dichas fuentes, pero se recalca que ellas también deben consensuarse para una reforma sostenible. I. Educación preescolar La educación preescolar es fundamental para igualar oportunidades desde la cuna, entregando a los niños medios para su desarrollo cognitivo y beneficios de largo plazo 1

2 asociados a mayores logros a lo largo de sus distintas etapas educativas. La evidencia muestra que experiencias tempranas de educación de calidad logran efectos permanentes en los niños y sus familias, siendo más eficientes que intentar corregir más tarde desigualdades ya avanzadas. Por tanto, invertir en educación preescolar es estratégico para el desarrollo de Chile. Este nivel educacional no debe quedar rezagado respecto de los niveles mayores, en que la presión pública por destinarles recursos suele ser mayor. A. Institucionalidad 1. Separar los roles de provisión y fiscalización, hoy ambos a cargo de la JUNJI. 2. Incorporar operativamente a este nivel a la nueva institucionalidad del sector (Superintendencia y Agencia de Calidad). 3. Crear sistema de acreditación de proveedores, que incluya definición y fiscalización de estándares. B. Financiamiento 1. Crear una subvención para la educación preescolar, a ser usada en instituciones acreditadas. Esta subvención debe considerar las características de los alumnos y de los establecimientos. 2. Esta subvención a mediano plazo debe reemplazar otros mecanismos existentes para generar oferta educativa en el nivel preescolar (en particular, el establecido en el artículo 203 del Código del trabajo, que desincentiva la participación laboral femenina). C. Cobertura 1. Seguir aumentando cobertura, en especial para los quintiles de menores ingresos, de manera que se tienda a disminuir la brecha de cobertura existente con el quintil de mayores ingresos. 2. Implementar extensión horaria desde salas cuna hasta kínder, para facilitar la inserción laboral femenina. D. Calidad 1. Mejorar la formación de educadoras, asistentes y directores, incluyendo la acreditación obligatoria de las respectivas carreras profesionales y técnicas. 2

3 2. Definir estándares de calidad y fiscalizar su cumplimiento, en el marco de la nueva institucionalidad del sector (Superintendencia y Agencia de Calidad). II. Educación general Aunque persisten grandes desafíos en materia de educación general, no debe minimizarse la importancia de reformas recientes. Por el contrario, se debe construir sobre ellas, entre las que se cuenta la Subvención Educacional preferencial (SEP); el aumento de las remuneraciones de los profesores mediante incentivos colectivos e individuales vinculados a su desempeño; el incremento de los incentivos a los directores y jefes de unidades técnico-pedagógicas de los establecimientos de acuerdo al grado de cumplimiento de metas; la implementación de planes de retiro a fin de dar dinamismo a la carrera docente; y la Superintendencia y la Agencia de Calidad, instituciones estas últimas que aún no se implementan, pero que tienen como objetivo hacerse cargo de muchos de los problemas de calidad que hoy se discuten. A. Institucionalidad 1. Implementar en el corto plazo las ya aprobadas Superintendencia de Educación y Agencia de Calidad. 2. Perfeccionar la institucionalidad de provisión de educación pública, considerando una nueva modalidad institucional que, al menos, las siguientes características: giro único; escala adecuada; organización supra comunal (cuando la escala lo requiera); integración de la dimensión administrativa-técnica con la financiera; gobierno corporativo con participación de la comunidad; selección de directivos mediante un sistema tipo Alta Dirección Pública.. B. Financiamiento 1. Aumentar gradualmente el monto de la subvención educacional al nivel requerido para entregar una educación de calidad, tomando en consideración las características de los alumnos y de los establecimientos, y generando un mecanismo objetivo y transparente para su reajuste en función de los costos de generar una educación de calidad. Partir por aprobar el aumento de 21% de la SEP actualmente en discusión en el Congreso. 2. Sustituir gradualmente el financiamiento compartido, a medida que se aumente el monto de la subvención. 3

4 C. Cobertura 1. Fortalecer los programas para retención, en especial en educación media. 2. Asegurar el cumplimiento de los principios de la LEGE (no selección, no discriminación, integración, diversidad). D. Calidad 1. Mejorar la formación docente, incluyendo implementar de manera urgente una prueba de habilitación obligatoria. 2. Fortalecer las instituciones formadoras de docentes, asistentes de la educación y directores, incluyendo la acreditación obligatoria de las respectivas carreras profesionales y técnicas. 3. Mejorar calidad de los directores de establecimientos, mediante la implementación de la ley de Calidad y Equidad ya aprobada. 4. Definición de una carrera docente con mejores remuneraciones, más oportunidades de desarrollo profesional y más valoración social, que a la vez incentive y premie el desempeño de calidad. 5. Definición, en el corto plazo, de estándares de aprendizaje y otros indicadores de calidad educativa en el marco del nuevo sistema de aseguramiento. 6. Contar, en el corto plazo, con sistemas de información sobre la base de metodologías y mecanismos que hagan adecuado y responsable uso de dicha información. 7. Mejorar la educación media técnico-profesional, vinculándola más a la demanda del mercado laboral e integrándola a estudios superiores en CFT e IP. Para ello, se deben considerar las recomendaciones de la comisión de expertos concordada en el marco de la ley de presupuestos para III. Educación superior Se celebra la masificación del acceso a la educación superior ocurrida en Chile en los últimos años, sobre todo por el mayor acceso de los estudiantes de quintiles más bajos. Con todo, se reconoce que ello es precisamente el origen de los desafíos que se enfrentan hoy. Es necesario velar por la calidad de la educación a la que acceden los estudiantes, y evitar que incurran en una carga financiera desmedida para su condición socioeconómica. Lo anterior, en cierta medida, es señal de la falta de una visión estratégica que oriente, el desarrollo de la educación superior, pues el sistema ha crecido de manera inorgánica y sin 4

5 estar preparado para ello. La ausencia de visión también se demuestra en la falta de priorización de los esfuerzos públicos en el desarrollo de áreas académicas y de acciones de I+D y de innovación estratégicas, asociadas a las ventajas competitivas de nuestro país. A. Institucionalidad 1. Crear una Superintendencia de Educación Superior con competencias claras y que cuente con los recursos materiales y humanos necesarios para cumplir adecuadamente sus funciones, en especial, lo relativo a la fiscalización del uso de los recursos públicos, velar para que se cumpla la ley en lo referente al lucro, y velar por el cumplimiento de estándares de calidad. 2. Modernizar gobiernos corporativos de las universidades estatales, que impliquen desburocratizar su gestión, pero incorporando mecanismos de aseguramiento de calidad, responsabilidad administrativa y rendición de cuentas. 3. Focalizar la atención preferente del Estado en la provisión de bienes públicos asociados a la educación superior. B. Financiamiento 1. Mejorar los sistemas de financiamiento de educación superior a fin de reequilibrar el aporte estatal y de las familias, a través de la creación de un sistema integrado de becas y créditos, que considere la capacidad de pago de los estudiantes; sus ingresos y empleabilidad futura; y la duración y costos de las carreras. No se justifica que exista un sistema más generoso que otro, como sucede hoy entre el Crédito Solidario y el Crédito con Aval del Estado. 2. Crear un sistema objetivo y transparente de fijación de aranceles para instituciones que reciban a alumnos con apoyo fiscal, para acotar la brecha que hoy existe entre los aranceles efectivos y las becas y créditos, sin que ello implique que éstos últimos deban cubrir cualquier arancel que las instituciones fijen pues generaría una escalada de costos artificial. Para estos efectos de deben considerar mecanismos como algoritmos predeterminados y comités de expertos. 3. Reformar el Aporte Fiscal Directo (AFD), para que se asocie a provisión de bienes públicos, y no a criterios históricos. 4. Reformar el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), para que no sólo incentive la captación de alumnos, sino que también su retención y titulación oportuna, y también para que no tenga un sesgo en contra de los alumnos de menor nivel socioeconómico, originado en su asignación en función de la PSU. 5

6 5. Dar orientación estratégica al aporte público a las instituciones, de acuerdo a las necesidades de desarrollo nacional y regional. Incluir recursos especiales para que las universidades regionales aumenten su aporte al desarrollo regional a través de la innovación y la asociatividad, con instituciones académicas y productivas. 6. Exigir altos estándares de transparencia y rendición de cuentas para el uso de recursos públicos, de todas las instituciones que los reciban. C. Cobertura 1. Asegurar cobertura para todo estudiante con méritos académicos, independientemente de su capacidad de pago. 2. Programas de preparación y mecanismos de acceso especiales para que estudiantes vulnerables accedan, se mantengan y se titulen oportunamente. 3. Revisar el mecanismo de selección universitaria para incorporar criterios como el ranking de egreso de enseñanza media. Para ello se debe evaluar la experiencia de las becas dirigidas al 5% de los mejor egresados de cada establecimiento de enseñanza media. D. Calidad 1. Mejorar el sistema de acreditación de instituciones y carreras para que se base en resultados, y no sólo en procesos. Vincular el sistema de acreditación a sistemas internacionales. 2. Hacer más transparente el sistema de acreditación para que cautele adecuadamente los conflictos de intereses (lo que entre otras cosas implica revisar el esquema de financiamiento de las agencias acreditadoras). 3. Establecer un sistema de acreditación especial para CFT e IP, que plantea exigencias de procesos y resultados pertinentes para ellos. 4. No entregar recursos públicos de ningún tipo a instituciones no acreditadas (ni directamente a las instituciones ni indirectamente a sus estudiantes). 5. Establecer programas especiales para disminuir la deserción y la repitencia en el sistema, que actualmente presentan tasas muy elevadas. 6. Revisar la estructura y currículum de las carreras universitarias para aumentar la eficiencia del sistema (carreras más cortas, flexibilidad de cambio de carrera para disminuir deserción). Esto incide significativamente en el costo de la educación superior, ya sea que lo financie el Fisco o las familias. 6

7 7. Mejorar los sistemas de información a los estudiantes y la comunidad en general, para que mejoren su toma de decisiones respecto de sus estudios. Este sistema debe informar claramente, al menos, sobre las carreras e instituciones que han sido o no acreditadas, y sobre la empleabilidad y remuneración de los egresados de cada carrera. 7