DOCUMENTO DE TRABAJO

ASAMBLEA PARLAMENTARIA PARITARIA ACP-UE Comisión de Asuntos Constitucionales 8.5.2007 DOCUMENTO DE TRABAJO sobre Elecciones y procesos electorales en los países ACP-UE Comisión de Asuntos Constitucionales Coponentes: Miguel Ángel Martínez Martínez y Betty Amongi (Uganda) DT\646113.doc APP/100.025

Elecciones y procesos electorales en los países ACP-UE I. Introducción El concepto moderno de democracia es relativamente nuevo. Nació de ideales históricos, pero el sistema que vemos actualmente en la práctica en todo el mundo constituye una manifestación reciente de la idea. Incluso en los Estados miembros de la Unión Europea, la democracia es un sistema de gobierno bastante joven, especialmente si tenemos en cuenta que las mujeres y algunas minorías étnicas no obtuvieron el derecho de voto hasta mediados o la segunda mitad del siglo XX. Por consiguiente, la UE debe cuidarse de caer en la tentación de enseñar a otros el camino a la democracia. De hecho, nadie está en posesión del derecho a enseñar a los demás el camino que deben seguir hacia el gobierno democrático, ni debe dejar de estar dispuesto a aprender de otros para encontrar su propia senda hacia la democracia. La democracia constituye una práctica muy variada y presenta muchos modelos diferentes en el mundo. Para que sea fructífera, debe haberse configurado de acuerdo con las tradiciones y el entorno del Estado de que se trate. Es responsabilidad de los miembros de ese Estado avanzar hacia ella, y ninguna potencia extranjera debe imponer ideas o prácticas importantes. No obstante, en la configuración del gobierno democrático los dirigentes y los legisladores deben reconocer que el sistema ha de atenerse a ciertas normas y características reconocidas internacionalmente. Si bien la existencia de un Parlamento no asegura por sí sola la democracia, constituye una condición necesaria para el gobierno democrático. Los Parlamentos pueden contribuir de manera efectiva a garantizar los derechos y las libertades de los ciudadanos, consolidar la paz civil y asegurar el desarrollo armonioso. Son fundamentales para el éxito de la democracia y deben desempeñar sus funciones, como la de supervisión del poder ejecutivo, para que los ciudadanos estén representados. Del mismo modo, las elecciones no se traducen automáticamente en democracia, pese a que la celebración de elecciones libres y democráticas constituya una condición previa para que ésta funcione. Además, las elecciones no son un proceso que se agote en un día, sino que requieren una preparación meticulosa y un seguimiento apropiado. II. Las elecciones y la importancia del ciclo y del proceso electorales Las elecciones representan un componente esencial de la democracia porque mejoran la participación de los ciudadanos en el gobierno y facilitan la competencia política. Por sí solas, no crean la democracia, pero resultan vitales para su existencia, su funcionamiento y su reforzamiento. Además, el proceso electoral constituye una parte fundamental del gobierno democrático y las etapas anterior y posterior a las elecciones requieren un marco legislativo sólido y una amplia planificación. Para que las elecciones cumplan normas aceptables, el Gobierno correspondiente debe seguir el sistema político dictado por el ordenamiento jurídico del país y garantizar que se permita a APP/100.025 2/9 DT\646113.doc

los candidatos y a los partidos competir en los mismos términos. Las elecciones no cumplirán las normas internacionales ni garantizarán una democracia estable y efectiva si no se tienen en cuenta todos sus períodos. Para que las elecciones sean libres y justas es necesario que exista una base de principios democráticos aplicables en ellas. Así, los Gobiernos deben garantizar que: - Se dan las condiciones apropiadas para la creación de un entorno libre y justo a fin de que las elecciones cumplan con éxito su papel. - Durante las elecciones se dan las condiciones necesarias para conseguir un entorno libre y justo a fin de que los ciudadanos participen en ellas sin presiones ni temor. - Se dispone de las leyes y reglamentos necesarios para tratar las cuestiones postelectorales. El ciclo electoral constituye una parte fundamental de la democracia. Sin embargo, a menudo se infravalora la importancia de la preparación previa a la votación y del seguimiento de ésta. Las elecciones no pueden ser eficaces sin una preparación plena y completa, y sus resultados no pueden confirmarse o verse claramente sin un seguimiento adecuado. Como consecuencia, todos los períodos son importantes a su manera y deben considerarse fundamentales para la democracia. A. El período preelectoral Es necesario establecer un organismo electoral independiente imparcial y que disponga de un marco adecuado para consultar a todos los grupos o agentes políticos sobre cuestiones relativas a las elecciones. Además, debe dotársele de funcionarios independientes y neutrales. Las disposiciones reguladoras de las actividades y funciones de los partidos políticos deben garantizar la libertad de expresión y de reunión y reforzar la libertad de éstos para movilizar y captar a sus miembros. Deben establecerse los marcos jurídicos necesarios para disponer de un entorno justo en relación con la inscripción de los partidos políticos o entidades que deseen competir por el poder político. No debe permitirse la manipulación de la lista de votantes (por razones partidistas, etc.), ya sea manual o electrónica. Además, debe regularse la demarcación de las circunscripciones para que el ejecutivo o el partido gobernante no las puedan manipular a su favor. La lista de votantes es una de las grandes claves de la preparación de las elecciones, puesto que permite la participación de todos los ciudadanos en la elección de sus dirigentes. Por tanto, para su elaboración han de aplicarse métodos transparentes y ha de contarse con un censo electoral que incluya a todos los ciudadanos y evite falsificaciones, a fin de que sea posible el control estricto de la regla «un ciudadano, un voto». Además, la lista en sí debe exponerse el tiempo suficiente para que pueda ser verificada por los electores. Se necesita una educación cívica generalizada para movilizar a los electores ante los procesos de inscripción, exposición y verificación. DT\646113.doc 3/9 APP/100.025

B. El período de elecciones Como primera medida, debe garantizarse la accesibilidad de los colegios electorales. La distribución de las papeletas, el escrutinio, la verificación y la proclamación de los resultados deben ser transparentes. La proclamación de los candidatos ha de ser transparente y basarse en principios jurídicos que permitan la presentación de recursos y la resolución efectiva de las reclamaciones. Deben estar ausentes de la campaña la violencia y la intimidación de los electores y los candidatos. Asimismo, los observadores electorales deben ser neutrales y sus recomendaciones han de ser consideradas y consultadas. Las papeletas han de estar impresas y un organismo independiente debe encargarse de su suministro. Además, el procedimiento de adjudicación de los materiales de votación debe ser transparente y competitivo. Si los candidatos incumplen las normas de la campaña, deben ser amonestados, aplicándose este principio a todos ellos por igual. C. El período postelectoral Después de las elecciones, debe existir un marco jurídico que garantice que quienes se hayan presentado a ellas disfruten del derecho a la tutela judicial efectiva para que todos los candidatos confíen en el resultado oficial, lo que también debe realizarse mediante mecanismos efectivos que controlen la verificación de los resultados. III. La gestión del proceso electoral La gestión del proceso electoral puede ser tarea de distintos organismos según diversos sistemas. Los Organismos Electorales (OE) pueden seguir un modelo autónomo, gubernamental o mixto 1. Los OE que siguen un modelo autónomo son órganos institucionalmente autónomos respecto del ejecutivo y están dotados de presupuesto propio. Su capacidad financiera y su nivel de autonomía respecto de los poderes legislativo o judicial varía según los Estados. Este modelo se da en algunos Estados de la UE y países ACP, como Estonia, Nigeria, Burkina Faso, Lituania, Mauricio y Liberia. Los OE que siguen un modelo gubernamental son propios de los países en los que las elecciones son organizadas y administradas por el ejecutivo a través de alguno de sus ministerios o de entidades locales. Este modelo se aplica en el Reino Unido, las Islas Cook, Suecia, Tuvalu y Dinamarca. Los OE que siguen un modelo mixto suelen estar formados por dos componentes. Uno se encarga de funciones de dirección o supervisión y es autónomo respecto del ejecutivo (como en el caso del modelo autónomo) y el otro se ocupa de tareas ejecutivas u operativas y se 1 IDEA Internacional, Electoral Management Design: The International Idea Handbook (Estocolmo: 2006), pp. 6-11 [existe un resumen traducido al español con el título de Diseño de Administraciones Electorales: Avance del manual de IDEA Internacional]. APP/100.025 4/9 DT\646113.doc

ubica en un ministerio o entidad local (como en el modelo gubernamental). Podemos encontrar ejemplos de este modelo en Francia, Togo, Senegal, Malí y España. Cabe recordar que dentro de cada uno de estos modelos existen a menudo diferencias significativas entre los Estados. Además, cada uno de ellos tiene sus ventajas y sus inconvenientes y ninguno es de por sí perfecto. Al igual que ocurre, en general, con el sistema de gobierno, el OE debe ser apropiado y tener en cuenta la historia y el entorno del Estado en cuestión. IV. Sistemas y marcos electorales democráticos Cada sistema electoral es diferente de los demás y «característico», aunque quepa apreciar semejanzas entre los países ACP y de la UE. Cada nación debe seguir su propio camino hacia el sistema que sea mejor y más adecuado. En todo caso, el sistema de control del proceso electoral expuesto anteriormente debe ser democrático para que las elecciones sean libres y justas. Existen distintos tipos de modelos democráticos de gobierno, que pueden dividirse someramente en tres grupos: sistemas mayoritarios y de pluralidad, sistemas proporcionales y sistemas mixtos 1. Los sistemas mayoritarios y de pluralidad suelen basarse en circunscripciones uninominales y presentan diferentes variantes: El sistema de mayoría relativa está muy difundido y, en él, el candidato ganador es el que obtiene el mayor número de votos, aunque no consiga la mayoría absoluta. Se centra en las figuras de los candidatos y es el que se da, por ejemplo, en el Reino Unido, Ghana, Botsuana, Jamaica y otros países ACP. El sistema de doble vuelta es aquél en el que se realiza una segunda vuelta si ningún candidato o partido obtiene en la primera un determinado porcentaje de los votos (normalmente el 50 %). Está muy extendido y se aplica en países como Togo, Francia y Malí. El sistema de voto alternativo en circunscripciones uninominales es aquél en el que se da a los votantes la opción de ordenar a los candidatos por orden de preferencia. Se aplica, por ejemplo, en Fiyi, Papúa Nueva Guinea e Irlanda. El sistema de voto en bloque en circunscripciones plurinominales es aquél en el que los electores tienen tantos votos como escaños a asignar. Se aplica en Tuvalu y Tonga. El sistema de voto en bloque a partidos en circunscripciones plurinominales es aquél en el que los votantes eligen entre listas de los partidos, no entre candidatos individuales. El partido que obtiene la mayoría de los votos gana todos los escaños. Se aplica en Camerún, Chad y Yibuti. 1 Reynolds, Reilly, Ellis y otros, Diseño de sistemas electorales: El nuevo manual de IDEA Internacional (Estocolmo: 2006) pp. 27-35. DT\646113.doc 5/9 APP/100.025

Los sistemas proporcionales también están muy difundidos y permiten una mejor traducción del número de votos en escaños. Se basan en circunscripciones plurinominales y abarcan dos variantes: En el sistema proporcional por listas, cada partido presenta una lista de candidatos en cada circunscripción y los votos recibidos se traducen en escaños en proporción al total de escaños previstos para esa circunscripción. Es el sistema más utilizado del mundo y se aplica en Sudáfrica, Sierra Leona, Finlandia, Grecia, España y muchos otros Estados miembros de la UE y países ACP. En el sistema de voto transferible, los electores disponen de un solo voto para optar por un candidato en una circunscripción plurinominal. Algunos candidatos que superan un porcentaje específico de votos son elegidos de inmediato, mientras que los demás van recibiendo votos hasta que se cubren todos los escaños. Este sistema es menos frecuente y se ha utilizado en Irlanda y Estonia. Los sistemas mixtos combinan los dos presentados anteriormente con la finalidad de aprovechar los elementos positivos de uno y otro. Existen dos variantes: En el sistema de representación proporcional personalizada, se vincula al sistema mayoritario o de pluralidad el sistema de representación proporcional por listas para compensar cualquier falta de proporcionalidad. Se emplea en Italia, Lesotho, Alemania y Hungría. En el sistema paralelo se emplean el sistema mayoritario o de pluralidad y el de representación proporcional por listas, pero sin vincularlos. A diferencia de lo que sucede en el sistema de representación proporcional personalizada, el resultado del primer sistema no afecta al del segundo. Se aplica (aunque con variaciones dependiendo del Estado) en Senegal, Guinea y Timor Oriental. Cualquiera de estos modelos puede dar lugar a una democracia real, si bien deben tenerse en cuenta el entorno y la política del país. Además, no constituyen más que estructuras en las que puede encajarse cada sistema concreto. Por tanto, el sistema de cada Estado presentará semejanzas con otros de su familia pero también diferencias en los detalles exactos relativos a los procesos y a la legislación. V. Principios democráticos Además de la ley electoral y de la gestión de las elecciones, hay otros factores que afectan a los sistemas democráticos y que merecen destacarse: La participación de las mujeres Aunque la situación mundial está mejorando poco a poco, las mujeres siguen representando menos del 20 % de los parlamentarios. La mejora y el reforzamiento del papel de las mujeres en el proceso electoral constituye un paso importante en el desarrollo de la democracia. Para ello, se ha revelado como una herramienta efectiva el establecimiento de cuotas de género, teniendo su adopción por los partidos carácter voluntario o bien constitucional y legal. Los Gobiernos deberían incentivar además las candidaturas de mujeres. Ruanda y Suecia son ejemplos de Estados con un elevado nivel de representación femenina en el Parlamento. Además, las APP/100.025 6/9 DT\646113.doc

mujeres deben participar adecuadamente en el proceso electoral, de modo que se reflejen así de forma más exacta las preferencias y las características culturales de los electores. Acceso a los medios y libertad de prensa El papel de los medios de comunicación es crucial para el resultado de las elecciones y para la salud general de la democracia. Pese al carácter universal del sesgo en los medios, el control de la propiedad de éstos es fundamental para lograr que la democracia funcione y sea justa. Los medios públicos deben ser ejemplo de pluralismo y neutralidad en la información y la movilización políticas. Aun cuando deba haber medios públicos y éstos deban seguir teniendo una importancia razonable, ha de evitarse que el Estado disponga de una posición monopolista o abiertamente dominante en los medios de comunicación. Por otra parte, deben adoptarse leyes que garanticen la existencia de medios privados y, al mismo tiempo, limiten el número de los que puede controlar una persona o grupo. Igualmente, deben arbitrarse procedimientos para que los medios difundan información veraz, si es posible, mediante mecanismos de autorregulación. Derechos humanos Desde la perspectiva de los derechos humanos, debe concederse a los ciudadanos el derecho a la libertad de asociación. Además, la legislación ha de garantizar y obligar al cumplimiento de la libertad de expresión. Asimismo, no debe penalizarse a los ciudadanos por ninguna afiliación política o religiosa que respete los valores democráticos y rechace la violencia, las prácticas dictatoriales y cualquier tipo de fanatismo. Igualdad de representación e igualdad política de los ciudadanos Las minorías políticas y étnicas deben disfrutar de una representación efectiva en una democracia. Su amplitud dependerá del sistema político elegido, pero es fundamental que exista esa representación y que sea operativa y no simplemente decorativa. Por representación debe entenderse el reconocimiento de la igualdad del derecho de voto a los diversos grupos marginados y minoritarios y su representación política, incluyendo las minorías étnicas, las personas mayores, los minusválidos, los desplazados y otros grupos marginados. Promoción de la oposición legislativa y fomento de los partidos políticos La legislación sobre partidos políticos debe reforzar la democracia y el buen gobierno permitiendo la competencia política y dando voz a diversas concepciones, opiniones y creencias. Debe garantizar la libertad de expresión y de reunión y dar libertad a los partidos para que puedan movilizar y captar a sus miembros. Es importante que permita que la inscripción de los partidos políticos sea transparente. La financiación de los partidos constituye una parte importante de las elecciones y, como tal, debe ser transparente y estar gobernada por disposiciones que todas las personas y los partidos hayan de respetar. DT\646113.doc 7/9 APP/100.025

VI. El papel de la UE y de la ACP-UE La asistencia que la UE presta a la democracia puede seguir diversas sendas. La consolidación de la democracia se considera un medio de: Prevenir la aparición de conflictos violentos, que surgen a menudo de la inestabilidad política y de la falta de democracia y de transparencia en la toma de decisiones. Privados de la participación popular, muchas veces los ciudadanos se ven abocados a perseguir sus metas políticas por otros medios. La democratización es una forma de garantizar que esas personas no sigan tal camino. La observación electoral es un componente esencial de la política comunitaria en materia de prevención y reaparición de conflictos violentos. Crear un desarrollo económico a largo plazo que permita a los Estados beneficiarse de un entorno estable en el que la planificación y el desarrollo puedan realizarse con confianza. La democracia no garantiza automáticamente un nivel aceptable de estabilidad, pero contribuye de grado sumo a una situación política que mejore la estabilidad y, por tanto, garantiza el potencial de desarrollo económico, especialmente a largo plazo. Mejorar la gestión de las migraciones mediante la reducción de la probabilidad de desplazamientos futuros de la población a gran escala. La democracia debe comprometer a los ciudadanos y promover la participación popular. Aunque la democracia no impide la migración internacional, reduce la necesidad de emigrar por razones políticas y, a menudo, también por razones económicas. En este momento no existe ningún punto de referencia en la UE de apoyo a la democratización o a la asistencia y observación de las elecciones. No obstante, el crecimiento de la influencia de fuerzas políticas antidemocráticas, racistas, xenófobas, populistas y extremistas es una realidad en bastantes Estados miembros de la UE. Se trata de un hecho que debería constituir una gran preocupación para los partidos y los políticos democráticos europeos. La democracia nunca debe darse por supuesta, sino que más bien representa un fenómeno que requiere cuidado permanente y voluntad política de autocrítica y de mejora responsable. Por otro lado, la Unión Europea debe «hablar con una sola voz» y garantizar una mejor coordinación de las instituciones tanto en la lucha contra el extremismo y el fanatismo en sus propias sociedades como cuando hay que actuar en otras zonas del mundo en ayuda de quienes solicitan nuestra asistencia para desarrollar sus iniciativas de progreso democrático. A este respecto, las tres instituciones comunitarias deben tener funciones y responsabilidades definidas y complementarias a fin de aprovechar al máximo la influencia de Europa en la democratización, primero en los países vecinos y asociados (ACP), y después en todo el mundo globalizado y, por tanto, interdependiente. APP/100.025 8/9 DT\646113.doc

La mejora de la asociación y de la colaboración, en un clima de confianza y respeto plenos y mutuos, a nivel de ACP y UE siguiendo el espíritu del Acuerdo de Cotonú, por ejemplo debe contribuir a promover y facilitar los siguientes aspectos: el apoyo a la colaboración con otras organizaciones internacionales, agentes no estatales, ONG, miembros de la sociedad civil, entidades locales y movimientos de base; la garantía de la igualdad de acceso y de los derechos civiles y políticos de los grupos desfavorecidos y marginados, como los minusválidos, los reclusos, las minorías étnicas y políticas y los desplazados; la participación activa en la creación de capacidades y la formación de los administradores parlamentarios; el apoyo a un enfoque sostenible de mejora de la capacidad del país para administrar los procesos electorales y consolidar la democratización; el respaldo a los partidos políticos y su reforzamiento; la observación de los procesos electorales, siempre que lo soliciten los países, para garantizar su carácter libre y justo; la promoción de las iniciativas de asistencia electoral mediante la mejora de la planificación y la realización de actividades. DT\646113.doc 9/9 APP/100.025