Tema 19 La dinámica del gasto público Hacienda Pública I Grupo II Curso 2009-2010 1
Índice 1. Teorías explicativas de la evolución del gasto público 1.1. Hipótesis de Wagner 1.2. Hipótesis de Peacock y Wiseman 1.3. Teoría del desarrollo del gasto público de Musgrave 1.4. Hipótesis de Baumol 2. La evolución y composición del gasto público 2.1. La evolución del gasto público 2.2. Composición del gasto público 2
Bibliografía Corona y Díaz, cap. 10. Bustos, cap. 4. 3
1.1. Hipótesis de Wagner El gasto público crece más que la producción de un país a lo largo del tiempo (en otras palabras, el gasto público como % del PIB aumenta) por tres razones: (A) El cumplimiento de la ley La ley y el orden es una competencia del Estado. Cuando un país se desarrolla y crece, se incrementan las posibilidades de conflicto, por lo que el gasto en garantizar los derechos de propiedad son mayores. 4
(B) Aparición de bienes y servicios que requieren gran inversión en tecnología Con el desarrollo económico, se demandan bienes y servicios cuya producción requiere una inversión en tecnología muy elevada, que el sector privado no es capaz de acometer. Esta circunstancia contribuye a explicar el crecimiento del gasto público. Ejemplo: vías férreas, centrales nucleares, hospitales, aeropuertos. 5
(C) Demanda de bienes que pueden ser un monopolio natural, que producen externalidades positivas o en los que la propiedad pública es importante para la estabilidad económica. Ejemplo de monopolio natural: producción de electricidad. Ejemplo de bien con externalidades positivas: sanidad. Ejemplo de bien estratégico : aeropuerto. 6
1.2. Hipótesis de Peacock y Wiseman Explica el crecimiento del gasto público en la segunda mitad del siglo XX. Esta hipótesis afirma que el incremento del gasto público sigue la siguiente pauta: (A) Gasto público inferior al deseable Los niveles de impuestos se estabilizan en niveles tolerables por los ciudadanos. Sin embargo, estos ingresos no permiten sufragar la cantidad de gasto que sería deseable (gasto sanitario, educativo, etc.). 7
(B) Efecto desplazamiento y efecto inspección Efecto desplazamiento: cuando se produce una perturbación social (ej: guerras, llegada de refugiados, etc.), los impuestos suben para financiar gastos especiales. Efecto inspección: el gasto y los impuestos no disminuyen tras la perturbación social, debido a que los ciudadanos han aumentado la carga impositiva que están dispuestos a tolerar y son más proclives a un mayor papel del Estado. 8
1.3. Hipótesis del desarrollo del gasto público de Musgrave El gasto público evoluciona en función de diversos factores (A) Factores económicos (A.1) Asignación de recursos (A.2) Distribución de la renta (B) Factores condicionantes (B.1) Factores tecnológicos (B.2) Factores demográficos (C) Factores socioculturales y políticos (C.1) Factores políticos y sociales (C.2) La financiación de la guerra y el efecto umbral 9
(A) Factores económicos (A.1) Asignación de recursos Gastos en formación de capital En las primeras etapas del desarrollo, se necesita inversión pública, por lo que el gasto público crece. Posteriormente, una vez construida una infraestructura mínima, la participación pública en el gasto disminuye. Con el desarrollo económico, suele haber cambios presupuestarios importantes y el Estado incrementa el gasto en formación de capital. 10
(A) Factores económicos (A.1) Asignación de recursos Gasto en consumo En las primeras etapas del desarrollo, al crecer la renta, los ciudadanos demandan en mayor proporción bienes menos básicos (ejemplo: educación, salud, etc.). Posteriormente, esta tendencia puede acentuarse, ya que con el desarrollo económico los ciudadanos consumen bienes privados que requieren bienes públicos complementarios (ejemplo: autopista, aeropuerto, zonas verdes, etc.). 11
(A) Factores económicos (A.2) Redistribución de la renta Si la desigualdad se incrementa con el crecimiento económico, el gasto público crecerá para combatirla. Si en la sociedad se establece un umbral de pobreza absoluta (ej: 1 US$/día), si crece la renta los gastos en programas de lucha contra la pobreza disminuirán si la sociedad crece. Si se establece un umbral de pobreza relativo (ej: 50% de la renta media), entonces el gasto público en este concepto permanece constante como proporción del PIB. 12
(B) Factores condicionantes (B.1) Cambios tecnológicos Con el desarrollo económico, se produce un cambio tecnológico. Los bienes de alta tecnología suelen tener efectos externos importantes, por lo que el Estado incrementará el gasto público para producirlos. (B.2) Cambios demográficos El gasto público estará afectado por la estructura por edades (niños, personas mayores, etc.). 13
(C) Factores socioculturales y políticos (C.1) Factores políticos y sociales El gasto público dependerá de los cambios políticos y sociales en materia de qué papel debe tener el Estado en la economía y en el bienestar de los individuos. 14
(C) Factores socioculturales y políticos (C.2) La financiación de la guerra y el efecto umbral Los ciudadanos se resisten a subidas de impuestos; no obstante, una vez incrementados, no fuerzan su reducción. Una guerra requiere subidas impositivas para financiar gastos especiales y, en esta situación, los individuos toleran subidas de impuestos. Tras la guerra, estos incrementos de impuestos normalmente se mantienen y sirven para financiar un nivel de gasto público superior. 15
1.4. Hipótesis de Baumol Se trata de una hipótesis que explica el crecimiento del gasto público por motivos de oferta. Parte de un modelo con las condiciones siguientes: (A) Existen dos sectores en la economía: La industria, donde la productividad crece mucho. Los servicios públicos, donde la productividad crece poco. (B) Se pagan salarios igual a la productividad marginal y los salarios los marca el sector privado (en el sector público, tienen que pagar los mismos salarios que en el privado o no podrán contratar trabajadores). (C) La demanda de servicios públicos es inelástica. 16
La explicación de Baumol: La productividad crece más en el sector privado mayores salarios en el sector privado mayores salarios en el sector público mayores costes en el sector público mayor gasto público. 17
Sector público (menor crecimiento de la productividad) Demanda de servicios públicos O 2 Precio D O 1 P 2 Oferta de servicios públicos (= CMg) P 1 Q 2 = Q 1 Cantidad de servicios públicos
2. La evolución del gasto público en España 2.1. La evolución del gasto público en España Crecimiento del gasto público desde los años 60 hasta la actualidad. Históricamente, por debajo, de los países desarrollados (OCDE) y de la UE. Paulatina convergencia. Crecimiento importante del gasto social. 19
Crecimiento del gasto público desde 1960. Históricamente, por debajo de la media de la UE-15. 60 Gasto de las Administraciones Públicas (% del PIB) 50 40 % del PIB 30 20 UE-15 España 10 OCDE 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fuentes: OCDE, BADESPE y otras.
Gasto social en España, la UE-15 y la OCDE (% del PIB, 1980-2005) 30 25 % del PIB 20 15 España UE-15 OCDE 10 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Fuentes: OCDE.
Gasto social en países de la OCDE (% del PIB, 2005) 35 30 29.4 25 21.2 % del PIB 20 15 15.9 10 5 0 Estados Unidos Irlanda Japón Grecia Países Bajos España Reino Unido Portugal Luxemburgo Italia Finlandia Bélgica Alemania Dinamarca Austria Francia Suecia Fuentes: OCDE.
2. La evolución del gasto público en España 2.2. Composición del gasto público Clasificación económica: mayor peso de las transferencias corrientes y el consumo público; menor peso de las transferencias de capital y la inversión pública. Clasificación funcional: no hay cambios sustanciales, con la excepción de la caída de de los intereses de la deuda a partir de la 2ª mitad de los 90. Importante descentralización. 23
Clasificación económica del gasto público en España (1960 y 2006) 100 80 13.2 9.7 9.7 3.6 Inversión pública 60 39.2 43.5 Transferencias de capital % 40 37.9 43.3 Transferencias corrientes 20 Consumo público 0 1960 2006 Fuentes: Varias fuentes.
Clasificación funcional del gasto público en España (% del total) 1976 1995 2006 Cambio (1976-1995) Cambio (1976-2006) Servicios generales 11.3 8.5 7.8-2.8-3.5 Defensa y seguridad 6.8 3.1 7.6-3.7 0.8 Educación 8.9 10.1 11.2 1.2 2.3 Sanidad 15.0 11.5 14.6-3.5-0.4 Pensiones, SS y AS 35.6 31.7 33.3-3.9-2.3 Vivienda y servicios colectivos 4.2 3.5 2.3-0.7-1.9 Otras prestaciones 1.3 2.7 3.8 1.4 2.5 Servicios económicos 12.3 13.8 15.3 1.5 3.0 Intereses deuda 4.6 15.1 4.1 10.5-0.5 Total 100.0 100 100.0 Fuentes: Varias fuentes.
La dimensión territorial del Sector Público en la OCDE: el gasto 100 Distribución del gasto público por niveles de gobierno (2006) 90 80 % de los igastos totales 70 60 50 40 30 20 Local Regional Central 10 0 Suiza Canadá Alemania Japón España Suecia Austria EE.UU. Dinamarca Finlandia Francia Italia Polonia Corea Islandia R. Checa Bélgica Hungría R. Eslovaca Países Bajos Portugal Irlanda Noruega Reino Unido Luxemburgo Nueva Zelanda Grecia Nota: No se incluye gasto en Seguridad Social (pensiones). Fuente: OCDE. 26