EL PLAZO EN LOS CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS Gonzalo García Lamas Abogado Fiscal Regional de Obras Públicas Región de Valparaíso Abril de 2013 I.- INTRODUCCIÓN Un elemento esencial e importante en los contratos de obras públicas es el plazo del contrato. Si bien el Diccionario de la Lengua española define el plazo como término o tiempo señalado para algo 1, esta palabra usada en las relaciones contractuales es un concepto jurídico, el cual se encuentra normado por el Código Civil y por las normas contenidas en el Reglamento para Contratos de Obras Públicas. 2 El plazo de ejecución de los contratos que celebra el Ministerio de Obras Públicas está determinado en las Bases de la Licitación. Este plazo comienza desde la fecha en que la resolución que adjudica la propuesta ingresa totalmente tramitada a la oficina de partes de la Dirección correspondiente, y finaliza en la fecha fijada en las Bases. En cambio, un contrato se considera vigente mientras no se haga la liquidación del contrato, es decir, los contratos de obras públicas se extinguen en el momento en que el Fisco y el contratista suscriben la Liquidación del Contrato, la cual hace cesar los derechos y obligaciones de las partes. La determinación del plazo de un contrato por parte de la Administración es un asunto técnico, que puede ser influido por consideraciones políticas, administrativas, económicas, medioambientales, presiones sociales, fuerza mayor, etc. Fuera de estas consideraciones exógenas, el plazo meramente técnico, puede verse afectado por consideraciones propias del mismo contrato, ya que a medida que se realizan las obras, el plazo original de ejecución establecido en las bases de licitación necesita ser prorrogado por factores que el proyecto original no pudo prever, y que aparecen con posterioridad, como por ejemplo, al hacer las excavaciones o al efectuarse obras submarinas nos podemos encontrar con sorpresas, las cuales producen como consecuencia que se deben otorgar aumentos en el plazo de ejecución para poder hacer frente a aumentos de obras, obras extraordinarias, fuerza mayor, etc., situación que es muy similar con lo que le ocurre a un cirujano que al intervenir a un paciente, se encuentra con dificultades, que los análisis y estudios previos no pudieron anticipar, 1 Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, 1ª acepción. 2 Reglamento para Contratos de Obras Públicas aprobado por Decreto Supremo M.O.P. N 75, publicado en el Diario Oficial de fecha 1 de diciembre de 2004, en adelante R.C.O.P.
prolongando la intervención quirúrgica para proceder a extirpar otros males que no estaban considerados. II.- CONCEPTO DE PLAZO Y CÓMPUTO DEL MISMO De acuerdo con el artículo 1494 del Código Civil, El plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación. Como una primera precisión debemos señalar que, de acuerdo a las normas generales, y salvo disposición especial en contrario, los plazos de días, son corridos, es decir, incluyen los días feriados. En este sentido, el artículo 50 del Código Civil estipula lo siguiente: En los plazos que se señalaren en las leyes, o en los decretos del Presidente de la República, o de los tribunales o juzgados, se comprenderán aún los días feriados; a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso no se contarán los feriados. La forma de computar los plazos se encuentra regulada en el artículo 48 del Código Civil, cuyo inciso 1 expresa: Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la República, de los tribunales o juzgados, se entenderá que han de ser completos; y correrán además hasta la medianoche del último día del plazo. Por su parte, el artículo 89 del R.C.O.P. se refiere a la fecha en que comienza el contrato, expresando que Todo contrato de ejecución de obra pública se perfeccionará y regirá desde la fecha en que la resolución o decreto que aceptó la propuesta o adjudicó el contrato, ingrese totalmente tramitado a la oficina de partes del Ministerio, de la Dirección General o de la Dirección, según proceda. La oficina de partes consignará dicha fecha en las transcripciones de los documentos correspondientes. Con respecto al plazo de ejecución del contrato el artículo 160, inciso 1 del R.C.O.P. señala que El plazo que se estipule en el contrato para la ejecución de la obra, se entenderá en días corridos, sin deducción de días lluvias, feriados ni festivos y se contará desde el día siguiente de la fecha en que la resolución que lo adjudicó, ingrese tramitada a la Oficina de Partes, conforme a lo dispuesto en el artículo 89. Las bases administrativas podrán fijar normas diferentes respecto al cómputo del plazo. El inciso 2 de dicha disposición establece que se podrá prorrogar el plazo en los casos contemplados en el Reglamento, pero dicha prórroga no se podrá otorgar ante una petición formulada después de transcurrido el plazo del contrato. 3 3 Cabe señalar que la Administración no puede conceder aumentos de plazo de oficio, sino que debe ser solicitado por el contratista oportunamente. Además, es improcedente que la Administración conceda un aumento de plazo superior al solicitado por el contratista.
Otras referencias al plazo en el R.C.O.P. las encontramos repartidas en diferentes disposiciones, entre otros, los artículos 157 inc.3º, 161, 162, 163, 166, 170, 171, 176, 183 inc.3º, 184. A diferencia de otros contratos que se extinguen al término de un plazo acordado por las partes, como por ejemplo el contrato de arrendamiento a plazo fijo o en el contrato de seguro sin renovación automática, - cuya vigencia termina en la fecha pactada por las partes en el propio contrato, - el contrato de obra pública contiene obligaciones para las partes, cuyo cumplimiento se llevan a cabo posteriormente a la terminación del plazo establecido para la ejecución de la obra pública. En consecuencia, en los contratos de obras públicas es preciso distinguir entre el plazo de ejecución de la obra y el plazo de vigencia del contrato de obra pública, plazo este último que se extiende hasta la liquidación del contrato. III.- AUMENTO DE PLAZO DEL CONTRATO Dentro de un contrato, por regla general, para su buena y correcta ejecución, es necesario ampliar los plazos pactados originalmente, ya sea con motivo de aumento en las cantidades de obras, modificaciones al proyecto o por la ocurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor. En consecuencia, el concepto plazo, es un término esencial que siempre está presente y forma parte de todo contrato de obra pública. El R.C.O.P. no trata en forma sistemática las causales por las que la Administración puede otorgar un aumento de plazo. Los aumentos o prórrogas de plazo en los contratos de ejecución de obras públicas no los otorga la autoridad en forma arbitraria, sino que debe responder a causales contempladas expresamente en el R.C.O.P. El artículo 160, inc. 2º del R.C.O.P. dispone que el plazo del contrato podrá ser prorrogado en los casos contemplados en el reglamento, pero la prórroga no podrá otorgarse ante una petición formulada después de transcurrido el plazo del contrato. Es decir, los aumentos o prórrogas de plazo deben ser solicitados por el contratista antes del vencimiento del plazo de ejecución. IV.- CAUSALES DE AUMENTO DE PLAZO Con un propósito meramente didáctico y de ordenación, podemos decir que las causales de aumento de plazo establecidas en el R.C.O.P., son las siguientes:
1.- Aumentos en las Cantidades de Obras y Obras Nuevas o Extraordinarias: Arts. 102, 103 y 105 del R.C.O.P. Se puede aumentar obras en los contratos a serie de precios unitarios, hasta un 30% de cada partida del presupuesto. Los aumentos de obras dan lugar a un aumento de plazo del contrato. Estos aumentos de plazo que otorga la autoridad que adjudicó un contrato no puede ser antojadizo y arbitrario, sino que debe estar debidamente fundado. Estos aumentos pueden ser, de acuerdo al R.C.O.P., proporcional o extraproporcional, ya sea que tengan como fundamento el aumento del valor del contrato en forma proporcional en relación al valor inicial, o que exceda esta proporcionalidad. Así por ejemplo, nos encontramos ante un aumento de plazo proporcional si tenemos un contrato inicial de $ 120 millones y con un plazo de ejecución de 120 días, y a este contrato le hacemos un aumento de obras por $ 10 millones, le corresponde un aumento de plazo proporcional de 10 días. Si la Administración hace un aumento de contrato y dicho contrato necesita un plazo superior al proporcional que indica el artículo 102, inciso 3º del R.C.O.P., este plazo extraproporcional se puede otorgar, pero debe ser debidamente justificado por el inspector fiscal mediante informe escrito, y, además, la resolución que se dicte al efecto debe ser fundada, es decir, en los considerandos de dicho acto administrativo la autoridad que dar los motivos o razones eficaces que tuvo en cuenta para justificar el aumento de plazo extraproporcional. 2.- Atraso de la entrega de terreno por parte de la Administración: Art. 138, inc.3º R.C.O.P. Si la falta de la entrega de terrenos no fuere imputable al contratista y le ocasionare atrasos en relación con el programa de trabajo, procede aumentar el plazo del contrato en conformidad con el atraso que se produzca por el motivo indicado. 3.- Fuerza Mayor o Caso Fortuito: Art. 161, inc. 3 R.C.O.P. De acuerdo al artículo 45 del Código Civil, se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.. Ante esta situación el contratista debe presentar por escrito, ante el inspector fiscal, su solicitud de aumento de plazo, justificando que dicha obra ha sido afectada por un caso fortuito o fuerza mayor, presentación que debe hacer dentro del plazo 30 días, contado desde que se haya producido el hecho. La presentación efectuada después de 30 días no será aceptada. En consecuencia, nos encontramos en presencia de un plazo fatal, que no admite prórroga. Presentada la solicitud del contratista dentro del plazo fatal, el inspector fiscal confeccionará un informe, el cual será estudiado y analizado por el Director respectivo, quien debe calificar si el hecho reviste las características del caso
fortuito señalados en el artículo 45 del Código Civil, y en caso de ser así, deberá aceptarlo mediante resolución, o rechazarlo por improcedente. Así por ejemplo, si el contratista sufre un atraso en su contrato debido a que el único proveedor de un material especial no le fue entregado oportunamente por huelga de los trabajadores de dicho proveedor, da derecho a un aumento de plazo por fuerza mayor, siempre que el contratista lo solicite dentro de plazo. En resumen, para que un hecho constituya caso fortuito o fuerza mayor, debe cumplir los siguientes requisitos: a) Que se produzca independientemente de la voluntad del contratista. b) Que se imprevisto. c) Que sea un hecho insuperable. d) Que produzca la imposibilidad de ejecutar la obra contratada. 4.- Modificación del Programa de Trabajo por la Administración 4 : Artículo 146 R.C.O.P. Para modificar el programa de trabajo deben cumplirse los siguientes requisitos: a) Debe existir una circunstancia especial, es decir, debe existir un accidente, evento o coyuntura singular o particular que amerite que la Administración modifique el programa de trabajo. b) Esta modificación debe ser de propia iniciativa de la Administración y no de iniciativa del contratista. Debe iniciarse el trámite por recomendación del inspector fiscal, dirigida al Director, el cual debe hacerlo por escrito. c) La Dirección debe dictar una resolución que apruebe la modificación del programa de trabajo. d) Procede indemnizar al contratista si la modificación del programa de trabajo ha tenido como consecuencia un aumento del plazo del contrato, y este aumento de plazo, le causa perjuicios. 5.- Paralización de Faenas: Artículo 148 R.C.O.P. La Dirección puede ordenar la paralización de faenas por los siguientes motivos: a) Por no haber fondos disponibles; y, b) Cuando así lo aconsejen las necesidades del Fisco. Esta disposición es bastante amplia, y queda a discreción de la Administración calificar en qué casos se justifica la paralización de las obras. 4 Se entiende por Programa de Trabajo, de acuerdo a la definición que da el artículo 4º Nº 39 del R.C.O.P., como La ordenación dentro del plazo del contrato, del desarrollo de las diversas etapas, partidas o ítem de la obra, sea que ellas deban ser ejecutadas en forma simultánea o sucesiva.
La orden de paralización de faenas debe constar en forma fehaciente, es decir, debe ser una orden escrita emanada del inspector fiscal, anotada en el Libro de Obras, o puede ser dada por el Director respectivo, mediante oficio. El contratista no puede paralizar faenas sin autorización de la Dirección respectiva. La orden de paralizar las obras da lugar a un aumento de plazo del contrato. Una vez terminada la paralización debe la autoridad ordenar la reanudación de las faenas, la cual también debe constar por escrito en documento oficial, por los efectos jurídicos que produce para las partes. En consecuencia, el procedimiento lógico a seguir en caso de paralización de faenas, es el siguiente: 1.- Orden escrita de paralización de las obras suscrita por el inspector fiscal en el Libro de Obras y oficio en el mismo sentido del Director respectivo dirigido y notificado al contratista. 2.- Se suspende el cómputo del plazo del contrato durante el lapso que dure la paralización. 3.- Vencido el término de la paralización, la Administración debe ordenar por escrito al contratista la reanudación de las faenas. 4.- Da lugar a un aumento de plazo del contrato. 5.- El contratista tiene derecho a una indemnización, en la forma establecida en el artículo 147 del R.C.O.P. 6.- Atraso de entrega de materiales por parte del Fisco 5 : Artículo 145 R.C.O.P. El atraso en la entrega de materiales fiscales da origen a un aumento del plazo del contrato. La Contraloría en Dictamen Nº 54.177, de 1967, ha dictaminado que procede conceder un aumento de plazo e indemnizar al contratista que no ha podido llevar a efecto el total de las obras contratadas, por cuanto el Fisco no ha cumplido oportunamente con la obligación que tenía de proporcionar la energía eléctrica necesaria para dicha obra. V.- CONCLUSIONES Después de esta sucinta exposición podemos concluir que el plazo es un elemento importante del contrato de obra pública, el cual debe ser solicitado y concedido en forma oportuna, ya que una solicitud extemporánea de parte del 5 Artículo 145 R.C.O.P.: Las bases administrativas podrán ordenar el empleo de materiales pertenecientes al Fisco, fijando las condiciones en que los proporcionará. Si la entrega de ellos ocasiona atraso en el programa de trabajo, la Dirección autorizará el aumento de plazo y, asimismo, la adquisición de ellos por el contratista, previas cotizaciones controladas por el inspector fiscal, reembolsándole su valor.
contratista puede traer como consecuencia su rechazo, y una resolución tardía de la autoridad, aceptando o rechazando la petición, produce incertidumbre durante la espera y eventuales perjuicios económicos para el contratista. Por otra parte, podemos concluir que el plazo en los contratos produce los siguientes efectos: 1.- El plazo de inicio del contrato de obra pública lo determina la resolución o decreto que adjudica la propuesta, contándose dicho plazo de acuerdo a lo establecido en el artículo 89 del R.C.O.P. 6 2.- Vencido el plazo de ejecución del contrato, esto es la llegada del mismo, produce para el Fisco la exigibilidad del derecho a que se le entregue la obra terminada, quedando el contratista en mora si no cumple con su obligación. 3.- En caso de que el contratista no entregue la obra totalmente terminada en el plazo convenido, éste incurre en multas e incluso podría ponérsele término administrativamente y en forma anticipada al contrato por incumplimiento del programa de trabajo. 4.- El contrato se considera vigente hasta la liquidación del mismo. 6 Artículo 89 R.C.O.P.: Todo contrato de ejecución de obra pública se perfeccionará y regirá desde la fecha en que la resolución o decreto que aceptó la propuesta o adjudicó el contrato, ingrese totalmente tramitado a la oficina de partes del Ministerio, de la Dirección General o de la Dirección, según proceda. La oficina de partes consignará dicha fecha en las transcripciones de los documentos correspondientes.