Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana Julio de 2008.
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana TABLA DE CONTENIDO Carta Introductoria 3 I. Antecedentes del Proyecto 4 II. Objetivos del Diagnóstico 4 III. Alcance del Trabajo 4 IV. Actividades Generales 5 V. Enfoque Metodológico 7 VI. Informe A. Resumen Ejecutivo 9 a. Diagnóstico Institucional 11 b. Evaluación de las Capacidades Institucionales 11 con respecto a su Mandato en General c. Evaluación de las Capacidades Institucionales con respecto a 13 sus responsabilidades específicas bajo el programa regional USAID-SICA d. Consideraciones Adicionales 15 B. Detalle por componente de los hallazgos y recomendaciones 1. Estructura de Organización 19 2. Administración de Recursos Humanos 25 3. Adquisiciones 32 4. Sistema de Registro Contable 37 5. Presupuesto 40 6. Planeación 44 7. Comunicación 49 8. Control Interno 53 9. Tecnología de Información 57 10. Funciones de Auditoría 68
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana C. Anexos Glosario 71 Organigrama 72 Documentos Consultados 73 Recomendaciones 74 Las opiniones expresadas en este documento pertenecen únicamente al autor y no reflejan la posición u opinión de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) 4 de julio de 2008 Sr. Parviz Shahidinejad Especialista en Administración Financiera USAID/El Salvador Estimado Sr. Shahidinejad: Purchase Order No. 596-0-00-08-00020-00 Diagnostico Institucional de la Secretaria de Integracion Económica Centroamericana (SIECA) En atención a la orden de trabajo de referencia, por este medio PricewaterhouseCoopers S.A. DE C.V. (El Salvador) presenta el informe relacionado con el Diagnostico Institucional de la Secretaria de Integración Económica (SIECA) de acuerdo con los objetivos y alcances establecidos para tal efecto. El trabajo se desarrollo tomando como base el plan de trabajo aprobado para el efecto, realizándose todas las actividades relacionadas con la recolección y análisis de documentación, entrevistas con funcionarios clave y operativos, levantado general de procesos, inspección de las actividades y la validación de nuestras conclusiones sobre los hallazgos y recomendaciones formuladas. Adjunto a esta carta de presentación se incluye el resumen ejecutivo del resultado del Diagnóstico, así como el detalle de los hallazgos y recomendaciones de cada componente incluidos dentro de la evaluación realizada. Agradecemos las muestras de cortesía y colaboración manifestadas a nuestros representantes por parte de los funcionarios de SIECA y de USAID El Salvador, durante la ejecución de nuestro trabajo y quedamos a su disposición para aclarar cualquier aspecto relacionado con el contenido de este informe. Atentamente, Axel F. Castellanos Socio Página 3 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) I. ANTECEDENTES La Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, Misión de El Salvador (USAID/EL SALVADOR) en virtud del Convenio de Donación de Objetivo Estratégico con la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana, ha requerido un diagnóstico de las capacidades institucionales de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana. Con el objetivo de implementar las actividades establecidas en el Convenio, USAID realizó un acuerdo de cooperación con SIECA. Actualmente, se cuenta con la experiencia que ha sido ganada en el transcurso del acuerdo y debido al crecimiento de los recursos previstos a ser desembolsados USAID se planteó el esquema para evaluar las fortalezas y debilidades de SIECA. Dentro de este contexto, PwC fue contratada para realizar el diagnóstico institucional, el cual fue realizado a partir del 15 de mayo hasta el 4 de julio de 2008. II. OBJETIVOS DEL DIAGNOSTICO El propósito del diagnóstico contratado por USAID/EL SALVADOR, es la evaluación de las capacidades institucionales y otros controles internos de SIECA con el objetivo de fortalecer su liderazgo regional y efectividad en la implementación de programas de asistencia técnica. III. ALCANCE DEL TRABAJO El alcance del trabajo contemplo la evaluación y reporte de los resultados del diagnostico de dicha institución. Este diagnóstico incluye, pero no está limitado a lo siguiente: 1. La evaluación de la estructura organizacional, las capacidades de liderazgo y controles internos administrativos/financieros para llevar a cabo el mandato de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana y sus responsabilidades específicas bajo el programa regional USAID-SICA, y 2. Recomendar mejoras en donde se considere necesario para fortalecer las capacidades de SIECA para llevar a cabo su mandato, en general, y las responsabilidades, en particular, bajo el programa regional de USAID, de manera efectiva, eficiente y transparente. Página 4 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) Las recomendaciones planteadas se enfocaron en el fortalecimiento de la estructura organizacional y los controles internos/externos de la institución/unidad y función evaluada, y en donde fuera apropiado y aplicable, sobre la relación administrativo/financiera, para asegurar la calidad de los reportes y lo adecuado de las capacidades de la institución para llevar a cabo los objetivos mencionados. IV. ACTIVIDADES GENERALES Dentro del alcance de este trabajo se requirió evaluar la estructura organizacional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana; la administración del personal (políticas, procedimientos de administración del personal, cantidad, descripción de las posiciones, escala salarial, prestaciones laborales, prácticas de evaluación y despido, etc.) y las políticas y procedimientos administrativos y financieros, así como los sistemas de control interno y externo para determinar la capacidad para llevar a cabo los planes establecidos por la organización. Para realizar estas actividades incluimos dentro de nuestro trabajo de evaluación las áreas siguientes: 1. Estructura organizacional: Evaluamos el marco legal vigente, la estructura organizacional, la efectividad para administrar, monitorear, controlar y reportar las operaciones institucionales, así como la efectividad de las actividades que han sido implementadas en respuesta a evaluaciones anteriores. 2. Administración del personal: Documentamos y evaluamos las políticas, y procedimientos de administración de personal, incluyendo reclutamiento, contratación, evaluación del desempeño y despido. En adición evaluamos, la delegación de autoridad/toma de decisiones, responsabilidades, perfiles de los empleados, número, calificación y rotación del personal, escala salarial, prestaciones y beneficios, capacitación, etc. 3. Adquisiciones: Como parte de nuestro trabajo procedimos a evaluar la políticas y procedimientos de compras/contratación, regulaciones y controles aplicables. Este segmento incluyó, pero no se limitó a, asegurarse si el sistema está correctamente diseñado y documentado, conflicto de interés, salvaguarda de la información, adquisición adecuada, asegurando que sean competitivas etc. 4. Sistemas contables: Documentamos y evaluamos los sistemas de registro contable, políticas y procedimientos aplicables, para confirmar si los registros pueden proveer un efectivo control y contabilidad, divulgar información financiera completa, actual, veraz y oportuna. 5. Presupuestos: Evaluamos las políticas y procedimientos relacionados con la programación y desarrollo de presupuestos por programa y proyecto, ejecución, monitoreo y reportes de ejecución presupuestaria. Página 5 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) 6. Planeación: Se documentó y evaluó el proceso para desarrollar, monitorear y reportar planes de trabajo actuales, así como su interrelación con el presupuesto y sistema contable. 7. Comunicación: Se procedió a la revisión de las funciones, políticas y procedimientos relacionados con el flujo de comunicación a lo interno y a lo externo de la organización. 8. Control Interno: Se realizó la revisión y evaluación de las políticas y procedimientos que soportan el control interno. Documentamos y evaluamos los sistemas de control interno y externo, políticas y procedimientos aplicables, para confirmar si los registros contables pueden proveer un efectivo control y contabilidad, divulgar información financiera completa, actual y veraz. 9. Tecnología de información: Evaluamos el nivel de integración entre los sistemas que están funcionando en la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, como soporte del esquema financiero contable y de control interno, así como el esquema de seguridad vigente, segregación de funciones y los controles contables y administrativos externos e internos. 10. Funciones de auditoría: Revisamos los informes de auditorías previas, así como la resolución de recomendaciones para la administración. Confirmamos los sistemas para rastrear, y atender oportuna y adecuadamente, los hallazgos de auditoría. Lo adecuado de las acciones correctivas y el estado de los hallazgos sin resolver. Página 6 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) V. ENFOQUE METODOLOGICO El enfoque utilizado está centrado en nuestra metodología de Mejora de Procesos a través de la Administración de Beneficios (Process Improvement Through Business Management), enfoque que nos permite evaluar tanto la dimensión estratégica como los procesos y el apoyo que la tecnología brinda a las funciones de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana para la toma de decisiones. Nuestro énfasis estuvo centrado en el diagnóstico de la situación actual, con base en el cual se prepararon las recomendaciones que servirán para la planificación y priorización de las actividades que se estimen necesarias para resolver los hallazgos. Evaluación Previsión Habilitación Superación A. Diagnóstico Preliminar B. Diagnóstico Final C. Principios de Diseño D. Desarrollo solución de primer nivel E. Desarrollo solución de unidad F. Desarrollo Plan de Cambios G. Implementa- ción de Cambio H. Mejora continua Para realizar el diagnóstico utilizamos los lineamientos aplicables, identificados en las fases A. y B., de la etapa de evaluación, para establecer la situación actual de las áreas y procesos establecidos en el alcance del trabajo, definidos en los Términos de Referencia, estando el alcance centrado en la etapa de Evaluación (Assessment). Dentro de nuestra metodología recopilamos documentación, aplicamos cuestionarios y entrevistas personales a funcionarios y empleados de cada una de las áreas evaluadas. El Glosario de términos utilizados en el presente informe se presenta en el anexo correspondiente 1 1 Ver página 71 Página 7 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) En el resumen de las recomendaciones se ha consignado el plazo, el cual identifica la facilidad de implementación, es decir, el tiempo requerido para la puesta en marcha de la recomendación, así Corto Plazo: entre un mes y menos de tres meses; Mediano Plazo entre tres meses y menos de doce meses y Largo Plazo más de un año. Dentro de nuestro esquema metodológico, procedimos a elaborar gráficas que nos permitan presentar de una forma clara los resultados de la evaluación, a través de gráficas de radar, combinada con la técnica de semáforo. Cómo interpretar las gráficas de radar y semáforo: En el desarrollo de nuestro trabajo utilizamos algunas herramientas, propias de la firma, con el objetivo de presentar en forma gráfica el resultado del diagnóstico. Para ello hemos utilizado la técnica del semáforo, en donde el color verde indica un cumplimiento de acuerdo a lo esperado; el amarillo identifica que existe algún nivel de cumplimiento y el rojo, se constituye en un área en donde el cumplimiento es pobre o inexistente. La información ha sido organizada dentro de la gráfica, de acuerdo a las áreas que fueron analizadas para cada uno de los componentes, conforme el esquema de calificación siguiente: Verde: Eficiente, cumple completamente con el criterio evaluado, mayor del 85%; Amarillo: Aceptablemente eficiente, cumple parcialmente, entre 70% y 85%; Rojo: No eficiente, el nivel de cumplimiento requiere elementos críticos que demandan la toma de acciones inmediatas para mejorar el desempeño, menor de 70%. La línea de cumplimiento (azul) muestra qué tanto cumple cada una de las áreas con los criterios que son evaluados y está dibujada sobre las áreas de eficiencia de la gráfica, para mostrar la oportunidad de mejora identificada. El Cuadro de Diagnóstico muestra, usando la técnica del semáforo, la evaluación obtenida por cada uno de los elementos agrupados por su respectiva dimensión, cuya integración establecerá la evaluación final del componente. Finalmente, la gráfica del Impacto en factores críticos de éxito por prioridad definida, evidencia en dónde se logrará el mayor impacto al resolver los hallazgos identificados, lo cual se visualiza por el tamaño, que identifica la prioridad y el color de la burbuja, que identifica el impacto. Así, en el eje de las Y se identifica el impacto con los colores rojo, alto; amarillo, medio y verde; bajo. Página 8 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) VI. INFORME A. RESUMEN EJECUTIVO Actividades Realizadas: Durante el período comprendido entre los meses de mayo y julio de 2008 se llevaron a cabo las siguientes actividades relacionadas con el diagnóstico de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana: 1. Se analizó la documentación legal que soporta la existencia de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana 2 (ver Documentación Consultada). 2. Con base en su ley de creación y normativa vigente, se procedió al análisis de las principales funciones establecidas para la Secretaría de Integración Económica Centroamericana; 3. Se llevaron a cabo entrevistas con personal clave y operativo para realizar el diagnostico de las distintas áreas, tomando como base las herramientas preparadas especialmente para este proyecto; 4. Se hicieron recorridos de procesos enmarcados en el alcance del trabajo, identificando la existencia, eficiencia y eficacia de los controles; 5. Se analizó la información recopilada; 6. Se validó con los dueños de los procesos la información surgida del análisis; 7. Se prepararon recomendaciones, priorizándose de acuerdo al nivel de riesgo que representan los hallazgos sobre los factores críticos de éxito; 8. Se hizo la presentación del diagnóstico al Secretario de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, quien estuvo de acuerdo con las conclusiones generales de este Diagnóstico; 9. Preparación de la versión final de este informe. Marco Legal La SIECA fue creada por el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito en la ciudad de Managua, Nicaragua, el 13 de diciembre de 1960. De conformidad con ese instrumento, la SIECA es una persona jurídica, con sede en la ciudad de Guatemala, República de Guatemala. 2 Ver Listado de documentos consultados, página 73 de éste informe. Página 9 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) Conforme el artículo 28 del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), suscrito por los Presidentes de Centroamérica el 13 de diciembre de 1991, la SIECA es la Secretaría que se ocupará de los asuntos económicos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), que se creó mediante este instrumento. Finalmente, el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, conocido como Protocolo de Guatemala, suscrito el 29 de octubre de 1993, institucionaliza el Subsistema de Integración Económica y establece en el artículo 43 que la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) es el órgano técnico y administrativo del proceso de integración económica centroamericana, de los órganos que no tengan una Secretaría específica y del Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE); dispone además que tendrá personalidad jurídica de derecho internacional y que le corresponde, además de servir de enlace de las acciones de las otras Secretarías del Subsistema Económico, la coordinación con la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 28 del Protocolo de Tegucigalpa y en ejercicio de una autonomía funcional. De conformidad con el artículo 44 del Protocolo de Guatemala, a la SIECA le corresponde: Velar, en el ámbito regional, por la correcta aplicación de dicho Protocolo y de los demás instrumentos jurídicos de la integración económica Velar por la ejecución de las decisiones de los órganos de la integración económica Realizar los trabajos y estudios que los órganos de la integración económica le encomienden Cumplir con las funciones que le asigne el Consejo de Ministros de Integración Económica o su Comité Ejecutivo; y Ejercer su capacidad de propuesta en materia de integración económica. Página 10 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) a. Diagnóstico Institucional De acuerdo a los términos de referencia de la Orden de Trabajo, relacionada con el diagnóstico de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, procedimos a evaluar cada una de las áreas, en sus componentes, tal como se muestra a continuación, con base en tres dimensiones que permitieron establecer el nivel de eficiencia: Diseño: se validó la existencia de documentación relacionada con la conceptualización de medidas de control interno asociado con cada una de las áreas evaluadas; Implementación: nivel de observancia y puesta en marcha de sistemas, procesos, políticas, de acuerdo al diseño existente; Monitoreo y Control: asociado con la existencia de medidas de control interno que garantizan el cumplimiento de los sistemas de control en función de periodicidad, pertinencia, calidad. b. Evaluación de las Capacidades Institucionales con respecto a su Mandato en General Dentro de las situaciones identificadas durante el diagnóstico de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana que inciden en la eficiencia y eficacia con que desarrolla sus actividades, están: Si bien las definiciones de visión no se contradicen en su esencia, tampoco son claras para guiar el actuar de su personal, por cuanto no encontramos objetivos estratégicos cuantificables que permitan establecer que tanto esta contribuyendo cada uno de los actores internos, independientemente de su nivel jerárquico, al logro de esos objetivos. 1. Estructura organizacional: se cuenta con organigramas generales representativos de la estructura de la organización. Dichos organigramas, permiten identificar las unidades de apoyo funcional, las dependencias de línea y las áreas clave. Sin embargo, no cuenta con una descripción detallada de la estructura mostrada en ellos. No se encontró evidencia de la existencia de organigramas detallados por dependencia. No se mostró evidencia de la existencia de un Manual de Organización de la SIECA, ni de un Manual que contenga los descriptores y perfiles de puestos de la institución. La carencia de los mismos fue confirmada por el personal de la Unidad de Recursos Humanos. Se observa que los cambios realizados en la estructura de la SIECA no siempre son actualizados en el organigrama de la Institución. No se encontró evidencia de la existencia de un esfuerzo que integre todas las iniciativas realizadas y permita aplicar un enfoque consistente que facilite la comunicación, socialización, inducción y capacitación de personal. Página 11 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) 2. Administración del personal: La institución no cuenta con una estrategia, ni con un modelo de gestión institucional, ni con un diseño detallado de cada componente dentro del sistema de gestión del Recurso Humano; es decir, selección, carrera, evaluación del desempeño, clasificación y valoración de puestos, Inventario de personal e inducción y capacitación. 3. Adquisiciones: Se cuenta con un manual de compras y una unidad interna para efectuar adquisiciones. Las compras no se encuentran concentradas en la Unidad de Compras, los proyectos y otras unidades internas también efectúan actividades del proceso de adquisiciones (cotización, relación con proveedores, negociación, entre otros). La Unidad de Compras, no tiene el personal suficiente para concentrar las actividades de compras. 4. Sistema de Registro Contable: Utiliza un sistema de información contable desarrollado internamente, que no está integrado con otras funciones administrativas (por ejemplo: compras y activos fijos). Se tiene planificado desarrollar las aplicaciones para apoyar las funciones administrativas, pero no hay una fecha estimada de entrega. La nómina se lleva en hoja de cálculo y se registra contablemente en el sistema de la institución. La implementación del módulo de nóminas está planificada para realizarse a fin de año. No se cuenta con un software que permita gestionar los proyectos ni con un flujo de procesos (BPM) para el control y autorización ágil de los mismos. 5. Presupuesto: Se realiza un presupuesto de la Institución para aprobación del Consejo de Ministros de Economía, y en la elaboración de dicho presupuesto no se involucra a las unidades operativas ni éstas lo utilizan como una herramienta de gestión. Se elabora un reporte de ejecución presupuestaria semestral para el Secretario General. El control detallado de presupuestos se realiza únicamente a nivel de proyectos y no se lleva en el sistema de información de SIECA. 6. Planeación: No se cuenta con un plan estratégico de largo plazo. Al plantear los planes de las Presidencias Pro témpore se procura dar continuidad a las actividades del plan anterior. Existe un sentido de conformidad a cumplir con los planteamientos que surgen del Comité de Ministros de Economía (COMIECO) y los cambios significativos que puedan surgir como resultado del cambio semestral de Presidencia Pro Témpore. Las metas de la Institución no se cuantifican ni existe una función dedicada a darle seguimiento. 7. Comunicación: La función a cargo de la comunicación institucional no tiene una posición bien definida en el organigrama, en términos de a quién debe reportar. Hace falta elaborar políticas que estandaricen los elementos de comunicación institucional. 8. Control Interno: No existe un Código de Conducta para el personal de SIECA ni se dispone de una metodología estructurada para el análisis de riesgos. Página 12 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) 9. Tecnología de la Información: Se determinó que el área de sistemas tiene una orientación estratégica para las funciones de Integración de la Institución. Sin embargo, ese nivel de madurez no se ve reflejado en las funciones de soporte a la Institución (contabilidad, recursos humanos, etc.). No se encontró documentación sobre políticas, normas y procedimientos a nivel de seguridad lógica y física de los datos en forma escrita, únicamente están implementadas, lo cual implica que en las diferentes áreas es necesario reforzar la documentación de las mismas, lo cual podría hacerse implementando una norma internacional como la ISO 27000. Con respecto a la continuidad de negocios, se encontró una infraestructura, más que adecuada, en la Institución para continuar trabajando en caso de un desastre en el país, sin embargo los esfuerzos están dedicados en el edificio mismo, y no existe un plan de sitio alterno, ni los respaldos necesarios, para continuar la operación fuera de la Institución, ya que todos los respaldos son almacenados dentro de la Institución, con excepción de uno que se guarda fuera de sitio, una vez al año. Esto es muy importante, ya que la seguridad física de las instalaciones puede no ser adecuada, al existir áreas abiertas y paredes de vidrio únicamente para llegar a los servidores. 10. Funciones de Auditoría: No existe una Unidad a cargo de la función de auditoría interna. Aunque existe una instrucción administrativa emitida por el Secretario para que una Asesora tenga dentro de sus funciones el asegurarse del cumplimiento de los procesos internos, no hay procesos documentados para realizar dicha supervisión. La función de Auditoría queda cubierta por la Auditoría Externa contratada para realizar una revisión anual y otras auditorías que requieren los donantes con sus respectivos proyectos. En síntesis, de acuerdo al resultado del diagnóstico, se ha identificado como las limitantes al cumplimiento de los objetivos de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana: a) cambio frecuente de prioridades y asignaciones que derivan de las instrucciones de la Presidencia Pro Témpore y del Consejo de Ministros de Economía, que impiden darle continuidad a los planes elaborados; b) falta de una planeación estratégica documentada que pueda encauzar los requerimientos y directrices mencionadas, así como guiar los planes operativos; c) falta de indicadores cuantificables para poder monitorear y medir el desempeño de la Institución a todos sus niveles; y d) carencia de una política institucional y los procesos para la gestión del recurso humano. c. Evaluación de las Capacidades Institucionales con respecto a sus responsabilidades específicas bajo el programa regional USAID-SICA: El proyecto RD-CAFTA se encuentra bajo la responsabilidad de la Dirección de Integración Económica, lo que hace efectiva su posición organizacional dentro de la Institución, para coordinar los objetivos del proyecto con la principal directriz de la SIECA, que consiste en la Integración Económica de la Región. Sin embargo, la SIECA no cuenta con un marco estratégico que permita alinear los objetivos del proyecto RD-CAFTA a los objetivos institucionales estratégicos. Página 13 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) La Directora de Integración tiene a su cargo la Dirección del Proyecto RD-CAFTA, lo que permite coordinar los objetivos del proyecto con los planes semestrales de la Presidencia Pro Témpore. Esta situación presenta el riesgo de concentrar la Dirección del proyecto RD-CAFTA (y la de otros proyectos) con la Dirección de Integración Económica, por lo que sugerimos designar a una persona específica para ejecutar la Dirección del Proyecto RD-CAFTA a tiempo completo. La misma sugerencia se extiende al personal que trabaja para el RD-CAFTA y otros proyectos, de manera que el proyecto RD-CAFTA debería tener un equipo de personas dedicadas de tiempo completo a la gestión del mismo. Derivado de no contar con una planeación estratégica documentada, tampoco existen indicadores cuantitativos que contribuyan al seguimiento efectivo del monitoreo de los planes de cada Dirección y su contribución al desempeño general en la consecución de los objetivos de SIECA. Si bien el proyecto RD-CAFTA sigue un plan detallado, la SIECA necesita tener la capacidad de monitorear sus planes con un mejor nivel de detalle e identificando anticipadamente los problemas y/o incumplimientos, antes que la fecha o evento crítico ocurra. La falta de indicadores cuantitativos también se puede observar en la falta de elementos objetivos para analizar el avance del proyecto RD-CAFTA, en que se presenta una lista de actividades como plan de trabajo y luego se entregan reportes de avance indicando las actividades realizadas, pero no se define en qué porcentaje de cumplimiento se encuentra el proyecto, ni muestra la relación entre las actividades planificadas y las desarrolladas. A nivel de Estructura Organizacional, SIECA no cuenta con una función designada para llevar a cabo la supervisión de los planes institucionales y de los planes de los programas, por lo que se sugiere evaluar la carga de trabajo que requiere esta función para asignar el personal necesario. Esta situación se debe, adicionalmente a no tener indicadores definidos, a las restricciones presupuestarias propias de la SIECA para poder asignar personal específico para el monitoreo y el aseguramiento de la consecución de los planes institucionales y de los programas. Esta función de seguimiento debiera coadyuvar a la concertación de esfuerzos entre el proyecto RD-CAFTA, las Direcciones de SIECA y otros proyectos que puedan ser atinentes a los objetivos en común con las partes mencionadas. Esta unidad debe ser instrumental para asegurar la eficiencia del uso de los recursos de todos los involucrados y para el monitoreo y supervisión detallado de los planes. La Unidad de Adquisiciones cuenta únicamente con dos personas, por lo que el apoyo que pueda dar a las necesidades del Proyecto RD-CAFTA (entre otros) es limitado, lo que requiere al personal del proyecto involucrarse activamente en la gestión de los procesos de adquisiciones. El impacto de esta situación incide en la falta de cumplimiento oportuno en contrataciones que afectan directamente a la consecución de los objetivos del proyecto RD-CAFTA. Es recomendable que se fortalezca a la Unidad de Adquisiciones con el personal adecuado para contribuir de manera eficiente y transparente a los procesos de compras. La Unidad Financiera tiene bajo su responsabilidad el registro de las transacciones contables que generan las actividades del proyecto, preparación de información y la gestión de pagos. Los esfuerzos de mejora en ésta área deben enfocarse hacia la agilización del flujo de información, tanto de reportes como de autorizaciones, para lo que recomendamos la implementación de una herramienta de sistemas (Business Process Management) Página 14 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) que permita dar seguimiento a los procesos de pago y compras, a través de solicitudes y autorizaciones electrónicas, de manera que se agilicen los procesos. La Unidad Financiera cuenta con un sistema de información que le permite registrar adecuadamente las transacciones contables por fuente de información, sin embargo este sistema no se encuentra integrado con otras funciones administrativas (por ejemplo: compras y presupuestos). La unidad de Proyecto RD-CAFTA tiene su propia aplicación (base de datos) para control de presupuestos y no existe una aplicación para la administración del proceso de compras, que permita hacer registros contables automáticos y disminuya la cantidad de registros y operaciones manuales. Por esta razón sugerimos la integración de los sistemas de información para que Institucionalmente se controlen todos los proyectos a cargo de SIECA. A nivel general, la SIECA cuenta con una debilidad importante en la gestión del talento humano, ya que la unidad de Recursos Humanos se limita a funciones operativas (control de asistencia, control de acciones de personal y expedientes) y no ha trabajado en establecer una estrategia institucional para la administración del personal y la implementación de los procesos básicos de reclutamiento, selección, contratación, inducción, capacitación y evaluación de los funcionarios. Esta debilidad también afecta a la gestión del proyecto RD-CAFTA pues, por ejemplo, no se ha detectado la necesidad de mejorar la función general de planificación y uso de indicadores, a través de la capacitación focalizada en este tema al personal encargado. La limitación de recursos presupuestarios propios de la Institución, la generalidad de los planes institucionales y la falta de un planteamiento estratégico para la gestión del recurso humano inciden en la ausencia de una estrategia institucional clara para identificar las necesidades en función de los recursos humanos (sobrecarga de trabajo, reposición de plazas, planes de capacitación y planes de carrera, entre otros) y establecer patrones adecuados de contratación. En conclusión, aun y cuando el proyecto RD-CAFTA ha estado avanzando no al nivel planificado inicialmente, SIECA cuenta con la organización, los recursos humanos y sistemas de información necesarios para apoyar sus propios objetivos y los del proyecto. Sin embargo, las situaciones o debilidades de SIECA antes mencionadas limitan su accionar, por lo que la implantación de estas oportunidades de mejora apoyarían efectivamente el logro de los planes anuales y por consiguiente los grandes objetivos de este tan importante proyecto a cargo de esta Institución, al contar con herramientas de gestión mas efectivas para tomar las acciones preventivas y correctivas que se requieran. Consideramos que las áreas prioritarias a ser reforzadas deben ser: la definición de un equipo de tiempo completo para el proyecto RD-CAFTA, la definición de indicadores cuantificables y mejora en el monitoreo y supervisión de los planes, y el fortalecimiento de la Unidad de Adquisiciones. d. Consideraciones Adicionales: Página 15 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) Durante el levantamiento de información realizado para la elaboración del diagnóstico, surgieron recomendaciones que consideramos valiosas para compartir, pero que no necesariamente se relacionan con las áreas delimitadas en el alcance del diagnóstico. Consideramos importante que dichas situaciones sean compartidas en esta sección denominada Consideraciones Adicionales: Tercerizar Funciones de Apoyo: tomando en consideración las limitaciones de carácter presupuestario que la Institución puede tener al momento de fortalecer funciones de apoyo con el personal adecuado (en cantidad y competencias), consideramos que es oportuna la búsqueda de soluciones a través de la delegación de funciones de apoyo a otra entidad. Entendiendo por funciones de apoyo aquellas funciones que no son sustantivas o parte de la Cadena de Valor de una Organización. Actualmente, muchas organizaciones, tanto en el sector privado como público, se deciden por subcontratar funciones que no consideran parte fundamental del propósito, mandato o misión institucional. En el caso particular de SIECA, consideramos que las funciones de apoyo sujetas a ser tercerizadas son: Tecnología de Información Recursos Humanos Control Interno Adquisiciones Contabilidad El Papel de SICA en la Tercerización de Funciones de Apoyo: sin conocer de antemano las capacidades institucionales del SICA (Sistema de la Integración Centroamericana) para ejercer como el ente que defina políticas y ejecute procesos de apoyo a instituciones como SIECA, es importante considerar la oportunidad que ofrece SICA, debido a su situación de marco institucional para la Integración Regional, para centralizar la definición de políticas y ejecución de procesos estandarizados que permitan ofrecer funciones de apoyo a instituciones como SIECA. Recomendamos evaluar la capacidad institucional de SICA para ofrecer servicios de Tecnología de Información, Recursos Humanos, Control Interno, Adquisiciones y Contabilidad, a las Instituciones que, como SIECA, están relacionadas directamente con la Secretaría General del SICA. Página 16 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) A continuación se presentan la gráfica que en forma resumida presentan el resultado del diagnóstico de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana. La Gráfica No. 1, muestra el resultado de la interrelación de las diez áreas evaluadas. Es importante destacar que, de acuerdo con las mejores prácticas en sector público, un desempeño por debajo del 70% se considera no eficiente; entre 70% y 85%, se estima que la entidad tiene un desempeño aceptablemente eficiente y por encima de ese porcentaje es eficiente. En el caso de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, el nivel de eficiencia se sitúa en el 57%. Gráfica No. 1 Eficiencia Organizacional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, basada en las áreas de los Términos de Referencia Efectividad Organizacional 2008 Area % 1 Estructura Organizacional 69% 2 Administración de Recursos Humanos 28% 3Adquisiciones 63% 4 Sistema de Registro Contable 72% 5 Presupuesto 45% 6Planeación 28% 7 Control Interno 58% 8 Comunicación 62% 9 Tecnología de Información 88% 10 Funciones de Auditoría 52% EFECTIVIDAD ORGANIZACIONAL 57% 9 8 10 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2 3 4 Eficiente Aceptablemente eficiente No Eficiente Eficiencia 2008 7 5 6 Página 17 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) B. DETALLE DE HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES (ANALISIS POR COMPONENTE) Página 18 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION 1. Estructura de Organización: La revisión de este componente, contempló la evaluación de cuatro dimensiones, a saber: 1) Organigramas; 2) Diseño y descripción detallada de la estructura de organización; 3) Alineación de la Estructura con el marco legal institucional, la estrategia y los procesos de gestión; y finalmente, 4) la documentación e integración de las descripciones tanto de la estructura como de los puestos y del sistema de clasificación de puestos. La Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- cuenta con organigramas generales representativos de la estructura de la organización. Dichos organigramas, permiten identificar las unidades de apoyo funcional, las dependencias de línea y las áreas clave; sin embargo, no cuenta con una descripción detallada de la estructura mostrada en ellos. No se encontró evidencia de la existencia de organigramas detallados por dependencia. No se mostró evidencia de la existencia de un Manual de Organización de la SIECA, ni de un Manual que contenga los descriptores y perfiles de puestos de la institución. La carencia de los mismos fue confirmada por el personal de la Unidad de Recursos Humanos. Se observa que los cambios realizados en la estructura de la SIECA no siempre son actualizados en el organigrama de la Institución. La SIECA, no cuenta con un sistema actualizado para la clasificación y valoración de puestos, que facilite la descripción de puestos y definición de perfiles ocupacionales (competencias requeridas); así como la ubicación relativa de los puestos con fines de compensación equitativa. Otro de los componentes de análisis y evaluación de la estructura se refiere la distribución de cargas de trabajo. Se pudo observar que la SIECA no cuenta con una metodología que permita identificar las cargas de trabajo para equilibrar su distribución en puestos similares. No se encontró evidencia de la existencia de un esfuerzo que integre todas las iniciativas realizadas y permita aplicar un enfoque consistente que facilite la comunicación, socialización, inducción y capacitación de personal. Finalmente, durante la evaluación realizada, no se encontró evidencia de la existencia (diseño e implantación) de procesos clave que definan claramente qué se debe hacer, quién lo debe hacer, cómo lo debe hacer, cuándo lo debe hacer y qué resultados se esperan de su ejecución. La existencia sistemática y estructurada de estos procesos facilitaría la alineación de una estructura de organización. A continuación, se presenta una síntesis del grado de contribución a la eficiencia administrativa por parte de la dimensión estructura de organización y sus componentes, que se califica con una ponderación de 69%: Página 19 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION Gráfica No. 1.1 4. Documentación 1. Estructura Organizacional 1.1 Diseño 1er. Nivel 4.5 Escala Salarial Documentada 4.4 Clasificación de Puestos 5 4 1.2 Diseño Detallado Organigramas 1.3 Niveles Jerárquicos / Líneas Comunicación 1. Organigramas 4.3 Manual de Funciones 4.2 Descripciones de Puestos 4.1 Manual de Organización 3 2 1 0 1.4 Comunicación e Integración 1.5 Funciones y Puestos Clave 2.1 Diseño y Descripción de Estrategias y Estructura Primer Nivel 3.5 Escala Salarial 2.2 Diseño y Descripción de Estructura 2do. Nivel 3.4 Niveles de Autoridad y Responsabilidad 2.3 Descripción de Puestos 3.3 Estructura Funcional y Procesos 3.2 Niveles Jerárquicos y Estratrategia de Organización 3.1 Alineación c/marco Legal, Estrategia y Ejec. 2.4 Coordinación, Supervisión y Control 2.5 Equilibrio de Cargas de Trabajo 3. Alineación 2. Diseño y descripción detallada Eficiente Aceptablemente Eficiente No Eficiente Eficiencia 2008 Página 20 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION En la gráfica No. 1.2 se muestra la integración del área y la forma en que cada uno de sus componentes fue evaluado. Gráfica No. 1.2 CUADRO DE DIAGNOSTICO Cuadro de diagnóstico 1. Estructura Organizacional 3.0 1.1 Diseño 1er. Nivel 3.0 1. Organigramas 3.0 1.2 Diseño Detallado Organigramas 2.0 1.3 Niveles Jerárquicos / Líneas Comunicación 3.0 1.4 Comunicación e Integración 3.0 1.5 Funciones y Puestos Clave 2.1 Diseño y Descripción de Estrategias y Estructura Primer 3.0 Nivel 2. Diseño y 3.0 descripción detallada 3.0 2.2 Diseño y Descripción de Estructura 2do. Nivel 3.0 2.3 Descripción de Puestos 3.0 1. Estructura Organizacional 2.0 2.4 Coordinación, Supervisión y Control 3.0 2.5 Equilibrio de Cargas de Trabajo 2.0 3.1 Alineación c/marco Legal, Estrategia y Ejec. 3.0 3. Alineación 3.0 3.2 Niveles Jerárquicos y Estratrategia de Organización 3.0 3.3 Estructura Funcional y Procesos 3.0 3.4 Niveles de Autoridad y Responsabilidad 2.0 3.5 Escala Salarial 3.0 4.1 Manual de Organización 3.0 4. Documentación 3.0 4.2 Descripciones de Puestos 3.0 4.3 Manual de Funciones 2.0 4.4 Clasificación de Puestos 2.0 4.5 Escala Salarial Documentada Página 21 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION A continuación se presentan los principales hallazgos que se han identificado para apoyar a la Secretaría de Integración Económica Centroamericana en la resolución de las debilidades encontradas en ésta área. En el Anexo Recomendaciones, se puede observar la recopilación de las mismas al final de este documento. 1. La SIECA no cuenta con herramientas estandarizadas que faciliten la organización del Recurso Humano; así como, la distribución funcional, la clasificación de puestos y la distribución equilibrada de cargas de trabajo. Condición No existen herramientas o uso de metodologías que permitan conocer formal y consistentemente las funciones, responsabilidades y requerimientos de cada puesto de trabajo, ya que la Unidad de Recursos Humanos no ha trabajado este tema. La SIECA no cuenta con una Medición de Cargas de Trabajo. Causa La SIECA auque ha realizado algún esfuerzo, no ha sido suficiente para que se cuente con los instrumentos necesarios que faciliten la gestión y administración del Recursos Humano. Las principales actividades que ocupan la atención de ésta área tienen que ver con la operativa de la gestión y en la actualidad no se trabaja institucionalmente el área estratégica de la gestión de Recursos Humanos, siendo la administración del personal competencia de cada jefe inmediato y de el Director del área. Efecto Duplicidad de esfuerzos, poca estandarización en la toma de decisiones, provocando falta de equidad en el manejo, evaluación y desarrollo del recurso humano dentro de la institución, falta de equidad interna en la asignación de cargas de trabajo. Recomendación 1 Fortalecer la Unidad de Recursos Humanos, con personal especialista del área, para que la misma pueda fungir como un área estratégica, para el desarrollo y mantenimiento del personal de la institución. Recomendación 2 Realizar el levantado y documentación de descriptores de puestos, definir un sistema de clasificación y valoración de puestos. Posterior a la definición de descriptores de puestos, la SIECA deberá evaluar las brechas existentes entre las competencias reales del personal y los requerimientos del puesto. De dicho análisis pueden identificarse las necesidades de capacitación del personal o su transferencia a áreas que permitan aprovechar en mejor forma sus competencias en beneficio del desempeño institucional. Finalmente, como parte del análisis, es recomendable evaluar la actual distribución de cargas de trabajo identificando la estrategia para equilibrarla. El resultado final sería una base de datos con las competencias del personal y la carga de trabajo actualmente ejecutada en el puesto de trabajo. Página 22 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION 2. La SIECA no cuenta con herramientas administrativas únicas para uso estandarizado de los integrantes de la organización. Condición Al momento de la evaluación no se encontró evidencia de la existencia de manuales y herramientas administrativas que apoyen la administración y asignación de recursos. Causa Falta de fortalecimiento a la Unidad de Recursos Humanos y falta de formulación de una estrategia institucional para la gestión del talento humano. Efecto Incertidumbre, desorden, falta de control y logro parcial o de poco impacto de los objetivos administrativos. Recomendación 3 Preparar plan de acción para la reestructuración con resultados y fechas definidas para el trabajo de los responsables asignados. Recomendación 4 Realizar la reestructuración, valoración y clasificación de puestos en el que participen las Direcciones existentes. Recomendación 5 Elaborar el Manual de Organización de la institución. 3. La SIECA no cuenta con una escala salarial basada en un sistema de clasificación y valoración de puestos, que promueva la equidad interna. Condición En la actualidad se encuentra vigente la Escala Salarial laborada para la SIECA en 1996, la cual no tiene como base un sistema de clasificación y valoración de puestos que promueva la equidad interna. Causa No se ha revisado los lineamientos de la Escala Salarial desde 1996. Página 23 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 1. ESTRUCTURA DE ORGANIZACION Efecto No se promueve la equidad interna basada en un sistema de clasificación y valoración de puestos. Recomendación 6 Diseñar una escala salarial acorde a su realidad y necesidad funcional, que presente la ubicación relativa de cada puesto, su agrupación en categorías de puestos y la asignación salarial por categoría, e incluya: salario mínimo, salario medio y salario máximo; así como las políticas de administración y actualización de la estructura. La herramienta administrativa deberá contener: a. Sistema de clasificación de puestos aprobada b. Tabla de valoración de puestos aprobada (valores asignados a cada puesto) c. Categorías aprobadas (agrupación de puestos) d. Salario Mínimo, Medio y Máximo por categoría. e. Políticas de administración y actualización del sistema. Página 24 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 2. RECURSOS HUMANOS 2. Administración de Recursos Humanos: La revisión de este componente, contempló la evaluación de cuatro dimensiones: 1) Estrategia, Políticas y Objetivos; 2) Modelo de gestión y ejecutoría; 3) Integración de componentes de gestión y sistema de información; y 4) La Documentación e integración del sistema y sus componentes. En lo relacionado con la dimensión Estrategia, Políticas y Objetivos, debe considerarse que la Unidad de RRHH no está ubicada en un nivel jerárquico adecuado ya que está a nivel de Unidad, y a pesar que depende directamente del Secretario, (aunque reportando a una Asesora de la Secretaría), no se observó mayor incidencia de la misma a nivel institucional. SIECA, no cuenta con una estrategia, ni con un modelo de gestión de Recursos Humanos institucional. Tampoco cuenta con un diseño detallado de cada componente dentro del sistema de gestión del Recurso Humano; es decir, selección, carrera, evaluación del desempeño, clasificación y valoración de puestos, inventario de personal e inducción y capacitación, entre otros. A nivel general, puede concluirse que aun cuando existen esfuerzos para llevar una adecuada administración del personal, estos esfuerzos están contemplando únicamente el lado operativo y en ningún momento el estratégico, lo que implica que no cuentan con un sistema integrado de gestión de Recursos Humanos, siendo el día de hoy, una Unidad que ejecuta únicamente operativamente. Una síntesis del grado de contribución a la eficiencia administrativa por parte de la dimensión gestión del Recurso Humano y sus componentes se presenta a continuación, en que se ha calificado con una ponderación de 28%: Página 25 de 81
Diagnóstico Institucional de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- 2. RECURSOS HUMANOS Gráfica No. 2.1 4. Documentación 2. Administración de Recursos Humanos 4.5 Actualizaciones Ágiles 4.4 Disponibilidad de Documentación 1.1 Nivel Jerárquico 5 4 3 1.2 Estrategia 1.3 Objetivos y Metas 1. Estrategia, Políticas y Objetivos 4.3 Manual de Operaciones 4.2 Políticas 2 1 0 1.4 Integración de Planes y Programas 1.5 Procesos Clave (Cadena de Valor) 4.1 Procesos Clave (Cadena de Valor) 2.1 Diseño Conceptual y Detallado 3.2 Sistemas de Comunicación y Administración de Datos 3. Integración de Componentes e Información 3.1 Tecnología 2. Ejecutoria 2.2 Componentes y Procesos Clave 2.3 Ámbito de Responsabilidad y Autoridad Eficiente Aceptablemente Eficiente No Eficiente Eficiencia 2008 Página 26 de 81