Las asociaciones públicop blico- privadas: la contratación n de servicios educacionales en América Latina Harry Anthony Patrinos Banco Mundial América Latina y el Caribe: Lecciones de las mejores prácticas en la promoción de la educación para todos Cartagena de Indias, Colombia Octubre 9 a 11, 2006
Mensajes Diferentes tipos de APP o contratación en la educación Pero pocos han sido sometidos a una evaluación rigurosa En América Latina, la única APP con un experimento aleatorizado es el caso de los vouchers de Colombia Aun así, la revisión de las experiencias es ilustrativa En América Latina, el sector privado administra las escuelas en forma eficiente y educa a jóvenes desfavorecidos Evidencia especialmente sólida en el caso de los vouchers focalizados y las escuelas públicas de gestión privada de Colombia Aunque algunos países exhiben una larga historia de contratos entre el gobierno y el sector privado, existe una verdadera escasez de evidencia rigurosa con respecto a los impactos 2
Prestación Financiamiento Privada Pública Privado Escuelas privadas Educación en el hogar Pago de colegiaturas por los usuarios Público Vouchers Escuelas charter Contratación Escuelas públicas tradicionales 3
4 modalidades de contratación Gestión privada de las escuelas públicas El gobierno contrata a escuelas privadas para que presten servicios de educación Asociaciones público-privadas para infraestructura Apoyo administrativo y curricular del sector privado 4
Posibles beneficios de la contratación Aumentar la eficiencia presión competitiva Permitir que el gobierno aproveche las habilidades especializadas Subsanar las restricciones operacionales (limitaciones salariales, servicio público) Permitir una respuesta más rápida a las nuevas necesidades, facilitar la experimentación 5
Tipos de contratos en la educación Qué contrata el gobierno Definición Tipo de contrato 1 Servicios de gestión, servicios profesionales (insumos) El gobierno compra servicios de gestión escolar o servicios profesionales y auxiliares El gobierno compra servicios de gestión escolar o servicios profesionales y auxiliares 2 Servicios operacionales (procesos) El gobierno compra servicios de operación de escuelas Contratos operacionales 3 Servicios educacionales (productos) El gobierno compra vacantes escolares en escuelas privadas (contratos con escuelas para que matriculen a estudiantes específicos) Contratos de servicios educacionales para estudiantes específicos 4 Disponibilidad de instalaciones (insumos) El gobierno compra la disponibilidad de instalaciones Contratos de prestación de servicios de infraestructura 5 Disponibilidad de instalaciones y servicios educacionales (combinación de insumos y productos) Fuente: Banco Mundial 2006 El gobierno compra la disponibilidad de instalaciones combinada con servicios (operacionales) Contratos de prestación de servicios de infraestructura con contratos de servicios educacionales 6
Ejemplos seleccionados de contratación en la educación Esquemas tipo vouchers Escuelas charter Iniciativas de financiamiento privado OCDE: Bélgica, Dinamarca, Italia, Holanda, España (preescolar, Valencia), Suecia, Estados Unidos OCDE: Estados Unidos OCDE: Australia, Canadá, Alemania, Irlanda, Reino Unido Desarrollo/transición: Chile, Colombia, Costa de Marfil, República Checa, Hungría Desarrollo/transición: Colombia, Fe y Alegría * Desarrollo/transición: Colombia Fuente: Patrinos 2000 * Prestación a través de escuelas católicas en las zonas pobres en 14 países latinoamericanos y España bajo contrato con los gobiernos en cada caso 7
Modelos de contratación n en América Latina Modelo País Programa Contratos de servicios de gestión Contratos de servicios profesionales (diseño curricular) Contratos operacionales Contratos de servicios educacionales para estudiantes específicos Contratos de prestación de servicios de infraestructura América Latina y España Colombia Venezuela Colombia Chile México Fe y Alegría Escuelas Concesionadas de Bogotá Asociación Venezolana de Educación Católica PACES (vouchers para estudiantes de bajos ingresos) Vouchers universales Proyectos para Prestación de Servicios-Universidad de San Luis Potosí Contratos de prestación de servicios de infraestructura con contratos de servicios educacionales N/D N/D 8
Gestión n privada de las escuelas públicas Relativamente reciente El sector público contrata al sector privado para que opere escuelas Las escuelas siguen siendo gratuitas Tiende a ser usada en las zonas desfavorecidas 9
EEUU: Escuelas administradas por organizaciones de gestión n educacional (EMO) 600 535 300.000 500 463 250.000 Número de escuelas 400 300 200 230 285 368 406 200.000 150.000 100.000 Matrículas 135 100 50.000 0 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 0 Schools Under EMO Management Enrollments 10
EEUU: Número N de escuelas charter 11
1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 Fe y Alegría: Estudiantes matriculados 12 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Desempeño o de Fe y Alegría Allcot and Ortega 2006 13
Desempeño o de Fe y Alegría Evaluación de Gross impactos repetition rates Gross dropout rates (percent) (percent) Efectos en los resultados de las pruebas estandarizadas de los egresados del programa en Venezuela OLS y comparación basada en la probabilidad de Country Fe y Alegría Public schools Fe y Alegría Public schools Peru 25.4 32.5 9.9 25.7 Bolivia 20.4 72.9 9.0 26.8 Venezuela participación, 22.0 con sección 40.2 transversal 16.2 38.7 Nicaragua 24.1 39.1 13.8 10.0 Ecuador 7.2 12.8 29.2 38.6 Guatemala 20.5 18.0 22.3 38.2 Colombia escuelas públicas 21.3 19.2 10.5 8.0 El Salvador El mejor desempeño 29.0 de Fe 20.2 y Alegría se 39.7 atribuye a 40.4 la Paraguay 27.4 33.9 8.4 5.0 Efecto Promedio del Tratamiento de 0,1 desviaciones estándar, utilizando un grupo de control de alumnos de flexibilidad de los contratos laborales y a su estructura administrativa descentralizada Swope and Latorre 2000 14
Escuelas concesionadas, Bogotá Traspaso de nuevas escuelas públicas focalizadas a los pobres a instituciones privadas con trayectoria 25 escuelas que atienden a 26.000 estudiantes Autonomía sobre la gestión escolar Contrato a 15 años Diseño que permite subsanar la imposibilidad de contratar personal, la falta de flexibilidad laboral y el exceso de burocracia Las escuelas pagaron US$500/alumno al año 15
Escuelas concesionadas: Matrículas 26.308 19.374 21.430 23.117 7.007 2000 2001 2002 2003 2004 16
Impacto de las escuelas concesionadas En 4 años: 1999-2003 Reducción de la tasa de deserción: Efecto directo: reducción de 1,7 puntos Efecto indirecto: reducción de 0,8 puntos Resultados de aprendizaje: Resultados en matemáticas: mejoramiento de 2,4% Resultados en lectura: mejoramiento de 4,0% Barrera 2006 17
El gobierno contrata al sector privado para la prestación n de servicios educacionales Amplia experiencia en todo el mundo Controversia, esp. en Estados Unidos Común en otros países Holanda, Bélgica que exhiben buenos resultados Tiende a ser utilizada con foco en la diversidad en algunos países (por ej., Holanda), la eficiencia (por ej., Suecia), los estudiantes desfavorecidos (por ej., EEUU) 18
Vouchers: : Colombia Voucher focalizado para la educación secundaria (PACES) Establecido en 1991, cubrió a 100.000+ estudiantes en 5 años Eficazmente focalizado a los más pobres, pocas fugas Aumento de la asistencia 1992-1994: 35 % anual 1994-1996: 6% anual Ahorros de costos 19
Vouchers en Colombia : Resultados Los beneficiarios de los vouchers lograron un mayor nivel de escolaridad, debido en gran parte a la reducción de la repetición de grado Los beneficiarios tenían mayores probabilidades de rendir el examen de admisión a la educación superior (5-7 pts), egresar de la educación secundaria; sugiere un mayor nivel de aprendizaje y beneficios duraderos Las estimaciones muestran un gran efecto del tratamiento Angrist et al. 2002 20
El impacto del PACES en el nivel de educación n y otros indicadores Indicador Impacto-Los alumnos beneficiarios de un voucher para el PACES: Años de educación Mayor probabilidad en 10 puntos porcentuales de terminar el 8 o grado Repetición de grado Menor probabilidad en 5-6 puntos porcentuales de repetir de grado que los alumnos no beneficiarios de un voucher Resultados en las pruebas Puntajes superiores en 0,2 desviaciones estándar en las pruebas de rendimiento Egreso de la educación Mayor probabilidad en 5-7 puntos porcentuales que los secundaria alumnos no beneficiarios de un voucher Rendir el examen de admisión a 15-20 % más probabilidades de rendir el examen de la universidad admisión a la universidad Puntajes en el examen de Más probabilidades de obtener 2 puntos más que los admisión a la universidad alumnos no beneficiarios de un voucher Empleo Menor probabilidad en 2,5-3,0 puntos porcentuales de estar trabajando que los alumnos no beneficiarios de un voucher Estar casado o cohabitando Menor probabilidad en 0,6-1,0 punto porcentual de estar casados o cohabitando que los alumnos no beneficiarios de un voucher Fuente: Angrist et. al. 2002; 2006 21
Principales resultados sobre los efectos en los puntajes de las pruebas de 10 estudios sobre Chile Estudio Privada Católica Privada no - subvencionada subvencionada subvencionada Bravo et al 1999 = + Gallegos 2002 + Carnoy y McEwan 2000 - + + Mizala y Romaguera 1999 = + Sapelli 2003 + Vegas 2002 = + + McEwan 2001 = = = Mizala y Romaguera 2003 + + Sapelli y Vial 2002 + Mizala et al 2004 + + Bellei 2006 22
APP para infraestructura Forma cada vez más común de adquisición de infraestructura en el sector de la educación Características: inversión privada en infraestructura y prestación de servicios no básicos el gobierno mantiene la responsabilidad por la prestación de los servicios básicos el gobierno y su socio privado se rigen por contratos a largo plazo, 25 a 30 años los contratos especifican los servicios que el contratista privado debe prestar y los estándares que deben cumplirse servicios mixtos: financiamiento, diseño, construcción, mantenimiento, empleo de personal no básico pagos condicionados a la prestación de los servicios por el operador con el nivel acordado 23
Contrato de disponibilidad de instalaciones Tipo de asociación Características Diseño y construcción El gobierno contrata a un socio privado para que diseñe y tradicional construya de acuerdo con requisitos específicos Operaciones y El gobierno contrata a un socio privado para que opere una mantenimiento instalación pública Operación llave en El gobierno provee el financiamiento; el socio privado mano diseña, construye y opera una instalación durante un período de tiempo especificado Arrendamiento con El socio privado arrienda una instalación al gobierno durante opción de compra un período de tiempo especificado Arrendamiento o El socio privado arrienda o compra una instalación al gob; el compra-desarrollooperación un contrato con el gobierno socio privado desarrolla y opera la instalación en virtud de Construcción-compratransferencia financiar, construir, operar, mantener, administrar y cobrar El socio privado obtiene una franquicia exclusiva para los pagos; el título de propiedad se revierte a la autoridad pública Construcción-compraoperación existente o contrata a un socio privado para que construya, El gobierno transfiere la propiedad por una instalación compre y opere una nueva instalación a perpetuidad Fuente: LaRocque 2006; Banco Mundial 2006 24
PFI en la educación n superior Las iniciativas de financiamiento privado del Reino Unido conforman el mayor programa de APP: se han suscrito 121 convenios de educación, por un valor de 2,9 mil millones 33 convenios de PFI para la educación superior/continua en el Reino Unido, 630 millones APP en todos los sectores (salud, legal y judicial, aguas residuales, transporte, educación): $AUD20+ mil millones Los gobiernos federales y estaduales tienen políticas: Victoria (2000), Tasmania (2000), Nueva Gales del Sur (2001), Queensland (2001), Australia del Sur (2002), Australia Occidental (2002) y Federal (2002) 25
APP para la educación n superior: : MéxicoM Proyecto para Prestación de Servicios (PPS), basado en las APP y PFI del Reino Unido Orientado a la construcción y desarrollo de infraestructura social a través de iniciativas privadas Ejemplos: Educación: Universidad de San Luis Potosí (y otras 7), 2005 Salud: Hospitales regionales (1 en Guanajuato) Transporte: Mayor número de carreteras (Querétaro- Irapuato; Irapuato-La Piedad) 26
Alternativas y potencial de la contratación en la educación Tipo Experiencia internacional Sugerencia en cuanto a políticas Vouchers Amplia Expandir, pero sobre la base de evaluaciones rigurosas Escuelas charter Significativa, resultados no concluyentes de las evaluaciones Evaluar; considerar PFI: Contratación para el financiamiento y la construcción de escuelas por parte del sector privado Unos pocos países tienen experiencia; han mostrado un éxito moderado Considerar con precaución; evaluar PFI: Contratación de actores privados para la administración de escuelas junto con su financiamiento y construcción Ninguna (todavía) Dada la alta rentabilidad potencial, vale la pena considerarla, pero se requiere un plan para atraer a los prestadores y financistas, y una evaluación de un proyecto piloto 27
Principios rectores de la contratación Política habilitante, marco regulatorio División de la función compradora/prestadora Capacidad de gestión de contratos Selección transparente, competitiva Proceso de selección escalonado Medidas de desempeño, incentivos, sanciones Control efectivo de los contratos Máxima flexibilidad para los prestadores Contratos a largo plazo con los prestadores Evaluación independiente World Bank 2006 28
Conclusiones Muchos ejemplos de contratos en la educación Poca evidencia de los impactos a la fecha La política de contratación en la educación es difícil 29
Prioridades de investigación n en el futuro Vouchers Evaluaciones aleatorizadas (esp. de los programas focalizados) Evaluaciones de impactos de los programas universales Estudios comparativos de los programas establecidos Escuelas charter Evaluaciones aleatorizadas Documentación de las variantes y estudios de impacto PFI Estudios de rentabilidad (infraestructura) Evaluaciones de impactos del contenido operacional 30