CLAES Centro Latino Americano de Ecología Social LOS SEGUROS AMBIENTALES COMO NUEVO INSTRUMENTO EN LA GESTIÓN AMBIENTAL DE GRANDES PROYECTOS Claes propone iniciar el proceso para establecer en Uruguay seguros ambientales que cubran los costos envueltos en impactos y accidentes ambientales. La aplicación de seguros ambientales refuerza el control y monitoreo ambiental sobre grandes emprendimientos, en tanto los costos de las pólizas dependen del nivel de riesgo ambiental del emprendimiento. Los seguros ambientales son un mecanismo abierto y transparente que actúa en el mismo sentido que las reparticiones nacionales o municipales de contralor ambiental, y por lo tanto refuerzan su gestión. Los seguros ambientales se aplican en casi todos los países industrializados y por lo tanto las empresas extranjeras no pueden cuestionarlos en tanto los conocen y utilizan. Tampoco representan barreras a la inversión, ya que en muchos casos se exigen evaluaciones de riesgo ambiental que pueden afectar la performance de un proyecto. Los seguros ambientales son especialmente útiles frente a grandes emprendimientos donde existen riesgos de impacto ambiental sustantivos. CLAES Magallanes 1334, Montevideo. Telf / Fax 403 0854 claes@adinet.com.uy - www.ambiental.net
LOS SEGUROS AMBIENTALES COMO NUEVO INSTRUMENTO EN LA GESTIÓN AMBIENTAL DE GRANDES PROYECTOS Uruguay enfrenta una coyuntura difícil. Por un lado, la necesidad de remontar la crisis económica del país hace que se promuevan grandes proyectos, que en algunos casos poseen elevados riesgos de impactos ambientales. Pero por otro lado, esa misma crisis condiciona la gestión estatal ambiental (por ejemplo, por limitaciones en recursos humanos y técnicos), y existen algunos conflictos sociales en marcha desencadenados por el temor de posibles efectos negativos de esos emprendimientos. Necesidad de nuevos instrumentos en la gestión ambiental Frente a esta situación es necesario buscar soluciones en la gestión ambiental. El contar con medidas concretas, que sean entendibles y aceptables tanto por grupos ciudadanos como por los agentes del Estado (sea a nivel del gobierno central como de los municipios) es muy importante. El generar nuevas medidas ambientales es imperativo para: Reducir la conflictividad social, evitando la dedicación de tiempos y recursos a una dinámica de conflictos. Ofrecer condiciones de inversión estables por los promotores de los proyectos, ya que una crisis ambiental es negativa tanto para los inversores como para el país. Apoyar y generar mayor certidumbre para los agentes gubernamentales en su gestión pública. Frente a esta situación, CLAES propone iniciar el proceso para aplicar en Uruguay los seguros ambientales como nuevo instrumento en la gestión ambiental. El presente documento repasa algunos elementos destacados de los seguros ambientales. Atributos de los nuevos instrumentos en la gestión ambiental Los seguros ambientales como nuevos instrumentos en gestión ambiental deberían cumplir algunas condiciones adaptadas a la situación uruguaya. En el caso de los grandes emprendimientos entre esas condiciones se destacan: Ser compatibles con la legislación ambiental uruguaya, y los acuerdos ambientales internacionales que ha firmado el país. Ser comprensibles y compartibles por los grupos ciudadanos, con mecanismos de acceso a la información y participación que sean efectivos y transparentes. Ser aceptables por los responsables de grandes proyectos, y en especial por inversores extranjeros. Para ese fin, los instrumentos propuestos se deben apoyar en medidas actualmente en aplicación en los países de origen de esos emprendimientos, y en los marcos regulatorios donde operan sus casas matrices. Favorecer la gestión ambiental en manos del gobierno central o de los municipios. Los instrumentos deben operar en el mismo sentido 2
... los seguros ambientales complementan la gestión ambiental estatal... que la gestión pública, favorecer las medidas actualmente en marcha y complementar los vacíos actualmente existentes. Diversificar y descentralizar los instrumentos de acción de manera que existan más de un canal de aplicación de las medidas. En especial se deben favorecer los instrumentos en manos de más de un agente. Generar instrumentos efectivos que no se conviertan en una traba burocrática para los inversores pero cuya aplicación realmente sirva para asegurar la calidad ambiental. En tanto estos instrumentos son aplicados a grandes emprendimientos deben promover señales económicas comprensibles para los inversores. Los Seguros Ambientales Los seguros ambientales son medidas de gestión ambiental donde un agente (personas físicas o jurídicas) contratan un seguro, se paga una cuota por la cobertura, y se efectiviza en caso de un accidente ambiental. Uno de los problemas claves con los grandes emprendimientos es el riesgo de un impacto ambiental grave, por ejemplo un derrame de contaminantes que afecte un curso de agua. Este tipo de accidente ambiental genera un impacto en el entorno muy negativo, desencadena fuertes reacciones públicas, y existen antecedentes donde las empresas responsables no asumen adecuadamente las acciones para remediar los efectos del accidente (por ejemplo lo hacen a destiempo, con pocos recursos, etc.). Por lo tanto, en muchos casos esos accidentes terminan generando un costo ambiental y un costo económico que se traslada en primer lugar hacia un gobierno municipal, y luego hacia el gobierno central. El seguro ambiental permite que en caso de un accidente ambiental se pueda reclamar ante la empresa aseguradora los recursos para actuar sobre el accidente ambiental. De la misma manera, ofrece a las autoridades municipales y nacionales las seguridades de recuperar posibles costos y enfrentar urgencias en materia ambiental. Los seguros ambientales aplicados correctamente tienen la particularidad de que no están basados únicamente en el pago de una indemnización por daño ambiental. En efecto, un seguro convencional otorga un pago a la persona que ha perdido un bien, o cuyo bien ha sido dañado (por ejemplo se otorga una indemnización que cubre los gastos de reparación de un automóvil que sufrió un accidente). En el seguro ambiental el compromiso primario está con mantener el ambiente en sus condiciones iniciales; en el caso de un accidente, el seguro ambiental debe cubrir los costos de remediación y rehabilitación ambiental hasta lograr solucionar el impacto ambiental. La aplicación del seguro no necesariamente tiene un límite en dinero, sino que se deben hacer todas las tareas necesarias para asegurar solucionar el impacto ambiental, independientemente de su costo. Bajo estas condiciones el seguro ambiental se convierte en un aliado de la gestión ambiental estatal. En efecto, la aseguradora ambiental cobra una 3
... los seguros ambientales ofrecen coberturas en caso de accidentes ambientales... cuota a los responsables del emprendimiento. El cálculo del costo del seguro depende del riesgo potencial de un accidente o efecto negativo; al aumentar el riesgo del proyecto, el costo del seguro también se incrementa, y esto constituye una señal económica entendible por cualquier empresa. Es una medida que la obliga a mejorar sus condiciones ambientales de trabajo para reducir el costo del seguro. Las empresas aseguradoras entonces se convierten en un nuevo agente de evaluación de la calidad de gestión ambiental del emprendimiento. Este es un proceso que tiene otra ventaja en tanto no representa un costo adicional para el Estado, sino que se maneja en el ámbito privado. Pero de todas manera ofrece información clave al Estado, en tanto se puede conocer la evaluación del riesgo que realiza la aseguradora. El seguro ambiental no genera necesariamente un costo adicional para los emprendimientos privados. En efecto, si el proyecto es realmente seguro y su gestión ambiental propia es adecuada, las posibilidades de riesgo disminuyen y por lo tanto el costo del seguro es pequeño. Muchas veces las empresas proclaman que sus proyectos tienen la mejor y mayor seguridad, y por lo tanto esas mismas afirmaciones se convierten en un argumento para aplicarles un seguro ambiental. Los Seguros Ambientales en los países industrializados Los Seguros Ambientales se aplican regularmente en Estados Unidos, Canadá, los países de la Unión Europea y otras naciones industrializadas. En muchos casos el origen de la medida estuvo asociado a las responsabilidades frente a predios contaminados, pero el instrumento se ha diversificado. Este es un hecho importante, en tanto los emprendimientos que se puedan realizar en Uruguay y dependan de empresas cuyas casas centrales se encuentren en esos países, o de fondos de inversión cuyos aportantes provienen de esos países, conocen la aplicación del instrumento, deben utilizarlo en sus operaciones en esas naciones, y por lo tanto no pueden invocar que sean trabas indebidas a la inversión extranjera. Es más, en el caso de emprendimientos de compañías con sede en Estados Unidos, o con fondos de inversión manejados desde Estados Unidos, existen antecedentes legales muy conocidos donde son solidariamente responsables de los daños ambientales cometidos en otros países. Responsabilidad frente al daño ambiental La nueva directiva sobre responsabilidad ambiental en la prevención y remediación del daño ambiental de la UE fue aprobada en 2004 (Directiva 2004/35/CE), y debe estar en aplicación en todos los países en 2007. El objetivo de la Directiva es prevenir el daño ambiental, y si este ocurre, establecer las medidas para remediarlo. El instrumento básico de la Directiva es aplicar señales económicas estableciendo responsabilidades civiles y financieras sobre quien originó el impacto ambiental, incorporando aspectos novedosos como la necesidad de cubrir el daño de la biodiversidad, la contaminación del agua, el manejo de residuos peligrosos y las acciones de limpieza. El responsable del daño ambiental debe asumir las acciones y costo para ejecutar las medidas de protección ambiental y remediación ambiental. Como queda claro en estos objetivos, la Directiva europea responde a problemas muy similares a los que se en- 4
... los proyectos de mayor riesgo exigen pólizas más caras, por lo que el seguro ambiental presiona a las empresas para reducir el riesgo de un accidente... frentan en Uruguay. Las empresas que operan en Europa están tomando seguros ambientales para cubrirse en algunos aspectos contemplados en esta directiva, y se ha originado una controversia sobre la posible necesidad de un mecanismo obligatorio de seguros ambientales. Prevención y control integrado de la polución El sistema de la Unión Europea de prevención y control integrado de la polución (IPPC integrated pollution prevention and control) debe estar en operación en todos los países en 2007 (directiva del Consejo Europeo 96/61/EC). Entre algunos aspectos claves para ser tenidos en cuenta en Uruguay se destaca la necesidad de una evaluación de la calidad ambiental de los sitios donde se instalarán emprendimientos como fábricas, determinando una línea de base que refleje ese estado inicial y contra la cual se harán las comparaciones de la calidad ambiental en la fase de operación; la obligación que en el momento de abandono del sitio (por ejemplo, cuando se cierra una fábrica, sea por causas económicas o al llegar al término de la vida útil de la planta) se debe asegurar una calidad ambiental igual a la línea de base inicialmente identificada. En estos y otros aspectos de la Directiva se aplican Seguros Ambientales. Manejo de predios y rellenos La directiva europea de rellenos sanitarios, rellenos con residuos sólidos y manejo de predios (directiva del Consejo Europeo 99/31/EC) establece obligaciones sobre el manejo separado de residuos comunes y residuos peligrosos, la obligatoriedad de un tratamiento de los residuos previo a la disposición final, asegurar esquemas de gestión de largo plazo y que incorporan la fase de abandono de los predios, etc. En estos casos también se aplican seguros ambientales, tanto frente a responsabilidades con las autoridades estatales como frente a demandas de particulares. Manejo ambiental y seguros en Estados Unidos En EE.UU. existen varias normas que establecen responsabilidades sobre la calidad ambiental y en cuya aplicación se utilizan los seguros ambientales, tales como la conocida Superfund, la ley de conservación y recuperación de recursos naturals (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA), la ley sobre residuos sólidos y peligrosos (Hazardous and Solid Waste Amendments - HSWA), etc. En ellas se aplican seguros ambientales directamente en los emprendimientos, o bien esos seguros aparecen asociados a los llamados colaterales, tanto de los propietarios como de inversores. Estos mecanismos se vienen aplicando desde la década de 1970, y son muy conocidos por su papel por ejemplo frente a la crisis de los asbestos, el derrame de petróleo del Exxon Valdez en Alaska, etc. Desde 1993, la Securities and Exchange Commission (SEC) hace obligatoria la información pública sobre la exposición ambiental de las grandes corporaciones que cotizan en la bolsa, lo que a su vez origina una demanda por seguros de este tipo. Los seguros típicos ofrecidos en EE UU cubren los efectos de la contaminación y los costos de remediación, y los efectos de accidentes ambientales causados por subcontratistas (por ejemplos, los que realizan las obra de 5
infraestructura previa a la instalación de una fábrica).... los seguros ambientales se exigen en casi todos los países desarrollados... Atributos de los Seguros Ambientales Los seguros ambientales se aplican en casi todos los países industrializados. Por lo tanto no puede decirse que sea una traba para las empresas internacionales, o que representa una medida desconocidas para ellas. Tampoco puede sostenerse que impiden la inversión, en tanto en muchos casos son exigidos por los fondos de inversión o agencias financieras internacionales ya que cualquier daño ambiental puede afectar el retorno de préstamos. Estas medidas se pueden aplicar con base en la responsabilidad civil frente a daños ambientales tal como se presenta en el marco normativo ambiental nacional. En primer lugar, el artículo ambiental de la Constitución (No 47, donde se establece que la protección del medio ambiente es de interés general y que las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente, con lo cual se abre las puertas a la responsabilidad por daño ambiental); en segundo lugar se cuenta con la ley marco en ambiente (ley No 17 283), así como otras medidas específicas sobre calidad de agua, calidad de suelos, protección de fauna y flora, etc. Los Seguros Ambientales deben ser aplicados especialmente bajo las siguientes circunstancias: Grandes proporciones - Proyectos de grandes dimensiones que pueden tener impactos ambientales sustantivos a gran escala, tales como puertos, grandes fábricas, manejo de sustancias peligrosas, procesos productivos que generan grandes volúmenes de efluentes, etc. Incertidumbre Proyectos muy complejos donde es muy difícil manejar todos sus componentes y existen incertidumbres sobre sus posibles efectos ambientales; así como en proyectos donde incluso bajo la aplicación de medidas de gestión ambiental interna persiste el riesgo del impacto ambiental. Riesgo Proyectos que si bien pueden tener baja incertidumbre, podrían generar como consecuencia de un accidente graves impactos ambientales. En estos proyectos de alto riesgo, el monitoreo y el control son imprescindibles como prevención. Monitoreo dificultoso Proyectos donde el monitoreo ambiental a cargo del gobierno central o municipios es muy complejo o dificultoso (por ejemplo, cuando se debe hacer una gran inversión en muchas estaciones de muestreo o unidades de monitoreo, donde la propia empresa encargada del proyecto tiene a su cargo el monitoreo, etc.). Línea de base - Deben ser un instrumento para determinar las condiciones iniciales del ambiente (línea de base) previas a la implantación del emprendimiento, y por lo tanto asegurar las referencias contra las cuales se determinarán los impactos ambientales. 6
Rigurosidad - Deben ser un instrumento riguroso que brinde seguridades tanto a las comunidades locales, como al Estado, así como a países vecinos que demuestren preocupación por efectos ambientales transfronterizos. Calidad ambiental - Deben asegurar la calidad del ambiente, y la calidad de vida de las personas, especialmente de los componentes de la salud humana que dependen de un ambiente sano. CLAES Centro Latino Americano de Ecología Social CLAES es una organización no gubernamental, sin fines de lucro, que desarrolla actividades de investigación, educación y promoción en la incorporación del ambiente en las estrategias de desarrollo. CLAES realiza sus trabajos en los países de América Latina, es un centro colaborador del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, coordina la Red Latinoamericana y Caribeña en Ecología Social y mantiene un activo programa de publicaciones. CLAES, Magallanes 1334, Montevideo. Telf / Fax 4030854 claes@internet.com.uy - www.ambiental.net 7