Roj: STS 1619/2015 - ECLI:ES:TS:2015:1619 Id Cendoj: 28079130052015100125 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Nº de Recurso: 1389/2013 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: JESUS ERNESTO PECES MORATE Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Marzo de dos mil quince. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 1389 de 2013, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Myriam Álvarez del Valle Lavesque, en nombre y representación de la entidad mercantil Parque Balneario Nuestra Señora del Carmen S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de enero de 2013, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 528 de 2010, sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Parque Balneario Nuestra Señora del Carmen S.A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de 11 de octubre de 2010, que confirma en reposición la anterior Orden Ministerial, de 16 de julio de 2009, aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa, de unos 3.515 metros de longitud, comprendido desde el final de la zona de servicio del puerto hasta los Baños del Carmen, término municipal de Málaga, impugnándose exclusivamente la anchura de la servidumbre de protección, concretamente en lo que se refiere a los terrenos ubicados entre los vértices M-115 a M-123. En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 15 de enero de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 528 de 2010, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación procesal del Parque Balneario de Nuestra Señora del Carmen SA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de octubre de 2010 que confirma en reposición la anterior Orden Ministerial de 16 de julio de 2009, aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de unos 3515 metros de longitud, comprendido desde el final de la zona de servicio del puerto hasta los Baños del Carmen (Málaga), confirmamos dicha resolución, en lo que se refiere al tramo de deslinde impugnado, sin expresa condena en costas a ninguna de las partes». SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Además de la indicada consideración 3) de la resolución impugnada, a que se ha hecho referencia con anterioridad, en el apartado 5.5 de la Memoria del Proyecto de deslinde se expone que la clasificación urbanística establecida en el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga, aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Andalucía el 9 de noviembre de 1983, que fue aprobado en julio de 1984 y publicado en el BOJA de 13 de noviembre de 1985, es la que conforma el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas.»Se añade que se han tomado en consideración las distintas figuras de planeamiento recogidas en el PGOU, especialmente planes parciales, estudios de detalle o planes especiales que pudiesen significar una modificación de tal clasificación.»en el Anejo 6 del mismo Proyecto de deslinde, que específicamente contiene la información urbanística, se encuentran los planos de Calificación, Usos y Sistemas de dicho PGOU de Málaga de 1983. 1
»Tal y como indica el Abogado del Estado en la contestación, si se compara la hoja nº 15 del mismo con el plano definitivo del deslinde, se comprueba que los terrenos lindantes con el dominio público se encuentran clasificados dentro de "sistemas", concretamente dentro de "equipamiento comunitario" y no dentro de zonificación de suelo urbano.»a fin de desvirtuar dichos extremos acreditados en el expediente administrativo, la entidad actora propone como medios de prueba la documental, consistente en la adjuntada con la demanda y un Informe emitido por la arquitecta municipal del Ayuntamiento de Málaga de 17 de julio del 2012, al que acompaña el plano correspondiente al PGOU de 1983 y en el que manifiesta que en dicho plano " se observa que el suelo del Parque Balneario Baños del Carmen" esta clasificado como urbano y calificado como equipamiento social.»frente a tal Informe manifestar que, como esta Sala ha declarado con reiteración, el mismo, al haber sido emitido por el Ayuntamiento, resulta una prueba claramente insuficiente a efectos de intentar acreditar el carácter urbano de los terrenos a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ya que la Administración competente para efectuar dicha clasificación y acreditación, según esta Sala ha declarado con reiteración, es la Comunidad Autónoma correspondiente y no aquella Entidad Local.»Consideraciones, las anteriores, que igualmente sirven para desvirtuar el contenido del documento incorporado como nº 2 con la demanda del que, en todo caso, tampoco se desprende la clasificación urbanística pretendida por la entidad actora, de comparar el mismo con la zona objeto de impugnación en los correspondientes planos de deslinde obrantes en el expediente administrativo.»por último y por lo que respecta al documento nº 3 de la demanda, el mismo consiste en la ficha urbanística de la zona y, como ya se ha indicado el plano del actual Plan General de Málaga, que es del año 2011 ( y no el del Planeamiento de 1983, único que puede ser tomado en consideración a efectos litigiosos), por lo que tampoco sirve para desvirtuar las conclusiones de la documentación obrante en el expediente.»consideramos por todo ello, al igual que entiende la Administración, que se trata de terrenos que no reunían las características propias de suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, por lo que la pretensión de la demanda ha de ser desestimada». TERCERO.- En el párrafo tercero del fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida se declara: «Es la consideración jurídica 3 de la Orden Ministerial combatida la que indica que para determinar la anchura de la zona afectada por la servidumbre de protección, se ha tenido en cuenta el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga que estaba en vigor a la entrada de la vigente Ley de Costas». CUARTO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad mercantil demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de 8 de abril de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación. QUINTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad mercantil Parque Balneario Nuestra Señora del Carmen S.A., representada por la Procuradora Doña Myriam Álvarez del Valle Lavesque, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 23 de mayo de 2013. SEXTO.- El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente se basa en tres motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 319 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 9.3 de la Constitución y 165.4 del Reglamento de Planeamiento, al no haber concedido valor probatorio a los documentos públicos, procedentes del Ayuntamiento de Málaga, de los que se deduce que el suelo en cuestión tenía la clasificación de urbano en el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga del año 1983, vigente cuando entró en vigor la Ley de Costas; el segundo por haber conculcado el Tribunal a quo lo establecido en los artículos 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 317.6 del mismo cuerpo legal, 8 de la Ley 6/1998, 23 y Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley 22/1988, de Costas, al no considerar, con manifiesto error, que el suelo discutido sea urbano porque venía calificado de equipamiento comunitario, con lo que se confunden dos conceptos diferentes, cual son el de la calificación y la clasificación del suelo; y el tercero por haber incurrido la Sala sentenciadora en una valoración errónea de la prueba y contraria a la sana critica, al haber realizado una apreciación de la misma ilógica e irracional con vulneración de lo establecido en los artículos 1218 del Código civil, 317, 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 2
9.3, 24 y 120.3 de la Constitución, llegando dicha Sala a la conclusión, debido a esas infracciones, de que los terrenos no tenían la clasificación de urbanos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida con estimación de la súplica de la demanda y condena a la demandada a pasar por tales pronunciamientos y al pago de las costas. SEPTIMO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y recibidas las actuaciones en esta Sección de la Sala, se convalidaron y se mando dar traslado de aquél al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 27 de septiembre de 2013. OCTAVO.- La oposición al recurso de casación del Abogado del Estado se basa, en primer lugar, en que resulta inadmisible por esgrimirse como motivos de aquél preceptos autonómicos reguladores de la publicidad del planeamiento y clasificación del suelo, y, en su defecto, debe dicho recurso de casación ser desestimado porque no se acreditó por la entidad mercantil recurrente la clasificación del suelo en la forma legalmente establecida, sin citar los preceptos según los que los documentos que refiere sirven de prueba, y sin que el contenido de los documentos sea necesariamente cierto, pues lo único que acreditan es haber sido emitidos por quien dice hacerlo, y así finalizó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, en su defecto, se rechace y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente. NOVENO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 17 de marzo de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se opone el Abogado del Estado a la admisión del recurso de casación apelando a lo establecido en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, si bien esta invocación carece de base alguna, ya que los preceptos esgrimidos como infringidos por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente conforman el ordenamiento jurídico estatal. SEGUNDO.- En los tres motivos de casación aducidos por la recurrente se viene a cuestionar la valoración de la prueba por la Sala de instancia, al haber ésta considerado, en contra de lo informado por los servicios técnicos del Ayuntamiento, que el Plan General de Ordenación Urbana, vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, no clasificaba el suelo en cuestión como urbano, y a tal efecto se citan como infringidos por dicha Sala los artículos 1218 del Código civil, 317, 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 8 de la Ley 6/1998, 23 y Disposición Transitoria Tercera 3ª de la Ley 22/1988, de Costas, 9.3, 24 y 120.3 de la Constitución. Los tres motivos de casación aducidos deben ser estimados por las razones que seguidamente expondremos. TERCERO.- Antes de expresar los argumentos estimatorios de los motivos de casación alegados, debemos realizar alguna precisión a las declaraciones doctrinales en las que se sustenta la sentencia recurrida. Afirma la Sala de instancia que la Administración competente para determinar e informar la clasificación urbanística del suelo es la Administración de la Comunidad Autónoma y no la correspondiente Entidad Local. Esta doctrina es acertada cuando se está ante supuestos en los que el planeamiento urbanístico, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, no clasifica el suelo en cuestión como urbano sino que se trata de áreas en que la edificación está consolidada o los terrenos disponen de los servicios exigidos en la legislación urbanística. Ahora bien, cuando el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas clasifica un suelo como urbano, el informe o certificación acerca de que dicho planeamiento así los clasifica puede emitirlo, con plena validez y eficacia, la Corporación Local correspondiente. La reserva a la Administración autonómica del acreditamiento de la clasificación como urbano del suelo es para el supuesto contemplado en el segundo inciso del apartado 3 de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, y no para el contemplado en el primer inciso del mismo precepto, es decir cuando el suelo viniese clasificado como urbano en el correspondiente instrumento de ordenación vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, en que 3
el Ayuntamiento es competente para certificar lo que aparece o se deduce de ese instrumento de ordenación urbanística vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas. CUARTO.- En el caso enjuiciado, según se reconoce en la propia sentencia recurrida, consta un informe emitido por el técnico municipal, al que se adjunta el plano correspondiente del Plan General de Ordenación Urbana de 1983, vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, en el que consta que el suelo discutido, donde están instalados los denominados Baños del Carmen, está clasificado por aquél como urbano y calificado como equipamiento social. La Sala, sin embargo, acudiendo a la equivocada doctrina que mantiene acerca de la competencia para acreditar la clasificación del suelo, declara que no es el Ayuntamiento el competente para emitir el referido informe relativo a las determinaciones contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana Municipal vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ya que, a su juicio, debería haberlo emitido la Administración de la Comunidad Autónoma, lo que, como hemos expresado anteriormente, no es correcto. QUINTO.- La Sala sentenciadora incurre, además, en otro error determinante de su equivocada decisión, cual es considerar que, al estar el suelo en cuestión calificado dentro de sistemas, y concretamente como equipamiento comunitario, no puede ser considerado como suelo urbano, cuando lo cierto es que la calificación del suelo es independiente de su clasificación, de forma que un suelo destinado a equipamiento social o comunitario puede perfectamente, y así suele suceder, estar clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano, que es lo que ocurre en el caso enjuiciado a juzgar por el plano del Plan General de Ordenación Urbana de 1983 que se adjunta al informe emitido por el técnico municipal del Ayuntamiento, razones todas por las que los tres motivos de casación esgrimidos deben ser estimados y la sentencia recurrida anulada. SEXTO.- La estimación de los motivos de casación aducidos y la declaración de haber lugar al recurso interpuesto comporta nuestro deber, conforme a lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. La cuestión se reduce, en consecuencia, a decidir si la anchura de la servidumbre de protección en los terrenos, ubicados entre los vértices M-115 a M-123, debe ser de cien metros, como se fija por la Orden Ministerial impugnada, o de veinte metros, al estar ante un suelo clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano, según pretende la entidad mercantil demandante y ahora recurrente en casación, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley de Costas 22/1988, pretensión esta que debe ser estimada por idénticas razones a las expresadas para estimar los motivos de casación alegados. SEPTIMO.- La estimación de los motivos de casación invocados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, sin que, por ello, proceda hacer expresa condena al pago de las costas causadas con el mismo, según lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las costas causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, conforme establecía el apartado 1 del mismo precepto citado en su redacción vigente en aquel momento. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. FALLAMOS Que, rechazando la causa de inadmisión alegada por el Abogado del Estado y con estimación de los tres motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por la Procuradora Doña Myriam Álvarez del Valle Lavesque, en nombre y representación de la entidad mercantil Parque Balneario Nuestra Señora del Carmen S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de enero de 2013, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 528 de 2010, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de la referida entidad mercantil Parque Balneario Nuestra Señora del Carmen S.A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 16 de julio de 2009, aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de unos 3.515 metros de longitud, comprendido desde el final de la zona de servicio del puerto hasta los Baños del Carmen, en el término municipal de Málaga, debemos anular y anulamos dicha Orden Ministerial en cuanto fija la servidumbre de protección entre los vértices M-115 a M-123 en cien metros, cuya servidumbre de protección debe quedar reducida a una anchura de veinte metros, como se solicitó en la demanda formulada en la instancia por la representación procesal de la entidad 4
mercantil recurrente, al estar clasificado como urbano el suelo del Parque Balneario Baños del Carmen en el planeamiento urbanístico a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, sin hacer expresa condena al pago de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico. 5