NOTAS SOBRE LA ECONOMÍA POLÍTICA DE PETRÓLEO Alicia Puyana FLACSO-México Presentadas en el CIDER, Universidad de los Andes, Bogotá 28 de Noviembre 2011
La economía política del petróleo Por su centralidad en la producción y sobre todo en el poderío militar, su economía política tiene connotaciones políticas y estratégicas que la distinguen de todas las demás materias primas. Las armadas de EU Francia y RU se convirtieron al petróleo. Su control, pacífico o no, fue prioritario. Necesitamos el petróleo como la sangre (Clemenceau a Wilson) Las empresas petroleras, salvo en EU, se crearon como públicas, para controlar el suministro. Churchill 1912 Consideran seguridad energética un bien público que no se puede dejar a los avatares del mercado. Una OTAN para seguridad energética y climática?
La economía política del petróleo Transformó la producción de bienes y servicios Liberó la ubicación de la producción respecto a las fuentes de energía. Revolucionó el transporte y redujo sus costos, Aceleró: la mecanización y la semiautomátización; el consumo de masas y la creación de cadenas de valor internacionales.
La economía política del petróleo Intensificó la creación de sintéticos pare reemplazar materias primas: alteró precios relativos y términos de intercambio. Todo esto fue posible gracias al sistema de concesiones y la integración vertical total que anularon mercado. El mercado del crudo se inició en 1973 con el primer choque petrolero. Antes no existió por la integración vertical total: precios unidad contable Aún hoy es limitada la competencia y el equilibrio Los factores geo-políticos, aún operan
Los márgenes de la economía política del petróleo Están dados por ciertos factores centrales: 1. La constitución de la república que define el petróleo como un bien público de lo cual emanan derechos fiscales. 2 Un bien que transformó la economía, fue y es soporte del poder y la economía mundiales. 3.Las, concesiones anularon el mercado mundial del crudo hasta 1973. 4. Los costos relativamente altos del crudo colombiano
1900 1906 1912 1918 1924 1930 1936 1942 1948 1954 1960 1966 1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008 Precios mundiales del petróleo. 1900-2010 100 US$ cts/b US$ 2010/B 80 60 40 20 0 Hast 1972, los precios correintes se mantuvieron cercanos a 2 dólares el barril. Durante las guerras bajó a un dólar. Más costaba una botella de CocaCola que un barril de petróleo. Los precios los fijaban para garantizar la rentabilidad de la indus- Tria de refinación y petroquímica, el transporte y la industria bélica. BP SRWE.
Los marcos institucionales de la política en Colombia. Es un bien público, pertenece a la nación, como todos los recursos del subsuelo El estado, la empresa estatal, administra ese bien, en provecho de la nación. La administración se ha reducido a garantizar el flujo de inversiones extranjeras y la extracción acelerada del crudo No hay otro propósito?: no es factor de desarrollo e industrialización o es sólo proveedor de divisas?
Las tareas de la política Producir y mantener la vida útil de las reservas Usar los ingresos petroleros en beneficio de toda la sociedad. Garantía del acceso a la energía a toda la población Disfrute de la renta petrolera, en proyectos de desarrollo social y económico. Conciliar los intereses de corto plazo de la actividad petrolera con los de largo plazo del desarrollo nacional.
Las tareas de la política Elevar la productividad y la competitividad de la producción en los mercados doméstico y de exportación; prevenir y controlar el daño ambiental, de la actividad extractiva y de los patrones de consumo energético Procurar la reducción de las desigualdades sociales y regionales en desarrollo económico y en acceso a los bienes y servicios públicos.
Colombia petróleo caro y poco Colombia no es país petrolero ni su petróleo es rentable Los precios internacionales y menos los términos contractuales elevan la competitividad del crudo colombiano y permiten inversiones. Los riesgos, geológico, técnico y financiero son elevados y la tasa de retorno baja a precios medios. La OPEP y el conflicto Este-oeste (árabe-israelí.. etc) han sido al petróleo colombiano lo que los esquemas de valorización de Brasil y el pacto cafetero al café. Estos factores deben tenerse en cuenta para la política
En Resumen: La economía política discute cuáles son los agentes y los criterios indicados para responder preguntas que afectan a toda la sociedad: cuánto y dónde se ha de explorar? Qué volúmenes extraer y cómo distribuir la producción entre el mercado interno y el externo? Qué formas de apropiación y uso de la renta petrolera adoptar? Se debate si los criterios que mejor satisfacen los intereses de la sociedad son la tasa de retorno de las inversiones o la maximización de la renta. El cambio climático, la contaminación y la seguridad energética han dado nuevas razones para revisar si estos son los idóneos.
Los conflictos de interés Todas estas cuestiones generan conflictos de interés entre grupos sociales. Por ejemplo, la tasa de explotación y el gasto de la renta: el largo y el corto plazo; reducir las diferencias regionales y sociales o favorecer la acumulación de capital. Revaluar o no. Se forman coaliciones para incidir en las políticas. De la fortaleza de éstas y su capacidad de cabildeo resultan las decisiones El problema es que los estados no están en la capacidad de mediar entre los grupos y tomar decisiones que favorezcan a todos
La economía política y la gobernanza del petróleo La renta y su uso no son factores exclusivamente económicos. Son políticos y afectan y están afectados por las relaciones de poder existentes Es una elación compleja: el petróleo marca afecta decisiones de política importantes y es afectado por éstas. A más temprano el descubrimiento mayor el impacto del crudo en la formación institucional y en la relación industria y estado
La economía política y la gobernanza del petróleo Ha de conciliar los objetivos de corto plazo de la industria y los de largo plazo del desarrollo Proteger las actividades generadoras empleo e ingresos, de la mayor parte de la población Las presiones de gasto y las de astringencia Las presiones por la revaluación
Razones para cambiar la estructura energética nacional Por que se agotan las reservas y hay que cambiar la constitución y privatizar parte de las reservas: cambio en la apropiación de la renta. Es necesario resolver muchos de los problemas que tienen que ver con la política fiscal: ingreso y gasto El petróleo ha sido identificado como un punto focal de ineficiencias e inequidad. Las teorías de la enfermedad Holandesa y de La maldición de los recursos naturales : Gasto público ineficiente; petrolización de las cuentas fiscales y de comercio exterior; revaluación cambiaria; dependencia e inseguridad alimentaria.
Se agotan en realidad las reservas? Sí a la tasa actual de explotación, las bajas tasas de inversión y la tecnología disponible. Hay que analizar entonces estos factores para concluir qué es lo que hay que cambiar y cuáles serían los costos y beneficios de hacerlo o n hacerlo
100 80 60 40 20 0 1933 La vida útil de las reservas y los precios mundiales del crudo Años US$ ctes/b 1939 1945 1951 1957 1963 1969 1975 1981 1987 1993 1999 2005 Con los precios pre-opep ni se exploró ni renovaron reservas. Luego sí hubo adición de reservas, pero se agotan paulatinamente. Colombia extrae más aceleradamente que el resto del mundo y agotó reservas con precios bajos. No ha logrado acumular.
Mllones b/d Reservas Miles millones/b Qué nos dice el mundo? 1981-2007 90 85 80 75 70 65 60 55 1981 1983 1985 1987 1989 1991 Consumo anual* 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 1235 1035 835 635 435 235 35 Reservas** En 1985 las reservas probadas de crudo eran 635 miles de millones/b entre 1985 y 2007 se consumieron 1,97 billones de barriles de crudo. En 2007 las reservas probadas eran de 1.38 billones. Se han descubierto y repuesto 2.63 billones de barriles. Queda petróleo para 41 años. En 1973 sólo había para 20
1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998 2004 2010 US$/b Miles b/d Producción anual de crudo y reservas remanentes. 1921-2009 120 100 80 60 40 20 0 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 US$cts/b Producción Extraer crudo aceleradamente es el fin principal de ECOPETROL? Como agente Administrador del bien público? Sigue el pronóstico de un presidente de que se aca bará la era del petróleo como se acabó la edad de piedra: antes de que ésta se agote?. Se esperan precios al alza por la suspensión de nuclear y las Dificultades de los bio y agro combustibles: el precio de los granos y los costos
Efectos de los grandes descubrimientos Más políticos que económicos: Liberó al estado de la necesidad de negociar con la Federación de cafeteros la tasa de cambio. Permitió expandir el gasto sin necesidad de elevar los impuestos y dio más poder político a las autoridades, tecnócratas y burócratas El presupuesto y las regalías un mayor botín
La puja por las regalías Muchos intereses detrás de las regalías y por maximizar la producción y las regalías por barril y de apropiarse de inmediato de las regalías y que se moneticen rápidamente. Ministerios de gasto; gobernadores y alcaldes; toda la empresa petrolera (directivas y sindicatos) Los servidores públicos; los importadores; los transportistas y los transportados, combustibles baratos Los que tienen deudas en dólares
Cuánto extraer y exportar? Los inversionistas privados: una tasa neta de retorno acelerada. Pero las expectativas son de precios al alza y crecimiento de la demanda: 2035, a 110 millones de barriles diarios. El crudo concentrará el 30% de la energía consumida y sus precios oscilarán entre un precio de referencia de US$133 y uno alto de US$207 constantes de 2008 el barril. Se sugiere que mantener el recurso en el subsuelo no es una estrategia irracional desde el punto de vista empresaria o político
Cuánto extraer y exportar? En 2009 Colombia exportó el 71,7% del crudo similar a 1998, cuando produjo un 20,5%. En 2008 y 2010, las exportaciones crecieron 22 % año, la producción 5,8% y el consumo cayó en 2,4%. Los incentivos creados a partir de 2003 incrementaron la preferencia por. El resultado, a la fecha, es que no se ha mejorado la seguridad energética del país, medida por la vida útil de las reservas.
La renta petrolera Además de las inversiones, las divisas y el empleo, el aporte del petróleo se mide por los recursos fiscales y los efectos del gasto público Los riesgos de una elevada renta petrolera: la revaluación, por la el aumento del gasto público, y la petrolización de las cuentas fiscales, cuando se reducen los impuestos, especialmente los directos. El gasto se financia con estos recursos y no con impuestos directos
La renta petrolera Entre 1984 y 2009 los aportes totales de Ecopetrol a la Nación, ascendieron del 12,3% al 25,4% de los ingresos totales de la Nación. La la actividad que en 2009 contribuyó con el 3,69% del PIB, provee una proporción de los recursos fiscales que es 4,7 veces mayor.
La renta petrolera 1990 1998 2000 2005 2009 Impuestos % PIB 10,38 9,44 7,18 8,03 8,34 Impuesto al valor agregado (IVA) % PIB 2,82 3,81 4,40 4,90 5,10 Derechos e impuestos sobre importaciones % PIB 0,80 1,34 0,99 1,32 1,63 Impuestos sobre los productos % PIB 2,81 2,56 2,47 1,80 1,80 Subvenciones sobre los productos % PIB -0.37-0.35 0,21 0,18 0,14 Impuesto al valor agregado (IVA) % total de impuestos 23,3 25,9 60,69 61,32 61,02 IVA e impuestos a las importaciones % total de impuestos 29,90 35,6 73,35 77,62 80,50 Renta petrolera % PIB 2,57 3,39 2,68 2,60 3,09 Transfers tots ECOPETROL % ingresos tot. nación 14,5 12,9 23,1 16,2 25,4 Transfers tots ECOPETROL % ingresos tributarios tots. nación 30,0 14,6 26,6 17,3 36,5 Baja tributación que, en 2009. debía ser del doble. el peso de los indirectos, especialmente el Impuesto al Valor Agregado (IVA), la renta No se usa para reducir el peso del IVA ni hacer la tributación menos regresiva Bajos impuestos a la renta se justifican para elevar la tasa de inversión. No ha ocurrido El riesgodel colapso de estos ingresos, por varias razones
Uso de las regalías ANTIOQUIA AR AUC A C AS ANAR E B OG OTA 1 % de población 13.27 0.49 0.64 15.41 2 % regalías 2.88 10.20 25.95 0.00 3 % S G P 9.41 0.94 1.23 18.46 4 % reg+s G P 7.72 3.34 7.64 13.67 5 % reg/% pob 0.22 20.87 40.36 0.00 6 % S G P /pob 0.71 1.92 1.91 1.20 7 (% reg+s G P )/% pob 0.58 6.84 11.89 0.89 C HOC O ME TA NAR IÑO VAL L E 1 % de población 1.10 1.75 3.64 9.9 2 % regalías 0.00 18.55 0.43 0.0 3 % S G P 1.70 1.77 3.79 6.5 4 % reg+s G P 1.26 6.12 2.92 4.8 5 % reg/% pob 0.00 10.62 0.12 0.0 6 % S G P /pob 1.54 1.01 1.04 0.7 7 (% reg+s G P )/% pob 1.14 3.50 0.80 0.5 El 68% se transfiere a los departamentos y municipios disparidad entre la participación de cada departamento en la población total y en las transferencias de: mientras Antioquia concentró en 2009 el 13,3% de la población, percibió el 2,9% de las transferencias; en el otro extremo se ubica Casanare, con el 0,7% de la población y el 18% de las transferencias
Las regalías per cápita Municipios Productores de crudo Regalías Pesos 2009 Población Total Municipal 7704593 10.540.423 Total Nacional 35898255,3 45.508.205 Municipios con superavit* (81) Acumulado 6270417 2.274.037 % Del Total Municipal 81,39% 21,57% % Del Total Nacional 17,47% 5,00% Municipios con Déficit* (108) Acumulado 1434177 8.266.386 % Del Total Municipal 18,61% 78,43% % Del Total Nacional 4,00% 18,16% de los 81 municipios superavitarios con 2,3 millones de habitantes (o el 5,0% de la población nacional) y recibieron o el 17,5% de las regalías nacionales. Estos municipios, con el 21,6% de la población de los municipios petroleros, recibieron el 81,4% de las regalías a éstos.
La venta de acciones la venta del 10.,1% por ciento de acciones paso la empresa a la normatividad del derecho privado Esta medida tiene efectos administrativos y distributivos. 1. Mejoras en los indicadores de desempeño en exploración en la relación costos/producción, pasivos a activos, y en utilidades. 2. La gran rentabilidad y utilidades los que invirtieron en acciones. En las primeras 48 horas la utilidad del 48% por ciento. El precio de cierre más elevado por acción ($4.650 pesos) fue el 11 Nov. de 2010,da utilidad del 77% por ciento anual, del subvaluado precio inicial. El 2 de abril del 2011, la rentabilidad fue 59 por ciento% Los accionistas reciben beneficios a tasas más altas que el crecimiento de las regalías y de las transferencias totales de Ecopetrol, como proporción del PIB o de los ingresos totales de la Nación. Si se suman los dividendos, es evidente que la Nación pierde y ganan unos pocos inversionistas
conclusiones La administración del recurso no es la óptima, en términos de renovación de reservas, garantía energética o equilibrio sectorial para el desarrollo. Se prioriza la extracción acelerada, las exportaciones y la monetización de la renta La revaluación de la moneda es constante y se rezagan los sectores transables, son aumentos de productividad La distribución de las regalías no aminora la desigualdad territorial y puede agravarla por los efectos de enfermedad holandesa Con la privatización se concentra el ingreso