FUNDACIONES ESTATALES. 5/14. Régimen jurídico de la extinción de las fundaciones

Transcripción

1 FUNDACIONES ESTATALES 5/14. Régimen jurídico de la extinción de las fundaciones Fundaciones. Régimen jurídico de la extinción de las fundaciones. Alcance del Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013 sobre reestructuración y racionalización del sector público fundacional y empresarial. Modificación estatutaria: imposibilidad de introducción del mero acuerdo del Patronato como causa de extinción de las fundaciones. El asunto fue clasificado como CLAVE «A» y las conclusiones emitidas fueron ratificadas por la Abogacía General del Estado-Dirección General de los Servicios Consultivos en fecha 5 de junio de El Secretario General Técnico del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad formuló consulta relativa a la conformidad o no a Derecho de que se introduzca estatutariamente como causa de extinción de la Fundación I. el mero acuerdo del Patronato. ANTECEDENTES Único. La cuestión surge a propósito de la solicitud de modificación de los Estatutos de la Fundación I., en la que se recoge la conveniencia de introducir en los mismos el acuerdo del Patronato como causa de extinción de la Fundación, con fundamento en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013, por el que se adoptan medidas de reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial, cuyo punto séptimo introduce, como causa de extinción de una fundación cuando resulte necesario por no estar previsto, el acuerdo del Patronato por mayoría simple. 1 Informe elaborado el 8 de mayo de 2014 por D. Fernando Arenas Escribano, Abogado del Estado-Jefe del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. 50

2 CONSIDERACIONES JURÍDICAS 5/14 I. Régimen jurídico de la extinción de las fundaciones. La doctrina más autorizada coincide en afirmar que las fundaciones nacen con vocación de permanencia o, por lo menos, de cumplir su finalidad y que deben tender a prolongar su actuación en el tiempo para así realizar sus actividades beneficiosas para el interés general. Como afirmó en su día la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 de febrero, a propósito del artículo 34 de la Constitución, la fundación nace de un acto de disposición de bienes que realiza el fundador, que los vincula a un fin por él determinado y establece las reglas por los que han de administrarse, al objeto de que sirvan para cumplir los fines deseados de manera permanente o, al menos, duradera. Así lo destaca, por otra parte, el artículo 2.1 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, que identifica las fundaciones con «las organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores, tiene afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general». Por lo que se refiere a la extinción de las fundaciones, las causas de extinción vienen recogidas en el artículo 31 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (en adelante, LF), que se expresa en los siguientes términos: «La fundación se extinguirá: a) Cuando expire el plazo por el que fue constituida. b) Cuando se hubiese realizado íntegramente el fin fundacional. c) Cuando sea imposible la realización del fin fundacional, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la presente Ley. d) Cuando así resulte de la fusión a que se refiere el artículo anterior. e) Cuando concurra cualquier otra causa prevista en el acto constitutivo o en los Estatutos. f) Cuando concurra cualquier otra causa establecida en las leyes». La doctrina ha clasificado las causas de extinción del inmediatamente transcrito artículo 31 de la siguiente manera: 51

3 5/14 a) Las causas voluntarias que el fundador pudiera haber previsto como causas de extinción que si son válidas operarán cuando llegue el momento y que serían las siguientes: La llegada del plazo para el que fue constituida la fundación, pues como ya se ha puesto de manifiesto se admite la posibilidad de que existan fundaciones temporales cuando su periodo de existencia permita el cumplimiento de sus fines de interés general, lo que se entiende compatible con la exigencia de que sean duraderas. Esta causa voluntaria supone la extinción automática de la fundación sin necesidad de acuerdo ni declaración de ningún tipo, lo que daría lugar a la liquidación. b) Las causas forzosas o legales contempladas por las leyes, como son: La realización del fin fundacional, que la doctrina incluye en este apartado para el caso infrecuente de que el fundador hubiera previsto uno muy concreto que pudiera realizarse totalmente. La imposibilidad de realización del fin fundacional, cuando no se pueda mantener la existencia de la fundación bien mediante una modificación de los Estatutos o bien mediante la fusión de la fundación con otras fundaciones. La fusión en que se une una fundación a otra fundación para que continúen su actividad, supuesto en que se extingue la fundación que se une a otra, siendo esta última la que subsiste. Cualquier otra causa prevista en las leyes que requiera resolución judicial motivada a instancia del Patronato o del Protectorado. En definitiva, la intervención del Patronato en el proceso de extinción de fundación requiere, en todo caso, la concurrencia de una causa objetiva prevista en el acto constitutivo o en los Estatutos o bien la acreditación de la imposibilidad de realización del fin fundacional, o por último la presencia de una causa prevista en las leyes que requiera resolución judicial motivada a instancia del Patronato o del Protectorado. II. Alcance del Acuerdo de Consejo de Ministros sobre reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial. La Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013, por el que se adoptan medidas de reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial. Su objetivo, tal y como se explica en el anexo de la Orden, es el redimensionamiento del sector público estatal, favoreciendo la existencia de un sector empresarial y fundacional más racional y mejor dimensionado, que evite duplicidades y solapamientos. 52

4 Su ámbito objetivo de aplicación, a tenor de lo dispuesto en el Preámbulo y en los distintos apartados del Acuerdo, es el sector público empresarial y fundacional estatal. Precisamente, a propósito de las fundaciones del sector público estatal, el apartado séptimo del Acuerdo dispone expresamente lo siguiente: «La extinción de las fundaciones previstas en el apartado 1.a del anexo II exige con carácter previo la modificación de los Estatutos para introducir, como causa de extinción, cuando resulte necesario por no estar previsto, el acuerdo del Patronato por mayoría simple, así como para establecer, en los mismos supuestos, que los bienes y derechos resultantes de la liquidación serán destinados a entidades públicas de naturaleza no fundacional que persigan fines de interés general integradas en el sector público estatal o, en su defecto, al Tesoro Público». 5/14 Las fundaciones a que se hace referencia en el citado apartado 1.a del anexo II son cuatro fundaciones concretas y determinadas. Por consiguiente, el ámbito subjetivo de aplicación del apartado séptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013 es muy concreto y específico y se refiere únicamente a las cuatro fundaciones del sector público estatal inmediatamente citadas. III. Análisis de la modificación estatutaria propuesta por la Fundación I. El Patronato de la Fundación I. plantea la conveniencia de introducir en los Estatutos de la Fundación el acuerdo del Patronato como causa de extinción de la misma, alegando la entrada en vigor de la Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de Cajas de Ahorros y Fundaciones Bancarias, por la que se impone a la entidad fundadora la transformación en el plazo de un año en una fundación bancaria. Así, motivos de oportunidad parecen aconsejar a los miembros del Patronato racionalizar la obra social de la entidad evitando duplicidades y solapamientos. A su vez, la Fundación fundamenta la modificación estatutaria en el ya citado Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013, entendiendo que si la finalidad de dicha disposición es alcanzar un sector fundacional en el que se eviten duplicidades y solapamientos, resulta evidente que en el caso de I. la inclusión de la causa de extinción en los Estatutos de la Fundación estaría plenamente justificada. A este respecto, es preciso recordar que tras la entrada en vigor de la Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de Cajas de Ahorros y Fundaciones Bancarias, las Cajas de Ahorros, en los supuestos previstos en la ley, deberán traspasar todo el patrimonio que tengan afecto su actividad financiera a otra entidad de crédito a cambio de acciones de esta última y procederán a su transformación en una fundación bancaria cuando se cumplan los requisitos establecidos en esta ley o una fundación 53

5 5/14 ordinaria en caso contrario. El proceso de transformación en fundaciones bancarias aparece regulado en el Capítulo II del Título II de la Ley, que dedica tres artículos a la obligación de transformación de las Cajas de Ahorros, al procedimiento de transformación de las Cajas de Ahorros y al procedimiento de transformación de las fundaciones ordinarias (artículos 34, 35 y 36 de la Ley, respectivamente). En todo el procedimiento descrito en el Capítulo II del Título II de la Ley no se contempla el supuesto a que hace referencia la Fundación I. en su escrito, esto es, el supuesto de que por imperativo de la transformación en fundación bancaria coexistan dos fundaciones promovidas por la misma entidad que tengan la misma finalidad. Sería posible aplicar en estos supuestos lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013 a propósito de las fundaciones del sector público estatal y su posibilidad de extinción por mero acuerdo de sus respectivos Patronatos? A juicio de esta Abogacía del Estado, la respuesta a esta pregunta ha de ser necesariamente negativa. En efecto, y tal y como se ha expuesto en el apartado III del presente informe, el Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2013 nace con una vocación concreta y específica, cual es la reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial y su ámbito subjetivo de aplicación se circunscribe al determinado entorno del sector público estatal fundacional y empresarial. Por ende, y a mayor abundamiento, la posibilidad de incluir el mero acuerdo del Patronato como causa de extinción de la fundación se refiere no a todo el sector público estatal fundacional, sino únicamente a las cuatro fundaciones enumeradas en el punto 1.a del anexo II del acuerdo y que han sido citadas en el apartado III del presente informe. Podría pensarse pues así parece deducirse de los razonamientos vertidos por la Fundación I. en su escrito de modificación estatutaria en una aplicación analógica del Acuerdo de Consejo de Ministros al supuesto que nos ocupa, dado que la Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de Cajas de Ahorros y Fundaciones Bancarias, guarda silencio acerca de supuestos de posible duplicidad como consecuencia de la obligada transformación de cajas de ahorro en fundaciones bancarias. Esta argumentación no puede ser compartida, según considera esta Abogacía del Estado, ya que, al margen de que resultaría difícil apreciar la identidad de razón que requiere el artículo 4.1 del Código Civil entre los supuestos a que se refiere el Acuerdo de Consejo de Ministros y el supuesto en el que puede estar incursa la Fundación I., no resultaría procedente integrar una presunta laguna de la Ley 26/2013, de 27 de diciembre con lo dispuesto en un Acuerdo del Consejo de Ministros que, al margen de que tenga un alcance y ámbito de aplicación concreto, específico y determinado, carece de la fuerza normativa o innovadora del ordenamiento jurídico que ostenta una norma con rango de ley, tal y como se deduce del artículo 25.d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Recuérdese, en este 54

6 sentido, que la llamada analogía iuris la que toma en cuenta no una norma concreta sino varias o un conjunto para deducir de él un principio general que aplicar un supuesto no regulado no es la que se admite en nuestro ordenamiento jurídico al amparo del artículo 4.1 del Código Civil, sino que la aplicación analógica a la que se refiere el citado precepto es la denominada analogía legis, que implica la aplicación de una norma singular a un caso no contemplado, procediendo de lo particular a lo particular. Así lo ha determinado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (valga, por todas, la Sentencia de 28 de febrero de 1989). Finalmente, admitir la aplicación del Acuerdo de Consejo de Ministros en este caso implicaría aceptar, de facto, que dicho Acuerdo ha modificado el artículo 31 de la LF, introduciendo una nueva causa de extinción de las Fundaciones no prevista en el mismo y sobre la que existe unanimidad doctrinal en su no aplicación, tal y como se ha expuesto en el apartado II del presente informe. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, entiende esta Abogacía del Estado que ni siquiera en el caso que nos ocupa nos encontramos en el supuesto de laguna en el ordenamiento jurídico que haya de ser integrada a través de procedimientos analógicos. En efecto, la situación a la que se puede enfrentar la Fundación I. como consecuencia de la transformación de una caja de ahorros en una fundación bancaria encuentra su adecuada solución no sólo en la tantas veces citada Ley 26/2013, de 27 de diciembre, sino también en la LF, la cual, como ya se ha visto en el apartado II del presente informe, ofrece, frente a situaciones como la que nos ocupa, soluciones que no transitan necesariamente por el camino de la extinción de la fundación, sino otras alternativas igualmente válidas y conformes a Derecho como pudieran ser la modificación estatutaria de la fundación o su fusión con otra de análogos fines. 5/14 CONCLUSIÓN Única. Por todo lo expuesto, considera esta Abogacía del Estado que no sería conforme a Derecho la solicitud formulada por la Fundación I. al pretender introducir como modificación estatutaria el que se considere como causa de extinción de la Fundación el mero acuerdo de su Patronato. 55