Barcelona+10 Barcelona 2005: la cuestión democrática entra en escena 18 Álvaro Vasconcelos Director Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais (IEEI) Coordinador de la secretaría de EuroMeSCo, Lisboa Desde el punto de vista de la política euromediterránea, el año 2005 ha estado marcado casi totalmente por la Cumbre de Barcelona y su preparación. Durante los últimos doce meses, se ha analizado y debatido la Política de Vecindad en su relación con la concretización de los objetivos de Barcelona. En el año del Mediterráneo, el tema más importante han sido las reformas políticas, y ello a pesar de que la Cumbre no llegara ni mucho menos a un consenso sobre las medidas que es necesario tomar para concretizar el proyecto de Comunidad de Estados Democráticos. Tampoco se tomaron medidas encaminadas a resolver los conflictos de la zona, que generan un enorme sufrimiento y dificultan el proceso de inclusión. En el caso del conflicto palestino-israelí, Barcelona 2005 supuso incluso un retroceso con respecto a declaraciones comunes anteriores. El objetivo de convertir la Cumbre en un punto de inflexión, capaz de relanzar el Proceso de Barcelona y superar las enormes dificultades por las que estaba pasando no se consiguió, debido también a la ausencia de la práctica totalidad de los jefes de Estado de los países del sur y a la no aprobación de la declaración común sobre el futuro del Partenariado. La Cumbre, no obstante, supuso un paso en la dirección correcta, ya que reforzó la dimensión comunitaria del Proceso de Barcelona como experiencia a largo plazo y aumentó su legitimidad multilateral gracias a la aprobación del Programa de Trabajo para cinco años, además de un Código de conducta para la lucha antiterrorista. Más significativo que la propia Cumbre fue su proceso de preparación y el debate que provocó, tanto en el ámbito político como en la sociedad civil, que es necesario mantener vivo. Las reformas políticas, en el centro del debate La Cumbre de Barcelona se celebró siete meses después de que Siria abandonara el Líbano y cinco meses después de las elecciones libanesas, en un momento en el que, en Marruecos, la Instancia de Equidad y Reconciliación debatía sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el reinado de Hassan II. El tema central de debate ya no era, como en 1995, cómo alcanzar la estabilidad y el desarrollo económico, sino cómo estimular las reformas políticas y la democracia. No olvidemos que el Mediterráneo se encuentra en el centro del debate estratégico mundial. Desde el 11 de septiembre, la región mediterránea es una prioridad del Gobierno estadounidense, con las trágicas consecuencias de todos conocidas. Una región definida por Edgar Morin como «el polvorín del mundo», y donde a la cuestión palestina, todavía sin visos de solucionarse, hay que sumar la crisis de Irak y su transformación en señuelo para los movimientos radicales. Paradójicamente, al justificar a posteriori su intervención en Irak en nombre de la democracia, el Gobierno estadounidense, que con anterioridad había contribuido a colocar las reformas políticas en la agenda internacional, extendió sobre el apoyo a los procesos de transición la negra sombra de la incoherencia y el unilateralismo. Dado este contexto, la Cumbre pretendía encontrar una vía común para fomentar el proceso de transformación democrática en los países del sur, resolver los conflictos que impiden conseguir los objetivos de paz e inclusión fijados y afrontar los problemas derivados de las desigualdades sociales. Se trataba, en definitiva, de demostrar que es posible extender hacia el sur el método del soft power de inclusión de la diversidad, lo que se encuen-
tra en la base del éxito de la política de ampliaciones europeas, incluida Turquía. Precisamente en este sentido apuntaba la propuesta del informe EuroMeSCo, que consideraba necesario dar la máxima prioridad a la consecución del objetivo democrático del Proceso de Barcelona. La propuesta fue aceptada por varios países, pero el escepticismo de algunos Estados europeos y la oposición de un gran número de Estados del sur impidieron que se definiera una meta clara para el proyecto de crear una Comunidad de Estados Democráticos. Pero, a pesar de todo, hoy la cuestión de la democracia forma parte de la agenda euromediterránea. El programa de trabajo aprobado en Barcelona incluye la creación, por parte de la Unión Europea, de un instrumento financiero encargado de proporcionar un apoyo sustancial a las reformas políticas. Y, aunque en relación con este organismo no se hiciera ninguna referencia clara a la democracia como proponía la Unión Europea, después de la Cumbre de Barcelona la UE tiene legitimidad multilateral para apoyar aquellos procesos de reformas políticas que resulten coherentes con los objetivos de democratización. Éste es, sin duda alguna, uno de los logros más importantes de la Cumbre, si no el mayor. Ahora es necesario que este instrumento disponga de medios sustanciales, lo cual depende de la partida que se le asigne en el nuevo presupuesto comunitario y de la existencia de un número significativo de estados del sur interesados en beneficiarse de su tarea. Conviene resaltar también que en el Programa de Trabajo se establece como prioritario el diálogo sobre derechos humanos y en el Código de Conducta se vincula la lucha antiterrorista a la protección de los derechos fundamentales. Ello no obstante, el programa de apoyo a la democratización, que incluye la celebración de elecciones libres y la protección de los derechos humanos, carece de objetivos concretos benchmarking, en contra de lo que proponía el informe de EuroMeSCo. El motivo es la oposición mostrada por algunos países árabes, que continúan privilegiando la estrategia de estabilidad y desarrollo. La implicación de la sociedad civil y los intentos de teledirigirla El Proceso que condujo a la Cumbre permitió dar a conocer mejor el proceso de Barcelona, que se convirtió en objeto de análisis e interés por parte de distintos sectores de las sociedades del norte y el sur. Uno de los elementos más significativos de este proceso fue la colaboración en la preparación de la Cumbre de un gran número de organizaciones de la sociedad civil. Durante todo el año 2005, se publicaron numerosos artículos, estudios e informes y se celebraron decenas de congresos sobre cómo relanzar el Partenariado Euromediterráneo. Este debate contribuyó a definir un acervo intelectual que, fundamentalmente, buscaba responder a una pregunta: es posible extender la paz y la democracia al Sur a través de la inclusión? El Consejo de Ministros de la UE encargó a EuroMeSCo y al FEMISE la elaboración de dos informes que fueron debatidos con altos funcionarios y constituyeron el objeto de no pocos comentarios. Por lo que respecta al papel de la sociedad civil, el año 2005 deja un balance contradictorio. Por una parte, quedó claro que una de las buenas prácticas del proceso de Barcelona es reservar un papel propio a la sociedad civil, objetivo que se plasmó en la organización del Fórum Civil durante la presidencia luxemburguesa de la UE y la creación de la plataforma no gubernamental Euromed. Además, la importancia de la sociedad civil también fue señalada por la mayoría de Gobiernos de las dos orillas, que, en abril de 2005, apoyaron la creación de la Fundación Anna Lindh. Sin embargo, la emergencia de la sociedad civil y el aumento de su grado de autonomía han ido acompañados de intentos de algunos Estados de intervenir en la designación de sus representantes legítimos; esta práctica inquieta a algunos analistas y representantes de la sociedad civil, que la han bautizado con el nombre de top down. Sin ir más lejos, un buen ejemplo de top down es el proceso de elección de los representantes de la Fundación Anna Lindh, donde los organismos oficiales de algunos países se apropiaron del papel de líderes de las redes nacionales de la sociedad civil. Todavía existen resistencias a aceptar que la independencia de la sociedad civil es una de las claves para que ésta participe con éxito en el proceso de inclusión euromediterráneo, y que de ella depende, cada vez más, la imagen de un país y su capacidad para aprovechar las posibilidades que ofrece la globalización. Algunos países no comprenden que, para que los procesos de transición política tengan éxito y se desarrollen de manera pacífica, es necesario abrir el espacio público a la sociedad civil sin ningún tipo de limitación por motivos ideológicos. 19
20 La necesidad de afirmar la autonomía de la sociedad civil y su papel en el Proceso de Barcelona fue uno de los asuntos principales en las negociaciones sobre los documentos finales de la Cumbre. Sin embargo, dado que algunos Estados del sur consiguieron imponer una definición restrictiva de la sociedad civil mediante la inclusión de la expresión «in acordance with national legislation» (de acuerdo con la legislación nacional) legislación que, como es sabido, en algunos países dificulta sobremanera la creación de instituciones independientes quizás hubiera sido preferible no hacer referencia alguna a la sociedad civil. Así las cosas, la cuestión de la sociedad civil y su papel en el Partenariado entra en un momento crítico que requiere toda nuestra atención. Unión Europea: el principio del fin de la política de statu quo? A pesar de que no se consiguió alcanzar un acuerdo amplio para materializar el objetivo democrático del Partenariado, debemos señalar la evolución que ha experimentado la posición europea. A principios de 2005, un gran número de Gobiernos europeos todavía se resistían a asumir una agenda democrática y se aferraban a la vieja política de mantenimiento del statu quo. Ello suponía un lastre para el Proceso de Barcelona, pero en el segundo semestre del año se impuso la conciencia de la necesidad de llevar a cabo reformas políticas. Para esta evolución fue decisivo el inicio, por parte de varios países de la orilla sur del Mediterráneo, de un proceso de abandono del autoritarismo y la apertura del espacio público a los movimientos islamistas. En las reuniones de preparación de la posición europea para la Conferencia Ministerial de Luxemburgo, se percibía claramente la existencia de divisiones sobre si resultaba oportuno afirmar con toda rotundidad que, para tener éxito, el Partenariado debe ser, a largo plazo, una asociación de democracias. Un número considerable de Estados apoyaba la propuesta formulada por EuroMeSCo de evidenciar el acervo potencial de Barcelona: la construcción de una Comunidad de Estados Democráticos; en cambio, para otros se trataba de un ejercicio utópico e «incluso peligroso», mientras que, para un tercer grupo, la tarea implicaba un compromiso financiero que no estaban dispuestos a asumir. Finalmente, los más conservadores temían que un programa ambicioso de integración con el sur les obligase a abrir sus fronteras a la inmigración. A causa de las vacilaciones europeas y la postura contraria de algunos Gobiernos del sur, la declaración de la Reunión Ministerial Euromediterránea de Luxemburgo acabó retomando la vieja fórmula de priorizar como objetivo el establecimiento de una zona de paz, seguridad y estabilidad. En contraste con esta postura continuista, la comunicación de la Comisión Europea afirmaba, por primera vez de forma clara e inequívoca, que «advancing political reform towards human rights and democracy is key to achiving sustainable security and stability» (avanzar en las reformas políticas con el objetivo de extender la democracia y el respeto a los derechos humanos es vital para conseguir una seguridad y una estabilidad duraderas). Con esta afirmación, la Comisión abandonaba la estrategia que había seguido la UE durante una década, basada en la idea de que el instrumento más efectivo para conseguir la seguridad y la estabilidad era el desarrollo. También resultó altamente significativo el hecho, sin precedentes en los documentos de la UE, de que la Comisión destacara la necesidad de tener en cuenta a los movimientos políticos islámicos. Finalmente, la Comisión cuestionaba la base de la política de mantenimiento del statu quo, es decir, el miedo a la alternativa islamista. En sintonía con la Comisión, el Parlamento Europeo emite una resolución que subraya la necesidad de prestar mayor atención a las violaciones de los derechos humanos. Es importante señalar que entre las tareas de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea, creada en el año 2005, figura el fomento del diálogo sobre derechos humanos y democracia. Como consecuencia de la evolución de la postura europea en 2005, durante la presidencia británica los objetivos de fomentar la democracia y el Estado de Derecho y, más en concreto, la necesidad de garantizar la independencia judicial quedaron reflejados de forma clara y perceptible en una propuesta de declaración común denominada «de visión común» que acabaría siendo desestimada. Sin embargo, y a pesar del escepticismo de algunos, en el segundo semestre del año finalmente la UE desarrolló un nuevo punto de vista: se trataba de priorizar las cuestiones de tipo político, y, en especial, en el marco del Proceso de Barcelona, las reformas políticas y el respeto a los derechos huma-
nos. En la Cumbre de Barcelona, algunos jefes de Gobierno europeos, como por ejemplo el Presidente Zapatero, afirmaron de manera clara e inequívoca estas prioridades. Además, la importancia que los países europeos otorgan al ámbito euromediterráneo se tradujo en la asistencia masiva a la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea. Pero no sólo la Unión introdujo, aunque fuera tímidamente, el apoyo a las reformas democráticas en su agenda. Algunos Estados europeos, como por ejemplo Francia, mantuvieron una postura firme con respecto a la política de Siria en el Líbano, especialmente después del asesinato del antiguo Primer Ministro Rafik Hariri, lo cual obligó al régimen sirio a dar por finalizada una ocupación que duraba desde 1976. Esta política de firmeza provocó la marginación del presidente Assad, quien recibió señales inequívocas de que no era bienvenido en Barcelona. Este endurecimiento de la postura de algunos Estados de la Unión resulta especialmente evidente en la forma de abordar la crisis nuclear provocada por Irán. De hecho, la reacción antieuropea de algunos gobiernos árabes especialmente Siria y sus aliados en el Líbano durante la crisis de las viñetas fue una respuesta al cambio de actitud de la UE. En Gaza, el ataque a la oficina de representación de la Unión Europea no fue perpetrado por Hamás, sino por las Brigadas de los Mártires de al Aqsa, un grupo radical vinculado con Fatah, la gran derrotada en las últimas elecciones palestinas. En el otro plato de la balanza, hay que colocar el hecho de que, ante la victoria de Hamás, la Unión acabara adoptando una postura muy similar a la de Estados Unidos. Concretamente, Javier Solana declaró que «no se puede esperar que los contribuyentes europeos financien la violencia», lo que anticipaba la suspensión de las ayudas procedentes de Bruselas a pesar de que ello entrase en contradicción con la idea de que para garantizar la paz es necesario celebrar elecciones. En cualquier caso, la victoria de Hamás debería ayudar a Europa a percibir la necesidad de reconocer que los movimientos islamistas son interlocutores ineludibles. En este sentido, resulta interesante el creciente interés de Turquía por el Partenariado desde que inició el proceso de negociaciones para la adhesión a la UE, interés que cristalizó en la presencia de su Primer Ministro en Barcelona. El ejemplo de Turquía, donde un partido islamista accedió al poder y ha contribuido a la democratización del país, está siendo estudiado con interés en toda la zona. El triunfo de la diferenciación positiva Incluso en los balances más positivos de los diez años del Proceso de Barcelona se admitió que, hasta el momento, la cooperación en materia de política y seguridad ha sido prácticamente nula. La causa principal de este fracaso es el conflicto arabo-israelí, y especialmente el eje Israel-Siria-Líbano. Sin embargo, debemos señalar que en 2005 se produjeron las primeras señales de apertura: los libaneses recuperaron su autonomía y los sirios no bloquearon de manera sistemática todos los debates sobre asuntos de seguridad. Ello permitió empezar a debatir la posibilidad de organizar un seminario sobre la no proliferación de armas de destrucción masiva y dar los primeros pasos en el diálogo de la política europea de seguridad y defensa. Una señal de esta evolución fue también la adopción, durante la Cumbre, del Código de Conducta Antiterrorista. Pero, a pesar de este nuevo clima, durante la Cumbre no se propuso ninguna iniciativa de cooperación en materia de seguridad, y además se confirmó que durante el año 2005 el ritmo y el alcance de las reformas políticas presentaban variaciones enormes de un Estado a otro. Por este motivo, desde hace mucho tiempo algunas voces tanto del norte como del sur venían afirmando que el único modo de superar el bloqueo político es combinar los objetivos comunes con las diferencias que inevitablemente surgirán a la hora de materializarlos. En otras palabras, los países más lentos no pueden tener la capacidad de vetar las decisiones de los que quieren profundizar en sus relaciones con la Unión y acometer las reformas necesarias para ello. La Política de Vecindad consagra la diferenciación e instituye un multi-bilateralismo que favorece a los países dispuestos a implementar un programa de reformas. En 2005, en el marco de la Política de Vecindad, se acordaron planes de acción con Israel, Jordania, Marruecos, Palestina, Túnez y, en el este de Europa, Ucrania y Moldavia. El informe de EuroMeSCo advertía de la necesidad de integrar los objetivos de estos planes en el Partenariado, y más concretamente, de que ésta adopte como objetivo propio que los Estados del sur puedan acceder, aunque sea de manera parcial, al mercado único europeo. En Barcelona, esta cuestión no se resolvió, y la decisión de la UE 21
22 de incluir en la misma partida presupuestaria al Mediterráneo y a los vecinos del Este aumenta el peligro de fragmentación y disolución del proyecto multilateral euromediterráneo. Al mismo tiempo, el multi-bilateralismo puede convertir a las relaciones con la Unión Europea en una alternativa a la necesaria cooperación regional en el Magreb y Oriente Medio. De cualquier forma, la diferenciación positiva es un paso en la dirección correcta aceptado ya por la mayoría de Estados de la zona, tal como demuestra la inclusión del mecanismo democrático, que tiene un marcado carácter diferenciador y, por lo tanto, de Política de Vecindad, en el programa de cinco años de Barcelona. Resumen del balance de la Cumbre La Cumbre se preparó en un formato de colaboración poco habitual en acontecimientos esta envergadura entre la presidencia británica y otro Estado miembro, en concreto España. El resultado de la experiencia fue positivo en muchos aspectos, ya que permitió combinar el pragmatismo británico con la sensibilidad, el compromiso y el capital de simpatía de España en el Mediterráneo. De cara a la Cumbre, los británicos propusieron declarar la educación objetivo prioritario del capítulo social, y, de hecho, se trata del único ámbito en el que se fijaron metas claras: erradicación del analfabetismo en 2010 y garantía de igualdad de acceso a la educación para niños y niñas y de acceso de todos a la enseñanza primaria en 2015. Ello no obstante, esta colaboración no consiguió atraer a la Cumbre a los jefes de Estado de los países del sur. Algunos atribuyen esta ausencia a la irritación existente en la opinión pública de algunos países contra Tony Blair a raíz de la política del premier británico en Irak. Pero, dejando de lado que, aunque pudiera haber habido un cierto efecto de contagio, cada caso es un caso único, el motivo principal de las ausencias parece ser el desacuerdo de muchos Gobiernos del sur con respecto al contenido de las propuestas de la Unión Europea, ya fuera su afirmación más clara de los objetivos democráticos del proceso o bien su negativa a adoptar una postura más firme con respecto a la política de Israel en la zona. Durante la Cumbre, la intransigencia del Gobierno israelí fue casi total, hasta el punto de impedir la adopción de una declaración común. Los representantes del Gobierno de Tel Aviv en aquel momento, Israel se encontraba en campaña electoral adoptaron una posición especialmente dura y se negaron a aceptar que en la declaración común figurase lo que ya se había acordado en mayo en la Ministerial de Luxemburgo, es decir, el reconocimiento de la relevancia de las resoluciones de la ONU sobre la cuestión palestina o, lo que viene a ser lo mismo, de la necesidad de aceptar las fronteras anteriores a 1967. A partir de un cierto momento, el Gobierno de Tony Blair consideró que no se daban las condiciones necesarias para adoptar el Código de Conducta Antiterrorista y la declaración común, lo cual provocó la irritación del Gobierno español. Afortunadamente, al final se consiguió salvar la Cumbre, en gran parte gracias a Mahmoud Abbas y a la voluntad árabe de evitar que una cumbre en la que España se había implicado tanto fracasara estrepitosamente. Para evitar el fracaso de la Cumbre, los gobiernos árabes acabaron aceptando un código de conducta para la lucha antiterrorista donde no se hace mención alguna al derecho de resistencia (en referencia al pueblo palestino). La Cumbre no resolvió el déficit institucional del Partenariado, tal como quedó reflejado en la rueda de prensa donde se presentaron las conclusiones. En dicha rueda de prensa, estaban presentes Blair, Zapatero, Barroso y Solana, pero no había ningún dirigente de los países del sur. Desde el punto de vista de la cooperación política y la capacidad para afrontar a corto plazo las crisis y problemas políticos y de seguridad que afectan al Mediterráneo, el balance de la Cumbre es bastante pobre. Otro tanto puede decirse sobre la inmigración, donde de nuevo se otorgó prioridad a la política de control de los flujos. En ese sentido apuntaba la propuesta elaborada por España, Francia y Marruecos, que no sufrió ninguna modificación para introducir políticas centradas en la contribución que pueden hacer los emigrantes al desarrollo económico y político de la región. Por lo que se refiere a las políticas a largo plazo, a lo que podríamos llamar dimensión comunitaria del Proceso de Barcelona, se aprobó un programa para los próximos cinco años que va claramente en la buena dirección y está legitimado por la existencia de un marco multilateral. Se esperan avances en los ámbitos de la integración Sur-Sur, la justicia y la seguridad interna y el apoyo a las reformas políticas. El problema es que, como se ha com-
probado en los últimos 10 años, las cuestiones políticas y de seguridad, y, más en concreto, los conflictos Sur-Sur dificultan el proceso de integración euromediterránea y ponen en peligro el establecimiento de un área de libre comercio en 2010 y el proyecto, más ambicioso aún, de crear una Comunidad de Estados Democráticos. Bibliografía ASSEBURG, Muriel «Barcelona Plus 10, No Breakthrough in the Euro-Mediterranean Partnership», SWP Comments, diciembre de 2005. www.swp-berlin.org EuroMeSCo, Barcelona Plus: Towards a Euro-Mediterranean Community of Democratic States, informe EuroMeSCo, abril de 2005. www.euromesco.net GUY, Frances (Coordinadora Euromed, Departamento británico de Asuntos Exteriores y la Commonwealth), discurso en la conferencia anual, Dynamiser le PEM a l horizon 2015, Rabat, EuroMeSCo, 29/30 Abril 2005. www.euromesco.net Informe A European Strategic Concept for the Mediterranean, Lumiar papers 9, Lisboa, IEEI, 2002. 23