Federalismo Fiscal; un Principio cada Vez Más Débil en Argentina El Reparto de Fondos entre Nación y Provincias Julio 212 En Argentina, el principal mecanismo de transferencia de recursos desde el Gobierno Nacional hacia las Provincias se realiza mediante el sistema de Coparticipación Federal de Impuestos. El actual sistema de coparticipación se rige por la Ley 23.548 que data del año 1988 y luego fue modificado por leyes posteriores. Argentina es un País Federal, por lo tanto, la Constitución establece que los impuestos que se recaudan pertenecen en principio a las Provincias. Sin embargo, las Provincias delegaron en La Nación la potestad de recaudar los principales impuestos del sistema tributario argentino. Esta centralización de la recaudación en la Nación obligó a gestar un sistema de transferencias ya que las Provincias son quienes deben atender de manera descentralizada la provisión de los principales servicios públicos (salud, educación, seguridad, entre otros). La coparticipación de recursos tributarios incluye a todos los impuestos nacionales existentes (o a crearse) excepto Seguridad Social, Impuestos sobre el Comercio Exterior, e Impuestos y Contribuciones con afectación específica a propósitos o destinos determinados. De este modo, se establece en primera instancia los impuestos que entran en la masa coparticipable y luego se define sobre esta masa el porcentaje que se quedará Nación (42,34%) y qué porcentaje se quedarán las Provincias (56,66%); el resto se delega a generar el fondo de ATN. A su vez, el Artículo 7 de de la Ley de Coparticipación establece que el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central. Durante las últimas dos décadas fueron sucediendo hechos que redujeron la participación de las Provincias en los recursos tributarios recaudados por la Nación. En primer lugar, a comienzos de los años noventa, se gestaron detracciones especiales de fondos de la masa coparticipable las cuales tenían como finalidad financiar el déficit del sistema previsional existente en los años noventa (posterior a la privatización). Por ejemplo, se quitó de la masa coparticipable (y se envió a la Anses) el 2% de la recaudación de Ganancias, el 11% del IVA, el 15% de la coparticipación total bruta, entre otras detracciones. En segundo lugar, en el contexto de la crisis del año 21 y la posterior devaluación, se crearon nuevos impuestos los cuales se transfieren a Provincias en una porción mucho menor a la establecida para otros tributos. En esos años se establecieron los derechos a las exportaciones y el impuesto a débitos y créditos bancarios, cuya recaudación se tornó sumamente importante para la Administración Central y hoy representan el 25% de los ingresos tributarios nacionales y casi el 5% del PBI. Ambos impuestos generan una transferencia hacia las Provincias menor a la establecida sobre el total de los recursos coparticipables (casi el 15% del impuesto sobre débitos y créditos bancarios, y el 2% del total de derechos a las exportaciones a través del Fondo de la
Soja). Por otro lado, ambos tributos motivan un impacto adverso sobre el impuesto a las Ganancias, uno de los principales tributos coparticipables, aspecto que reduce la masa de coparticipación. En tercer lugar, la Nación comenzó a utilizar nuevas cajas de financiamiento, algunas de las cuales se alimentan con detracciones de impuestos coparticipables. El Poder Ejecutivo ha utilizado durante los últimos años a la Anses y al BCRA como pilares de financiamiento. Sin estos organismos, el resultado financiero del Tesoro en 211 habría alcanzado un déficit cercano al 2% del PBI; cifra mucho mayor al déficit registrado en el conjunto de las 24 Provincias. El 4% de los recursos que posee la Anses provienen de fondos tributarios que las Provincias resignaron para sostener al organismo previsional cuando era deficitario (debido a la privatización del sistema). El regreso del sistema jubilatorio a la esfera pública generó saldos superavitarios en el organismo, los cuales son utilizados discrecionalmente por el Tesoro Nacional para financiar gastos sociales y gastos de fomento económico que deberían ser solventados con fondos no previsionales determinados en el Presupuesto General de la Nación. Por otro lado, en relación al BCRA, las Provincias no pueden utilizar Adelantos Transitorios, Transferencia de Utilidades, o Transferencia de Reservas Internacionales para financiar sus desajustes fiscales, como sí lo hace la Nación de manera excesiva, contribuyendo a la generación de inflación y al deterioro preocupante del Patrimonio del Central (el pasado año el Tesoro se financió con el BCRA por el equivalente a 3,4% del PBI). Todos estos hechos fueron debilitando sensiblemente el posicionamiento de las Provincias en el reparto de fondos tributarios, especialmente durante los últimos años. A modo de ejemplo, vale mencionar que desde el año 23 el Gasto de la Administración Nacional pasó del 15% al 26% del PBI (Gráfico N 1). Es decir, se incrementó en 11 puntos en un contexto en el cual el financiamiento externo estuvo prácticamente vedado, por lo tanto, la base del aumento fue la disposición de mayores recursos tributarios. Una parte importante de ese incremento lo explica el mayor Gasto en Seguridad Social y otra los crecientes subsidios a sectores económicos los cuales representaron el 4,2% del PBI en 211. Mientras tanto, en igual período, las Transferencias a Provincias por Coparticipación Federal se mantuvieron prácticamente estancadas en 5% del PBI aproximadamente; es decir, que crecieron a igual ritmo que la economía, mientras el Poder Ejecutivo Nacional aumentaba su Gasto muy por encima que el crecimiento económico. Esto indica que en términos de proporciones, la Nación concentra una masa cada vez mayor de recursos y la Provincias una porción cada vez menor. Por lo antes mencionado, las transferencias automáticas (es decir, las no discrecionales) a Provincias representaron el 31% del total de recursos de origen nacional en el año 21, luego cayeron al 29% en 25, y al 24% en la actualidad; es decir, perdieron 7 puntos (Gráfico N 2).
Gráfico N 1 Gasto de la Administración Central y Transferencias Automáticas a Provincias de Recursos de Origen Nacional. En % del PBI. 3 Gasto de la Administración Nacional 25 Transferencias a Provincias por Coparticipación Federal 24, En % del PBI 2 15 15,93 14,75 17,83 14,36 1 5 4,5 4,15 3,2 4,97 5,32 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 Fuente: en base a ASAP y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Nota: Transferencias a Provincias en Concepto de Coparticipación Federal Neta y Modificatorias. Gráfico N 2 Argentina. Transferencias Automáticas a Provincias de Recursos de Origen Nacional. 32% 3% 28% 26% 24% 22% 2% 21 25 29 212 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Los Gastos Discrecionales de la Nación en Provincias Un aumento en el gasto público nacional (no acompañado por las transferencias automáticas a Provincias) ha generado que los gastos discrecionales de la Nación sean cada vez más relevantes. De hecho, en el presupuesto 212 las transferencias discrecionales a Provincias son prácticamente iguales a las transferencias automáticas. A su vez, muchas de estas transferencias que decide unilateralmente el Gobierno Nacional en lugar de buscar equilibrar el desarrollo económico y reducir las inequidades territoriales se reparten con criterios sumamente arbitrarios, habiendo Provincias que reciben hasta 15 veces más recursos per cápita que otras. Por ejemplo la brecha existente en el Presupuesto 212 para las transferencias de capital per cápita entre y (netas del FFS) es de $2.94 versus $191 respectivamente. Gráfico N 3 Transferencias de Capital Per Cápita (netas del Fondo Federal Solidario). Año 212, en Pesos Corrientes. 3.5 3. 2.5 2. 1.5 1. 5 155 191 219 256 277 32 417 426 452 481 56 55 69 692 696 718 812 84 845 1.83 1.38 1.958 2.94 3.14 Jujuy Corrientes Santiago del Estero Catamarca Formosa CABA Fuente: en base a presupuesto 212. Actualmente, las transferencias discrecionales no se correlacionan con indicadores de desarrollo económico y vulnerabilidad social, como lo muestran los paneles del Gráfico Nº 4: no hay correlación entre las transferencias del capital por habitante y el grado de desarrollo económico de las Provincias (medido a través del Producto per cápita), ni entre el gasto en vivienda por habitante y el déficit habitacional, ni entre el gasto social (en trabajo, salud y desarrollo social) y la pobreza. Así como la Nación ha implementado programas relacionados con la seguridad social que generan transferencias condicionadas (como la Asignación Universal o la Moratoria Previsional) en base a criterios transparentes y equitativos, en resto de los gastos que realiza en Provincias también
deberían estar guiados por indicadores que permitan efectivamente reducir las disparidades regionales. En síntesis, los caminos divergentes en el crecimiento de los fondos nacionales y provinciales ciertamente han contribuido al desequilibrio financiero por el cual atraviesan muchas Provincias argentinas, las cuales tienen a su cargo competencias y servicios vitales como salud, educación y seguridad. El actual sistema de reparto viene conduciendo sistemáticamente a una pérdida de autonomía política y financiera de las Provincias, las cuales dependen cada vez más de la voluntad del Gobierno Nacional para contar con fondos que permitan mejorar la calidad de vida de sus habitantes. A su vez, el gasto discrecional de la Nación no siempre contribuye a reducir las disparidades económicas y sociales al no estar orientado en base a indicadores objetivos. Mientras esta situación no cambie, el verdadero federalismo fiscal seguirá una materia pendiente. Gráfico N 4 Presupuesto 212. Correlación entre Transferencias no Automáticas e Indicadores Seleccionados Panel A: Relación entre Transferencias de Capital pc y Producto Bruto pc 9 8 Ciudad de Bs.As. Indice de PBG per capita 7 6 5 4 3 2 1 Catamarca Formosa Jujuy Corrientes Sgo. del Estero 5 1 15 2 25 3 35 Transferencias pc de capital (Netas del FFS)
Panel B: Relación entre el Gasto Nacional en Vivienda pc y Déficit Habitacional 25% Jujuy % de personas con deficit habitacional (Indice de Privacion material. Indec) 2% 15% 1% 5% Formosa Catamarca Santiago del Estero Corrientes Ciudad de % 2 4 6 8 1. 1.2 1.4 Gasto nacional en vivienda per capita Panel C: Relación entre el Gasto Social pc y la Pobreza 2 18 % de personas bajo la linea de pobreza (Indec, I Sem 211, Aprox con Aglomerados Urbanos) 16 14 12 1 8 6 4 2 Formosa Corrientes Jujuy Catamarca Santiago del Estero Fuente: en base a Presupuesto 212, Indec, y Consejo Federal de Inversiones. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 1. Gasto Social per capita (Trabajo, Salud y Desarrollo Social)